Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Основные вопросы возникновения и деятельности государственных и муниципальных целевых фондов 13
1.1. Понятие и классификация государственных и муниципальных целевых фондов в Российской Федерации 13
1.2. Законодательные основы становления российской системы государственных и муниципальных целевых фондов 57
1.3. Система государственных целевых фондов за рубежом 96
Глава II. Правовые вопросы деятельности государственных и муниципальных целевых фондов в Российской Федерации 109
2.1. Правовая основа формирования и использования государственных и муниципальных целевых фондов 109
2.2. Источники формирования государственных и муниципальных целевых фондов 124
2.3. Проблемы повышения эффективности использования отдельных категорий государственных и муниципальных целевых фондов 148
Заключение 163
Приложения 171
Перечень правовых актов 175
Библиографический список литературы 187
- Понятие и классификация государственных и муниципальных целевых фондов в Российской Федерации
- Система государственных целевых фондов за рубежом
- Правовая основа формирования и использования государственных и муниципальных целевых фондов
- Проблемы повышения эффективности использования отдельных категорий государственных и муниципальных целевых фондов
Понятие и классификация государственных и муниципальных целевых фондов в Российской Федерации
Для правильного понимания вопросов деятельности целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов необходимо в первую очередь определить понятие и виды указанных фондов Учитывая целевой характер внебюджетных и бюджетных фондов, в данной работе целесообразнее использовать обобщенный термин - "государственные и муниципальные целевые фонды". Очень часто происходит смешение понятий государственных и муниципальных целевых фондов денежных средств13 и фондов, как некоммерческих организаций14. Деятельность фондов как разновидности некоммерческих организаций, регулируются гражданским законодательством, и в частности, Гражданским Кодексом РФ и Федеральным законом "О некоммерческих организациях"15. Имущество указанных некоммерческих организаций находится в их собственности и они вправе самостоятельно определять направления и цели расходования финансовых средств, находящихся в их распоряжении (конечно, в рамках законодательства).
В данной работе речь идет о государственных и муниципальных целевых фондах денежных средств, которые находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований16. Деятельность этих фондов регулируется бюджетным законодательством и гражданское законодательство относится к целевым фондам лишь постольку, поскольку оно вообще регулирует деятельность юридических лиц.
Большинство государственных и муниципальных целевых фондов не является юридическими лицами. Несмотря на указанные выше различия, многие авторы, в том числе и учебной литературы, часто не различают государственные и муниципальные целевые фонды денежных средств и некоммерческие организации - фонды. Например, к целевым государственным и муниципальным фондам денежных средств причисляется Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства17, правовой режим которого определен Уставом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1996 года18. Данный Фонд является "государственной некоммерческой организацией в форме учреждения", созданной для финансового обеспечения Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства, участия в финансировании региональных программ, а также проектов, направленных на поддержку малого предпринимательства.
Таким образом, к целевым фондам денежных средств причисляется государственное учреждение, источником образования имущества которого являются, в том числе, и бюджетные ассигнования. Средства фонда не учтены в федеральном бюджете. Отсутствует также бюджет фонда, принятый представительным органом государственной власти. Фонд, разумеется, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, однако источников доходов целевого направления, как внебюджетные и бюджетные фонды не имеет. В этом случае перед нами некоммерческая организация, учредителем которой является государство, имеющая к государственным и муниципальным целевым фондам денежных средств весьма отдаленное отношение. Например, таким фондом является Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. В соответствии с положением о нем, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 февраля 1994 года №6519, фонд является государственной некоммерческой организацией, источниками финансирования которой являются бюджетные ассигнования в размере 1,5 процента средств, предусматриваемых ежегодно в федеральном бюджете на финансирование науки; добровольные взносы предприятий, учреждений, организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц, а также иные поступления от деятельности Фонда.
Из приведенного примера видно сколь важно изначально правильно определить понятие государственных и муниципальных целевых фондов, являющихся предметом данного исследования. Проблема точного определения характеристик государственных и муниципальных целевых фондов чрезвычайно существенна для нормотворчества и правоприменения. Без этого многие вопросы об отнесении различных целевых фондов к государственным или муниципальным фондам, а следовательно и вопросы о применении к таким фондам норм, посвященных регулированию деятельности государственных и муниципальных целевых фондов, становятся трудноразрешимыми. В качестве еще одного примера можно назвать проблему так называемых "внебюджетных фондов НИОКР", которая будет рассмотрена далее.
