Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности 16
1.1. Понятие, подведомственность дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, общие требования к их рассмотрению 16
1.2. Участники рассмотрения дела о предпринимательском административном правонарушении 41
1.3. Предмет доказывания и доказательства по делу о предпринимательском административном правонарушении 68
Глава.2. Процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности 98
2.1. Подготовка к рассмотрению дела о предпринимательском административном правонарушении 98
2.2. Рассмотрение дела о предпринимательском административном правонарушении по существу 124
2.3. Постановление (решение) о назначении административного наказания по делу о предпринимательском административном правонарушении 142
Заключение 169
Библиографический список 176
- Понятие, подведомственность дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, общие требования к их рассмотрению
- Предмет доказывания и доказательства по делу о предпринимательском административном правонарушении
- Подготовка к рассмотрению дела о предпринимательском административном правонарушении
- Постановление (решение) о назначении административного наказания по делу о предпринимательском административном правонарушении
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В главе 14 Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), введенного в действие с 1 июля 2002г., впервые были систематизированы нормы, устанавливающие административную ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, должностных и приравненных к ним лиц за совершение административных правонарушений в области предпринимательской деятельности. Кроме того, и в других главах Особенной части КоАП РФ были сформулированы составы административных правонарушений, совершаемых в связи с осуществлением предпринимательской деятельности. Как показывает анализ административно-юрисдикционной практики органов исполнительной власти, судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов, количество рассматриваемых ими дел об административных правонарушениях, совершаемых в сфере предпринимательской деятельности, постоянно растет. Между тем изучение указанной практики свидетельствует о наличии целого ряда проблем процессуального характера, возникающих на стадии рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершаемых в ходе осуществления предпринимательской деятельности. К их числу можно, в частности, отнести проблемы обеспечения представительства юридических лиц при рассмотрении возбужденных в отношении них дел об административных правонарушениях, надлежащего извещения названных лиц и индивидуальных предпринимателей о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, доказывания обстоятельств, устанавливаемых по делу об административном правонарушении, совершенном в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, обоснованности выносимых по этим делам постановлений. Наличие названных проблем обусловлено главным образом несовершенством процессуальных норм КоАП РФ и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), регламентирующих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также их неправильным толкованием и применением административно-юрисдикционными органами. Многие из названных выше проблем являются общими для производства по делам обо всех административных правонарушениях и требуют единообразного нормативного решения в КоАП РФ и АПК РФ. Такое нормативное решение может быть выработано на основе обобщения и научного исследования административно-юрисдикционной практики, сформировавшейся за период действия КоАП РФ и АПК РФ литературы по вопросам рассмотрения дел об административных правонарушениях. К числу научных исследований подобного рода относится и данное диссертационное исследование. Указанными обстоятельствами обусловливается его актуальность.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Общие процессуальные вопросы рассмотрения дел об административных правонарушениях являлись предметом исследования в науке отечественного административного права как советского, так и постсоветского периода. По этим вопросам было опубликовано множество научных и учебных работ, в частности, таких ученых, как Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, Е.В. Додин, А.Б. Дудаев, А.П. Коренев, Б.В. Россинский, П.П. Сергун, Ю.П. Соловей, М.С. Студеникина, Н.Г. Салищева, А.С. Телегин, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и других авторов. В то же время, несмотря на обилие научных исследований по вопросам производства по делам об административных правонарушениях, которые были проведены после введения в действие КоАП РФ, то есть после 1 июля 2002 г., ни одно из них не было посвящено общему комплексному анализу стадии рассмотрения дела об административном правонарушении. В научных работах указанного периода объектом исследования выступали лишь некоторые общие и специальные вопросы рассмотрения судьями, органами и должностными лицами дел об административных правонарушениях. В числе таких работ можно, в частности, назвать диссертационные исследования, монографии и статьи таких ученых, как В.В. Головко, Н.В. Комарова, П.И. Кононов, Ю.П. Кузякин, Е.В. Ламонов, В.И. Ломакин, Б.В. Россинский, О.Ю. Филиппов и других.
Некоторые вопросы рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершаемых в ходе осуществления предпринимательской деятельности, затрагивались в диссертационных работах таких авторов, как О.В. Гречкина, Е.В. Котельникова, Л.А. Косицына, А.В. Пешехонов, С.Р. Футо, Я.Н. Чапурных, Ю.В. Шилов.
Вместе с тем в период действия КоАП РФ и АПК РФ не проводились комплексные научные исследования общих проблем рассмотрения как административными органами, судьями районных судов и мировыми судьями, так и судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, совершаемых при осуществлении предпринимательской деятельности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в выявлении юридических проблем, возникающих на стадии рассмотрения административными органами, судьями районных судов, мировыми судьями и судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, совершаемых в ходе осуществления предпринимательской деятельности, и в обосновании и разработке предложений и рекомендаций по решению указанных проблем.
