Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Правовой статус высшего учебного заведения в системе административно-правового регулирования
1. Понятие высшего учебного заведения как субъекта административных правоотношений 16
2. Понятие и элементы административно-правового статуса высшего учебного заведения 49
3. Административно-правовой статус отдельных видов высших учебных заведений: проблемы современного развития 88
ГЛАВА II Организация государственного управления в сфере функционирования высших учебных заведений
1. Государственное управление и организация высших учебных заведений в системе высшего образования 118
2. Государственное регулирование образовательной деятельности высшего учебного заведения 147
3. Регулирование управленческих отношений в высшем учебном заведении 180
Заключение 209
Библиография
- Понятие и элементы административно-правового статуса высшего учебного заведения
- Административно-правовой статус отдельных видов высших учебных заведений: проблемы современного развития
- Государственное регулирование образовательной деятельности высшего учебного заведения
- Регулирование управленческих отношений в высшем учебном заведении
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Внимание к проблемам образования со стороны ученых и практиков объясняется его особой ролью в системе социальных институтов, призванных обеспечивать воспроизводство частных и общественных благ. Интерес же к основам правового статуса и организации деятельности вузов обусловливается перманентными процессами реформирования, происходящими в социальной сфере. Качественные изменения, в том числе, в образовании, находят отражение не только в приоритетах и условиях государственного регулирования и управления вузами, но и в правовом положении самих образовательных организаций.
Вектор развития высшей школы в 90-х годах определил основополагающие законодательные акты об образовании. Это закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (далее - Закон об образовании) и Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125- ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее - Закон о высшем образовании). В них закреплены основные принципы, обозначена роль государства в образовании. Закон о высшем образовании установил приоритеты государственной образовательной политики, автономию вузов (ст.З). Кроме того, на систему высшего образования оказала влияние смена социально-экономической формации. Модель взаимоотношений общества и государства, основанная на новых политических, экономических и социальных реалиях, вступление России в болонский процесс (Болонская декларация 1999 г., г. Болонья) определяет необходимость адекватного подхода к решению задач развития образования в Российской Федерации. Причем, организационный аспект деятельности государства имеет в этом процессе первостепенное значение.
В настоящее время принят Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» (далее - новый Закон об образовании), который комплексно регламентирует вопросы образования и систематизировал определенный опыт регулирования образовательных отношений в рамках сформировавшихся образовательных уровней. Однако, как следует из анализа его норм, объединение различных уровней образования в едином нормативном акте потребовало более компактного их нормативного отражения, что, несомненно, сказалось на качестве их регламентации, и в том числе, высшего профессионального образования. Законодатель, уделив пристальное внимание регламентации собственно образовательных отношений (что, является несомненным шагом вперед), оставил в тени комплексное представление статуса образовательной организации в системе многообразных публичных (административно- правовых) связей. С учетом того, что деятельность высшей школы регламентировалась самостоятельным (специальным) нормативным актом, достаточно ограниченное количество базовых норм о высших учебных заведениях в новом образовательном законе не решает, а скорее создает новые трудности формирования правового статуса образовательных организаций высшего профессионального образования.
Указанные особенности правовой регламентации, (не решенные в новом Законе об образовании) перетекают в правоприменительную плоскость и распадаются на частные проблемы, требующие скорейшего решения на нормативном уровне. Так, расширение границ государственно- общественного характера управления образованием и повышение автономии вузов, актуализирует вопросы разработки необходимых правовых инструментов и четкого определения компетенции органов управления в системе образования. Возникла потребность в теоретических разработках административно-правового регулирования современных вузов, в частности, определения категории высшего учебного заведения как субъекта административного права, элементов его статуса, поскольку без этого невозможно определять направления дальнейшего развития образовательного законодательства. На практику могут быть переложены научные представления о видах высших учебных заведений, их современной
Кирилловых А.А. О регламентации образовательных отношений и деятельности высшей школы // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 106-113 -0,65 п.л.
Кирилловых А.А. Правовая природа внутривузовских отношений // Право и образование. 2011. №5. С. 14-20 - 0,9 п.л.
Кирилловых А. А. Проблемы локального регулирования управления вузом//Юрист вуза. 2012. №6. С. 8-14-0,8 п.л.
Кирилловых А.А. Новое образовательное законодательство: базовые правовые институты и новации // Адвокат. 2013. № 2 С. 5 - 19-1,3 п.л.