Вне всякого сомнения, интересным является вопрос о статусе государственных и муниципальных целевых фондов с гражданско-правовой точки зрения. И хотя исследование этой проблемы находится вне рамок предмета данной работы, следует отметить, что оно существенно обогатило бы наше представление о целевых фондах и позволило бы снять много спорных вопросов, возникающих при отнесении различных образований к государственным и муниципальным целевым фондам. Здесь же отметим, что, на наш взгляд, данную проблему следует решать в рамках понятия государственной и муниципальной казны, содержащихся в статьях 214 и 215 Гражданского кодекса РФ. То есть, с этой позиции, средства целевых фондов, как бюджетных (как составной части бюджета), так и внебюджетных, представляют собой имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, и являющееся частью соответствующей государственной или муниципальной казны.
Необходимо также учитывать, что и Бюджетный кодекс, в свою очередь, достаточно тесно соприкасается с гражданско-правовыми отношениями, например, при определении собственника средств внебюджетных фондов -согласно статье 143 средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Поэтому представляется, что уйти полностью от гражданско-правовой проблематики при решении вопросов определения понятия бюджетных и внебюджетных фондов нельзя и некоторые вопросы, связанные со статусом органов управления фондами, будут рассматриваться в данной работе.
Государственные и муниципальные целевые фонды денежных средств различаются в зависимости от того, являются ли они включенными в состав государственного или муниципального бюджета или нет. Так, целевые фонды денежных средств могут являться либо бюджетными, либо внебюджетными. Смысл в слова "бюджетный фонд" или "внебюджетный фонд" вкладывается разный. Во многом это зависит от того, с каких позиций рассматриваются целевые фонды - как органы управления денежными средствами или как фонды денежных средств, находящиеся в распоряжении органов власти.
Необходимо отметить, что в правовой литературе не проводилось рассмотрения терминов "внебюджетный фонд" или "бюджетный фонд" в различных аспектах, как это делается в отношении понятия "бюджет". Хотя, вне всякого сомнения, внебюджетные и бюджетные фонды, как разновидность фондов денежных средств также могут быть рассмотрены как различные категории.
Так, бюджет обычно рассматривают как экономическую категорию, правовую категорию и в материальном аспекте .
В экономическом аспекте под бюджетом понимают систему экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления21. Впрочем, бюджету, как экономической категории, зачастую даются весьма различные определения, не отрицающие, однако, взгляд на бюджет как систему экономических отношений по поводу формирования и использования денежных фондов: "бюджет - это экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, утвержденных как закон" ; "бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" Следует отметить, что определение бюджета аналогичное последнему дано в статье 6 Бюджетного кодекса РФ: "бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления".
Система государственных целевых фондов за рубежом
Целевые фонды денежных средств не являются порождением только отечественной экономики. Во многих странах они возникли гораздо раньше, чем в нашей стране. Интереснее всего рассмотреть примеры деятельности внебюджетных фондов зарубежных стран, как наиболее показательные для уяснения предназначения целевых фондов в структуре государственных финансов.
Одними из первых стали создаваться экономические внебюджетные фонды. Так, например, суммы репараций Франции, выплачиваемых в 1926-27 годах Германией по, так называемому, плану "Дауэрса" и составившие в общей сумме 4 млрд. франков, не включались в государственный бюджет Франции и направлялись на покрытие убытков, причиненных экономике I мировой войной199.
В 1948 году в ФРГ для восстановления разрушенного войной экономического потенциала был образован Фонд европейской программы восстановления, а в 1949 году - Фонд немедленной помощи, реорганизованный в 1952 году в Фонд выравнивания бремени войны. Вообще, ФРГ является страной наиболее широко из "семёрки" развитых стран использующей внебюджетные фонды для решения экономических проблем. До 1974 года в ФРГ также существовал Фонд социального страхования и социального обеспечения. Фонд был ликвидирован после перехода на новые принципы построения системы социального страхования Германии200.
Фонд европейской программы восстановления был образован из средств, вырученных от продажи товаров, поставляемых в рамках "плана Маршалла".