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
- определить понятие и выявить признаки дела о предпринимательском административном правонарушении;
- исследовать подведомственность административным органам и судам дел о предпринимательских административных правонарушениях;
- проанализировать общие требования, предъявляемые к порядку рассмотрения дел о предпринимательских административных правонарушениях;
- выявить особенности состава и правового статуса участников рассмотрения дела о предпринимательском административном правонарушении;
- раскрыть предмет и особенности доказывания по делу о предпринимательском административном правонарушении;
- выявить особенности подготовки к рассмотрению дела о предпринимательском административном правонарушении, рассмотрения его по существу, принятия по нему итогового решения и доведения его до сведения заинтересованных лиц;
- сформулировать конкретные предложения по уточнению и дополнению процессуальных норм КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующих процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Объектом диссертационного исследования выступают административно-процессуальные отношения, возникающие на стадии рассмотрения административными органами, судьями районных судов, мировыми судьями и судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, должностными и приравненными к ним лицами при осуществлении предпринимательской деятельности и в связи с ее осуществлением.
Предметом диссертационного исследования служат содержащиеся в КоАП РФ и АПК РФ юридические нормы, регламентирующие процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении, а также практика применения названных правовых норм административными органами, судьями районных судов, мировыми судьями и судьями арбитражных судов при рассмотрении ими дел об административных правонарушениях, совершенных в ходе осуществления предпринимательской деятельности и в связи с ее осуществлением.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический, анализа и синтеза) и частнонаучные (системно-структурный, формально-юридический), использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного правового материала, административно-юрисдикционной практики.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды, в том числе монографии и диссертации, учебники и учебные пособия по административному праву. При подготовке диссертации использовались, в частности, работы таких ученых, как Д.Н. Бахрах, Ф.П. Васильев, И.А. Галаган, В.В. Головко, Е.В. Додин, А.Б. Дудаев, А.С. Дугенец, В.И. Майоров, О.В. Панкова, И.В. Панова, А.А. Пеков, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д.Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.С. Телегин, Е.Ю. Хохлова, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и других специалистов в области административного права.
Нормативная основа диссертационного исследования включает в себя Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, регламентирующие или разъясняющие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных, в том числе, в ходе осуществления предпринимательской деятельности.
Эмпирическую базу диссертационного исследования образуют материалы административно-юрисдикционной практики, а именно материалы дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, рассмотренных различными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, мировыми судьями и судьями районных судов Белгородской и Кировской областей, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным судом Российской Федерации, федеральными арбитражными судами округов, арбитражными судами Белгородской и Кировской областей.
Всего автором изучены 375 дел об административных правонарушениях, рассмотренных административными органами, мировыми судьями, судьями районных судов и 350 дел об административных правонарушениях, рассмотренных арбитражными судами первой инстанции, свыше 70 постановлений и определений Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов по конкретным делам об административных правонарушениях, рассмотренных ими в качестве кассационной и надзорной инстанций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем впервые после введения в действие КоАП РФ и АПК РФ на основе изучения сложившейся практики их применения осуществлен комплексный теоретико-прикладной анализ процессуально-правовых проблем, возникающих на стадии рассмотрения административными органами, судьями районных судов, мировыми судьями и судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях, совершаемых в ходе осуществления предпринимательской деятельности и в связи с ее осуществлением. В диссертации предложено авторское понимание дела о предпринимательском административном правонарушении, выявлены особенности состава и правового статуса участников производства по данному делу, доказывания по нему, подготовки его к рассмотрению и рассмотрения по существу.
На защиту выносятся следующие обладающие научной новизной или ее элементами положения:
1. Дело об административном правонарушении, совершенном при осуществлении предпринимательской деятельности, - это индивидуальное административное дело, разрешаемое компетентным административным органом и (или) судьей в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, содержащимися в КоАП РФ и АПК РФ, возникшее по поводу совершения гражданином, зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя без образования юридического лица, (индивидуальным предпринимателем), юридическим лицом либо действующими от их имени работниками, являющимися должностными лицами или приравненными к ним лицами, административного правонарушения в процессе осуществления предпринимательской деятельности и в связи с ее осуществлением.
2. К подведомственности судей арбитражных судов следует отнести дела об административных правонарушениях, перечисленных в абзаце 3 части 3 ст. 23.1 КоАП РФ, совершенных в процессе осуществления предпринимательской деятельности не только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, но действующими от их имени работниками, приравненными в силу примечания к ст. 2.4 названного кодекса к должностным лицам. В этой связи абзац 3 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ после слова «совершенных» необходимо изложить в следующей редакции: «в процессе осуществления предпринимательской деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также действующими от их имени работниками и иными лицами, приравненными в силу примечания к статье 2.4 настоящего кодекса к должностным лицам».
3. Административный орган, должностное лицо которого возбуждает дело об административном правонарушении, обеспечивает собирание по нему доказательств и составление протокола об административном правонарушении, а затем направляет материалы дела другому административному органу или судье для рассмотрения по существу, должен признаваться участником производства по указанному делу, выступать при его рассмотрении в качестве обвиняющей стороны и обладать равными процессуальными правами с лицом, привлекаемым к административной ответственности.