Другие статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях:
Кирилловых А.А. Автономия как элемент правосубъектности высшего учебного заведения / /Проблема правосубъектности: современные интерпретации: Материалы научно-практической конференции. - Самара: СГА, 2006. Вып.4. С. 141-145 - 0,25 п.л.
Кирилловых А. А. Некоторые аспекты нормативной основы деятельности высших учебных заведений // Актуальные вопросы юриспруденции и юридического образования в современных условиях: Сборник статей. - Киров: МФЮА и НА МВД РФ, 2006. С. 111-117-0,33 п.л.
Кирилловых А.А. Классификация высших учебных заведений: административно-правовой аспект // Право и практика: Сборник научных трудов. - Киров: МГЮА, 2006. - Вып. 2. С. 88-95 - 0,78 п.л.
Кирилловых А. А. Система высшего профессионального образования (анализ законодательства и структуры управления) // Инновации в образовании. 2007. № 9. С. 43-55. - 0,7 п.л.
Кирилловых А.А. Проблемы регулирования административно- правового статуса высших учебных заведений в условиях реформирования социального сектора // Социальное и пенсионное право. 2007. № 2. С. 6-9 - 0,37 п.л.
Понятие и элементы административно-правового статуса высшего учебного заведения
Модернизация высшего образования определяется необходимостью совершенствования механизма социальных услуг, потребностью общества и государства в четкой работе системы организаций социальной, в том числе образовательной сферы. Высшие учебные заведения являются элементом системы социальных институтов, что предполагает особый подход к их правовому статусу, и, прежде всего, в административной сфере1.
Правовой статус юридического лица следует рассматривать в аспекте юридически закрепленного положения организации в обществе и государстве, определенного правовыми актами. С нормативной точки зрения, правовой статус представляет собой систему правовых норм, фиксирующих права, свободы и обязанности, выступающую как важное средство регулирования взаимоотношений. Раскрытие правового статуса высших учебных заведений, помимо изучения целого комплекса норм (гражданских, трудовых и иных), опосредующих деятельность организаций высшей школы, возможно через рассмотрение их в административных правоотношениях, которые характеризуют статус вуза как субъекта административного права.
В действующем до 01 сентября 2013 года образовательном законодательстве, высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессиональ ного образования (п. 1 ст. 8 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»1). Однако данное определение не дает нам полного представления о высшем учебном заведении. В нем не отражены основные содержательные элементы, определяющие место вузов в административно-публичной сфере, без внимания остаются значимые, с точки зрения административного права параметры, имеющие значение для обозначения специфики вузов как субъектов административных правоотношений. Стоит особо оговориться, что категориальный аппарат (ст. 2) Закона № 273-ФЗ не содержит понятия высшего учебного заведения вообще, ограничиваясь лишь определением категории образовательной организации. Единственное общее представление о категории вуза в качестве образовательной организации высшего образования дается в ст. 23 Закона № 273-ФЗ, раскрывающей типологию образовательных организаций.
При этом существующие в научных исследованиях понятия вуза , в том числе негосударственного ограничены рамками нормативной формулировки, не отражают публичных свойств высших учебных заведений, т.е. как участников (субъектов) административных правоотношений. Авторы, в общем, при определении понятия вузов, исходят из гражданско-правовой характеристики, элементами которого выступают 1) некоммерческая организация, 2) имеющая лицензию, 3) реализующая образовательные программы высшего профессионального образования, 4) имеющая государственную аккредитацию, 5) финансируемая учредителем, а также самостоятельно. Необходимо в науке административного права и на уровне административного законодательства определить место и роль вузов в административных правоотношениях, разграничить граж данско-правовую и административно-правовую сферу их функционирования, которая определяется объемом и содержанием их правового статуса.
Одним из аспектов характеристики вузов как участников взаимоотношений в области образования, является правовое регулирование их образовательной деятельности. На фоне процессов реформирования высшей школы эффективность деятельности учреждений высшего профессионального образования напрямую зависит от четкого правового регулирования. Однако, нормы законодательства, регулирующие деятельность участников соответствующих отношений, иногда не отвечают тем целям и задачам, которые призваны достигнуть. Как считает, С. Барабанова «эти нормы должны вносить ясность и стабильность в правовые отношения между органами управления образованием, учебными заведениями и гражданами, они создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании»1.
