Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационно-правовые и управленческие проблемы реформирования электроэнергетики в Российской Федерации (на примере ДВФО)... 14
1.1 Развитие электроэнергетики и предпосылки ее реформирования 14
1.2 Цели и задачи административной реформы в сфере электроэнергетики 34
1.3 Эффективность административно - правового регулирования управления электроэнергетикой 66
Глава 2. Основные направления реформирования электроэнергетики 83
2.1 Административно-правовая организация управления электроэнергетикой 85
2.2 Совершенствование правового регулирования электроэнергетики и ее дерегулирование 99
2.3 Инновационно - правовые основы изменения системы ценообразования в электроэнергетике 115
2.4 Административно - правовые средства совершенствования организационной структуры в условиях реформирования электроэнергетики 124
Выводы и предложения 141
Библиографический список 147
- Развитие электроэнергетики и предпосылки ее реформирования
- Эффективность административно - правового регулирования управления электроэнергетикой
- Совершенствование правового регулирования электроэнергетики и ее дерегулирование
- Административно - правовые средства совершенствования организационной структуры в условиях реформирования электроэнергетики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Темой данного исследования является административно-правовая организация совершенствования механизма управления электроэнергетикой.
Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощной электроэнергетикой, которая является не только базой развития экономики, но и инструментом проведения внутренней и внешней политики. Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны и ее отдельных регионов.
Энергетическая политика государства тесно связана с обеспечением ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности. Среди них - реформирование государственного управления в сфере топливно-энергетического комплекса. Сегодня от статуса и компетенции органов государственного управления зависит эффективность реализации многих элементов государственной энергетической политики.
В современной России экономическая сфера не является саморегулируемой системой, обходящейся без государственного вмешательства. В условиях перехода к рыночным отношениям государство не должно полностью исключать свое влияние на экономические процессы. Публичный интерес, который олицетворяет современное государство, требует его активного регулирующего участия в экономических отношениях1.
Надежное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией — основа развития экономики страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни всех ее граждан. Вместе с тем, текущее состояние отрасли объективно не позволяет делать положительные прогнозы. В последние
Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях: дис. д-ра. юрид. наук. - М., 2003. - С. 5.
4 два десятилетия в электроэнергетике России отмечаются негативные тенденции: на фоне общего спада экономики электроэнергетика фактически превратилась в донора для других отраслей промышленности. В основном это обусловливалось макроэкономическими факторами и неплатежами. Проблема перекрестного субсидирования в электроэнергетике вызывает уход крупных промышленных потребителей на оптовый рынок и финансовые потери («выпадающие доходы») для электроэнергетических компаний. Генерирующие мощности в электроэнергетике устарели и износились, как и сетевое хозяйство, а отдельные регионы вообще оказались практически изолированными от полноценного энергоснабжения. Государство не располагает финансовыми средствами для того, чтобы справиться с указанными проблемами. Отмеченные факторы особенно болезненны для отдаленных регионов России, в частности для ее дальневосточных субъектов.
В период, когда большая часть экономики осваивала новые, рыночные методы хозяйствования, приспосабливалась к функционированию в условиях открытой конкуренции, динамично меняющегося спроса, вынуждена была искать более совершенные методы мотивации менеджмента и работников предприятий для повышения своей эффективности, снижения производственных издержек, в электроэнергетике и ТЭК оказались практически законсервированными структура, формы и принципы управления, сформированные во времена административно-командной экономики. В отличие от общепринятой практики контроля за издержками, существующей в секторах конкурентного рынка менеджмент подавляющего большинства энергопредприятий по собственной инициативе практически не занимается осознанной экономией и оптимизацией собственных издержек, поиском резервов для максимизации эффективности использования привлекаемых ресурсов, требуя от органов ценового регулирования включения в регулируемые тарифы всех, в том числе избыточных, расходов. Результаты этого - не только неуклонное ухудшение большинства ключевых технико-экономических показателей (неоправданный рост численности персонала, снижение эффективности использования топлива, рост транспортных потерь, неоп-
5 тимальные режимы работы оборудования, финансирование неэффективных, непрофильных видов деятельности) и связанное с этим растущее ценовое давление, но и, главное, отсутствие достаточной массы выручки для финансирования программ производственного развития, привлечения заемного капитала для финансирования инвестиционного процесса1. В этих условиях ключевым становится вопрос о привлечении инвестиций в отрасль, которая самостоятельно не способна мобилизовать требуемые средства. Одним из главных источников инвестиций должны стать средства негосударственного сектора, которые можно привлечь в энергетику только при условии существования прозрачной и стабильной среды хозяйствования предприятий, стимулирующей их к повышению эффективности деятельности, включая снижение издержек и повышение прибыли. Для создания такой среды необходимо перейти на современные рыночные отношения, в первую очередь для изменения структуры сложившихся в отрасли финансовых связей2.