Административный орган, в том числе должностное лицо, действующее от его имени, а также судья, рассматривающие дело об административном правонарушении по существу и принимающие по нему решение, не являются участниками производства по делу об административном правонарушении.
В этой связи предлагается дополнить главу 25 КоАП РФ новой статьей 25.1.1«Органы исполнительной власти, их учреждения, иные государственные органы, должностные лица которых уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях». Редакция данной статьи формулируется в тексте диссертации.
4. Лицо, в отношении которого арбитражным судом на основании заявления административного органа рассматривается дело о привлечении к административной ответственности, являющееся стороной по этому делу, следует именовать не ответчиком, а лицом, привлекаемым к административной ответственности. С учетом данного подхода статью 202 АПК РФ необходимо дополнить частью 3 следующего содержания:
«Сторонами по делу о привлечении к административной ответственности являются заявитель, в качестве которого выступает административный орган, обратившийся с соответствующим заявлением, и лицо, привлекаемое к административной ответственности, в качестве которого выступает юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, должностное или приравненное к нему лицо, указанные в названном заявлении».
5. В целях обеспечения полноты рассмотрения дела об административном правонарушении к числу обстоятельств, подлежащих выяснению по данному делу, наряду с обстоятельствами, предусмотренными ч. 1 ст. 26.1 КоАП РФ, следует также относить факт изъятия и (или) ареста по делу вещей и (или) документов и факт соблюдения органом, должностным лицом, осуществляющим производство по делу, установленного названным кодексом порядка составления протокола об административном правонарушении, получения и фиксации иных доказательств по делу. На основе данного вывода в диссертации сформулированы соответствующие нормы, которыми предлагается дополнить ч. 1 ст. 26.1 КоАП РФ.
6. В целях совершенствования юридической процедуры подготовки к рассмотрению дел об административных правонарушениях предлагается внести в статью 29.1 КоАП РФ следующие дополнения и изменения:
1. Статью 29.1 КоАП РФ дополнить частью 2 следующего содержания: «Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении должна быть завершена с вынесением необходимых процессуальных решений в срок, не превышающий трех дней со дня получения судьей, органом, должностным лицом протокола об административном правонарушении и других материалов дела».
2. Часть первую ст. 29.4 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются следующие вопросы, по которым в случае необходимости выносится соответствующее определение:
1) о назначении времени и места рассмотрения дела;
2) об уведомлении лиц, указанных в статьях 25.1-25.10 настоящего Кодекса о времени и месте рассмотрения дела и о вызове их на рассмотрение дела;
3) об истребовании у органа, направившего протокол об административном правонарушении, иных органов и организаций необходимых дополнительных материалов по делу;
4) о назначении экспертизы по делу;
5) об удовлетворении или об отказе в удовлетворении заявленных по делу ходатайств;
6) о продлении срока рассмотрения дела;
7) о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностное лицо которого составило данный протокол, в случае составления его и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного (не соответствующего требованиям закона) составления названного протокола и оформления других материалов дела, если данные недостатки могут быть устранены указанным органом, либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела;
8) о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного лица».
3. Исключить из статьи 29.4 КоАП РФ часть третью.
7. В случае присутствия при единоличном рассмотрении судьей или должностным лицом дела об административном правонарушении лица, привлекаемого к административной ответственности, и (или) его законного представителя, защитника либо любого другого лица из числа участников производства по данному делу, следует вести протокол о рассмотрении дела. Его ведение позволит документально зафиксировать: во-первых, сам факт присутствия указанных выше лиц при рассмотрении дела, во-вторых, факт разъяснения им процессуальных прав и обязанностей; в-третьих, факт заявления ими ходатайств и результаты их разрешения; в-четвертых, совершаемые ими в ходе рассмотрения дела действия и даваемые ими объяснения и показания. Если же при единоличном рассмотрении дела никто из указанных выше лиц не присутствует и дело рассматривается судьей или иным должностным лицом только по имеющимся материалам, ведение протокола о рассмотрении дела не обязательно, поскольку в данном случае отсутствует необходимость фиксации названных выше фактов. На основе данного вывода в диссертации сформулированы конкретные предложения по уточнению и дополнению статей 29.7 и 29.8 КоАП РФ.
8. В целях обеспечения вынесения судьей, органом или должностным лицом законного и обоснованного постановления по рассмотренному ими делу об административном правонарушении в ст. 29.11. КоАП РФ необходимо предусмотреть правило, в соответствии с которым непосредственно после рассмотрения дела может быть вынесена и объявлена лишь резолютивная часть постановления с условием, что в полном объеме данный документ подлежит изготовлению в течение трех дней со дня объявления его резолютивной части и его копия до истечения указанного срока должна быть выслана или вручена под расписку физическому лицу, или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, а также потерпевшему по его просьбе. На основе данного вывода в диссертации сформулированы соответствующие нормы, которыми предлагается дополнить ст. 29.11 КоАП РФ.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем новые или обладающие элементами новизны положения о понятии дела о предпринимательском административном правонарушении, подведомственности и особенностях подготовки к рассмотрению и рассмотрения дел о предпринимательских административных правонарушениях могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований по обозначенной проблематике. Кроме того, сформулированные в работе теоретические выводы общего характера, касающиеся процедуры рассмотрения любых дел об административных правонарушениях, могут быть использованы в науке административного права в ходе дальнейшего исследования процессуально-правовых проблем, возникающих на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования федеральным законодателем в ходе законотворческой деятельности сформулированных в работе предложений по уточнению и дополнению ряда норм КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующих процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении.
