Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I. Доктрина публичной собственности: от зарождения к современной модели комплексного правового регулирования 28
Глава 1. Развитие учений о публичной собственности и публичных
вещах: исторический и сравнительно-правовой аспекты 28
1. Учение о публичных вещах в римском праве: истоки современных концепций 28
2. Правовые системы, воспринявшие доктрину публичной собственности 36
3. Правовые системы, отвергнувшие доктрину публичной собственности 61
4. Учение о публичных вещах и публичной собственности в русском дореволюционном праве 77
Глава 2. Общие положения доктрины публичной собственности в современной России 91
1. Понятие публичной собственности 91
2. Субъективное право публичной собственности как «видоизмененное» право собственности 99
3. Публичное имущество как объект права публичной собственности 106
4. Субъекты права публичной собственности 122
5. Правовой режим имущества публичных юридических лиц: постановка проблемы 128
6. Правовой режим объектов частной собственности публичного назначения:
некоторые дискуссионные вопросы 136
Глава 3. Система комплексного правового регулирования отношений публичной собственности с позиций российской доктрины .. 142
1. Трехуровневая модель комплексного правового регулирования отношений публичной собственности в России 142
2. Конституционно-правовые основы отношений публичной собственности 147
3. Взаимодействие гражданско-правовых и административно-правовых норм 153
4. Взаимодействие финансово-правовых и административно-правовых норм 162
5. Проблемы соотношения и взаимодействия норм земельного и экологического
права с административно-правовыми нормами 166
6. Проблемы соотношения и взаимодействия норм муниципального права с
административно-правовыми нормами 171
РАЗДЕЛ II. Основы административно-правового регулирования отношений публичной собственности 174
Глава 4. Административно-имущественное право: постановка проблемы 174
1. Понятие и предпосылки формирования административно-имущественного права... 174
2. Административно-имущественное право в системе административного права 179
3. Источники административно-имущественного права 185
4. Структура административно-имущественного права 193
5. Признаки отношений, регулируемых административно-имущественным правом... 197
6. Процессуальный аспект административно-имущественных отношений 204
Глава 5. Административные акты и договоры в отношении публичного имущества 208
1. Административные акты в отношении публичного имущества 208
2. Договоры в отношении публичного имущества 221
Глава 6. Планирование в отношении публичного имущества 235
1. Система планирования в отношении публичного имущества: общая характеристика 235
2. Социально-экономическое прогнозирование и планирование 238
3. Комплексное планирование в отношении публичного имущества 242
4. Планирование приватизации и бюджетного инвестирования 246
5. Планирование деятельности созданных публичным собственником организаций...250
Глава 7. Формирование составов публичного имущества 255
1. Составы публичного имущества: понятие и требования при их формировании .255
2. Разграничение публичного имущества 263
3. Перераспределение публичного имущества при трансформации функций
государства и местного самоуправления 269
4. Отчуждение и перепрофилирование
избыточного и непрофильного публичного имущества 273
5. Пополнение составов публичного имущества при их недостаточности 282
Глава 8. Управление сформированными составами публичного имущества: общая характеристика 296
1. Понятие управления публичным имуществом 296
2. Общие принципы управления публичным имуществом 309
Глава 9. Учет и контроль в отношении публичного имущества 326
1. Учет публичного имущества 326
2. Контроль в отношении публичного имущества 332
РАЗДЕЛ III. Дифференциация административное правового регулирования отношений публичной собственности
Глава 10. Управление публичным имуществом, предназначенным для общего пользования 344
1. Публичное имущество общего пользования л 344
2. Субъекты правоотношений, связанных с управлением и общим пользованием публичным имуществом 350
3. Содержание правоотношений, связанных с управлением и общим пользованием публичным имуществом 354
4. Проблема юридической природы права общего пользования публичным имуществом 359
5. Проблема платности общего пользования публичным имуществом 370
Глава 11. Управление публичным имуществом, обеспечивающим индивидуальные экономические потребности 373
1. Публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности 373
2. Субъекты правоотношений по поводу публичного имущества, обеспечивающего индивидуальные экономические потребности 376
3. Предоставление публичного имущества, обеспечивающего индивидуальные экономические потребности 379
4. Обеспечение надлежащего использования предоставленного публичного имущества 394
Глава 12. Управление публичным имуществом, обеспечивающим публично-значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций 403
1. Публичное имущество, обеспечивающее публично-значимую деятельность 403
2. Субъекты правоотношений по поводу публичного имущества,
обеспечивающего публично-значимую деятельность 435
3. Управление публичными учреждениями 443
4. Управление публичными предприятиями 454
5. Управление акциями, находящимися в публичной собственности 464
Библиография
- Правовые системы, воспринявшие доктрину публичной собственности
- Публичное имущество как объект права публичной собственности
- Взаимодействие гражданско-правовых и административно-правовых норм
- Источники административно-имущественного права
Введение к работе
Актуальность исследования. Каждое государство и любое другое публичное образование нуждаются в экономических ресурсах для выполнения тех задач и функций, ради которых они существуют. Исторический опыт показывает, что роль государства в общественно-политической системе может быть совершенно различной: начиная от тотального руководства всеми социально-экономическими процессами и заканчивая минимальным вмешательством в общественные дела. Однако публичная собственность выступает непременным спутником любой государственности, а ее масштаб в целом отражает объем и характер возложенных на институты публичной власти функций.
Публичная собственность, как и собственность в целом, относится к числу вечных вопросов юридической науки, и актуальность исследований в этой области не просто сохраняется, а возрастает по мере развития государственно-правовых институтов. При этом для стран романо-германского права, по нашему мнению, в большей степени характерны постепенная трансформация и преемственность учений о публичной собственности (публичных вещах), которые, несмотря на заметные отличия и национальную специфику, восходят к традициям римского права. В России система имущественных отношений в XX в. дважды подвергалась революционным изменениям, результатом которых явился весьма самобытный и противоречивый институт публичной собственности, впитавший в себя и наследие советского периода со свойственной ему «особостью» государственного имущества, и возрожденные классические традиции частного права, и отдельные элементы передового зарубежного опыта, и отечественные нововведения последних лет.
В итоге можно с уверенностью утверждать, что на сегодня в России еще не сложилось в окончательном виде доктрины публичной собственности (до сих пор ведется полемика о самой правомерности этого термина), не сформировалось достаточной нормативно-правовой базы для регулирования соответствующих отношений, а юридическая наука раздираема многочисленными спорами между представителями различных отраслей права в лучших традициях небезызвестной крыловской басни. Такие условия открывают большие возможности для разнообразных правотворческих экспериментов и злоупотреблений на этапе правоприменения, в результате которых сфера публичной собственности продолжает ассоциироваться у многих сограждан с коррупцией, бюрократической волокитой и фатальной неэффективностью.
В последние годы помимо нерешенных ранее проблем возник ряд новых обстоятельств, которые непременно должны найти адекватное отражение в формирующейся доктрине публичной собственности, в частности:
в контексте повышения эффективности использования публичного имущества инициирована оптимизация его состава, что привело к новой волне приватизации, а также к масштабному перераспределению объектов государственной и муниципальной собственности;
реализуется комплекс мер по противодействию коррупции в сфере публичной собственности, в том числе посредством исключения дискреционных полномочий административных органов, а также обеспечения конкурентных и справедливых механизмов предоставления публичного имущества частным лицам;
продолжает осуществляться административная реформа, в ходе которой управление государственным и муниципальным имуществом должно стать одним из основных направлений деятельности публичной администрации, что предполагает дальнейшую трансформацию системы субъектов управления имуществом и совершенствование процедурно-процессуальной формы соответствующей правоприменительной деятельности;
активно внедряется институт публичных услуг, значительная часть которых предоставляется на базе объектов государственной и муниципальной собственности;
в сфере имущественных отношений получают распространение новые договорные типы, которые в духе европейской доктрины уместно трактовать в качестве публичных (административных) договоров;
остро стоит вопрос о легитимации института публичных юридических лиц, а следовательно, и о формировании правового режима принадлежащего им имущества, сходного с правовым режимом государственного и муниципального имущества;
законодательство все чаще обременяет общественно значимым назначением объекты не только публичной, но и частной собственности, что сближает правовые режимы указанных категорий имущества и поднимает вопрос о критерии, на основе которого должно выделяться так называемое публичное имущество (субъектный, функциональный и др.);
активно идет процесс совершенствования гражданского законодательства, который неизбежно затрагивает отношения в сфере публичной собственности.