Неблагоприятное положение в отрасли связано, в частности, с тем, что административно-правовая наука, в рамках которой изучались аспекты государственного управления экономикой, не уделяла должного внимания проблематике именно этой отрасли, о чем свидетельствует отсутствие комплексных монографических исследований в обозначенной сфере. В связи с чем возникает потребность в исследованиях, посвященных административно-правовому регулированию базовых отраслей экономики, изучению правового обеспечения электроэнергетической политики страны и механизмов совершенствования управления электроэнергетикой.
Административно-правовое регулирование, направленное на переход к рыночным принципам функционирования в электроэнергетике, создает опосредованную связь между эффективностью хозяйственной деятельности и размером прибыли, искореняет затратные механизмы и увеличивает инвестиционную привлекательность отрасли.
1 Информационный бюллетень Федеральной энергетической комиссии РФ. - 2001. - №2. - С.5.
2 Куделич М.И. Государственное регулирование оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации: дис.
канд. юрид. наук. / М.И. Куделич. - М., 2004. с.4.
6 Качественный рост энергоэффективности экономики и изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможны без кардинального изменения системы государственного регулирования в отрасли и проведения структурной реформы электроэнергетики1. Именно эту сложнейшую задачу и решает в настоящее время государство. Разработана и утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.2, принят пакет законопроектов, определяющих принципы, этапы, сроки реформирования электроэнергетической отрасли. В связи с изменениями законодательства в сфере электроэнергетики требуется внесение изменений в существующую правовую базу и принятие целого ряда специальных нормативных актов.
Для решения данных вопросов также необходимо устранить существующие противоречия и пробелы правового регулирования, анализируемые и рассматриваемые в представленном диссертационном исследовании.
Произошедший переход от командной системы управления к рыночным отношениям обозначил особую роль административно-правовых регуляторов для перехода к управлению рыночной экономикой. В этой связи следует признать, что современная юридическая наука не выработала единого понимания пределов государственного регулирования рыночных отношений. В изменившихся условиях органы государственного управления часто оказывались не готовыми к адекватному правовому воздействию на состояние механизма управления электроэнергетической сферой, в том числе и потому, что информационно-правовые и организационные основы их деятельности длительное время основывались на устаревших социальных и политических догмах.
Вместе с тем, на наш взгляд, бесспорным представляется тезис о том, что презюмируемое равенство сторон в экономических правоотношениях, в том числе в исследуемой отрасли, требует отнюдь не уменьшения государственного регулирования, а изменения его форм и механизмов. Именно поэтому большой научный и практический интерес вызывает выявление основных направлений
Куделич М.И. Государственное регулирование оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. / М.И. Куделич. - М., 2004. с.5 2 СЗ РФ. - 2003. - № 36. - Ст. 3531.
7 совершенствования механизма государственного управления электроэнергетикой.
Эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, круг и характер рассматриваемых вопросов. Отсутствие методологической базы и недостаточность методических разработок проблем совершенствования механизма государственного управления электроэнергетикой, возможность практического применения результатов исследования при внесении изменений и дополнений в федеральные законы о реформировании электроэнергетики, при разработке проектов подзаконных актов, принимаемых в развитие данных федеральных законов, также придают исследованию актуальность.
Степень теоретической разработанности проблемы. Следует указать, что электроэнергетика, несмотря на социально-экономическую значимость отрасли до 2003 г. не имела специального отраслевого законодательного регулирования. Лишь после 2001г. начались изменения в вопросах организации системы регулирования и контроля в электроэнергетике, функционирования рынков (оптового и розничного) электрической энергии, порядка ценообразования, статуса и взаимодействия субъектов электроэнергетики. В связи с чем, крупных научных монографических исследований, посвященных вопросам административно-правовой организации совершенствования механизма управления в сфере электроэнергетики Российской Федерации на настоящий момент не проводилось.