Сформулированные автором рекомендации по разрешению некоторых вопросов, возникающих при подготовке к рассмотрению дел о предпринимательских административных правонарушениях, а также при рассмотрении их по существу, могут быть использованы судьями судов общей юрисдикции, мировыми судьями и судьями арбитражных судов в ходе рассмотрения указанных дел.
Кроме того, материалы исследования могут быть использованы также в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по дисциплинам «Административное право» и «Административная ответственность».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Диссертация прошла обсуждение и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета.
Основные положения диссертационного исследования изложены автором в форме докладов и выступлений на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 17 октября 2008 г., 6 ноября 2009) и на всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной ответственности» (г. Омск, 8 апреля 2008 г., 27 февраля 2009 г.).
Сформулированные в работе рекомендации по подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, по исследованию и оценке доказательств по этим делам используются в практической деятельности судьями арбитражного суда Кировской области.
Кроме того, положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплине «Административное право» в Вятском государственном гуманитарном университете.
Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в семи научных статьях, одна из которых опубликована в журнале, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных положений кандидатских и докторских диссертаций по юридическим специальностям.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список.
Понятие, подведомственность дел об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, общие требования к их рассмотрению
Прежде чем определить понятие «дело об административном правонарушении, совершенном при осуществлении предпринимательской деятельности», проанализируем общее понятие «дело об административном правонарушении». В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) данное понятие не определяется. Очевидно, что дела об административных правонарушениях, разрешаемые в рамках административного процесса, являются одним из видов индивидуальных административных дел. В литературе по административному праву сформировались определенные подходы к пониманию индивидуального административного дела, и его разновидности - дела об административном правонарушении. В частности, по мнению Ю.М. Козлова, под индивидуальным административным делом понимается, в частности, возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц)1. П.И. Кононов под административным делом понимает юридический вопрос (совокупность юридических вопросов), возникающий на основе материальных норм административного или других отраслей права в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица (лиц) и подлежащий в соответствии с действующим законодательством разрешению компетентным административным органом1.
На основе анализа литературы по административному праву и действующего федерального административно-процессуального законодательства можно выделить следующие наиболее значимые характеристики дел об административных правонарушениях:
1. Дела об административных правонарушениях являются разновидностью индивидуальных административных дел, возникающих в связи с совершением физическими и юридическими лицами административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности).
2. Дела об административных правонарушениях разрешаются как органами исполнительной власти, иными специально уполномоченными органами и должностными лицам (далее - административные органы), так и судьями районных судов, мировыми судьями и судьями арбитражных судов.
3. Дела об административных правонарушениях разрешаются в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, содержащимися в КоАП РФ и в АПК РФ.
На основании изложенного, дело об административном правонарушении может быть определено как индивидуальное административное дело, возникшее в связи с совершением физическим или юридическим лицом административного правонарушения и разрешаемое компетентным административным органом и (или) судьей в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, содержащимися в КоАП РФ и АПК РФ.
Очевидно, что дела об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, являются одним из видов дел об административных правонарушениях. Однако в процессуальной части КоАП РФ не выделяются отдельные категории дел об административных правонарушениях, в том числе дела об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, и не регламентируются особенности их разрешения. Только в Особенной части КоАП РФ выделена отдельная глава 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», нормы которой устанавливают административную ответственность за совершение указанных административных правонарушений.
