Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3-18
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЛИК-
ТОЛОГИИ 19-75
§ 1. Сущность и назначение административной деликтологии 19-43
§ 2. Причины и условия административной деликтности 43-59
§ 3. Личность нарушителя административно-правовых норм как
объект деликтологического исследования 59-75
ГЛАВА 2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ АДМИНИ
СТРАТИВНОЙ ДЕЛИКТНОСТИ 76-127
§ 1. Общая характеристика территориальных различий в админист
ративной деликтности Российской Федерации 76-92
§ 2. Методика изучения деликтологической ситуации в регио
не 92-107
§ 3. Методика изучения административно-деликтологической си
туации на территории конкретного района 107-127
ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ПРОФИЛАКТИКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛИКТОВ 128-211
§ 1. Правовые основы регулирования профилактики администра
тивной деликтности 128-151
§ 2. Информационное обеспечение профилактики административ
ных правонарушений 151-169
§ 3. Классификация форм и методов профилактики административ
ных правонарушений 169-192
§ 4. Зарубежный опыт предупреждения правонарушений 193-211
ГЛАВА 4. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОФИЛАКТИКИ АДМИ
НИСТРАТИВНОЙ ДЕЛИКТНОСТИ 212-274
§ 1. Прогнозирование административной деликтности и оценка ее
эффективности 212-230
§ 2. Классификация и содержание административно-профилак
тических мер 230-245
§ 3. Концептуальные основы профилактики административной де
ликтности 246-274
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 275-284
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ, ИСПОЛЬЗОВАННОЙ В РАБОТЕ
НАД ДИССЕРТАЦИЕЙ 285-312
ПРИЛОЖЕНИЯ 313-330
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление правового государства - сложный противоречивый процесс. Наряду с явными достижениями в демократизации общественной жизни, либерализации экономики развитие России характеризуется наличием деструктивных явлений, существенно тормозящих осуществление социально-экономических реформ, ставящих под угрозу законные права и интересы граждан, общества, государства. Поэтому не случайно повышенное внимание современной юридической науки к проблемам правопорядка1. Его социальная адекватность, стабильность и защищенность являются необходимыми условиями становления гражданского демократического общества в России, прогрессивного и процветающего развития государства. Поиск путей разрешения существующего противоречия между ожиданиями обществом стабильного правопорядка и его реальным осуществлением - одна из основных задач российской юридической науки.
Наибольшую опасность правопорядку представляют правонарушения. Теория и социальная практика выработали различные способы и средства противодействия этим деструктивным явлениям. При этом их предупреждение признается в качестве оптимального способа воздействия на правонарушения. Эта парадигма, обоснованная еще древними мыслителями, воспринята не только современной правовой наукой, но и законодательной и правоприменительной практикой. В ее основу положена идея минимизации вредного влияния тех факторов, которые порождают или способствуют совершению противоправных деяний. Поэтому внимание исследователей должно быть ориентировано на выявление этого причин ного комплекса, обусловливающего нарушения правовых установлений. К
сожалению, приходится констатировать отсутствие общей теории причин правонарушаемости. В основном достижения в данной области связываются с криминологией - наукой о причинах преступности и мерах по ее предупреждению. Но преступность является лишь одним из блоков правонарушений. Другие их блоки - административные правонарушения, дисциплинарные проступки, гражданско-правовые деликты - также оказывают деструктивное воздействие на охраняемые общественные отношения.
В общей структуре совершаемых в стране противоправных деяний значительное место занимают административные правонарушения. Они характеризуются масштабностью (ежегодно совершаются десятки миллионов нарушений, по оценкам отдельных авторов - около 100 млн), совершением в различных отраслях и сферах деятельности, причинением существенного вреда законным интересам личности, общества и государства. Предпринимаемые государством усилия по противодействию административной деликтности пока не принесли желаемых результатов. Де-ликтологическая ситуация в России остается сложной - растет количество совершаемых административных правонарушений, углубляются тенденции демонстративного пренебрежения к нормам морали и права со стороны значительной части ранее законопослушного населения. Эти тенденции особенно заметны в публичной сфере, где административные правонарушения затрагивают интересы многих людей. В последние годы не произошло существенного сокращения наиболее распространенных нарушений общественного порядка (мелкое хулиганство, появление в пьяном виде в общественных местах и т.д.), административных правонарушений в области дорожного движения и др. Резко возросло количество нарушений административно-правовых установлений в сфере экономики со стороны юридических лиц.