Ведущее место в установлении правового режима высших учебных заведений принадлежит нормам конституционного права, которые занимают особое место в общей системе права, являются исходными, первичными, определяющими для всех других норм, регулирующих правовое положение. В связи с чем, Конституция РФ возглавляет пирамиду законодательного регулирования сферы образования. Она определяет основные принципы системы образования, ее характер, приоритеты. Прежде всего, в этой связи, необходимо отметить п. 5 ст. 43 Конституции РФ закрепляющую, что «Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования». В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы образования, относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно пункту «ж» указанной статьи в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Конституционное разграничение сфер компетенции в области нормотворче ства, в данном случае не может не сказаться и на особенностях законодательства о высшем образовании. Законодатель выделяет два уровня нормативно-правового регулирования в сфере образования: федеральный и региональный.
Как известно, в настоящее время в отношении организаций образования приняты основные нормативные акты. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»1 - это рамочный, базовый акт в регулировании субъектов образовательной деятельности. Для регулирования отношений участников в сфере высшего образования действует Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» , который определяет комплекс прав и обязанностей всех субъектов системы высшего образования. Данные нормативные акты действуют до 01 сентября 2013, когда вступает в силу пришедший на смену указанным образовательным законам принятый 29.12.2012 г. за № 273-ФЗ Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Помимо этого, для реализации норм основных законодательных актов по вопросам образования органами исполнительной власти издаются Указы Президента РФ3 и Постановления Правительства РФ4. Принимаются акты отраслевых и ведомственных государственных структур5.
Административно-правовой статус отдельных видов высших учебных заведений: проблемы современного развития
Полагаем, что более подробно следует остановиться на вопросах образовательных административных правонарушений, которые на данном этапе испытывают определенные трудности.
Нарушение права на образование с точки зрения диспозиций ст. 5.57. КоАП РФ предполагает: нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из образовательной организации; нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации указанных прав и свобод.
В свою очередь, ст. 19.30 КоАП РФ, касающаяся нарушений требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса, включает в себя: ведение образовательного процесса представительствами образовательных учреждений, что непосредственно касается вузов нарушение правил оказания платных образовательных услуг, СЗРФ. 1998. №31. Ст. 3823. реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса либо незаконный отказ в выдаче документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации -выдачу образовательными организациями, не имеющими государственной аккредитации, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации либо выдача образовательными организациями, имеющими государственную аккредитацию, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации по образовательным программам, не прошедшим государственной аккредитации, умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования олимпиад школьников, а равно нарушение установленного законодательством Российской Федерации в области образования порядка проведения государственной (итоговой) аттестации нарушение установленного законодательством Российской Федерации в области образования порядка приема в образовательную организацию.
Негосударственные вузы также выступают субъектами административной ответственности за те правонарушения, которые предусмотрены «общими» нормами об административной ответственности юридических лиц. В нормах образовательного законодательства, имеющего специальный (тематический) характер, установлены особенности юридической ответственности вузов. При этом образовательное законодательство «ограничивается» общими формулировками в определении образовательных нарушений.
Специальная ответственность вузов может быть установлена за невыполнение функций, отнесенных к его компетенции; реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников; жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса; нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения (п. 3 ст. 32 Закона РФ
«Об образовании»). Соответствующие положения наши закрепление в п.7 ст. 28 Закона № 273-ФЗ1. Вуз несет ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством (п. 2 ст. 3 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Следовательно, в зависимости от статуса учредителя, вузы могут нести публично-правовую ответственность в виде административной и финансовой. Законодательство в этой сфере еще слабо развито и требует на уровне федеральных нормативных актов решить вопрос об отдельных видах правонарушений в области образования, в том числе в деятельности вузов. При этом, Закон № 273-ФЗ в п.7 ст. 28 предусматривает, что за нарушение или незаконное ограничение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, нарушение требований к организации и осуществлению образовательной деятельности образовательная организация и ее должностные лица несут административную ответственность в соответствии с КоАП РФ.
В п. 4 ст. 3 Закона РФ «Об образовании» установлено, что физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В связи с этим, например, в литературе предлагается внести самостоятельную главу в образовательное законодательст-во , либо дополнить соответствующие положения КоАП РФ . Представляется, что следует должным образом определить возможные виды административных правонарушений в сфере деятельности вузов в образовательном законодательстве.