В то же время в ч. 1 ст. 202 АПК РФ используется понятие «дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности». В ст. 207 АПК РФ указывается на возможность оспаривания в арбитражном суде решений административных органов о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Выделение в АПК РФ рассматриваемой категории дел об административных правонарушениях обусловливается обшей концепцией судопроизводства в арбитражных судах, в том числе административного, в соответствии с которой этими судами должны рассматриваться дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом критерием выделения в АПК РФ такой отдельной категории дел как дела об административных правонарушениях, совершенных при осуществлении предпринимательской деятельности, является не сфера (область), в рамках которой совершаются административные правонарушения, а вид деятельности, в процессе осуществления которой они совершаются. Таким образом, в АПК РФ законодатель отошел от общепринятой и используемой в КоАП РФ предметной конструкции подразделения административных правонарушений, а соответственно и дел о них, на виды в зависимости от сферы (области), в рамках которой совершаются эти правонарушения, и предложил функциональную конструкцию выделения отдельных видов административных правонарушений. С тем, чтобы выявить юридическую сущность категории «дело об административном правонарушении, совершенном при осуществлении предпринимательской деятельности», проведем сравнительный анализ названных выше юридических конструкций выделения дел об административных правонарушениях, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Итак, в соответствии с традиционным общепринятым предметным подходом на основе главы 14 КоАП РФ выделяется такая категория дел об административных правонарушениях, как «дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности». В литературе административное правонарушение в области предпринимательской деятельности определяется как нарушающее установленные законодательством обязательные для исполнения всеми хозяйствующими субъектами (коммерческими и некоммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями) нормы, закрепляющие правила должного поведения в сфере общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, виновное деяние (действие или бездействие) физического лица или юридического лица, осуществляющих предпринимательскую деятельность, посягающее на права потребителей и (или) установленный публично-правовыми нормами порядок осуществления предпринимательской деятельности1. С учетом такого подхода к указанной категории дел могут быть отнесены дела только о тех административных правонарушениях, которые предусмотрены главой 14 КоАП РФ, то есть о нарушениях общеобязательных правил (норм, требований), регламентирующих порядок осуществления предпринимательской деятельности (правил лицензирования, продажи товаров, оказания услуг и выполнения работ, регулирования конкуренции и т.п.). При этом в число дел об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности не могут быть включены дела об административных правонарушениях, хотя и предусмотренных другими главами Особенной части КоАП РФ, но совершенных в процессе осуществления предпринимательской деятельности. В некоторых научных работах высказывается достаточно обоснованное мнение об ограниченности такого понимания административного правонарушения в области предпринимательской деятельности в связи с тем, что таковым можно считать любое административное правонарушение, совершенное в процессе осуществления предпринимательской деятельности1.
Предмет доказывания и доказательства по делу о предпринимательском административном правонарушении
Всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, в том числе предпринимательском, в ходе его рассмотрения обеспечивается посредством доказывания этих обстоятельств. Доказывание по делу об административном правонарушении определяется в науке административного права как урегулированный нормами административно-процессуального права процесс (порядок) установления объективной истины по делу, заключающийся в собирании, исследовании, оценке и использовании доказательств7.
Предмет доказывания по делу об административном правонарушении -это совокупность фактических обстоятельств такого дела, установление которых необходимо для его правильного разрешения. В предмет доказывания по делу об административном правонарушении входят обстоятельства, подлежащие выяснению по данному делу, перечень которых содержится в ст. 26.1. КоАПРФ8.
Названные фактические обстоятельства устанавливаются судьей, органом или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, посредством доказательств.
В соответствии с ч. 1 ст. 26.2. КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, осуществляющие данное производство, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Уточняя и раскрывая приведенное определение, ученые-администрати-висты под доказательствами по делу об административном правонарушении понимают любые фактические данные (сведения), отвечающие требованиям относимости и допустимости, полученные из допустимых законом источников и вовлеченные в производство по делу об административном правонарушении при помощи, средств, определенных КоАП РФ, на основании которых судья, орган, должностное лицо, осуществляющие данное производство, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела9.
По мнению И.В. Пановой, информация может рассматриваться как доказательство по делам об административных правонарушениях, если она: а) содержит данные о наличии или отсутствии административного правонарушения, виновности субъекта в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела; б) получена в порядке и 3 источников, предусмотренных законом10.
В соответствии с ч. 2 ст. 26.2. КоАП РФ доказательства по делу об административном правонарушении устанавливаются протоколом об адмц_ нистративном правонарушении, иными протоколами, предусмотренныдущ данным кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Специалисты в области административного права полагают, что иа_ званная норма КоАП РФ определяет перечень средств доказывания или источников доказательств по делу об административном правонарушении11.
Таковы общие подходы законодателя и ученых-административистов к пониманию доказывания и доказательств по делу об административном правонарушении. На их основе рассмотрим далее особенности доказывания по делам о предпринимательских административных правонарушениях на стадии их рассмотрения как в рамках производства по делам об административных правонарушениях, так и в рамках административного судопроизводства в арбитражном суде.
1. Обстоятельства, подлежащие выяснению (предмет доказывания) по делу о предпринимательском административном правонарушении.
Общий перечень обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, установлен статьей 26.1. Кодекса Рф об административных правонарушениях. При рассмотрении административными органами, судьями судов общей юрисдикции и мировыми судьями дел о предпринимательских административных правонарушениях перечисленные в названной норме КоАП РФ обстоятельства также подлежат установлению, но с учетом особенностей, обусловленных характером деятельности, в рамках которой совершаются названные правонарушения.
Проанализируем каждое из перечисленных в статье 26.1. КоАП РФ обстоятельств применительно к делам о предпринимательских административных правонарушениях.
1. Наличие события административного правонарушения.
КоАП РФ, используя понятие «событие административного правонарушения», не раскрывает его сущность. В то же время, как следует из системного анализа процессуальных норм КоАП РФ, законодатель не отождествляет указанное понятие с понятием «состав административного правонарушения». В частности, в ч. 1 ст. 24.5. КоАП РФ в качестве самостоятельных оснований прекращения производство по делу об административном правонарушении названы отсутствие события административного правонарушения и отсутствие состава административного правонарушения, что свидетельствует о разграничении законодателем рассматриваемых понятий.
