Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Незаконное потребление наркотиков как объект административно-правового воздействия в Российской Федерации 20
1.1. Исторический генезис противодействия незаконному обороту наркотиков в России 20
1.2. Теоретические подходы к формированию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков 41
ГЛАВА 2. Содержание основных элементов административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков 71
2.1. Административно-правовые нормы и административные правоотношения как элементы административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков 71
2.2. Юридическая ответственность за потребление наркотиков без назначения врача как часть правовой нормы - элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков 92
2.3. Государственные гарантии как элемент административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации 109
ГЛАВА 3. Меры по совершенствованию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков 125
3.1. Применение зарубежного опыта в государственном регулировании незаконного потребления наркотиков 125
3.2. Перспективные направления совершенствования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации 145
Заключение 163
Список литературы 176
- Теоретические подходы к формированию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков
- Юридическая ответственность за потребление наркотиков без назначения врача как часть правовой нормы - элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков
- Государственные гарантии как элемент административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации
- Перспективные направления совершенствования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации
Теоретические подходы к формированию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков
Вторая половина XIX в. ознаменована постепенным введением законодательных запретов на потребление наркотиков без назначения врача11 и глобализацией данной проблемы. Итогом поэтапного введения запретов стало подписание в 1912 г. Международной опиумной конвенции, первого международного соглашения, регулирующего оборот наркотиков. В неё вошли представители 13 государств, в том числе и Российском империи12.
Что касается истории распространения наркотиков в РФ, то учеными выдвигались различные точки зрения относительно ее периодизации. Наиболее системно этапы распространения наркотиков раскрыты в исследовании Б.Ф. Калачева, который в основу периодизации, в первую очередь, положил юридическое закрепление норм ответственности за незаконный оборот наркотиков:
В основу представленной периодизации были положены меры воздействия на незаконный оборот наркотиков в целом безотносительно к административно-правовому механизму воздействия на незаконное потребление наркотиков.
В целях определения основных этапов становления административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков необходимо изучить основные нормативные правовые акты, в той или иной степени закрепляющие его элементы. Наркотики на Руси были известны еще в период язычества. В своих обрядах жрецы использовали различные травы, мох, грибы и ягоды. С принятием христианства на Руси церковь стала институтом, сдерживающим потребление наркотиков.
На уровне первых писаных законов запрет на их использование появляется в Уставе князя Владимира Святославовича «О десятинах, судах и людях церков-ных» . В частности, согласно ст. 9 Устава князя Владимира Святославовича «зе-линничьство» запрещается, а ст. 16 возлагает проведение лечения больных на церковных людей14. Наиболее строгое наказание назначалось за убийство, совершенное с помощью лекарств или трав15.
Примерно в то же время начинается выращивание мака, который, благодаря своему снотворному действию и пищевым качествам, быстро распространился на Руси. Централизация управления породила необходимость в создании комплексных актов, аккумулирующих нормы Русской правды, практику судов и другие известные на тот момент источники права. Такими документами стали судебники16 17, а затем стоглав18. Например, Стоглав 1551 г. содержал запрет на соверше 19 20 ние деянии , связанных с ведовством, и ответственность за их совершение . Следующим документом рассматриваемого периода является Соборное уложение 1649 года, предусматривающее в ст. 23 гл. XXII смертную казнь за отравление человека зельем: «... будет кто кого отравит зельем, и от тоя отравы тот, кого отравят, умрет...» .
Таким образом, в рассматриваемый период были предприняты отдельные попытки введения правовых запретов, противодействующих незаконному обороту наркотиков и их потреблению.
Вместе с тем поэтапное введение отдельных правовых запретов предопределило становление правовых мер воздействия, что было связано с рядом произошедших политических, экономических и социальных изменений в государстве. С приходом к власти Петра I политика государства в отношении одурманивающих веществ изменилась с запретительной на либеральную: курение табака и распитие водки были официально разрешены. Одновременно с укреплением торговых связей и расширением географии военной экспансии Российской Империи менялась и наркоситуация. Факторы, оказавшие влияние на ее формирование, можно с долей условности разделить на две группы: прямые и косвенные. К прямым можно отнести: - отсутствие восприятия наркомании как проблемы государственного масштаба; - развитие торговых взаимоотношений с Китаем; - бессистемность и противоречивость антинаркотического законодательства, в основном направленного на регулирование ввоза и вывоза наркотиков22; - либеральность законодательства, регулирующего ответственность за нарушение правил оборота наркотиков; - процессы ассимиляции, происходящие в Российской Империи. К косвенным факторам целесообразно отнести расширение границ Российской Империи, «опиумные войны», открытие новых видов наркотиков, а также становление отечественной фармакологии, снабжаемой психотропными и наркотическими препаратами из-за границы. Целесообразно отметить, что в правовых актах рассматриваемого периода нашли отражение несколько направлений правового регулирования незаконного оборота одурманивающих веществ:
Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, от 20.11.1864 регламентировал меры ответственности за нахождение в публичном месте пьяным, причем уточнялась степень опьянения (до беспамятства или в безобразном от опьянения виде), а также за управление лошадьми в состоянии опьянения (ст. 42 и ст. 123 соответственно). Видами наказаний за данные правонарушения были арест и денежное взыскание.