Исследование в рамках настоящей работы широкого комплекса вопросов вызвало необходимость обратиться к трудам ученых, принадлежащих к различным научным направлениям. В процессе работы диссертант опирался на труды: по административному праву — А.П. Лончакова, А.И. Елистратова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, А.Ф. Евтихеева, И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова, В.А. Власова, Н.А. Волкова, М.И. Поротникова, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, О.Л. Дубовик, Д.Н. Бахраха, Д.М. Ов-сянко, Ю.А. Тихомирова, B.C. Прониной, А.Е. Лунева, В.Г. Афанасьева, М.И. Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой, Ю.А.Тихомирова, И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой, Л.А. Мицкевича, Г.С. Яковлева, B.C. Рыжова, Ю.П. Соловей,
8 Д. Галлагана, В.В. Полянского, Ю.Н. Старилова и др.; по теории государства и права - А.И. Экимова, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова; по гражданскому праву -Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева, А.И. Масляева; по экономике - Е.Ф. Борисова, В.В. Кудрявого, В. Леонтьева, К.Р. Макконела, С.Л. Брю, Р.Строупа, Д. Гвартни, B.C. Милова, А.Н. Илларионова.
Использовались также материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационно-аналитические данные ОАО РАО "ЕЭС России", Федеральной энергетической комиссии, Федеральной службы по тарифам.
Результаты научных исследований помогли изучить и объяснить особенности государственного регулирования, его преимущества и недостатки, спрогнозировать направления совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений.
Кроме того, в понимании рассматриваемых проблем автору помог опыт работы в течение ряда лет на предприятиях энергетики, в том числе работы по обеспечению процессов преобразований и управлению в электроэнергетике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное, многоаспектное исследование проблемных вопросов, связанных с сущностью, содержанием, формами и методами административно-правовой организации механизма управления электроэнергетикой России, что поможет выработать соответствующие рекомендации и предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования общественных отношений в электроэнергетике, в том числе с учетом региональной специфики Дальнего Востока России. Указанная цель определила следующие задачи:
Показать динамику развития электроэнергетики РФ и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в отрасли;
Провести многоаспектный анализ функций и основных направлений деятельности органов исполнительной власти в сфере электроэнергетики;
Установить объективно существующие факторы и потребности административного регулирования в сфере электроэнергетики (на примере ДВФО), смоделировать и провести анализ возникающих при этом проблем;
Раскрыть сущность структурных преобразований в электроэнергетике России, проанализировать отношения, возникающие в связи с осуществлением административно-правового регулирования изменений ее технологической и экономической основы;
5. Исследовать нормативную, организационную и экономическую со
ставляющие процесса установления и изменения тарифов, обосновать специ
фику установления тарифов как одного из видов административного процесса;
Раскрыть практические аспекты реализации органами исполнительной власти своей компетенции в сфере электроэнергетики, показав, как имеющийся объем полномочий используется для осуществления основных направлений деятельности отрасли;
Сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики в области административно-правового регулирования электроэнергетики.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования электроэнергетики, а также оценка возможности его совершенствования в связи с преобразованиями, осуществляемыми в этой отрасли.
Предметом исследования являются методология, методический инструментарий, факторы, закономерности и тенденции развития механизма государственного управления электроэнергетикой в условиях реформирования и реализации административной реформы, процессы формирования в Российской Федерации отраслевого электроэнергетического законодательства. К предмету исследования относятся также научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правовой организации совершенствования механиз-
10 ма управления электроэнергетикой России, материалы правоприменительной практики.
Методологическая основа диссертационного исследования. Наиболее значимыми методами научного познания, составившими основу анализа административно-правового управления электроэнергетикой, позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились следующие: диалектический, формально-логический, исторический, системный, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, комплексного исследования, сравнительного правоведения, структурного и функционального анализа, построения гипотез и статистический.