В науке административного права сформировался единый подход к пониманию состава административного правонарушения. Согласно данному подходу состав административного правонарушения представляет собой совокупность одновременно наличествующих в реальности обязательных элементов этого правонарушения: объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. При этом в содержание понятия «объективная сторона административного правонарушения» включаются такие составляющие, как противоправное действие (бездействие), время, место, способ, орудия и иные обстоятельства его совершения12. По вопросу о понятии события административного правонарушения в литературе по административному праву существуют разные точки зрения. Так, Г.А. Кузьмичева полагает, что под событием административного правонарушения должно пониматься деяние (действие или бездействие), наступившие последствия (для материальных составов) и причинная связь между ними. При этом она не включает в содержание рассматриваемого понятия такие элементы, как время, способ и место совершения административного правонарушения13. Таким образом, названный автор включает в содержание понятия «событие административного правонарушения» только основные элементы объективной стороны административного правонарушения: противоправное деяние, его последствия и причинную связь между ними. Между тем в административно-правовой науке существует и другой подход. В частности, по мнению Б.В. Российского установление события административного правонарушения означает установление всех элементов объективной стороны данного правонарушения, включая, в том числе время, место, способ и характер его совершения14.
Позиция законодателя по вопросу об объеме понятия «событие административного правонарушения» нашла свое выражение в ч. 2 ст. 28.2. КоАП РФ, в соответствии с которой в протоколе об административном правонарушении указываются место, время совершения и событие административного правонарушения. Таким образом, по смыслу приведенной нормы в содержание понятия «событие административного правонарушения» должны включаться противоправное деяние (действие или бездействие) и иные обстоятельства его совершения, за исключением места и времени.
С учетом изложенного сделаем некоторые выводы и обозначим собственную позицию по рассматриваемому вопросу,
Во-первых, понятие «событие административного правонарушения» не тождественно понятию «состав административного правонарушения», уже его по объему и включает в себя лишь определенные части (элементы) последнего.
Во-вторых, понятие «событие административного правонарушения» соотносится в административно-правовой науке по объему лишь с одним из элементов состава административного правонарушения, а именно объективной стороной. При этом в содержание рассматриваемого понятия включаются либо все, либо только основные элементы объективной стороны состава административного правонарушения.
Разделяя общий вывод о том, что понятие «событие административного правонарушения» по объему уже понятия «состав административного правонарушения», все же нельзя согласиться с тем, что, данное понятие должно соотноситься только с одним из элементов состава административного правонарушения, а именно с его объективной стороной.
Подготовка к рассмотрению дела о предпринимательском административном правонарушении
Как было указано в первом параграфе первой главы настоящего исследования, подготовка к рассмотрению дела о предпринимательском административном правонарушении является первым этапом стадии его рассмотрения. Что представляет собой данный этап, какие действия по подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению по существу должны совершаться на нем судьей, органом или должностным лицом?
Вопросы подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению по существу регулируются в настоящее время положениями ст.ст. 29.1. и 29.4. КоАП РФ. Статья 29.1. КоАП РФ содержит перечень вопросов, которые должны быть выяснены судьей, органом или должностным лицом при оценке полученных ими протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Статья 29.4. КоАП РФ определяет перечень возможных процессуальных действий, которые должны быть или могут быть совершены указанными субъектами в порядке подготовки дела к рассмотрению с учетом ответа на вопросы, обозначенные в ст. 29.1. КоАП РФ.
Проанализируем далее положения названных статей КоАП РФ в их системном толковании применительно к делам о предпринимательских административных правонарушениях с учетом практики их рассмотрения административными органами и судьями судов общей юрисдикции.
Итак, какие вопросы подлежат выяснению при подготовке к рассмотрению дела о предпринимательском административном правонарушении и какие процессуальные действия должны быть или могут быть совершены в целях решения (ст.ст. 29.1. и 29.4. КоАП РФ)?
1. Относится ли к компетенции административного органа или судьи рассмотрение дела о предпринимательском административном правонарушении.