Отмеченные обстоятельства требуют комплексного исследования всего спектра ключевых вопросов, относящихся к проблематике публичной собственности, в том числе обобщения, систематизации и критического анализа основных научных теорий, концепций и взглядов в данной области с учетом новейших изменений в действующем законодательстве и тенденций в правоприменительной практике. При этом не должно вызывать сомнений (особенно в свете уже имеющегося российского и зарубежного опыта) то, что частное право не способно само по себе закрепить адекватный правовой режим государственного и муниципального имущества, обеспечить достижение публичного интереса при осуществлении прав на него и предложить юридический инструментарий для разрешения наиболее важных на сегодня задач в сфере отношений публичной собственности. По этой причине ядром современной доктрины публичной собственности, по нашему убеждению, способна выступить концепция административно-имущественного права как сложного нормативного комплекса, регламентирующего отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией.
Степень разработанности темы исследования. Феномен публичной собственности относится к предмету исследования различных наук, прежде всего юриспруденции и экономики, и изучен достаточно глубоко как в России, так и за рубежом. Подчеркнем, что в странах романо-германского права особенно активно данная проблематика разрабатывается начиная с XIX в. Так, правовой режим публичных вещей в римском праве и usus modernus Pandectarum раскрываются в классических трудах романистов XIX – начала XX в. (E. I. Bekker, J. Biermann, H. Dernburg, F. Eisele, F. Endemann, E. Hlder, R. von Jhering, A. Kappeler, F. L. Keller, Th. Kipp, A. Pernice, G. F. Puchta, F. Regelsberger, J. J. Rttimann, R. Saleilles, A. Ubbelohde, H. Wappas, B. Windscheid и др.), а также в работах некоторых отечественных авторов, среди которых прежде всего отметим малоизвестное, однако уникальное произведение Н. П. Карадже-Искрова «Публичные вещи» (1927 г.).
В современной юридической науке Германии, с учетом методологической основы, заложенной в трудах таких ученых, как O. Mayer, H. J. Wolff, F. Fleiner, E. Forsthoff, общепринята и глубоко разработана концепция публично-вещного права, относящегося к сфере административного права (W. Andriske, P. Axer, R. Bartlsperger, W. Kluth, M. Kromer, R. Lhr, H.-J. Papier, E. Pappermann, F. J. Peine и др.), которая распространилась и на иные страны, испытывающие влияние германского права.
Во Франции возникла и получила теоретическое обоснование доктрина публичной собственности (H. Barckhausen, R. Bonnard, L. Duguit, E.-V. Foucart, M. Haurion, J.-M. Pardessus, J.-B.-V. Proudhon), которая в современной литературе раскрывается в рамках административно-имущественного права (J.-B. Auby, J.-M. Auby, P. Bon, Y. Brard, O., J. Dufau, Y. Gaudemet, Ph. Godfrin, Ch. Guettier, Cr. Lavialle, H. Moysan, J. Morand-Deviller, G. Peiser и др.). Данная доктрина заимствована учеными Испании (M. Colmeiro, R. Fernndez de Velasco), где получила широкое развитие в рамках административно-правовой науки (E. Colom Piazuelo, J. V. Gonzlez Garca, A. Jimnez Blanco Carrillo, J. I. Morillo-Velarde Prez, M. Snchez Morn, A. Palomar Olmeda, R. Parada Vzquez, L. Parejo Alfonso, M. Serna Vallejo и др.). Близкая ситуация наблюдается в административном праве Италии (M. Ars, S. Avanzi, E. Castorina, N. Centofanti, G. Chiara, G. Colombini, M. Corradino, R. Geuss, M. Olivi, А. Rota, B. Tonoletti), а также некоторых других государств романского права.
Применительно к российской юридической науке, как уже отмечалось, сложно говорить о формировании общепринятой доктрины публичной собственности (публичного имущества). Можно лишь напомнить, что до 1917 г. соответствующая проблематика исследовалась как с гражданско-правовых позиций (К. Н. Анненков, Е. В. Васьковский, В. Б. Ельяшевич, Н. Л. Дювернуа, К. П. Победоносцев, Г. Ф. Шершеневич и др.), так и в русле формирующегося публично-вещного права (А. И. Елистратов, И. И. Евтихиев).
Советский период ознаменовался созданием фундаментальных работ, специально посвященных государственной социалистической собственности (А. В. Венедиктов, Г. М. Генкин, С. А. Зинченко, А. В. Карасс, С. М. Корнеев). Кроме того, данная и смежная с ней проблематика традиционно раскрывалась в литературе по гражданскому (М. М. Агарков, А. С. Аскназий, С. Н. Братусь, М. И. Брагинский, П. П. Виткявичус, О. С. Иоффе, О. С. Красавчиков, Ю. К. Толстой, В. С. Якушев и др.) и хозяйственному праву (Л. Я. Гинцбург, З. М. Заменгоф, В. К. Мамутов, В. В. Лаптев, Е. Б. Пашуканис и др.). Среди доктринальных работ административно-правовой направленности соответствующих исследований было крайне мало; одним из немногих известных научных трудов по данной тематике выступает, в частности, коллективная монография Ю. М. Козлова, В. Д. Резвых, Н. И. Побежимовой, В. А. Юсупова «Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы)» (1983 г.).
На современном этапе анализируемая тема продолжает освещаться в литературе преимущественно по гражданскому и предпринимательскому праву (исследования В. С. Белых, В. А. Бублика, В. П. Камышанского, М. Н. Малеиной, В. М. Мозолина, К. С. Скловского, В. Н. Соловьева, С. А. Сосны, Е. А. Суханова, В. А. Тархова, Ю. К. Толстого, В. В. Чубарова, Л. С. Щенниковой, В. Ф. Яковлева и др.). Непосредственно вопросам публичной собственности и участию государства в имущественных отношениях посвящены работы В. К. Андреева, Ю. Н. Андреева, В. Г. Голубцова, И. В. Дойникова, И. В. Ершовой, Д. В. Пяткова и др. Десятки монографических и диссертационных работ раскрывают отдельные аспекты гражданско-правового режима публичного имущества, прав хозяйственного ведения и оперативного управления на него, юридической личности государственных и муниципальных предприятий и учреждений.
Большое значение приобрели в последние годы исследования феномена публичной собственности в русле конституционной экономики, проведенные П. Д. Баренбоймом, Г. А. Гаджиевым, В. И. Лафитским, В. А. Мау и др., а также конституционного права в целом. В частности, серьезный вклад в науку внесли монография В. Д. Мазаева «Публичная собственность в России: конституционные основы» (2004 г.) и работы Г. Н. Андреевой.
Вопросы государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы традиционно затрагиваются в литературе по земельному и природоресурсному праву (работы Г. А. Аксененка, С. А. Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Л. И. Дембо, Г. К. Гинса, И. А. Иконицкой, В. В. Круглова, А. М.Турубинера и др.).
С административно-правовых позиций рассматриваются, как правило, лишь отдельные аспекты публичной собственности. В частности, управлению государственной собственностью посвящена монография Э. В. Талапиной (2002 г.). Помимо указанной работы, за последние годы подготовлен целый ряд кандидатских диссертаций по данной тематике, которые, однако, не могут претендовать на исчерпывающее раскрытие основополагающих вопросов. В целом же проблематика государственной и муниципальной собственности в значительной степени продолжает оставаться чуждой для тем, традиционно изучаемых в рамках административного права.