Вопросы ответственности высшего учебного заведения тесным образом переплетены с реализаций мер регулирования их образовательной деятельности через использование разрешительных механизмов: лицензирования и государ ственной аккредитации . За нарушения образовательной деятельности и образовательного законодательства предусмотрена возможность приостановления действия лицензии, а также аннулирования лицензии высшего учебного заведения. При этом, неурегулированным остается порядок привлечения к ответственности. Такое административное наказание, как лишение специального права не применимо к организациям, поскольку лицензия (разрешение) не являются, с точки зрения содержания закона, специальным правом, хотя ранее подобные меры применялись к юридическим лицам2.
Безусловно, что лишение лицензии - это также мера принуждения, но имеющая отличную от административной ответственности природу. Административный характер подобных санкций не вызывает сомнения - решение об аннулировании лицензии может быть принято в ходе мероприятий по контролю и надзору за деятельностью вузов, но не рассматривается как вид административной ответственности. Однако процедура лишения вуза лицензии протекает вне «рамок» административного процесса, поскольку законодатель не рассматривает данную ситуацию как факт административного правонарушения с точки зрения норм об административной ответственности. В области лицензирования КоАП РФ содержит составы правонарушений, в области предпринимательской деятельности (гл. 14) и против порядка управления (гл. 19). Полагаем, что в целях наиболее полного регулирования деятельности вузов, следует установить такой вид административно-правовой санкции как приостановление действия и (или) лишение лицензии образовательного учреждения высшего профессионального образования, с учетом верного замечания Л.А.Зайцевой о конкретизации понятия «неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий»3. При этом можно распространить на данные правоотношения нормы административного законодательства о лишении специального права.
Государственное регулирование образовательной деятельности высшего учебного заведения
Следовательно, для решения общих задач государственной политики и управления центральных и отраслевых министерств (ведомств) необходимо совершенствовать организационно-правовые формы их взаимодействия.
На государственном уровне разработаны программные документы, представляющие собой отдельные целевые направления и содержательные элементы в области развития системы высшего образования. Основным документом, по развитию образования являлась концепция модернизации Российского обра у зования на период до 2010 года , целью которой являлось создание механизма устойчивого развития системы образования. При этом, к основным мероприя Для достижения указанной цели решаются следующие приоритетные, взаимосвязанные задачи: обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования; достижение нового современного качества школьного, общего и профессионального образования; формирование в системе образования нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов; повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки; развития образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения роли всех участников образовательного процесса: обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения. тиям по реформированию высшей школы, сформулированных в Федеральной программе развития образования Российской Федерации1, можно отнести: - сохранение потенциала системы высшего профессионального образования и дальнейшее развитие структурных составляющих; - увеличение вклада системы высшего профессионального образования в развитие фундаментальных научных исследований и распространения научных знаний, развития культуры и искусства; - развитие высших учебных заведений и других организаций системы как учебно-научно-производственных комплексов; - формирование отраслевых и региональных комплексов, объединений, ассоциаций высших учебных заведений и других организаций системы образования; - совершенствование нормативно-правовой и научно-методической базы высшего профессионального образования; - совершенствование научно-исследовательской и научно-технической деятельности высшего учебного заведения и других организаций системы обра зования на основе развития научных школ по приоритетным направлениям науки и техники и необходимой для указанного развития инфраструктуры; - разработка и введение в действие механизма аттестации государствен ных высших учебных заведений государственными органами управления обра зования субъектов Российской Федерации; - развитие интеграционных структур научных и научно-технических парков, объединяющих высшие учебные заведения и научные учреждения, ака демического и отраслевого профилей и другие организации, обеспечивающих использование результатов научных исследований на практике; - совершенствование мер по усилению самостоятельности высших учебных заведений и других организаций системы образования в осуществлении ими уставной деятельности; - развитие участия высших учебных заведений и других организаций системы образования в международной деятельности Российской Федерации в области высшего профессионального образования на принципах эквивалентности и экономической целесообразности. Кроме того, важнейшая задача и одно из приоритетных направлений модернизации системы образования - модернизация самой модели управления этой системы. В современных условиях управление образованием - это, прежде всего управление процессом его развития. Неслучайно, СВ. Барабанова, определяя тенденции развития взаимоотношений между государством и вузами в рамках регулирования высшего образования, отмечает переход от управления деятельностью к управлению процессами1.