В административной политике пока преобладает репрессивная составляющая. Об этом свидетельствуют содержание Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и многочисленные его дополнения (ужесточение штрафных санкций, расширение сферы применения административного ареста и др.). Но, как показывает анализ правоприменительной практики, использование санкционных средств не всегда приносит желаемый результат. Они не влияют на генезис административных правонарушений и поэтому их роль в противодействии административной деликтности весьма скромна. Роль профилактики этих правонарушений явно принижена, более того, многие позиции в данной деятельности (система профилактических служб в органах внутренних дел, участие общественных организаций в предупреждении административных правонарушений и др.) утрачены. Правоприменительная практика не имеет научно обоснованных данных о причинах административной деликтности в целом, о факторах, способствующих совершению отдельных видов административных правонарушений, практически отсутствует информационная база о совершаемых в стране правонарушениях, что не дает возможности прогнозировать развитие административной деликтности и планировать меры по ее предупреждению. Таким образом, налицо дефицит знаний о причинном комплексе, обслуживающем административную деликтность, и путях ее предупреждения. Разрешение данного противоречия возможно лишь с помощью новых знаний об этом предмете, формирования самостоятельного научного направления - административной деликтологии.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы противодействия административной деликтности были предметом многочисленных исследований. Выявлению природы административных правонарушений, анализу содержания административной ответственности, исследованию эффективности административных санкций посвящены работы многих ученых-административистов (А. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, И. И. Вереме-енко, М. И. Еропкин, А. П. Коренев, Ф. Е. Колонтаевский, Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрю-гин, М. С. Студеникина, А. А. Фатьянов, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и
др.). В этих работах рассматриваемая проблематика исследовалась фрагментарно и сводилась преимущественно к предупредительной роли административно-правовых санкций. Причинный комплекс административной деликтности длительное время не привлекал внимания ученых. Здесь сказалась бытовавшая в теории и правоприменительной практике недооценка опасности административных правонарушений и деятельности по ее предупреждению. В отдельных работах обосновывалась необходимость изучения причин не только преступных деяний, но и административных правонарушений1.
В 80-х годах прошлого столетия была сделана первая попытка конструирования нового научного направления, получившего наименование административной деликтологии. В. И. Ремнев публикует работу «Актуальные вопросы административной деликтологии» (1979 г.), в которой намечены контуры этого научного направления. В 1984 году состоялась первая научная конференция, посвященная проблемам административной деликтологии2. Следует заметить, что взгляды «первопроходцев» этого научного направления сформировались не без влияния криминологии, в рамках которой уже были основательно разработаны методология и методика изучения причин преступности и мер по ее предупреждению. Симптоматично, что многие из них рассматривали административную деликтологию в качестве составной части криминологической науки. К сожалению, этот прорыв в исследовании концептуальных проблем административной деликтологии не получил дальнейшего развития в отечественной науке. Ряд проведенных позже конкретно-социологических исследований носил прикладной характер (Н. М. Дорогих, В. Я. Дякин, Л. Л. Попов, М. Я. Саввин, А. А. Савостин и др.). Не отрицая важности разработки проблем преду преждения отдельных видов административных правонарушений, отметим, что сравнение результатов этих исследований затруднено без общей теории административной деликтологии. Осмыслить понятие последней предпринято Э. Е. Гензюком1, который предложил свою теоретическую модель административной деликтологии. К сожалению, в этой интересной работе автор не пошел дальше доктринальных изысканий, экспериментальная проверка достоверности его выводов не была проведена, что не дает возможности ее применения в практической деятельности по предупреждению административной деликтности.
Таким образом, удовлетворительное решение проблемы предупреждения административных правонарушений невозможно без новых знаний о генезисе административных правонарушений, факторах, определяющих их мотивацию и совершение, о путях совершенствования профилактики этих противоправных деяний. Накопленный опыт в данной области может быть использован, но он требует переосмысления, анализа с учетом условий современного этапа развития России, новых тенденций в развитии деликто-логической ситуации, возможностей государства в противодействии административной деликтности. Именно такая предопределенность постановки проблемы административной деликтологии обусловила выбор, методологию и направленность настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи со становлением нового научного направления - административной деликтологии.