Таким образом, несмотря на значительную исследовательскую активность в рассматриваемой сфере, она так и не привела к формированию в российской науке общепринятой доктрины публичной собственности, которая бы отвечала сложившимся реалиям в условиях динамично развивающегося законодательства. Подавляющее большинство работ носит узкоспециальный характер, в них недостаточно учитывается развитие научной мысли в смежных дисциплинах и тем более в других странах романо-германского права. При этом до настоящего времени сохраняется заметный дисбаланс в раскрытии темы в пользу частноправовых исследований.
Цель исследования состоит в формировании целостной, научно обоснованной концепции правового регулирования отношений публичной собственности, способной выступить основой для дальнейшего развития современной юридической доктрины в исследуемой сфере и для качественного совершенствования действующего законодательства. Достижение поставленной цели потребовало обеспечить решение следующих задач:
обобщить и систематизировать отечественные исследования в области публичной собственности по административному, конституционному, гражданскому и другим отраслям права;
изучить развитие основных учений о публичной собственности и публичных вещах в странах континентальной правовой семьи, выявить их влияние на развитие отечественной правовой мысли, в том числе в целях использования потенциала, заложенного в зарубежных юридических конструкциях и инструментах;
проанализировать соотношение и взаимодействие административного права с другими отраслями российского права в регулировании отношений публичной собственности (с учетом действующего законодательства и практики его применения), на основе чего раскрыть систему комплексного правового регулирования в рассматриваемой сфере;
обосновать ключевые научно-теоретические положения формирующейся в России доктрины публичной собственности, в частности о составе публичного имущества, субъектах права публичной собственности, правах и обязанностях публичных собственников и механизмах их осуществления;
рассмотреть и систематизировать формы и направления деятельности публичной администрации, связанной с реализаций прав и исполнением обязанностей публичного собственника;
предложить и обосновать единую систему административно-правового регулирования деятельности публичной администрации по имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций;
предложить классификацию публичного имущества, на основе которой раскрыть особенности административно-правового регулирования применительно к отдельным разновидностям объектов публичной собственности;
выявить новейшие тенденции в правовом регулировании отношений публичной собственности, подвергнуть их критическому анализу, предложить меры по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования являются система общественных отношений публичной собственности и механизм их правового регулирования.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие отношения публичной собственности, судебно-арбитражная практика по анализируемым вопросам, релевантный зарубежный и исторический опыт правового регулирования, научные знания и теоретические представления по различным вопросам правового регулирования отношений публичной собственности.
Методология исследования. В работе использован комплекс методов и способов познания, присущих современной науке, в том числе диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные, частнонаучные методы и общелогические приемы (абстрагирование, анализ, синтез, аналогия, обобщение и т. д.). В качестве общенаучного метода использовался системный анализ, а в качестве частнонаучных – специально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой методы. Методологическая база, заложенная в основу работы, предопределила основные исследовательские подходы – системность и комплексность.
Нормативная основа исследования представлена комплексом российских и зарубежных нормативно-правовых актов, регламентирующих отношения публичной собственности и функционирование публичной администрации.
Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов и обзоры практики Высшего Арбитражного Суда РФ, Верховного Суда РФ, постановления арбитражных судов и судов общей юрисдикции различных инстанций по конкретным делам, а также опыт собственной экспертной и иной практической деятельности диссертанта.
Теоретическую основу исследования сформировали работы вышеуказанных отечественных и зарубежных авторов по различным отраслям права, исследовавших проблематику публичной собственности. Кроме того, общетеоретическую базу составили научные труды представителей науки административного права (А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, А. С. Дугенец, А. Б. Зеленцов, С. Д. Князев, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, А. В. Куракин, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев, И. В. Панова, Л. Л. Попов, Г. И. Петров, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М.С. Студеникина, Б. В. Россинский, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, Б. Б. Хангельдыев, В. А. Юсупов, Ц. Я. Ямпольская, О. А. Ястребов и др.), теории права (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, А. В. Мицкевич, В. Д. Перевалов, Н. Н. Тарасов, Л. С. Явич и др.), конституционного права (К. В. Арановский, Н. С. Бондарь, Г. А. Гаджиев, Е. В. Гриценко, А. Н. Кокотов, О. Е. Кутафин, М. С. Саликов, В. Е. Чиркин и др.), дореволюционного государственного права (А. С. Алексеев, А. Д. Градовский, А. А. Кокошин, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, Б. Н. Чичерин, Л. А. Шалланд и др.).
Научная новизна исследования заключается в обосновании целостной научной концепции правового регулирования отношений публичной собственности исходя из определяющей роли административного права в их регламентации. В развитие данной концепции, опирающейся на достижения отечественной и зарубежной юридической науки и учитывающей новейшие изменения в российской правовой системе, формулируется комплекс взаимосвязанных положений по большинству фундаментальных вопросов, относящихся к проблематике публичной собственности.
Научная новизна диссертационного исследования находит отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
-
На основе проведенного сравнительно-правового и исторического анализа обосновано, что в странах континентальной правовой семьи юридическая регламентация отношений собственности на объекты, принадлежащие государству и другим лицам публичного права, в целом унаследовала римско-правовые традиции, согласно которым соответствующее имущество подразделялось на две группы: 1) патримониальное имущество, находящееся в гражданском обороте и подчиненное частноправовому порядку; 2) публичные вещи, изъятые из оборота и предназначенные для общественного пользования (res publicae publico usui destinatae) и вследствие этого в той или иной степени подчиненные публично-правовому порядку.
Продемонстрировано, что начиная с XIX в. объем понятия публичных вещей в странах Европы расширяется, охватывая имущество, обеспечивающее функционирование публичных служб (Франция), служащее общему благу (Германия). Одновременно с этим в европейской науке формируются две основные конкурирующие доктрины относительно юридической природы прав на публичные вещи:
во Франции – доктрина публичной собственности, согласно которой правовой режим публичных доменов (domaine public) находится вне гражданско-правового регулирования, соответствующие объекты принадлежат лицам публичного права и имеют особое назначение, а право публичной собственности на них отличается от права частной собственности. Эта доктрина в той или иной степени воспринята в Испании, Португалии, Италии, странах Латинской Америки и других государствах;
в Германии – доктрина «модифицированной частной собственности» (modifiziertes Privateigentum), которая настаивает на признании публичных вещей объектом единого права собственности, закрепленного в гражданском законодательстве; однако ввиду особого функционального назначения данных вещей признается, что они обременены публичным сервитутом (Dienstbarkeit des ffentlichen Recht), который «модифицирует» субъективное право собственности и создает специфическое публично-правовое владение имуществом. Эта доктрина, с определенными особенностями, доминирует в Австрии, Швейцарии и некоторых других странах.
-
Исследование иностранной литературы и действующих за рубежом нормативных актов позволило прийти к следующим выводам:
независимо от господствующей доктрины закрепление правового режима имущества в качестве публичных доменов либо публичных вещей является прерогативой административного законодательства, выступающего в качестве специального по отношению к гражданскому (общему) законодательству. В доказательство этого рассматриваются основные положения административно-имущественного права (droit administrative des biens) Франции, права публичных вещей (derecho de los bienes pblicos) Испании и публично-вещного права (Recht der ffentlichen Sachen) Германии, а также особенности правового регулирования анализируемых отношений в других станах континентальной правовой семьи. При этом демонстрируется, что за рубежом рассматриваемая проблематика составляет традиционный предмет исследования науки административного права;
несмотря на сохранение определяющего значения гражданского права в закреплении юридического режима имущества, не относящегося к публичным доменам (публичным вещам) и принадлежащего государству или другим лицам публичного права, наметилась устойчивая тенденция к усилению административно-правового регулирования в данной сфере в таких странах, как Франция, Испания и некоторые другие, поскольку частноправовой инструментарий оказывается недостаточным. Вследствие этого зарубежная административно-правовая наука все больше внимания уделяет исследованию правового режима указанной категории имущества.
-
Доминирующий в российской науке подход с учетом действующего законодательства опирается на субъектный критерий при определении объектов публичной собственности – принадлежность имущества государству или муниципальным образованиям, – а следовательно, не вписывается ни в одну из европейских доктрин, поскольку не предполагает деление соответствующего имущества на объекты публичной собственности (публичные вещи) и объекты частной собственности (вещи, не относящиеся к публичным). Вместе с тем в последние годы все более отчетливо стал проявляться функциональный критерий, однако не в традиционном для романо-германского права смысле выделения среди имущества государства и муниципалитетов объектов публичного назначения, а в несколько самобытном ключе – в смысле признания за всем без исключения государственным и муниципальным имуществом такого назначения.