Научная новизна диссертации определяется как постановкой проблемы, так и авторским подходом к ее рассмотрению с учетом разработанности соответствующих вопросов. Новизной отличаются: авторская интерпретация основных содержательных характеристик, принципов, направлений, экономических и юридических средств государственно-правового управления электроэнергетикой; систематизация форм и методов административно-правового обеспечения реализации экономических функций государства; многоаспектное исследование особенностей реформирования электроэнергетики Дальнего Востока РФ; раскрытие особенностей и функций тарифной политики в сфере электроэнергетики, административно-правовых механизмов ее реализации; исследование административно-правовой организации управления отраслью в условиях отсутствия ключевых норм, а также практики применения ее субъектами новых нормативно-правовых актов.
На защиту выносятся следующие положения:
вывод о необходимости дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования электроэнергетики, поскольку существующая схема распределения компетенции между органами исполнительной власти применительно к административному управлению энергетикой привела, с одной стороны, к излишнему и не всегда обоснованному рассредоточению функций, их децентрализации и дублированию, а с другой стороны, - к правовым пробелам
в этой сфере;
вывод о невозможности эффективного совершенствования административно-правовых механизмов управления электроэнергетикой без учета региональных особенностей ее функционирования и развития;
вывод о невозможности применения к дальневосточным энергокомпаниям базового варианта разделения по видам деятельности, полученный на основе исследования целей, задач, предпосылок и особенностей административно-правовой организации реформирования электроэнергетического комплекса объединенной энергосистемы Дальнего Востока, многоаспектного анализа возникающих при этом правовых, финансовых, энергосбытовых и прочих рисков;
полученное в результате комплексного исследования с системных и междисциплинарных позиций особенностей современного состояния и перспектив административно-правовой организации совершенствования механизма управления электроэнергетикой России определение административно-правовой организации совершенствования управления электроэнергетической отраслью как особого комплексного административно-правового режима, состоящего из ряда подчиненных административно-правовых режимов, образуемых системой общих и отраслевых правовых норм, регулирующих организационную структуру управления отраслью, устанавливающих ее целевые ориентиры, определяющих задачи деятельности ее субъектов, устанавливающих юридическую ответственность за несоблюдение обязательных в сфере электроэнергетики стандартов и правил, а также определяющих способы и методологию разрешения длящихся или вновь возникающих проблем электроэнергетики и достижения ее целевых ориентиров;
полученные на основе системного анализа законодательства, регулирующего деятельность участников механизма управления электроэнергетикой, предложения и рекомендации по его совершенствованию, а также предложения и рекомендации по совершенствованию правовой и внутриорганизационной деятельности субъектов управления электроэнергетической отраслью: выводы о том, что административно-правовая организация совершенствования механизма
12 управления электроэнергетикой должна обеспечить ликвидацию аффилированное предприятий электроэнергетики; стимулировать в европейской части России строительство генерации и тепловых мощностей, в Сибири - развитие магистральной сетевой инфраструктуры, а на Дальнем Востоке РФ - инфраструктурное развитие распределительного сетевого хозяйства. Применительно к ДВФО необходимо принятие Постановления Правительства РФ «Об особенностях реформирования ОЭС Востока», раскрывающее отличия преобразований дальневосточных энергосистем от энергосистем остальной части России; принятие ФЗ «О неналоговом сборе»; создание концепции модели неценовой зоны Дальнего Востока.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблем, характеризующих с позиций административно-правовой теории вопросы государственного регулирования электроэнергетики как базовой отрасли экономики, что вносит существенный вклад в разработку проблем, связанных с повышением эффективности административно-правового регулирования общественных отношений в электроэнергетической сфере. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности государственного регулирования, его роли и месте в системе сложившихся в стране общественных отношений. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы при выработке и реализации государственной энергетической политики, в процессе нормотворческои, правоприменительной, научной и учебной деятельности.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений, направленных на необходимое совершенствование управленческой деятельности, а также повышение эффективности административно-правового регулирования в рассматриваемом направлении деятельности органов исполнительной власти.