Иными словами, необходимо определить подведомственно ли дело о предпринимательском административном правонарушении, протокол о котором и материалы которого поступили, данному судье, органу или должностному лицу. При определении подведомственности дела следует руководствоваться соответствующими нормами главы 23 КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (административной ответственности). Если будет установлено, что дело подведомственно данному судье, органу или должностному лицу, оно подлежит дальнейшему рассмотрению. В случае неподведомственности дела, судья, орган или должностное лицо в силу п. 5 4.1 ст. 29.4. КоАП РФ обязаны вынести определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности. Соответствующее разъяснение содержится и в п.З Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Вместе с тем, если будет установлено, что дело о предпринимательском административном правонарушении подведомственно судье арбитражного суда, возникает вопрос о возможности вынесения указанного выше определения. Данный вопрос обусловлен тем, что в силу ч.2 ст. 202 АПК РФ производство по подведомственным арбитражному суду делам о предпринимательских административных правонарушениях может быть возбуждено только на основании заявлений соответствующих административных органов о привлечении к административной ответственности. Следовательно, судья арбитражного суда не вправе принять к своему производству и рассмотреть подведомственное ему дело о предпринимательском административном правонарушении на основании определения административного органа или судьи суда общей юрисдикции о передаче протокола и других материалов данного дела на рассмотрение по подведомственности. Возникшая коллизия, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, высказанному в названном выше Постановлении Пленума, может быть решена следующим образом: судья выносит определение о возращении материалов дела органу или должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, который затем вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о привлечении лица к административной ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 202 АПК РФ1. Однако, на наш взгляд, такое решение указанного вопроса возможно лишь временно. Для полного устранения возникшей коллизии между нормами названных кодексов, с нашей точки зрения, необходимо дополнить ч. 2 ст. 202 АПК РФ нормой, в силу которой производство по делам о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности могло бы возбуждаться судьей арбитражного суда не только на основании заявления административного органа, но и на основании его определения, или определения судьи суда общей юрисдикции, мирового судьи о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности.
2. Имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела о предпринимательском административном правонарушении судьей, членом коллегиального орана или должностным лицом.
Исчерпывающий перечень таких обстоятельств определен в ст. 29.2. КоАП РФ. При наличии хотя бы одного из данных обстоятельств судья, член коллегиального органа или должностное лицо обязаны заявить самоотвод либо им может быть заявлен отвод участниками производства по делу в порядке, предусмотренном ст.29.3. КоАП РФ. При подготовке к рассмотрению дела о предпринимательском административном правонарушении вопросы самоотвода и отвода должны решаться в общем порядке, предусмотренном названной нормой КоАП РФ.
3. Правильно ли составлены протокол о предпринимательском административном правонарушении, другие протоколы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены иные материалы дела по делу об указанном правонарушении.
При ответе на данный вопрос судья, орган или должностное лицо обязаны проверить соответствие содержания, формы и установленного порядка составления протокола об административном правонарушении, составленных по делу протоколов о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (личного досмотра и досмотра вещей, осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений и территорий, досмотра транспортного средства, изъятия вещей и документов, ареста товаров, транспортных средств и иных вещей), предусмотренных главой 27 КоАП РФ, иных материалов дела. Понятие «иные материалы дела» в названной норме КоАП РФ не раскрывается. Однако, исходя из анализа содержания глав 26-28 КоАП РФ, представляется возможным сделать вывод о том, что к таким материалам следует относить все иные (помимо протоколов) документы, которые могут создаваться должностными лицами, осуществляющими производство по делу об административном правонарушении, а также другими участниками данного производства при наличии оснований и в порядке, предусмотренных названным кодексом. К числу указанных документов можно отнести, в частности, заключение эксперта, объяснение лица, в отношении которого ведется производство по делу, показания потерпевшего, свидетеля, документы, полученные на основании поручений и запросов судьи, органа или должностного лица, осуществляющего производство по делу.
При оценке правильности, а значит и законности составления протокола о предпринимательском административном правонарушении необходимо выяснять следующие основанные на положениях ст.ст. 28.2.-28.3. КоАП РФ вопросы:
1) уполномоченным ли на составление протокола о данном административном правонарушении должностным лицом составлен протокол (ст. 28.3. КоАП РФ);
2) указаны ли в протоколе необходимые данные о лице, в отношении которого он составлен, позволяющие идентифицировать его как гражданина или как юридическое лицо, а также определить его правовой статус как должностного или приравненного к нему лица либо индивидуального предпринимателя;
3) описано ли в протоколе событие соответствующего предпринимательского административного правонарушения, в частности, указаны ли в нем место и время его совершения, действия (бездействие) которые были совершены, правила и нормы, которые были нарушены в процессе осуществления предпринимательской деятельности и в связи с ее осуществлением.
Постановление (решение) о назначении административного наказания по делу о предпринимательском административном правонарушении
В соответствии с положениями ст. 29.9. КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении с учетом принятого итогового решения может быть вынесено одно из следующих постановлений или определений:
1) постановление о назначении административного наказания;
2) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
3) определение о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначить административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица,
Названные нормы КоАП РФ подлежат применению и при принятии итоговых решений по рассмотренным делам о предпринимательских административных правонарушениях.
Учитывая особую значимость выносимого по делу об административном правонарушении постановления, подробно рассмотрим юридическую природу, структуру, содержание и требования, предъявляемые к оформлению данного правового акта.
Постановление по делу об административном правонарушении является итоговым правовым актом, которым завершается рассмотрение дела об административном правонарушении по существу. В постановлении, в отличие от определений, выносимых в ходе рассмотрения дела, и итогового определения о передаче дела для рассмотрения судье, иному органу или должностному лицу, дается юридическая оценка всех обстоятельств дела и при наличии соответствующих оснований формулируется окончательное решение о назначении лицу, привлекаемому к административной ответственности, административного наказания или о прекращении производства по делу об административном правонарушении.