Функционирование системы образования, в том числе и высшего, в данном случае определяется управленческим компонентом в развитии конкретных элементов. В связи с чем, справедливо мнение С.А. Белякова и В.Ж. Куклина о том, что «система управления образованием должна учитывать отмеченные особенности управляемых объектов, но и одновременно формировать управляющее воздействие в соответствии с предполагаемым «будущим», т.е. на основе некоторой модели развития»2.
Социальная эффективность управления достигается за счет «совместного» функционирования субъектов управления и управляемых объектов3.
Субъекты управления призваны, конечно, отражать потребности, интересы и цели общественного развития, без чего их решения и действия вряд ли могут быть адекватно закреплены жизнью, в чем и заключается «опережающее состояние» управления4. При этом, во многом основой в этом процесса является функция планирования. Планирование - это принятие заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нынешним положением и тем, которого мы хотим достичь . Принцип планирования - одна из предпосылок существования межотраслевых управленческих отношений. С планированием тесно связано координация деятельности органов управления2.
Регулирующие функции государственных органов в отношении высших учебных заведений имеют непосредственное влияние на деятельность вузов. При этом их характер во многом определен целевыми установками и задачами конкретного органа. О необходимости четкой постановки функций, в том числе планирования в деятельности органов исполнительной власти не раз отмеча-лось учеными . В свое время, в руководстве научно-техническим прогрессом планирование определяло единство государственной научно-технической политики4.
Между тем, в качестве основных задач органов управления следует закрепить обязанности изучения и определения основных направлений развития отрасли. В литературе подчеркивалась важность аспекта научности управления, ее социальная обусловленность и ориентация5.
Как отмечает В.И. Шкатулла «государственная политика в области образования должна иметь научное обоснование - лишь в этом случае образование будет в наибольшей степени отвечать потребностям личности, семьи, общества, государства, эффективно использовать бюджетные средства, будет более конкурентоспособным на мировых рынках образовательных услуг»6.
В свое время, повышение эффективности и качества построения, например, государственных организаций, связывалось не только с закономерностями их создания и функционирования, но и закономерностями, присущими всем разновидностям социальной организации1. Признание прогнозирования как функции, принципа и метода управления2 означает объективную потребность в настоящий период использования прогнозов в деятельности органов управления.
Функция прогнозирования, основанная на научных методах должна быть преобладающей в деятельности управленческих структур. Ее эффективное использование, как мы полагаем, будет способствовать определению потребности в специалистах того или иного профиля, и влиять на структуру высших учебных заведений. Такие цели преследуют, например, изменения в образовательное законодательство в части нормативного установления и разграничения уровней высшего профессионального образования .
В настоящий момент подобные преобразования являются объективным отражением процессов формирования социальной структуры общества по направлениям и уровням высшего образования, специальностям и профессиям в целях удовлетворения потребностей современной экономики. Между тем, структура вузов, унаследованная еще с советских времен, определяет и современную структуру подготовки кадров, перепроизводство которых по отношению к потребностям рынка ведет к противоречию частных и публичных интересов4.
Регулирование управленческих отношений в высшем учебном заведении
Одним из коллегиальных органов высшего учебного заведения, представляющего форму самоуправления, является ученый совет (выборный представительный орган), осуществляющий общее руководство федеральным государственным высшим учебным заведением. При этом, ученый совет рассматривает и решает важнейшие задачи высшего учебного заведения. Вопросы, отнесенные к компетенции ученого совета (куда входят руководители структурных подразделений), представляют наиболее значимые стороны жизнедеятельности вуза и предполагают коллективную форму их решения, чаще всего осуществляемую на заседаниях ученого совета.
Полномочия и деятельность ученого совета определяется уставом высшего учебного заведения на основании Типового положения об образовательном уч-реждении высшего профессионального образования . Таким образом, полномочия ученого совета являются достаточно широкими, что определяет его компетенцию как органа стратегического планирования.
Ранее некоторыми учеными отмечалась достаточно низкая эффективность подбора управленческих кадров из среды преподавателей, требующая специальной подготовки администраторов для системы образования4. Поэтому история5 и традиции, современная практика управления в вузах подтверждают важность реализации функции руководителя вуза через наличие еще одной общепринятой формы управленческой структуры - ректорат высшего учебного заведения. В подзаконных актах упоминание о ректорате впервые можно найти в
Распоряжении Президента РФ от 17 марта 1995 г. № 131-рп, касающегося вопросов организации деятельности Российской школы частного права1.