Результаты исследования могут использоваться в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и пер-
13 спектив оптимизации механизма государственно-правового управления электроэнергетикой; в практической деятельности как энергокомпаний, так и органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, осуществляющих правотворческую и правоприменительную деятельность в данной сфере; при подготовке проектов нормативно-правовых актов по вопросам определения функций и полномочий органов государственной власти по осуществлению регулятивных, охранительных и контрольно-надзорных функций в электроэнергетике. Теоретические положения и обобщения могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних образовательных учреждениях, а также служить базой для дальнейших исследований и разработки проблем совершенствования механизма управления электроэнергетикой в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на базе Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета. Основные теоретические положения, обобщения и выводы применены в ходе работы по реструктуризации ОАО "Амурэнерго" и других энергокомпаний ДВФО; использовались в учебном процессе, при проведении лекционных занятий.
Кроме того, в процессе работы над диссертационным исследованием автором опубликовано несколько работ по исследуемой проблематике.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и библиографии.
Развитие электроэнергетики и предпосылки ее реформирования
Известно, что все силовые процессы до появления паровой машины и электропривода осуществлялись живой силой, а несколько позже - гидравлической энергией. Неудобство в применении, невозможность преобразования и деления, дороговизна паровой и гидравлической энергии становятся с 30-х гг. XIX в. основным сдерживающим фактором роста промышленности, концентрации производства и развития человечества.
Перспективы же использования электрической энергии во всех отраслях производства появились только после изобретения генераторов и двигателей трехфазного тока, трансформаторов, а также другого электротехнического оборудования переменного тока. Этот вид энергии позволил в широких пределах механизировать и ускорять процессы производства, обеспечил резкое, революционное повышение производительности труда и КПД машин и установок, а следовательно, - сокращение издержек производства и рост прибылей.
Исторический экскурс необходимо начать с 1820 г., когда датский ученый X. Эрстед открыл эффект магнитной индукции. В 1831 г. Фарадей выдвигает опытную теорию электромагнитной индукции и создает первый электромагнитный генератор постоянного тока и модель трансформатора. В 1844г. создан электрогенератор, использующий энергию паровой машины.
Электрификация России началась в 1851 г., когда немецкая электротехническая компания (братьев Сименс) построила подземную телеграфную линию. В 1864 г. Сименсы усовершенствуют генератор, изобретают динамо-машину, позволяющую производить электрический ток требуемой мощности. В 1879 г. разработан и испытан электродвигатель. 30 января 1880 г. состоялось первое (организационное) собрание VI (электротехнического) отдела Русского технического общества (РТО) в Петербурге. Деятельность этого общества заключалась в подготовке и проведении электротехнических съездов и выставок, разработке технических правил и норм, проведении экспертиз проектов, организации курсов по подготовке квалифицированных электриков.
В мае 1880 г. введена в работу первая в России установка наружного электрического освещения (дуговыми лампами Яблочкова) в Петербурге. В декабре 1883 г. там же начала работать первая электростанция общего пользования.
С 28 декабря 1901 г. по 5 января 1902 г. в Москве проходил II Всероссийский электротехнический съезд, утвердивший "Правила пользования электрическими устройствами", которые по праву можно назвать первым российским нормативным актом, регулировавшим отношения в исследуемой сфере. Принятие этих правил можно считать началом развития административно-правового регулирования в сфере электроэнергетики России. Вместе с тем хозяйственные отношения в электроэнергетике того времени регулировались, в основном общими нормами права Российской империи.
Как и в других развитых странах, в России до 1917 г. стремительно развивалась электроэнергетика. Благодаря усилиям отечественных ученых и предпринимателей за короткий отрезок времени была создана технологическая основа ее функционирования.
В декабре 1917 г. в России был создан Отдел электротехнической промышленности Высшего Совета народного хозяйства (ВСНХ), а в течение 1918-1920 гг. - национализированы все электроэнергетические предприятия.
Самой приоритетной задачей после провозглашения Советской власти стало восстановление разрушенного хозяйства огромной страны. Россия находилась в глубочайшем политическом и экономическом кризисе. Электричеством обеспечивались лишь особо важные промышленные объекты и учреждения. Новому советскому правительству потребовалось срочно определить оптимальную стратегию действий по восстановлению и индустриализации народного хозяйства.
Привлекательная идея электрификации была единственным оптимальным решением, но ее реализация с учетом состояния хозяйства страны после двух лет гражданской войны и интервенции, представлялась нереальной. Тем не менее 03 февраля 1920 г. сессия ВЦИК принимает резолюцию о разработке плана электрификации.