Предметом исследования выступают такие стороны объекта, как сущность и назначение административной деликтологии; ее связь с криминологией; характеристика причин и условий совершения административных правонарушений; методика изучения административной деликтности; классификация и содержание административно-профилактических
мер; правовое регулирование деятельности органов внутренних дел (милиции) по предупреждению и пресечению административных правонарушений; практика (информационное обеспечение, организационные формы) деятельности органов внутренних дел (милиции) по предупреждению административных правонарушений; прогнозирование административной деликтности; освещение объекта исследования в научных и иных источниках; концептуальные основы совершенствования профилактики административной деликтности.
Цель и задачи исследования. Целями настоящего исследования являются: определение места и назначения административной деликтологии в системе государственной политики предупреждения правонарушений; разработка методологии и методики изучения административной деликтности на уровне страны, региона и конкретного района и, как следствие, построение научной концептуальной модели профилактики административной деликтности; подготовка предложений и рекомендаций по совершенствованию системы правового, информационного и организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел (милиции) по профилактике административных правонарушений.
В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи:
раскрытие сущности и назначения административной деликтологии в системе государственной политики предупреждения правонарушений;
восполнение научных основ административной деликтологии;
выявление сущности административной политики и ее взаимосвязь с административной деликтностью;
раскрытие административной деликтологии как сложного социально-правового явления и ее места в теории предупреждения правонарушений;
разработка методологических и методических основ изучения административной деликтности с учетом территориальных различий и экспериментальная их проверка в проблемных регионах;
выделение и раскрытие системы правового, информационного и организационного обеспечения профилактики административных правонарушений;
анализ зарубежного опыта предупреждения правонарушений;
разработка основ прогнозирования административной деликтности;
исследование содержания административно-профилактических мер, а также форм и методов профилактики административных правонарушений;
определение основных направлений совершенствования профилактики административных правонарушений;
формулирование концептуальной модели профилактики административной деликтности.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой - воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики .
Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских обще- и частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение, статистический, опрос, интервьюирование, экспертные оценки).
В этой связи в процессе исследования по специально разработанной методике изучено мнение 2500 сотрудников милиции общественной безо пасности, в том числе: участковых уполномоченных милиции - 830; сотрудников патрульно-постовой службы - 1200, а также подразделений по делам несовершеннолетних - 470. Автором опрошено в качестве экспертов 200 руководителей органов внутренних дел. Помимо этого, диссертант обобщил аналитические материалы по вопросам совершенствования деятельности милиции общественной безопасности по обеспечению общественного порядка, повышению эффективности профилактики преступлений и других правонарушений, присланные в Главное управление обеспечения общественного порядка (ГУООП) МВД России из 80 субъектов Российской Федерации. Соискателем также проанализированы и обобщены материалы более 3000 архивных дел об административных правонарушениях. В работе изложены результаты программированного изучения деликтоло-гической ситуации в ряде проблемных регионов.
Непосредственно исследование проводилось в Воронежской, Иркутской, Кемеровской, Московской, Нижегородской, Омской, Пермской, Свердловской областях, Краснодарском и Хабаровском краях, в гг. Москве и Санкт-Петербурге.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на действующем административном законодательстве, директивных документах МВД России, включая обобщение, критическую оценку результатов предыдущих исследований пограничных проблем.
Научная новизна исследования состоит в следующем. Во-первых, с позиций онтологического и гносеологического познания правовых объектов административного права, административно-деликтного права, криминологии - обосновано становление нового научного направления - административной деликтологии, разработаны ее содержательная характеристика и методология исследования. Это позволило уточнить роль и место административной деликтологии в научном обеспечении деятельности по борьбе с административной деликтностью, предельно четко разграничить
пограничные сферы приложения этой науки с криминологией, наукой административно-деликтного права и другими научными направлениями.
Во-вторых, впервые введено в научный оборот понятие «деликтоло-гическая ситуация», разработана методология ее исследования и осуществлена экспериментальная проверка концептуальных основ административной деликтологии, которая была ограничена исследованием предупреждения органами внутренних дел (милицией) наиболее распространенных нарушений общественного порядка. Такой подход нам представляется корректным, поскольку органы внутренних дел (милиция) являются не только субъектом административной юрисдикции, рассматривающим большинство дел об административных правонарушениях, но и основным субъектом их предупреждения.
Интеграция концептуальных и экспериментальных основ административной деликтологии позволила: а) углубить знания о причинно-следственном комплексе, обусловливающем административную деликт-ность; б) предложить методологический и методический инструментарий для изучения деликтологической ситуации в стране и отдельных регионах; в) разработать предложения по минимизации факторов, осложняющих де-ликтологическую ситуацию.