Суть современного подхода к составу публичного имущества состоит в том, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения. Вследствие этого в работе рассматриваются два базовых требования, которые предъявляются к составу публичного имущества: 1) целевое назначение объектов собственности, характеризующее их взаимосвязь с обеспечиваемыми государственными или муниципальными функциями; 2) достаточность объектов собственности, для оценки которой предлагается внедрение Стандартов обеспеченности публично-территориальных образований и их населения объектами собственности установленного целевого назначения.
-
Правовое регулирование отношений публичной собственности отличается рядом характерных черт, которые проявляются, в частности, в следующем: 1) совмещение у публично-территориальных образований статуса субъекта публичной власти, обязанного выполнять возложенные государственные (муниципальные) функции, и статуса собственника имущества с ограниченной правоспособностью; 2) закрепление императивных требований к составам имущества публично-территориальных образований и специальных публично-правовых механизмов их формирования, в том числе особых оснований приобретения и прекращения права публичной собственности; 3) наличие глубинной взаимосвязи правомочий и обязанностей публичного собственника, обусловленной их нацеленностью на обеспечение государственных и муниципальных функций, вытесняющей свободное усмотрение в реализации имущественных правомочий и приводящей к «видоизменению» содержания права публичной собственности в сравнении с классическим правом частной собственности; 4) трансформация правомочий и обязанностей публичного собственника в правоприменительные полномочия компетентных административных органов, осуществляемые в особой процедурно-процессуальной форме; 5) интенсивная регламентация отношений по поводу публичного имущества не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации (применительно к региональному имуществу), а также на уровне муниципальных образований (применительно к муниципальному имуществу) и т. д.
-
В современной российской системе комплексного правового регулирования отношений публичной собственности проявляются три условных уровня (блока) нормативных предписаний.
1-й уровень. Гражданское законодательство на основе конституционных принципов и гарантий закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами безотносительно к какой-либо форме собственности.
2-й уровень. В дополнение к общему, гражданско-правовому режиму федеральный законодатель предусматривает специфику правового регулирования отношений публичной собственности в законодательстве об организации государственной власти и местного самоуправления, приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном, водном, дорожном и ином законодательстве. Соответствующие публично-правовые нормы, видоизменяющие право публичной собственности, находятся на стыке конституционного и административного права и при этом (в рамках удвоения структуры права) в значительной степени интегрированы в комплексные правовые образования.
3-й уровень. Публично-правовые образования вправе детально регламентировать в установленных рамках деятельность собственных органов публичной администрации по имущественному обеспечению соответствующих государственных (муниципальных) функций. Данный уровень регулирования, где в еще большей степени происходит видоизменение права собственности применительно к фигуре отдельного публичного образования, представлен административно-правовыми нормами, которые одновременно могут быть интегрированы в различные комплексные правовые образования.
Доказывается, что наслоение указанных публично-правовых предписаний на частноправовые нормы приводит к трансформации общедозволительного типа правового регулирования, свойственного отношениям собственности в целом, в разрешительный тип применительно к отношениям публичной собственности.
-
Анализ действующего законодательства и практики его применения свидетельствует об интенсивном развитии в рамках отрасли административного права сложного нормативного комплекса – административно-имущественного права, регламентирующего отношения и процессы, связанные с имущественным обеспечением выполнения государственных и муниципальных функций публичной администрацией, в том числе:
планирование в отношении публичного имущества – охватывает подготовку и принятие публичной администрацией планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также подготовку и утверждение отчетов об их исполнении;
формирование составов публичного имущества – охватывает деятельность публичной администрации по координации принадлежащего государству и муниципалитетам имущества с возложенными на них функциями;
управление сформированными составами публичного имущества – охватывает деятельность публичной администрации по реализации правомочий и исполнению обязанностей публичного собственника в рамках выполнения государственных и муниципальных функций;
учет и контроль в отношении публичного имущества – охватывает деятельность публичной администрации, которая не имеет имущественной цели и носит организационный характер, обеспечивая реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника надлежащим образом.
-
Административно-имущественное право как сложный нормативный комплекс характеризуется следующими особенностями: 1) обладает внутренней структурой, объединяя ряд правовых институтов и ассоциаций юридических норм; 2) включает нормативные предписания, относящиеся как к общей, так и к особенной частям административного права; 3) активно взаимодействует с другими отраслями права; 4) однако недостаточно систематизировано, что не дает оснований на сегодня констатировать формирование соответствующей подоотрасли. Анализируемый нормативный комплекс призван создать эффективную систему регулирования отношений по имущественному обеспечению выполнения различных государственных и муниципальных функций публичной администрацией. На основе анализа системы источников административно-имущественного права и с учетом релевантного зарубежного опыта предлагаются направления совершенствования действующего законодательства, и прежде всего разработка комплексного законодательного акта о государственном и муниципальном имуществе.
-
Деятельность публичной администрации по имущественному обеспечению государственных и муниципальных функций с точки зрения формы является процедурно-процессуальной, а по содержанию состоит в издании административных актов и заключении договоров в отношении имущества, находящегося в публичной собственности или поступающего в нее, а также в исполнении указанных актов и договоров.
Односторонние административные акты выступают ведущим правовым средством реализации правомочий и выполнения обязанностей публичного собственника. Впрочем, динамика отношений публичной собственности часто требует не только принятия административного акта, но и согласования воли сторон с применением договорных конструкций разного рода: гражданско-правовых соглашений, административных соглашений, договоров смешанной природы. Независимо от избранного законодателем отраслевого режима договора публичная администрация при его заключении и исполнении осуществляет конкретную возложенную на нее государственную или муниципальную, функцию, что позволяет в той или иной степени включать соответствующие отношения в предмет регулирования административного права.
-
Анализ и систематизация действующего законодательства позволяют выделить следующие основные механизмы формирования составов публичного имущества: 1) разграничение публичного имущества; 2) перераспределение публичного имущества при трансформации функций государства и местного самоуправления; 3) отчуждение и перепрофилирование избыточного и непрофильного публичного имущества; 4) пополнение составов публичного имущества посредством проведения государственных и муниципальных закупок, заключения концессионных соглашений, экспроприации, применения сложных инвестиционно-комбинированных механизмов и некоторых других.
Механизмы формирования составов государственного и муниципального имущества носят в целом публично-правовой характер (с отдельными частноправовыми элементами) и включают нормативно установленные основания и административные процедуры осуществления соответствующей деятельности публичной администрации.
-
Управление сформированными составами публичного имущества охватывает основной объем правоприменительной деятельности публичной администрации в рассматриваемой сфере отношений, нацелено прежде всего на организацию и обеспечение надлежащего использования объектов государственной и муниципальной собственности и основывается на следующих общих принципах: 1) соблюдение целевого назначения публичного имущества; 2) эффективность управления публичным имуществом и его использования; 3) обеспечение равного доступа к публичному имуществу; 4) развитие открытых информационных систем управления; 5) соблюдение публично-правового режима управления.
Дифференциация управления публичным имуществом опирается на различные критерии, в частности на уровень публичной собственности, естественные свойства объектов, субъект управления. Однако главным критерием для указанной дифференциации выступает целевое назначение имущества – его предназначение для обеспечения определенных государственных или муниципальных функций. Исходя из этого, в работе обоснована следующая классификация публичного имущества: 1) имущество, предназначенное для общего пользования; 2) имущество, обеспечивающее публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций; 3) имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности.