Как следует из п. 21 Распоряжения ректорат школы состоит из ректора, проректоров, руководителей отделений и факультетов, а также других руководящих работников Школы, определяемых ректором. Ректорат является совещательным органом и принимает решения, проводимые приказами и распоряжениями ректора.
Как ни странно, косвенное подтверждение того, что ректорат является органом управления, можно найти, в частности, в п. 3.2. Типового положения о Президенте вуза, согласно которому Президент входит в состав ученого совета, ректората вуза по должности. А.Н. Козырин также считает, что ректорат - это совещательный орган при ректоре, решения которого носят рекомендательный характер. На заседаниях ректората рассматриваются, как правило, основные вопросы текущей деятельности вуза2. Нормотворческая практика локального регулирования деятельности высших учебных заведений пока слабо воспринимает освещение вопросов организационной структуры в части раскрытия полномочий конкретных органов управления.
Впрочем, действующие Уставы некоторых вузов содержат все же отдельные положения о ректорате, либо косвенное подтверждение наличия ректората в структуре образовательной организации. В частности, в соответствии с п. 27 Устава Санкт-Петербургского государственного университета в состав университета в качестве структурных подразделений также входят ректорат Санкт-Петербургского университета и иные структурные подразделения, осуществляющие административные функции и функции по материально-техническому и иному обеспечению учебно-научной деятельности. Согласно пп. з п. 96 Устава Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте
РФ1 ректор Академии возглавляет работу ректората и ученого совета Академии. В пункте 35 Устава Национального исследовательского университета -высшая школа экономики определено, что органами управления университетом являются наблюдательный совет, конференция, ученый совет университета, ректор и иные органы. Более последовательное раскрытие правового статуса ректората содержит, пожалуй, только Устав Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Как следует из п. 100 Устава при ректоре университета создается совещательный орган - ректорат, решения которого носят рекомендательный характер. На заседаниях ректората рассматриваются вопросы текущей деятельности университета. Состав ректората, его компетенция, регламент проведения заседаний и принятия решений утверждаются приказом ректора университета.
Со своей стороны отметим, что конкретизация функций и полномочий ректората в системе управления вузом нормативно нигде не определены, отсутствует его нормативно-правовое понятие, как и регламентация его деятельности. Полагаем, следует легализовать основы правового статуса (понятие, примерную структуру и полномочия) данного органа. На наш взгляд на данном этапе целесообразно дополнить ст. 12 Закона «О высшем и послевузовском профессионального образования» текстом следующего содержания: «Ректорат - совещательный орган, создаваемый и действующий в целях обеспечения исполнения ректором его полномочий в форме принятия решений по вопросам текущей деятельности высшего учебного заведения. В управлении высшим учебным заведением ректорат действует как форма принятия управленческих решений на его заседаниях. Основу ректората составляют заместили ректора, а также руководители структурных подразделений, определяемых ректором». В последующем аналогичную норму можно отразить и в тексте ст. 26 Закона № 273-ФЗ, посвященной управлению образовательной организацией.
При рассмотрении органов управления вуза возникает вопрос: эффективна ли академическая структура управления в руководстве хозяйственной деятельностью? Социально-ориентированная «компетенционная» организация должна представлять собой баланс «властных» интересов, реализуемый через органы высшего учебного заведения.
Распределение полномочий и «разделение власти» как отражение «единоначалия» и «коллегиальности» - основных принципов управления, повышают эффективность управления вузом в части реализации демократизации сфер управления — появляются возможности для большей гласности, открытости работы администрации. Однако, с другой стороны, модель «полномочий» ученого совета в финансово-хозяйственной и административно-управленческой деятельности вуза, как хозяйствующего субъекта, снижает «компетентность» и результат принятых решений. Нередко отмечается, что ученые советы вузов решают не только вопросы организации учебно-методической и научно-исследовательской работы, но и должны утверждать бюджет вуза, решать вопросы коммерческой, финансово-хозяйственной деятельности (сдача в аренду помещений и земельных участков, привлечение инвестиций и т.д.). Подобные вопросы для большинства членов ученого совета не свойственны их функциям в вузе1.