Позднее в фонд стали поступать отчисления из федерального бюджета и прибыль от предоставляемых фондом кредитов. Из фонда выдавались безвозмездные ссуды, среднесрочные и краткосрочные кредиты из расчета 4-7 процентов в год, а также предоставлялись гарантии по частным займам для финансирования добывающей и обрабатывающей промышленности. Для осуществления этих операций в 1948 году был создан Банк восстановления. Бюджет фонда ежегодно рассматривался и утверждался парламентом.
Средства Фонда выравнивания бремени войны формировались из взносов предпринимателей в размере 2-3 процентов оценочной стоимости имущества, относимых на себестоимость выпускаемой продукции, дотаций из федерального и местных бюджетов, а также за счет выручки от эмиссии выпускаемых фондом займов. Большая часть средств фонда использовалась для финансирования капитальных вложений. Из фонда выдавались инвестиционные кредиты по льготной ставке в размере 3 процентов годовых. Расчеты по фонду были возложены на специально созданный в 1954 году Банк выравнивания бремени войны.
Много проблем возникло в ФРГ в начале 90-х годов в связи с процессом объединения Германии. Поскольку масштабы требуемых для реформирования социально-экономической системы новых земель средств намного превосходили возможности бюджета ФРГ, их мобилизация шла и за его пределами. На период с 1990 по конец 1994 года большие финансовые потоки в новые земли обеспечил, созданный в мае 1990 года фонд "Немецкое единство" До 1995 года новые земли не были включены в межземельное финансовое выравнивание, поскольку это могло бы привести к подрыву бюджетной системы западных земель, не получали они и федеральные дотации в рамках финансового выравнивания. Вместо этого им направлялись трансферты из фонда "Немецкое единство".
Первоначальный капитал фонда был установлен в 115 млрд. марок, причем из этой суммы 95 млрд. марок были получены как кредиты федерации, земель и коммун по 10 процентов годовых, остальные деньги перечислялись из федерального бюджета. Вначале предполагалось перечислить 85 процентов средств фонда "новым" землям (из них 40 процентов должно было поступить непосредственно в коммуны), а 15 процентов оставить в распоряжении федерации. В 1991 году долю средств федерации стали перечислять "новым" землям (дополнительно 5 млрд. марок ежегодно).
Растущие финансовые потребности новых земель привели к неоднократному повышению средств фонда за счет федерации и старых земель. За период с 1990 по 1994 годы фонд пополнялся за счет дополнительных федеральных ассигнований (1992-1994гг. - 7,9 млрд. марок), за счет увеличения ставки налога на добавленную стоимость с 14 до 15 процентов (1993-1994 гг. - 22 млрд. марок) и в рамках помощи федерации и "старых" земель за счет введения 7,5 процентной надбавки к подоходному налогу (1993 -1994 гг. - 15 млрд. марок)202.
Всего за 1990-94 гг. из фонда было выплачено 160,7 млрд. марок трансфертов. Они распределились пропорционально числу жителей, в земли шло 60 процентов средств, а остальные средства направлялись в общины. За время существования фонд получил 49,6 млрд. марок федеральных субсидий, 95 млрд. марок кредитов и 16,1 млрд. марок за счет субсидий западных земель. Долги фонда в 95 млрд. марок предполагается погашать в течении 20 лет за счет федерального бюджета и бюджетов старых земель .
Большое распространение получили экономические внебюджетные фонды в Японии. Спецификой финансовой системы Японии являются инвестиционные внебюджетные фонды, образующие из-за своих огромных размеров (около 50 процентов от центрального бюджета) как бы "второй бюджет" в форме инвестиционных программ и займов. Эти программы, начиная с 1953 года, ежегодно разрабатываются и утверждаются парламентом одновременно с общим бюджетом. Они представляют собой систему ассигнований и кредитов различным государственным предприятиям и учреждениям, включая кредитно-финансовые, а также местным органам управления и их предприятиям.
Главными источниками финансирования программ являются средства Бюро доверительных фондов, формируемого, в частности, из почтовых сбережений населения и государственных пенсионных резервов, и средства почтовой системы страхования жизни. Достаточно небольшую долю составляют частные средства, в виде гарантируемых правительством займов, а также кредиты.