-
Традиционной и исторически сформировавшейся раньше других разновидностью объектов публичной собственности (публичных вещей) стало публичное имущество, предназначенное для общего пользования. Оно включает вписанные в публичное пространство объекты государственной и муниципальной собственности, которые обеспечивают неотъемлемые права и свободы человека, благоприятные условия его жизнедеятельности и свободно используются (в установленных рамках) неопределенным кругом лиц без специального разрешения публичной администрации или договора с ней: 1) автодороги общего пользования; 2) земельные участки и территории общего пользования; 3) водные объекты общего пользования; 4) лесные участки; 5) объекты животного мира и т. п.
Управление данным имуществом состоит прежде всего в выполнении публичной администрацией комплекса обязанностей: приспособление объектов для общего пользования, обеспечение общего доступа с учетом соблюдения баланса различных интересов, содержание объектов и их поддержание в надлежащем состоянии, обеспечение охраны и общественного порядка в условиях общего использования, информирование населения о порядке использования и т. д. Частные лица в отношении рассматриваемой категории имущества наделяются особым правом общего пользования, которое предлагается трактовать как субъективное ограниченное публично-вещное право. Данное право следует отличать от смежной юридической конструкции – публичного сервитута, который используется в целях обременения объектов частной собственности, имеющих публичное значение.
Публично-вещные отношения общего пользования, основанные на свободе доступа к соответствующим объектам, по общему правилу не требуют процедурно-процессуальной формы взаимодействия частных лиц и публичной администрации.
Установление платности общего пользования публичным имуществом не только принципиально меняет характер правового регулирования отношений, но и ограничивает конституционные права частных лиц, а потому допустимо не иначе как на основании федерального закона в конституционно одобряемых целях. Например, институт платных автодорог в России, по существу, трансформирует абсолютные публично-вещные отношения общего пользования в относительные гражданско-правовые отношения возмездного оказания услуг, в то время как за рубежом такие отношения строятся, как правило, по модели публичных услуг (служб), регулируемых административным правом (например, во Франции).
-
Органы власти, будучи ответственными за осуществление предусмотренной законом публично значимой деятельности (оказание государственных и муниципальных услуг и пр.), должны организовать ее выполнение одним из следующих способов: 1) самостоятельно осуществлять указанную деятельность на базе специально сформированных и приспособленных для этого имущественных комплексов или отдельных объектов собственности, если такой способ отвечает требованиям законности и целесообразности; 2) создать подконтрольные организации, наделить их необходимым имуществом, обеспечить их эффективное функционирование и, при необходимости, финансирование; 3) поручить осуществление соответствующей деятельности частным лицам, передавав им необходимое публичное имущество и (или) обеспечив финансирование; 4) разрешить деятельность частных лиц без передачи им публичного имущества, обеспечив при этом действенный контроль за соблюдением общественных интересов.
В связи с этим складываются объективные предпосылки для признания самостоятельной разновидностью публичного имущества объектов государственной и муниципальной собственности, обеспечивающих обязательную публично значимую деятельность органов власти и созданных ими организаций. Данная разновидность имущества включает: 1) объекты, обеспечивающие предоставление публичных услуг: государственных, муниципальных и смежных с ними; 2) объекты, обеспечивающие общезначимую экономическую деятельность: энергетическая, транспортная, информационная, финансовая и иная инфраструктура; объекты оборонной промышленности; ядерный энергопромышленный комплекс, нефтегазовый комплекс и др.; 3) объекты, обеспечивающие иную публично значимую деятельность: объекты военного назначения, государственные материальные резервы, имущество «аппаратного» назначения и т. д. С позиций европейской доктрины перечисленные группы объектов собственности в целом укладываются в категорию имущества «публичных служб» (англ.: «public services») либо «служб общего значения» («services of general interest»), концепция которых в России до настоящего времени не воспринята. Сохранение перечисленных объектов в публичной собственности способно гарантировать наличие имущественной базы для выполнения публично значимой деятельности.
В случае возложения функций по осуществлению публично значимой деятельности на специально созданные публичной администрацией и подконтрольные ей организации управление публичным имуществом неотделимо от управления соответствующими организациями и может быть дифференцировано следующим образом: 1) управление публичными учреждениями; 2) управление публичными предприятиями; 3) управление находящимися в публичной собственности акциями и т. п.
-
В рамках российской правовой системы имеются основания для выделения в самостоятельную категорию такого публичного имущества, которое обеспечивает индивидуальные экономические потребности: 1) объекты государственной и муниципальной собственности, изъятые или ограниченные в обороте в силу особого публичного значения, способные удовлетворять частные экономические потребности за счет ограниченного использования; 2) не подлежащие отчуждению объекты имущественной инфраструктуры, предназначенной для поддержки определенных категорий лиц; 3) объекты, временно не обеспечивающие другие государственные и муниципальные функции и потому переориентированные на удовлетворение экономических потребностей частных лиц, и др. В зарубежных доктринах подобное имущество, как правило, не обособляется в отдельную группу объектов публичной собственности (публичных вещей), распределяясь между имуществом общего пользования, имуществом публичных служб и объектами частноправовой собственности государства и других публичных юридических лиц.
Управление данной категорией публичного имущества охватывает следующие разновидности деятельности публичной администрации:
1) предоставление объектов собственности частным лицам в эксклюзивное или неэксклюзивное пользование. В отдельных случаях закон допускает передачу публичного имущества в собственность частных лиц, если удовлетворение их экономических потребностей путем предоставления права временного пользования невозможно либо нерационально. Административные процедуры предоставления публичного имущества по общему правилу должны предусматривать конкурентный порядок передачи прав на объекты собственности, снижающий коррупционные риски и гарантирующий равные возможности частных лиц, и лишь в исключительных случаях (для защиты ряда конституционно значимых ценностей) преференциальный порядок;
2) обеспечение надлежащего использования предоставленного имущества. При этом отношения временного пользования, возникающие между публичной администрацией и частными лицами, могут облекаться в различные юридические формы – внедоговорную и договорную (с применением конструкций гражданско-правовых, публично-правовых или смешанных соглашений). Избранная законодателем форма правоотношений по поводу использования предоставленного публичного имущества влияет, помимо прочего, на юридический режим оплаты в случае, если закон предусматривает пользование имуществом на возмездных началах (фискальные платежи, централизованно регулируемые платежи по договору, рыночная плата по договору).
-
В последние годы наблюдается эрозия системы административно-правового регулирования отношений публичной собственности, что проявляется в создании государственных корпораций и других публичных юридических лиц с особым правовым статусом, возложении на них отдельных публичных функций и передаче в собственность необходимого для их выполнения публичного имущества. Указанные организации в России не признаются субъектами права публичной собственности в отличие от многих европейских правопорядков (Франции, Испании, Италии и др.). Публичные юридические лица, по существу, представляют собой форму децентрализации публичного администрирования, а также управления публичными финансами и имуществом, поскольку отношения с их участием исключаются из системы законодательства, распространяющегося на государственные и муниципальные органы, а равно на государственное и муниципальное имущество.
Правовой режим имущества, принадлежащего государственным корпорациям и другим публичным юридическим лицам, регламентируется специальным законодательством и занимает промежуточное положение между правовыми режимами объектов частной и публичной собственности. Однако поскольку имущество публичных юридических лиц обременено общественно значимыми целями использования, предложено применение к нему термина «объекты квази-публичной собственности». Модернизация административно-правового регулирования в данной сфере требует легитимации правового института публичных юридических лиц и максимального сближения правового режима принадлежащего им имущества с правовым режимом государственного и муниципального имущества.
-
С другой стороны, в действующем законодательстве прослеживается тенденция по обременению установленным назначением не только объектов государственной и муниципальной собственности и имущества публичных юридических лиц, но и объектов частной собственности (имущественные комплексы, предназначенные для теплоснабжения, водоснабжения и т. д.), что сближает правовые режимы указанных категорий имущества и создает предпосылки для интенсификации административно-правового регулирования отношений по поводу объектов частной собственности, служащих общему благу. Подобная тенденция в полной мере соответствует европейской доктрине.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное исследование представляет собой интеграцию имеющихся знаний, позволившую сформулировать целостную концепцию правового регулирования отношений публичной собственности, которая имеет существенное научно-прикладное значение. Теоретические выводы могут быть основой для дальнейших научных исследований в данной области в рамках формирования современной российской доктрины публичной собственности. Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации положения могут быть использованы: 1) при разработке нормативных актов различных уровней; 2) при совершенствовании правоприменительной деятельности судебных органов и органов публичной администрации; 3) в учебном процессе образовательных учреждений в рамках курса административного права и других дисциплин и т. д. В конечном счете диссертационное исследование способствует созданию условий для повышения эффективности управления публичным имуществом и его использования, а следовательно, и для более эффективного выполнения государственных и муниципальных функций, обеспеченных таким имуществом.