Юридическая ответственность за потребление наркотиков без назначения врача как часть правовой нормы - элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков
«О федеральном внебюджетном фонде противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» 51 , закрепившее финансовые основы материально-технической базы правоохранительных и иных органов, осуществляющих указанную деятельность. Принятие КоАП РФ регламентировало содержание и элементы административной ответственности за нарушение положений указанного Федерального закона.
Принятие данных актов стало началом нового этапа развития административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков. Рассмотренные ранее этапы становления административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков предопределили сложность и противоречивость правового регулирования данного объекта. В целях настоящего исследования целесообразно остановиться подробнее на последнем этапе.
Предпринятых государством мер оказалось недостаточно для сдерживания распространения наркотиков, сопровождающегося происходящими негативными процессами в социально-политической и экономической сферах. Не рассматривая детально нормативные правовые акты как форму закрепления административно-правовых норм52, являющихся основным элементом административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, необходимо отметить следующее.
Заложив основы государственной антинаркотической политики, ФЗ от 08.01.1998 № 3, тем не менее, был направлен, в первую очередь, на регулирование противодействия распространению наркотиков, не рассматривая незаконное потребление наркотиков как отдельный объект административно-правового воздействия.
Во исполнение положений ФЗ от 08.01.1998 № 3 в целях дальнейшего совершенствования государственного управления и реализации государственной
Постановление Правительства РФ от 20.05.1999 № 544 «О федеральном внебюджетном фонде противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» // СЗ РФ. - 1999. - № 21. - Ст. 2634 (документ утратил силу).
Они будут рассмотрены в рамках параграфа 2.1 настоящего исследования. политики в области контроля за оборотом наркотиков был принят ряд подзаконных актов, направленных на закрепление полномочий отдельных министерств, служб и ведомств в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков, а также регламентирование порядка обращения наркотиков и введение рецептурного отпуска отдельных наркотикосодержащих препаратов.
Вместе с тем ситуация с потреблением наркотиков за период 2005 -2012 гг. ухудшилась54. По данным социологических исследований, число лиц, имеющих опыт потребления наркотиков, остается на уровне 12% населения страны - 17,3 млн. человек. Вызывает особое беспокойство стремительный рост летальных исходов при отравлении наркотиками и психодислептиками (галлюциногенами). По сведениям Российского центра судебно-медицинской экспертизы Минздрава России, в 2011 г. по этой причине умерло 6 606 человек, в 2012 г. - 7 855, в 2013 г. - уже 8 653, т.е. за два года рост смертности от отравлений наркотиками составил более 30%. Всего же от передозировок и соматических заболеваний, связанных с потреблением наркотиков, а также несчастных случаев и самоубийств, совершенных в состоянии наркотического опьянения, ежегодно погибает до 100 тысяч преимущественно молодых людей55.
Отсутствие системной помощи потребителям наркотиков, нормативно закрепленных механизмов воздействия на данную категорию лиц, в том числе и непосредственно программ сокращения спроса на наркотики, вызвало ряд проблем и оказало негативное влияние на формирование наркоситуации в РФ.
Непосредственно административно-правовой механизм воздействия на незаконное потребление наркотиков начал формироваться относительно недавно,
Самый высокий уровень первичной заболеваемости наркоманией в течение последних 10 лет отмечался в 2007 г. (20,7 на 100 тыс. населения) и с 2008 г. наблюдается его неуклонное снижение.
Информационно-аналитическая справка, подготовленная 3 Департаментом ФСКН России к заседанию коллегии ФСКН России по вопросу «Система комплексной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотических средств и психотропных веществ как основа сокращения спроса на наркотики». - М., 2014. в силу чего отдельные его элементы в должной мере не закреплены в законодательстве РФ.
Например, речь идет об этапах оказания и гарантирования государством помощи потребителям наркотиков, под которой в рамках исследования понимается: - выявление потребителей наркотиков и мотивация, в том числе правовое побуждение к прохождению лечения и реабилитации ; - непосредственное оказание помощи потребителям наркотиков в виде лечения и социальной реабилитации; - восстановление социальных и трудовых связей потребителя наркотиков в форме ресоциализации.