Рассмотрим далее структуру постановления по делу об административном правонарушении.
Некоторые ученые-административисты выделяют в структуре постановления по делу об административном правонарушении три части: вводную, описательно-мотивировочную и резолютивную1. Другие авторы считают, что указанное постановление имеет четыре части: вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную2.
Поддерживая последнюю точку зрения, полагаем, что в структуре постановления по делу об административном правонарушении по аналогии с решением арбитражного суда по делу об административном правонарушении следует выделять четыре части: вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную. Соответственно в целях обеспечения единообразного и логически правильного построения содержания постановления, выносимого по любому из рассмотренных дел об административных правонарушениях, представляется необходимым нормативно закрепить предложенную выше структуру данного документа в части 1 ст. 29.10. КоАП РФ.
Рассмотрим далее на основе анализа положений ст. 29.10. КоАП РФ и практики их применения содержание каждой из перечисленных частей постановления по делу об административном правонарушении с учетом, в том числе, специфики дел о предпринимательских административных правонарушениях.
1. Вводная часть постановления по делу об административном правонарушении.
По смыслу ч. 1 ст. 29.10. КоАП РФ в вводной части постановления должны отражаться сведения о:
а) должности, фамилии, имени, отчестве судьи, должностного лица, на именовании и составе коллегиального органа, вынесших постановлении, их адресе;
б) дате и месте рассмотрения дела;
в) лице, в отношении которого рассмотрено дело.
Анализ административно-юрисдикционной практики по делам о предпринимательских административных правонарушениях показывает, что судьи, органы и должностные лица, рассматривающие данные дела, помимо перечисленных выше сведений указывают во вводной части постановления также наименование дела (статью (часть статьи) КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации), дату составления и номер протокола об административном правонарушении. Такой подход представляется правильным, поскольку указание во вводной части постановления названных сведений позволяет сразу, не вникая в содержание описательной части данного документа, определить вид рассмотренного дела об административном правонарушении и правовое основание его рассмотрения.
Кроме того, исходя из сформулированного в предыдущем параграфе правила о порядке разрешения заявленных по делу ходатайств в тех случаях, когда при его рассмотрении не ведется протокол о рассмотрении, во вводной части постановления следует отражать сведения об указанных ходатайствах и о вынесенных по результатам их разрешения определениях.
Указывая на необходимость отражения во вводной части постановления сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело, часть 1 ст. 29.10. КоАП РФ не раскрывает содержания этих сведений. Какие именно сведения о данном лице должны содержаться в постановлении?
Как видно из анализа изученных нами постановлений судей судов общей юрисдикции и административных органов, вынесенных по делам о предпринимательских административных правонарушениях, во вводной части постановления, как правило, указываются следующие виды сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело:
а) фамилия, имя, отчество физического лица (индивидуального предпринимателя, должностного или приравненного к нему лица), полное наименование юридического лица;
б) дата и место рождения физического лица (индивидуального предпринимателя, должностного или приравненного к нему лица);
в) данные паспорта физического лица (индивидуального предпринимателя, должностного или приравненного к нему лица) или иного документа, удостоверяющего его личность;
г) место жительства физического лица или место нахождения юридического лица;
д) место работы, наименование должности (выполняемой функции) физического лица (должностного или приравненного к нему лица) либо данные, подтверждающие правовой статус физического лица как индивидуального предпринимателя (дата и номер свидетельства о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или соответствующие сведения из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей);
е) сведения о государственной регистрации юридического лица (дата и номер свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или соответствующие сведения из Единого государственного реестра юридических лиц);
ж) сведения о законном представителе юридического лица (фамилия, имя, отчество, наименование должности (выполняемой функции), наименование и данные документов, удостоверяющих его личность и полномочия);
з) сведения о семейном положении физического лица (индивидуального предпринимателя, должностного или приравненного к нему лица), в том числе о наличии детей и иных иждивенцев;
и) сведения об имущественном или финансовом положении физического лица (индивидуального предпринимателя, должностного или приравненного к нему лица) или юридического лица (размер заработной платы, иных доходов, наличие или отсутствие денежных средств на счетах и т.п.);
к) сведения о привлечении физического лица (индивидуального предпринимателя, должностного или приравненного к нему лица) или юридического лица к административной ответственности за совершение аналогичных или иных административных правонарушений.
Указание во вводной части постановления по делу об административном правонарушении всех перечисленных выше сведений необходимо в целях обоснования, во-первых, правильности определения субъекта административного правонарушения, а во-вторых, выбора вида и размера назначаемого ему административного наказания. Отсутствие в постановлении многих из названных сведений не позволяет в полной мере оценить законность и обоснованность итогового решения по рассмотренному делу об административном правонарушении.
Необходимо отметить, что все названные выше сведения должны указываться во вводной части как постановления о назначении административного наказания, так и постановления о прекращении производства по делу о административном правонарушении.