Основные положения и выводы диссертации отражены в опубликованных работах и прошли практическую и теоретическую апробацию: 1) в рамках выступлений диссертанта с докладами, их обсуждения на международных и всероссийских научных конференциях (2001–2013 гг.); 2) при подготовке экспертных заключений по запросам Конституционного Суда РФ в связи с проверкой конституционности отдельных положений законодательства о перераспределении и приватизации публичного имущества (постановления от 20 декабря 2010 г. № 22-П и от 30 июня 2006 г. № 8-П); 3) при подготовке проекта федерального закона «Об управлении собственностью» (2008 г.), разработке и научной экспертизе различных федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов, в том числе в рамках деятельности Научно-исследовательского центра правового обеспечения административной реформы, правового мониторинга и антикоррупционной экспертизы, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия»; 4) путем внедрения в учебный процесс в рамках курса «Административное право» (с 2005 г. по н. в.) специального курса «Административно-правовые основы управления публичной собственностью» (2004–2006 гг.), «Административно-правовое регулирование в сфере экономической деятельности» (с 2011 г. по н. в.), которые читаются в ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, подразделенных на 12 глав (а также на параграфы и подпараграфы), и библиографии. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования.
Правовые системы, воспринявшие доктрину публичной собственности
Разница в подходах к категории публичных вещей может быть объяснена тем, что res publicae имеют в источниках римского права несколько значений и в одних случаях указывают на имущество, «принадлежащее римскому народу», а в других - на имущество, «принадлежащее римскому народу и назначенное для публичного пользования»14. В связи с этим Н.П. Карадже-Искров обоснованно, на наш взгляд, предлагает использовать термин res publicae, имея, однако, в виду более точное выражение res publicae publico usui destinatae, которое характеризует особую связь с государством (и общинами. - А.В.), с одной стороны, и назначение для публичного пользования - с другой15. К этой группе необходимо причислить не только большие реки, публичные дороги, площади, гавани, мосты, но и театры, стадионы, публичные бани, клоаки, форумы и пр.16
Н.П. Карадже-Искров, анализируя взгляды Р. фон Иеринга, Г. Ваппеуса, А. Каппелера, Г. Дернбурга, О. Майера, Т. Киппа, Э.И. Беккера, указывает на тенденцию постепенного расширения признака «общего (публичного) пользования» до «общего блага» или «общего пользования и публичной службы» и т. п. Подобное наблюдение ученого имеет большое значение, поскольку, как будет продемонстрировано далее, именно в этом направлении пошло развитие западных правопорядков, в частности концепций публичной собственности {domaine public) во Франции и публичных вещей (pffentlichen Sacheri) в Германии. Однако на сегодня сложно достоверно установить, осознавались ли происходящие изменения римскими юристами, или же они явились результатом рассуждений романистов конца XIX - начала XX вв., которые исследовали данные административного права. вопросы в контексте современных им res publicae (например, применительно к железным дорогам, вряд ли известным Риму).
Вместе с тем на рассматриваемую проблему существуют и другие точки зрения, которые необходимо привести во избежание терминологических недоразумений. Так, В.А. Краснокутский в упомянутом выше учебнике по римскому праву для обозначения вещей, предназначенных для общего пользования всех граждан или общины и служивших для удовлетворения общественных потребностей, предлагает использовать термин res universitatis. Представляется, что эта позиция не вполне корректно отражает содержание источников римского права18, поскольку термин res universitatis переводится и понимается как имущество, принадлежащее общине (муниципиям)19 и именно в таком ключе употребляется другими авторами20. При этом res universitatis, предназначенные для общественного пользования, в полной мере подчиняются правовому режиму, аналогичному тому, который установлен для res publicae in publico usu21.
Особенности правового режима публичных вещей по римскому праву. Юридический режим публичных вещей неразрывно связан с правовым положением обладателя такого имущества - Римского государства (populus Romanus). Однако учение о лицах в римском праве с течением времени претерпевало значительные изменения. На раннем этапе развития римляне не осознавали ясно различие между государством как политическим союзом и государством как самостоятельным субъектом имущественных прав и обязанностей, а отношения с участием populus Romanus не подчинялись гражданскому праву22. Лишь в императорский период государство в качестве самостоятельного субъекта имущественных прав под именем фиска (fiscus) вполне обособилось от государства в смысле политического союза; фиск был подчинен общим нормам гражданского права и процесса с сохранением за ним лишь некоторых привилегий23.
Постепенно наряду с государством стали пользоваться самостоятельной правоспособностью и городские общины, которым могли принадлежать публичные вещи, служащие удовлетворению общественных потребностей, - различные публичные места (loca publico) и публичные здания24.
В соответствии с наиболее распространенным мнением государство, городские и сельские общины по римскому праву относятся к союзным образова-ниям (корпорациям) публичного характера, т. е. к юридическим лицам. Вместе с тем многие исследователи, в частности Д.Д. Гримм, отмечают, что римские юристы не выработали цельной теории юридических лиц; у них не сложилось даже определенного термина для обозначения того, что мы называем юридическим лицом26. В.Б. Ельяшевич же полагал, что государство, вопреки господствующим представлениям, в принципе не сыграло никакой роли в развитии понятия юридического лица в Риме и таковым не являлось; происхождение юридического лица ученый связывал с муниципиями27.
Однако вопрос о природе и особенностях правосубъектности Римского государства и общин, пусть и в качестве обладателей публичного имущества, несколько выходит за пределы задач, поставленных в рамках настоящей работы, а потому вернемся к непосредственному предмету исследования.
Н.П. Карадже-Искров пишет, что все теории, высказанные романистами по вопросу юридической природы прав на публичные вещи, распадаются на две большие группы: ряд исследователей видят в публичных вещах объект особого публичного права государства, трудно поддающегося характеристике. При этом одни характеризуют право государства на публичные вещи как право верховенства (Ф.Л. Келлер, Р. фон Иеринг). Другим оно представляется «публицистической» собственностью (Ф. Эйзеле, О. Майер). Вторая группа видит в публичных вещах объект права собственности, несколько видоизмененного благодаря их особому назначению (Й.Я. Рюттиманн, Г. Дернбург, А. Пернис, Э. Гельдер, Э.И. Беккер, Р. Салейль, Й. Бирман, Г.К. Гине). Вместе с тем Н.П. Карадже-Искров отмечает, что довольно большое число авторов занимают срединную позицию: основная масса публичных вещей, в том числе дороги, есть объект права собственности; реки - объекты права верховенства (Ф. Бёрнер, Г.Э. Геймбах, Г. Ваппеус, А. Каппелер, И. Бертольд, Б. Виндшейд, Ф. Регельсбергер, А. Уббелоде) .
На основе детального анализа различных мнений Н.П. Карадже-Искров приходит к общему выводу, что большинство исследователей римского права все же придерживаются частноправовой концепции и видят в публичных вещах собственность государства, однако видоизмененную благодаря особому назначению этих вещей29. Применительно к объектам «фискальной» собственности государства подобных споров и даже обсуждений не возникало, они квалифицировалась как обыкновенная (частная) собственность30.
Публичное имущество как объект права публичной собственности
Субъектами права собственности на публичное имущество выступает государство и другие субъекты публичного права (Enti pubblici), к которым относятся регионы, муниципалитеты, публичные органы и учреждения. В современной итальянской юридической литературе, в отличие от испанской, в целом не ставится под сомнение то, что публичное имущество может выступать объектом права собственности, т. е. принадлежать на основании вещно-правового титула. Однако содержание права публичной собственности и правовой режим публичного имущества отличаются от права частной собственности и правового режима соответствующих объектов, и легитимность таких различий основывается на положениях ст. 42 Конституции Италии.