В-третьих, предпринята попытка разработать теоретическую модель профилактики административных правонарушений, оценить с позиций действующего законодательства правоприменительную практику органов внутренних дел (милиции) и предложить рекомендации по внедрению в их деятельность наиболее эффективных форм и методов предупреждения административной деликтности.
Таким образом, научная новизна работы определяется выявлением потребности новых знаний об административной деликтности, решением ключевых концептуальных и практических проблем становления науки административной деликтологии, экспериментальной проверкой разработанных теоретических положений.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Разработанные автором концептуальные положения:
а) доказывают, что административная деликтология является самостоятельной наукой, имеющей свой предмет, содержание которого включает четкую нормативно-обусловленную составляющую, то есть нормы, предусматривающие ответственность за административные правонарушения; феноменологию административной деликтности - ее характеристику (динамику, структуру, состояние, причины), закономерности и тенденции ее развития, личность деликвента (социальный аспект); профилактику - разработку и осуществление мер по предупреждению административных правонарушений;
б) обосновывают, что при всей очевидности наличия определенной причиной связи между административной деликтностью и преступностью, обусловленной некоторыми общими причинами и условиями, административные правонарушения в большинстве своем совершаются в силу собственных причин и условий, им сопутствующих. Методологическое значение данной парадигмы заключается в том, что изучение причин различных по своей степени общественной опасности деяний позволяет более глубоко познать их природу и противопоставить им разработанные на этой основе профилактические мероприятия;
в) подтверждают, что административная деликтность является деструктивным элементом в обществе и ее предупреждение - одно из средств реализации политики государства в области противодействия административным правонарушениям, а административная деликтология формирует понимание гносеологии административной деликтности и мер по предупреждению административных правонарушений;
г) аргументируют, что профилактика административной деликтности в отличие от предупреждения преступности имеет присущие ей организационные формы и административно-профилактические меры, которые
осуществляются конкретными субъектами, основное место среди которых
занимает милиция общественной безопасности;
д) доказывают, что административная деликтология, взаимодействуя с современными направлениями исследований, проводимыми в рамках таких наук, как криминология и юридическая конфликтология, вместе с тем формирует свою специфическую научную информацию, чем существенно дополняет арсенал форм и методов предупреждения административных правонарушений.
2. Выдвигаемая аргументация дает основание полагать, что для разработки комплексных мероприятий по предупреждению административных правонарушений важное значение имеет описание и объяснение количественных и качественных характеристик административной деликтности. В числе этих проблем первостепенное значение имеют вопросы прогнозирования деликтологической ситуации, складывающейся в целом по России и в субъектах Российской Федерации, а также на территориях конкретных муниципальных образований.
3. Предупреждение административных правонарушений - сложная по своему содержанию и субъектному составу деятельность, затрагивающая законные интересы граждан и юридических лиц, что обусловливает потребность адекватного ее правового регулирования.
Анализ действующего правового регулирования профилактики административной деликтности свидетельствует, что оно не в полной мере отвечает современным негативным тенденциям развития деликтологической ситуации. В определенной мере это связано с отсутствием базовых федеральных законов: «Об основах государственной системы предупреждения преступлений и других правонарушений в Российской Федерации» и «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», принятие которых, по мнению диссертанта, представляется первостепенным.
4. Одним из условий эффективности функционирования системы
предупреждения административных правонарушений и реализации комплексного подхода в этом направлении является информационное обеспечение. Вместе с тем работа с деликтологической информацией, на которой и должна формироваться подсистема информационного обеспечения предупреждения в исследуемой сфере, методики ее анализа и оценки еще не в полной мере отвечают современным требованиям.
Информационно-аналитическая база, как одна из предпосылок эффективного управления предупреждением административной деликтности, пока еще не представляет собой систему необходимой и достаточной информации о состоянии объектов профилактического воздействия (правонарушения и факторы, их порождающие и им препятствующие, личность правонарушителя и т.п.) и подготовленности субъектов профилактики деликтности (степень организованности и скоординированности их деятельности, наличие необходимых сил и средств, разработка современных научных рекомендаций и овладение ими), результативности профилактических мероприятий и отношение к ним общества, социальных групп и отдельных лиц. В работе обоснованы предложения по совершенствованию информационной базы административной профилактики.
5. Социальная ценность профилактики административных правонарушений состоит, прежде всего, в том что их предупреждение способствует стабильности правопорядка, дает огромный резерв экономии правоохранительных ресурсов, а, главное, заранее исключает возможные нарушения прав и свобод законопослушных граждан.