В настоящее время законодательно урегулирован только порядок оказания наркологической помощи, закрепленный в приказе Минздрава России от 15.11.2012 № 929н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю «наркология» . Недостаточность оказания такой помощи больным наркоманией была подтверждена ранее статистикой распространенности наркомании на территории РФ.
Значимость комплексных реабилитационных мер в контексте совершенствования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков неоднократно подтверждалась как рядом исследований, так и международной и российской практикой . В связи с этим в исследовании обосновывается постулат о необходимости формирования комплексной системы выявления потребителей наркотиков, мотивирования их к лечению, реабилитации и ресоциализации при условии создания
Государственные гарантии как элемент административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации
В частности, ст. 14 данной Конвенции посвящена мерам по искоренению незаконного культивирования наркотикосодержащих растений и ликвидации незаконного спроса на наркотики, однако не раскрывает их содержание, лишь указывает на необходимость принятия надлежащих мер по сокращению незаконного спроса на наркотики151, в том числе посредством заключения двусторонних или многосторонних соглашений или достижения договоренностей152.
Тем самым, определяя общую направленность данных мер, Конвенция ООН 1988 г. предоставляет государствам право определять их содержание самостоятельно.
Правовые основы государственной политики, методология и основные направления деятельности государства в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту в РФ в настоящее время регламентированы ФЗ от 08.01.1998 № 3.
Аккумулируя накопленный опыт работы в данной сфере, как российский, так и международный, государство в рамках ФЗ от 08.01.1998 № 3 предлагает наиболее приемлемый путь решения назревших проблем, механизм контроля за деятельностью в данной сфере, а также правовые меры воздействия, влияющие как на спрос на наркотики, так и на их предложение.
Рассматриваемым ФЗ от 08.01.1998 № 3 закреплен понятийный аппарат, организационные основы и условия осуществления отдельных видов деятельности, связанной с оборотом наркотиков, регламентированы основы использования наркотиков, закреплены меры противодействия незаконному обороту наркотиков, в том числе запрет потребления наркотиков без назначения врача, а также в отдельных главах закреплены положения по организации помощи потребителям наркотиков в виде профилактики незаконного потребления наркотиков, наркомании, оказания наркологической помощи и социальной реабилитации больных наркоманией.
В нем в полной мере нашли отражение управомачивающие, запрещающие и обязывающие нормы, что может быть показано на примере нормативных предписаний по использованию наркотиков, содержащихся в главе 5 ФЗ от 08.01.1998 №3.
Так, ч. 1 ст. 31 ФЗ от 08.01.1998 № 3 закреплено нормативное предписание о возможности использования наркотиков в медицинских целях; ч. 4 ст. 31 - норма о запрете использования наркотиков индивидуальными предпринимателями, осуществляющими медицинскую деятельность; ч. 9 ст. 31 - регламентирована обязанность Минздрава России и ФСКН России осуществлять контроль за использованием наркотиков, хранящихся в аптечках первой помощи.
Вместе с тем анализ приведенных административно-правовых норм показал, что не все из них в полной мере могут быть реализованы. Так, некоторыми из них установлены декларативные нормативные предписания, условия и порядок реализации которых в системе права и законодательства РФ не определены, что предопределяет невозможность их осуществления, претворения в жизнь.
К числу важнейших из них относится ч. 1 ст. 54 ФЗ от 08.01.1998 № 3, в соответствии с которой государство гарантирует оказание социальной реабилитации потребителям наркотиков. Вместе с тем деятельность по социальной реабилитации больных наркоманией не относится к компетенции ни одного органа исполнительной власти, порядок ее организации не раскрыт в подзаконных нормативных правовых актах.
Важное место среди административно-правовых норм как элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков занимают нормативные предписания, содержание основы правового статуса субъектов административно-правового воздействия. Нормативные предписания такого уровня в процессе реализации права осуществляются через правовые нормы, регулирующие поведение отдельных лиц; вместе с тем они имеют самостоятельное значение в системе правового воздействия.
Учитывая специфику сферы оборота наркотиков, законодатель определил специальный субъект правового регулирования рассматриваемой сферы. В соответствии с ч. 1 ст. 6 ФЗ от 08.01.1998 № 3 Президент РФ или Правительство РФ в целях осуществления государственной политики в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту уполномочивает специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере оборота наркотиков, а также в области противодействия их незаконному обороту.
Таковым федеральным органом на основании Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента РФ от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», является ФСКН России.
ФСКН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что ФСКН России является федеральным органом, специально образованным и уполномоченным в рассматриваемой сфере.
Вместе с тем представляется, что спецификой установленных Положением о ФСКН России уполномочивающих административно-правовых норм является закрепление прав не только в сфере организации противодействия незаконному обороту наркотиков, но и административно-правового воздействия на незаконное потребление наркотиков. Следует отметить, что они являются новеллой законодательства РФ.