Несмотря на очевидные сходства института публичной собственности (публичных вещей) в Италии с аналогичными институтами во Франции и Испании, есть между ними и ряд отличий, причем связанных не только с отсутст виєм єдиного законодательного акта специального характера. В литературе подчеркивается собственный исторический путь, разделенный на несколько этапов, который прошла итальянская доктрина в формировании современного правого режима публичных вещей108. При этом нам не удалось обнаружить признаков того, что французская модель регулирования отношений публичной собственности воспринималась и продолжает восприниматься итальянскими ученными как эталонная, хотя ее влияние отрицать трудно. Итак, основные особенности института публичных вещей в Италии заключаются в следующем. Во-первых, в итальянской доктрине существуют четыре подхода к определению понятия публичного имущества и его границ: (1) субъектная теория, которая относит к публичному все имущество, принадлежащее государству и другим субъектам публичного права; (2) теория юридического режима, в рамках которого в качестве публичного рассматривается любое имущество, подпадающее под действие ст. 822 Гражданского кодекса Италии; (3) предметная (объектная) теория, которая строится на функциональном предназначении вещи, удовлетворяющей какой-либо публичный интерес; (4) «смешанная» теория, которая вобрала в себя субъектный и предметный подход и формулирует два основополагающих признака публичного имущества: оно должно, во-первых, принадлежать субъекту публичного права и, во-вторых, служить удовлетворению публичного интереса. Именно последняя «комбинированная» концепция признается в настоящее время господствующей . Этот подход корреспондирует современной французской доктрине публичной собственности.
Во-вторых, в Италии существует более сложная классификация объектов, относящихся к публичному имуществу:
1) вещи, относящиеся к публичным доменам - demanio pubblico или beni demaniali (ст. 822 Гражданского кодекса Италии), которые в свою очередь подразделяются на две группы: - / beni del demanio necessario - имущество, которое в обязательном порядке относится к публичным доменам и включает недвижимые вещи, принадлежащие государству и в отдельных случаях регионам: морские объекты (побе режье, пляжи, порты, лагуны, рейды, устья рек, судоходные каналы); водные объекты, которые могут быть использованы во всеобщих интересах; военные объекты (крепости, укрепления, фортификационные линии); - / beni del demanio eventuale — имущество, которое не в обязательном порядке относится к demanio pubblico (т. е. может не относится к нему) и охва тывает движимые и недвижимые объекты, принадлежащие любому из публич но-территориальных образований, в частности автодороги, железные дороги, авиационные объекты, объекты культурного наследия, водопроводы и т. д.;
2) патримониальные вещи, изъятые из оборота — beni patrimoniali indisponibili — имущество, предназначенное для нужд публичных служб, а также леса, шахты, карьеры, торфяники, казармы, вооружение, военные самолеты и военные корабли (ст. 826 Гражданского кодекса Италии).
Подобное разграничение критикуется в литературе, поскольку в значительной степени оно обусловлено историческими причинами, но не объективными различиями в правовых режимах110. Таким образом, в итальянской доктрине наблюдается серьезная терминологическая специфика. Если в других странах объектом публичной собственности выступают публичные домены (фр.: domaine public; исп.: dominio publico), которые отделяются от патримониального имущества, то в Италии их смысловым аналогом выступает совокупность двух указанных выше групп объектов {beni demaniali, а также beni patrimoniali indisponibili), не имеющих принципиальных различий между собой111.
Не признаются публичными вещами, а равно объектами публичной собственности в Италии следующие категории объектов: - вещи, принадлежащие государству, иным субъектам публичного права и находящиеся в обороте (benipatrimoniali disponibili). Их правовой режим фактически идентичен правовому режиму, установленному для имущества частных лиц; - вещи, принадлежащие частным лицам и служащие публичным интересам (beni privati di inter esse pubblico). Несмотря на их сходство с публичным имуществом и участие административного законодательства в формировании их правового режима, господствующая доктрина не относит такие объекты к beni pubblici112. Правовой режим публичных вещей в Италии характеризуется и иными заметными особенностями, причем, как отмечается в приведенной выше литературе, эта сфера не лишена противоречий и находится на стадии реформирования, однако детальное исследование национальной специфики выходит за рамки задач настоящей работы.
Распространение доктрины публичной собственности в другие государства. Концепция публичной собственности, сформированная во Франции, оказала значительное влияние на правовые системы других стан. В частности, она была трансплантирована в правовые системы французских колоний и сохранилась в них после создания независимых государств. Кроме того, указанная концепция была заимствована наряду с Испанией также Португалией113, а через право этих стран и их колониями114. Названными историческими процессами распространение французской доктрины domaine public не ограничивается, охватывая многие другие государства.
Речь, однако, не идет о точном копировании сформированной во Франции модели деления имущества, принадлежащего государству и иным субъектам публичного права, на объекты частноправовой собственности и публично-правовой собственности с установлением для них дифференцированного правого режима. Во всех странах, которые полностью или частично заимствовали подобную концепцию, обнаруживается та или иная степень национальной специфики, что не позволяет констатировать существование некого универсального института публичной собственности, тем более что и французская доктрина на протяжении XIX-XX столетий, как мы установили ранее, существенно эволюционировала, и отнюдь не все изменения были усвоены другими государствами.
Взаимодействие гражданско-правовых и административно-правовых норм
А.И. Елистратов, ссылаясь на ряд европейских (главным образом немецких) авторов, предлагает понимать публичные вещи в широком значении этого слова как вещи, служащие средством для достижения публичных интересов. При этом исходя из их «ближайшего» назначения ученый различал: (1) финансовое или фискальное имущество, служащее финансовыми средствами для государственного управления (финансовые домены); (2) административное имущество, предназначенное для непосредственного осуществления конкретных задач государственного управления: здания школ, больниц, казармы, крепости, тюрьмы и т. д. (публично-правовой домен); (3) вещи общего пользования либо по своим естественным свойствам (солнечный свет, воздух, морская вода и т. д.), либо по своему предназначению (судоходные реки и их берега, большие дороги, публичные здания: храмы, музеи, библиотеки и др.). При этом А.И. Елистратов признавал, что первая категория публичных вещей — финансовое имущество - находится в гражданском обороте и подчиняется в значительной мере нормам гражданского права (но не в полной мере. - А.В.). Вторая и третья группы имущества - публичные вещи в тесном смысле этого слова - напротив подчиняются в большей или меньшей мере особому публично правовому режиму и должны составлять предмет внимания преимущественно публицистов в учении о публичном вещном праве .
Появление группы административного имущества в составе публичных вещей свидетельствует о постепенном отходе от догмы римского права, которому не была известна подобная разновидность объектов209. Однако в немецкой литературе того времени (Ф. Регельсбергер, И. Бирман, Ф. Эндеманн, Г. Дернбург) уже состоялось признание административного имущества, назначенного служить целям государственного управления, в качестве разновидности публичных вещей210. Схожим образом и французская доктрина публичной собственности вышла за рамки объектов, находящихся в общественном пользовании, и охватила имущество публичных служб (Л. Дюги, А. Барккаузен, Р. Боннар, М. Ориу)211.
Близкой классификации публичного имущества придерживался и И.И. Евтихиев, однако принципиальное отличие его подхода состоит в том, что в определении понятия публичных вещей ученый отходит от субъектного критерия (принадлежность публичному союзу) и предлагает опираться сугубо на функциональный (объектный) - обеспечение публичного интереса, важность которого требует особых гарантий и исключений из сферы действия частного права: «вещь должна составлять необходимое вещное основание для выполнения определенной конкретной задачи управления»212. Таким образом, хотя И.И. Евтихиев прямо и не утверждает о возможности распространения концепции публичных вещей за пределы имущества государства, городов, земств, данное следствие, по-видимому, с неизбежностью вытекает из примененного автором функционального критерия. Надо сказать, что подобный подход, также выходящий за пределы догмы римского права, соответствовал тенденциям в немецкой правовой мысли того времени , и именно он господствует ныне в странах германского типа, но не в правовых системах, воспринявших французскую модель публичной собственности.