Выдающийся ученый и организатор Г.М. Кржижановский начинает формировать группу инженеров и ученых, и 21 февраля 1920 г. принимается постановление президиума ВСНХ «О создании электрификационной комиссии». Положение о комиссии утверждается Советом рабоче-крестьянской обороны 24 марта 1920 г. Так появляется на свет «Государственная комиссия по электрификации России - ГОЭЛРО». В работе комиссии под председательством Г.М. Кржижановского активно работают выдающиеся деятели науки и техники России: проф. Г.О. Трафтио, инж. А.Г. Коган, проф. Е.Я. Шульгин, проф. А.А. Горев, проф. И.Г. Александров, проф. Л.К. Рамзин, проф. К.А. Круг, проф. М.А. Шателен; проф. Г.Д. Дубеллир, проф. Б.И. и. А.И. Угримовы, инж. М.Я. Лапи-ров-Скобло, инж. Б.Э.Стюнкель и многие другие. За очень короткое время в сложнейших условиях была выполнена громадная работа. Были собраны, обработаны, изучены и глубоко проанализированы статистические, технико-экономические, геологические и гидрологические, минералогические и горнорудные, почвоведческие, этнографические, транспортные, промышленные и правовые данные по всем территориям РСФСР. Аналитические материалы синтезированы и обобщены в общую сводку.
Эффективность административно - правового регулирования управления электроэнергетикой
Реформирование электроэнергетики является одной из основных составляющих процесса становления рыночных отношений в России. От результатов реформы электроэнергетического комплекса будут напрямую зависеть не только будущее самой отрасли, но и перспективы российской экономики в целом, а значит, место и роль России в мире.
Постановлением Правительства РФ от 11.06.01 № 5261 «О реформировании электроэнергетики РФ» одобрены Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации. Подробно проанализируем их ввиду того, что данный нормативный акт является ключевым в регулировании электроэнергетики нового переходного периода в рамках провозглашенной им же реформы.
Основные направления устанавливают цели, принципы и задачи реформирования электроэнергетики России. Признается, что электроэнергетика является базовой отраслью экономики Российской Федерации. Надежное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потреби 67 телей - основа поступательного развития экономики страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни всех ее граждан. Констатируется, что отрасль сохранила целостность и обеспечила надежное удовлетворение потребностей экономики в электрической и тепловой энергии. Однако вместе с тем законодатель признает, что фундаментальные проблемы электроэнергетики не нашли разрешения. На фоне общеэкономического спада продолжала повышаться энергоемкость экономики, произошло резкое падение объемов инвестиций с одновременным снижением эффективности работы отдельных секторов отрасли. Нерешенность указанных проблем может привести к замедлению экономического роста. Качественный рост энергоэффективности экономики и изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможны без изменения сложившейся системы экономических отношений и проведения структурной реформы электроэнергетики.
Целями реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики, социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей. Стратегическая задача реформирования - перевод электроэнергетики в режим устойчивого развития на базе применения прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение на этой основе надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую и тепловую энергию в краткосрочной и долгосрочной перспективе.
Необходимо отметить, что административно-правовая организация механизма реформирования электроэнергетики Российской Федерации должна осуществляться с учетом результатов приватизации предприятий отрасли и основываться на принципах: отнесения передачи, распределения электрической энергии и диспетчеризации к исключительным видам деятельности, осуществление которых возможно только на основании специальных разрешений (лицензий); демонополизации и развития конкуренции в сфере производства, сбы 68 та и оказания услуг (ремонт, наладка, проектирование и т.д.); обеспечения всем производителям и потребителям электроэнергии равного доступа к инфраструктуре рынка; единства стандартов безопасности, технических норм и правил, действующих в электроэнергетической отрасли; обеспечения финансовой прозрачности рынков электроэнергии и деятельности организаций регулируемых секторов электроэнергетики; обеспечения прав инвесторов, кредиторов и акционеров при проведении структурных преобразований.