Перспективные направления совершенствования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации
Проведенный в рамках исследования анализ мирового опыта государственного регулирования незаконного потребления наркотиков и возможности его применения в РФ показал несостоятельность однополярных мер по противодействию проблеме наркотизации, сосредоточению ресурсов государства и общества на противодействии распространению наркотиков и усилении ответственности за потребление наркотиков.
Представляется, что перспективными положениями для внедрения в законодательство РФ являются: - организация работниками органов здравоохранения, сферы социальных услуг, консультантами негосударственных организаций помощи суду при закреплении содержания возложенной обязанности на потребителя наркотиков (правовое побуждение): - установление ряда негативных последствий (а не только ответственности по ст. 6.9.1 КоАП РФ) для лиц, более двух раз участвовавших в программах лечения и реабилитации и не завершивших их по неуважительным причинам, при возложении на них дополнительной обязанности (в соответствии с ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ); - порядок координации деятельности министерств и ведомств, а также механизм государственно-общественного партнерства как основы предоставления потребителям наркотиков организационно-финансовых гарантий в рамках административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, создание рабочих групп и издание совместных актов; - использование ресурсов региональных органов власти (при наделении их соответствующими полномочиями) в организации социальной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков; - использование ресурсов муниципальных образований в организации выявления и мотивирования потребителей наркотиков, предоставлении им таких социальных услуг, как жилье, социальная помощь и др.
Рассмотрены положительные аспекты закрепления в законодательстве РФ системы принудительного лечения больных наркоманией, а также организации ЛТП как административно-правовых мер ограничительного характера за неоднократное совершение административных правонарушений в области незаконного потребления наркотиков, направленных не на простую изоляцию больных наркоманией от общества, а на комплексное воздействие на указанных лиц, обеспечивающееся усилиями органов внутренних дел, социальной защиты, медицинскими организациями и организациями образования и т.д.
Представляется перспективной возможность закрепления в законодательстве РФ системы работы наркосудов, обеспечивающих индивидуальность подхода к каждому правонарушителю, постоянный контроль судьи за ходом реабилитации потребителя наркотиков, а также активное взаимодействие специалистов разного профиля.
Также было показано, что альтернативные пути решения проблемы, а именно легализация наркотиков и внедрение программ снижения вреда, вызывают обратный эффект: рост преступности и количества потребителей наркотиков.
7. Сложность и многоаспектность проблематики области незаконного потребления наркотиков предопределили специфику административно-правового воздействия на нее, которая не всегда учитывается при подготовке законов и иных нормативных правовых актов.
В связи с этим для повышения эффективности правового воздействия на незаконное потребление наркотиков огромное значение имеют совершенствование законодательства РФ, его систематизация, унификация понятий и определений, изложение правовых норм общепонятным языком, представленные в исследовании как направления единого системного подхода к совершенствованию механизма.
В 2014 году вступили в силу изменения в ФЗ от 08.01.1998 № 3 и КоАП РФ, касающиеся разделения реабилитации на два вида (медицинскую и социальную), развития механизма правового побуждения к лечению и реабилитации, а также была принята подпрограмма, направленная на снижение спроса на наркотики.
Вместе с тем, не умаляя значимости указанных норм, их закрепление рассматривается как первая ступень совершенствования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Так, для полноценной реализации подпрограммы необходимо формирование Национальной системы комплексной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков, что потребует тесного взаимодействия заинтересованных министерств и ведомств, создания федеральной инфраструктуры комплексной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков, регламентирования поддержки проектов по развитию региональных сегментов с участием негосударственных организаций и т.д.
Указанные обстоятельства обуславливают необходимость регламентирования полноценной системы координации государственных органов и организаций, в которой ведущая роль координатора в соответствии с законодательством РФ принадлежит ФСКН России.
Одним из препятствий на пути к созданию Национальной системы является отсутствие у субъектов РФ полномочий в организации и осуществления мероприятий по профилактике незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании, социальной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков, в связи с чем предложены изменения в пп. 21.3 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Кроме того, на основе анализа административно-правовых норм, правоотношений, актов применения права, проведенного в первой и во второй главе исследования, представляется необходимым: - развитие программно-целевого метода воздействия на незаконное потребление наркотиков; - упрощение института медицинского освидетельствования на состояние опьянения; - модернизация системы учета потребителей наркотиков; - внесение изменений в терминологический аппарат ФЗ от 08.01.1998 № 3, в том числе закрепление определений «первичная профилактика», «вторичная профилактика», «третичная профилактика», «выявление лиц, допускавших незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «мотивирование лиц, допускавших незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «социальная реабилитация лиц, допускавших незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «ресо-циализациялиц, допускавших незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ» и т.д.