Во-вторых, публичное вещное право в объективном смысле трактуется как система нормативных предписаний, регламентирующих распоряжение соответствующими объектами собственности, а также их использование в том числе различными службами. Среди законодательных источников публичного вещного права назывались: Устав путей сообщения, Устав российских железных дорог, Устав почтовый, Устав телеграфный, Устав строительный, Устав сельского хозяйства, Устав лесной, Положение о землеустройстве (т. VIII, X Свода законов Российской империи).
С точки зрения системы административного права было предложено отнести публичное вещное право к особенной части, в основу которой легло бы различие между личными вещными и обязательственными публичными правами215. А.И. Елистратов писал, что «по содержанию отношений, возникающих между правящей властью и гражданами, административное право делится на право личной свободы, право публичных служб и публичное вещное право» (курсив мой. - А.В.). При этом ученый обосновывал, что публичное вещное право является связующим звеном между правом личной свободы и правом публичных служб: «в самом деле, личная свобода утрачивает свой смысл и значение, если человеку не обеспечена возможность дышать здоровым воздухом, беспрепятственно двигаться по улицам и дорогам, пользоваться парком, рекой и т. д. Таким образом, право публичных вещей (вещи вне оборота) оказывается своеобразным продолжением прав личной свободы. Но для того, чтобы публичные вещи могли исполнить свое назначение, со стороны государства необходима положительная деятельность, направленная на их приспособление и охрану... Вследствие этого публичное вещное право начинает обнимать регламен тацию тех услуг, которые оказываются правящей властью гражданам, - и тем самым примыкает к праву публичных служб» .
Подход А.И. Елистратова близок к ранее высказанной М.М. Шпилевским точке зрения о разделении общественного права на личное право, имущественное (вещное) право и право на услуги, действия других лиц. При этом к имущественному (вещному) праву М.М. Шпилевский относил понятие о публичной собственности и понятие о сервитутах или повинностях . И.И. Евтихиев в рамках публичного вещного права выделял общую часть, а также сферы специального регулирования (например, в рамках водного, дорожного, строительного, железнодорожного права и землеустройства). В систему публично-вещного права ученый включал и вопросы, связанные со способами приобретения публично-вещных прав (экспроприацию, принудительное и договорное установление реальных прав)218. В целом, по мнению И.И. Евтихие-ва, публичное вещное право распадается на следующие главные отделы (по всей видимости, автор в большей степени имел в виду научное направление, нежели систему норм в объективном смысле): (1) понятие о легальных ограничениях; (2) учение о публичных вещах, в том числе понятие вещей и их классификация, юридические свойства публичной вещи, администрация публичной вещи; (3) права пользования публичной вещью219.
Источники административно-имущественного права
Таким образом, субъектный критерий определения публичного имущества, утвердившийся в российской правовой системе, является весьма самобытным с точки зрения традиций романо-германского права. Тем более что к числу публичных собственников затруднительно причислять так называемые публичные юридические лица (как это имеет место, например, во Франции, Испании), поскольку в России соответствующий институт законодательно не закреплен.
Вместе с тем в последние годы все более отчетливо стал проявляться не только субъектный, но и функциональный критерий, однако не в том смысле, что в составе объектов собственности государства и муниципальных образований обособляется имущество публичного назначения (как это имеет место в странах континентальной правовой семьи), а в том, что за всеми объектами государственной и муниципальной собственности признается подобное назначение. Это связано с реализацией концепции административной реформы, в соответствии с которой Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны сохранять и управлять только такими объектами, которые обеспечивают государственные и муниципальные функции281.
В результате субъектный критерий как бы дополняется функциональным, исключая появление в собственности государства и муниципальных образований «частноправового» имущества, которое не предназначено для служения интересам общественной пользы и квалифицируется как «непрофильное». Данные процессы сопровождаются восполнением образовавшихся в 90-х годах минувшего столетия пробелов публично-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, наличие которых давало повод для того, чтобы сводить «публичность» имущества сугубо к указанию на его обладателей.
В контексте подобных преобразований российский подход к определению публичного имущества нельзя воспринимать негативно лишь на том основании, что он не соответствует европейским традициям, основанным на дихо томии объектов собственности, принадлежащих государству и другим лицам публичного права, поскольку в значительной степени это именно следование традиции, результат постепенной эволюции учений о публичной собственности (публичных вещах) на Западе. Показательно, что в современной французской науке различие между domaine public и domaine prive подвергается серьезной критике, так как основной критерий для разграничения - наличие или отсутствие общественной пользы - достаточно спорен: в частном имуществе государства обнаруживаются серьезные публичные интересы, а в сферу отношений публичной собственности все сильнее приникают частные начала282.
В любом случае вряд ли проходится ожидать, что российский законодатель изменит подход к проблеме, и государственное и муниципальное имущество будет разделено на публичное и непубличное (частное). Исходя из ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, с учетом толкования данной нормы КС РФ публичная собственность объединяет все государственное и муниципальное имущество и в этом смысле противопоставляется частной собственности - собственности граждан и юридических лиц.
Однако для целей сравнительно-правового анализа важно установить, каким образом соотносятся правовые режимы государственного и муниципального имущества в России и за рубежом. Представляется, в юридической системе координат публичное имущество «по-российски» занимает некое промежуточное положение между объектами публичной и частной собственности в европейских правопорядках. При этом отдельные категории государственного и муниципального имущества в России (например, изъятые из оборота природные объекты) по своему правовому режиму в большей степени сближаются с классическими публичными доменами, другие, напротив, тяготеют к объектами частноправовой собственности государства (например, акции в хозяйственных обществах). Однако в целом в отечественном законодательстве используется методологически единый юридический инструментарий для регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, а также во многом универсальный механизм управления соответствующим имуществом. Учитывая это, для дифференциации правового режима различных категорий публичного имущества необходимо руководствоваться иными критериями, ко торые опирались бы как на отечественные правовые традиции, так и на релевантный опыт зарубежных правопорядков.
В отношении публичного имущества в целом либо отдельной его части нередко употребляются термины «общенародное достояние», «общественное достояние», «национальное достояние», «национальное богатство» и т. п. Концепция общенародного достояния была особенно распространена в советский период и опиралась на действовавшие в то время нормативные акты, где использовалась названная категория . Общенародным достоянием объявлялись все объекты государственной собственности284. Данная концепция с начала 90-х годов XX в. неоднократно подвергалась содержательной критике в связи с неоправданным разграничением экономического и юридического собственников имущества, мнимостью преимуществ и юридической бессодержательностью анализируемой конструкции
Новейшее законодательство, за редкими исключениями286, отказалось от употребления категории «общенародное достояние». Однако в науке этот тер мин продолжает активно использоваться, однако уже в новом качестве — применительно к определенной части публичного имущества. Так, по мнению В.П. Мозолина, у государства на праве собственности могут быть объекты двух видов (категорий): во-первых, это специфическая категория объектов, предназначенных для общего пользования людей в обществе или для обслуживания потребностей самого государства; во-вторых, это объекты производственного назначения, которые могут находиться и в частной собственности граждан и юридических лиц. При этом в отношении первой категории автор использует термин «народное достояние» («народная собственность»), акцентируя то, что речь не идет о монополистической общенародной (государственной) собственности советского периода как особой привилегированной форме собственности; общенародное достояние в условиях рыночной экономики охватывает лишь указанную выше специфическую часть государственного имущества287. В.Г. Голубцов схожим образом обосновывает выделение двух разновидностей государственного имущества: объектов исключительной государственной собственности и объектов коммерческой собственности государства288. В отношении первой категории имущества С.А. Сосна оперирует понятием общественного достояния289, а В.Д. Мазаев - близким по содержанию понятием «национальное достояние»290. Разница в приведенных подходах в значительной степени приобретает терминологический характер, что весьма красноречиво подтверждает позиция В.А. Тархова и В.А. Рыбакова, которые предлагают ввести понятие «объекты исключительной собственности государства - общественного достояния»