Основные направления реформирования электроэнергетики констатируют зависимость успеха реформы от стимулирования энергосбережения во всех сферах экономики, создания благоприятных условий для строительства и эксплуатации новых мощностей по производству (генерации) и передаче электроэнергии. Чрезвычайно важна в этой связи поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования различных регионов страны и групп потребителей электроэнергии, а также создание системы поддержки малообеспеченных слоев населения, сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики, включающей магистральные сети и диспетчерское управление. Также необходимы демонополизация рынка топлива для тепловых электростанций и создание нормативной правовой базы реформирования отрасли, регулирующей ее функционирование в новых экономических условиях. Одним из основных итогов реформирования электроэнергетики станет преобразование федерального оптового рынка электрической энергии (мощности) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии и формирование эффективных розничных рынков электроэнергии, обеспечивающих надежное энергоснабжение потребителей.
В ходе изменения существующей системы хозяйственных отношений в электроэнергетике важно обеспечить коммерчески непротиворечивые и технически реализуемые взаимоотношения между продавцами и покупателями электроэнергии. Эти отношения должны быть основаны как на конкурентном ценообразовании в секторах, где созданы достаточные условия для конкуренции, так и на устанавливаемых государственными органами тарифах в тех случаях, когда введение конкуренции невозможно по объективным технологическим условиям. Конкурентный оптовый рынок электроэнергии должен складываться на основе свободного коммерческого взаимодействия его участников, действующих по установленным правилам функционирования рынка.
Совершенствование правового регулирования электроэнергетики и ее дерегулирование
Россия реализует стратегию очень высокого экономического роста. Задачей, стоящей перед ней, является удвоение валового внутреннего продукта в течение 10 лет. Создание эффективного и надежного рынка электроэнергии станет решающим в обеспечении успеха этой политики.
Как указывалось выше, Правительство РФ утвердило программу осуществления реформ в электроэнергетике. В случае успеха она позволит сформировать структуру рынка, правила поведения и регулирующую основу, которые приведут к появлению конкурентного оптового и розничного рынка в электроэнергетике. Только такой конкурентный рынок с прозрачными ценами, точно отражающими затраты, может обеспечить эффективное и надежное развитие, основанное на правилах международной конкуренции и способное решить экономические задачи, поставленные Правительством РФ. Такой рынок сможет привлекать инвестиции, в которых нуждается отрасль, в особенности в целях обеспечения надежности поставок электроэнергии после 2010 г. Если реформы будут успешными, то они откроют путь для синхронизации энергосистем России и Западной Европы.
В процессе осуществления реформ предстоит решить много сложных задач как на этапе их разработки, так и реализации на практике.
Меры по регулированию устанавливают границы и основополагающие правила для осуществления сделок между участниками рынка по каждому звену производственной цепочки. Они оказывают значительное влияние на организацию, осуществление операций на конкурентном рынке электроэнергии и его развитие.
Действенное регулирование начинается с создания эффективной основы для управления. Эффективное управление критически важно для успеха рыночных реформ в электроэнергетике. Меры по управлению призваны сформировать зону обязательств и ответственности для всех вовлеченных сторон, включая Правительство РФ, рыночные структуры, регуляторов и участников рынка. Эффективные меры по управлению должны обеспечить четкое распределение обязательств и ответственности в соответствии с ролью каждого акционера таким образом, чтобы экономическая ответственность была возложена на стороны, в наибольшей степени способные осуществлять определенные функции при наименьших затратах.
На рынке электроэнергии меры по управлению должны ясно очерчивать законные права и ответственность каждого участника, способствовать увеличению прозрачности и создавать соответствующие механизмы для обеспечения экономической ответственности и права обжалования. В комплексе они обеспечивают формирование системы взаимодополняющих стимулов для должного поведения в ходе деятельности.
Законодательная основа интерпретирует государственную политику через конкретные правила и регулирование. Она должна кодифицировать обязательства и ответственность участников, в особенности, относящиеся к рыночным структурам и регуляторам. Законодательная основа должна устанавливать как минимум:
правила, определяющие участие и функционирование рынка и энергосистемы; природу и масштаб регулирующих и институциональных функций и полномочий; законные права, ответственность и обязательства каждого участника; любые промежуточные меры и их срок действия. В тех случаях, когда дискреционные полномочия предоставлены органам исполнительной власти, законодательная основа должна ясно прописывать природу, масштаб и границы этих полномочий. Такая задача может оказаться сложно выполнимой, в особенности в тех случаях, когда разные обязательства могут частично перекрывать друг друга и быть несколько двусмысленными. Экономическое регулирование в электроэнергетике не может быть просто поделено между политикой, с одной стороны, и администрированием, - с другой. На рынке электроэнергии детали имеют очень большое значение. Интерпретация и решения в области регулирования в отношении деталей могут решающим образом повлиять на результаты осуществляемой стратегии и политики.