Реализации этого положения будут способствовать интерпретированные к предмету исследования формы и методы организации работы органов внутренних дел (милиции) в местах расположения стационарных постов милиции; по месту нахождения патрульных участков и территориальных пунктов милиции.
6. Оценка зарубежного опыта деятельности правоохранительных
систем по предупреждению административных деликтов позволяет констатировать, что в развитых зарубежных государствах основным субъектом профилактики указанных противоправных деяний является патрульная служба, которая по своей многофункциональности и универсальности корреспондирует службе участковых уполномоченных милиции и в определенной мере - патрульно-постовой службе милиции.
Проведенный анализ форм и методов работы полицейских служб развитых зарубежных государств может быть использован в целях совершенствования деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности по профилактике административных правонарушений.
7. В настоящее время наиболее разработанными с юридической точки зрения являются многие аспекты административных правонарушений: понятие, природа, основания административной ответственности, субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, и др. Вместе с тем вопрос о прогнозе таковых лишь ставится.
Основным тормозящим фактором, влияющим на развитие этого направления, является отсутствие идеологии прогнозирования административной деликтности и, как следствие, анализа деликтологическои ситуации в целом по России, а также по ее субъектам.
Административная деликтность как социальное явление трудно поддается количественному измерению в силу слабости и разобщенности ведомственной статистической базы и значительной латентности административных правонарушений. В диссертации с учетом результатов исследования деликтологическои ситуации в проблемных регионах обосновываются предложения по оценке административной деликтности и разработке прогнозов ее развития.
8. Проведенное исследование показывает, что наука административного права не располагает общепризнанным определением понятия «административно-профилактические меры». В определенной степени это связа
но с тем, что данные меры характеризуются комплексом только им присущих признаков. Определение понятия «административно-профилактические меры» возможно лишь на основе обобщения этих признаков при непременном учете социально-политических и правовых изменений, происходящих в российском обществе. В диссертации представлено концептуальное видение автора содержания и классификации административно-профилактических мер.
9. С точки зрения методологии ключевой проблемой повышения эффективности профилактики административной деликтности является научная разработка проектов двух взаимосвязанных концепций - административной (государственной) политики Российской Федерации, а на ее основе - профилактической деятельности органов внутренних дел (милиции). По мнению диссертанта, попытки решить частные задачи профилактики правонарушений без разработки административной политики на уровне государства обречены на неудачу.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой основ нового научного направления - административной де-ликтологии, ориентированной на выявление и устранение (нейтрализацию) причин и условий совершения административных правонарушений, выработку административно-профилактических мер, а также организационных форм и методов деятельности по минимизации негативных тенденций развития административной деликтности, осуществляемой специфическим субъектом профилактики - милицией общественной безопасности.
Предложения и рекомендации, сформулированные в работе, в определенной мере восполняют пробел в теоретическом осмыслении административной деликтности - самого массового вида противоправного поведения, существенно дестабилизирующего правопорядок.
Полученная в ходе исследования научная информация позволяет более предметно подойти к решению стратегических задач по прогнозирова нию административных правонарушений на уровне страны, региона, города (района), исследованию их причин и принятию на всех уровнях соответствующих мер их предупреждения.
Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию профилактической деятельности органов внутренних дел (милиции).
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы; при разработке предложений по совершенствованию ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел на всех уровнях системы МВД России; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Ряд наиболее значимых из сформулированных в диссертационном исследовании идей, выводов, предложений и рекомендаций был использован при разработке федеральных законопроектов, в частности «Об основах государственной системы предупреждения преступлений и других правонарушений в Российской Федерации», «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», а также проекта «Концепции общественной безопасности в Российской Федерации».
Помимо этого, при непосредственном участии соискателя разработана Концепция развития Службы общественной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденная приказом МВД России от 15 марта 2002 г. № 240.
Отдельные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию на Всероссийской научно-практической конференции по проблеме профилактики правонарушений (Москва, 1995), научных конференциях: «Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития» (Москва, 2002),
«Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 2003), «Проблемы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами» (Орел, 2003).
Основные положения, выводы и рекомендации изложены диссертантом в монографии, учебных пособиях, научных статьях и методических разработках.
Структура и объем диссертации обусловлены кругом исследуемых проблем. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 13 параграфов, заключения, списка используемой литературы и двух приложений. Объем диссертации составляет 330 страниц машинописного текста.