Тем не менее, регуляторы нуждаются в определенной гибкости для того, чтобы сделать свою работу должным образом. В то же время, авторам реформ необходимо ясно понимать свои намерения в отношении мер регулирования. На них лежит ответственность за создание основы, которая обеспечит регуляторов руководящими инструкциями для того, чтобы они могли осуществлять свои функции в предсказуемой и прозрачной манере, совместимой с задачами стратегии и политики, и одновременно нести ответственность за свои решения. При этом данная основа должна допускать достаточную гибкость, чтобы регуляторы могли реализовывать решения в области «микрополитики» по техническим вопросам1.
Административно - правовые средства совершенствования организационной структуры в условиях реформирования электроэнергетики
Важность инфраструктуры электроэнергетической отрасли для государства никем не оспаривается. Политика государства состоит в том, что инфра 125 структура (в широком смысле этого слова) - зона прямой его ответственности. Именно это создает условия жизнедеятельности всех отраслей экономики, в значительной степени определяет возможности для бизнеса в стране и даже саму целостность государства.
На наш взгляд, значимость сетевой (в т. ч. электроэнергетической) инфраструктуры отражает следующая цитата: «Если бы в 1992 г., в разгар приватизации, параллельно с процессом раздачи суверенитетов субъектам РФ в этот же «котел» была брошена инфраструктура, мы бы сегодня имели дело с другой страной. Удержать развал России помог каркас из труб, рельсов и проводов - он и стал скелетом для страны. Развитием и управлением магистральной транспортной трубопроводной системы будет заниматься государство. Государственная инфраструктура есть фактор энергетической, экономической и военной безопасности»1.
Производителей электроэнергии, независимых от РАО «ЕЭС России», не устраивает то обстоятельство, что они далеко не всегда могут заключить контракты на поставку электроэнергии, так как РАО «ЕЭС России» подчас ограничивает их доступ к сети, отказываясь осуществлять услуги по передаче электроэнергии. Очень часто такая проблема возникает, когда речь идет об экспорте электроэнергии.
Как указывалось в главе 1 настоящей работы, технологическую основу функционирования электроэнергетики составляют единая национальная электрическая сеть, территориальные распределительные сети, по которым осуществляется передача электрической энергии, и единая система оперативно-диспетчерского управления. К объектам электро сетевого хозяйства относятся линии электропередачи (кабельные и воздушные), трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и другое предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование.
Проектный номинальный класс напряжения, характеристики пропускной способности, реверсивности потоков электрической энергии и иные технологические характеристики объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, порядок ведения реестра указанных объектов утверждаются Правительством Российской Федерации1.
Поскольку бесперебойная транспортировка электрической энергии является важнейшей составляющей функционирования любого государства, для собственников или владельцев электросетевого хозяйства, безусловно, необходимо специфическое правовое поле.
Согласно антимонопольному законодательству услуги по передаче электрической энергии, а также по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике относятся к сфере деятельности естественных монополий. Поэтому в целях обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты прав и законных интересов юридических лиц, обеспечения единства экономического пространства в сфере обращения электрической энергии собственники или иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть (далее - ЕНЭС), ограничиваются в осуществлении своих прав в части заключения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, и определения условий этих договоров, а также в части использования (вывода из эксплуатации) указанных объектов без согласования с организацией по управлению ЕНЭС. Вместе с тем установленные законом ограничения прав собственников или иных законных владельцев объектов ЕНЭС не могут применяться в целях изъятия у этих лиц доходов, получаемых в результате осуществления их прав. Введение других ограничений прав собственников или иных законных владельцев объектов ЕНЭС не допускается. При этом они обязаны обеспечивать выполнение технологических требований к техническим устройствам сетей, а также согласованные режимы работы Единой энергетической системы России (п.2,3 ст.7 ФЗ «Об электроэнергетике»).