Значительная часть программ государственных инвестиций и займов обеспечивается за счет двух форм мелких сбережений населения, мобилизуемых двумя крупнейшими государственными финансовыми учреждениями: системой почтовых сбережений (в середине 80-х годов остаток почтовых сбережений превосходил примерно в четыре раза сумму депозитов крупнейшего банка Японии "Дайити канге" и в 3,7 раза - " Бэнк оф Америка", крупнейшего в мире частного финансового учреждения) и Почтовой системой "простого" страхования (в середине 80-х годов резервы этой системы, осуществляющей страхование жизни посредством взносов по почте без предварительного медицинского освидетельствования, превышали в 2,4 раза резервы всех частных компаний по страхованию жизни в Японии). В 1990 году резервы "второго бюджета" составили 36572,4 млрд. йен, из которых средства Бюро доверительных фондов составили 77,8 процентов204.
Если в двух вышеуказанных странах большинство целевых фондов осуществляют экономические функции, то во Франции основная часть внебюджетных фондов является социальными. Фонды объединены в так называемый "Социальный бюджет ", включающий в себя Фонд страхования по болезни, инвалидности и материнству, Пенсионный фонд, Фонд помощи семьям, а также Национальный фонд помощи безработным. Источниками формирования социального бюджета являются обязательные взносы предпринимателей (60 процентов), застрахованных (около 18 процентов), поступления из бюджета (20 процентов) и некоторые иные доходы. Наиболее значительное место в структуре расходов социального бюджета (40 процентов) занимает Пенсионный фонд, предназначенный для выплаты пенсий по старости.
Социальный бюджет аккумулирует значительную часть финансовых ресурсов государства. Существенное улучшение пенсионного законодательства и расширение сферы социальной защиты для новых категорий граждан, реализованное в период проведения социальных реформ в 1981-82 гг. привели к увеличению доли фондов социального страхования в совокупных государственных расходах. Так, доля отчислений в социальный бюджет в общей сумме обязательных отчислений выросла с 42,7 процентов в 1980 году до 44,5 процентов в 1990 году. Размер "социального бюджета" достиг к 1990 году огромной суммы в 1,6 трлн. франков. Рост социальных отчислений в последние десятилетия происходил, прежде всего, за счет увеличения социальных взносов лиц наёмного труда. Доля отчислений с предпринимателей, которая формировала в 50-60 годы более 3\4 социального бюджета, сократилась в 70-е годы в связи с ростом ставок социальных взносов лиц наёмного труда и к настоящему времени, как уже упоминалось выше, составляет около 60 процентов2 5.
Правовая основа формирования и использования государственных и муниципальных целевых фондов
Деятельность государственных и муниципальных целевых фондов в Российской Федерации регулируется множеством актов, среди которых главную роль играют федеральные законы и иные нормативные акты, в частности Бюджетный и Налоговый кодексы. Важную роль в вопросе регулирования деятельности фондов играют акты субъектов Российской Федерации, а также акты органов местного самоуправления.
Основополагающим актом регулирующий деятельность целевых фондов в Российской Федерации является Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый Федеральным законом от 31 июля 1998 года №145-Ф3211 и введенный в действие Федеральным законом от 9 июля 1999 года №159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации"212.
Бюджетный кодекс дает сразу несколько определений понятия государственных внебюджетных фондов. Сначала в статье 6 как форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (определение в экономическом аспекте), затем в статье 13 как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь (определение в материальном аспекте).
Определение же бюджетного целевого фонда дано только в статье 17 Бюджетного кодекса РФ - под бюджетным фондом понимается фонд денежных средств в материальном аспекте - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете.
Большое значение для регулирования деятельности внебюджетных фондов имеет глава 2 Бюджетного кодекса, а именно статья 7, устанавливающая компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений.
В частности, к ведению Российской Федерации относится установление порядка формирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление расходов государственных внебюджетных фондов, определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, а также управление их деятельностью.
В отношении бюджетных фондов в Бюджетном кодексе практически отсутствуют регулирующие их деятельность положения, за исключением статьи 54 Бюджетного кодекса, в соответствии с которой доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Что касается государственных внебюджетных фондов, то помимо того, что регулированию их деятельности посвящена целая 17 глава, они, вместе с бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом упоминаются практически по всему Кодексу. В данном случае законодатель, практически полностью приравнял внебюджетные фонды к бюджетам, определив для них одинаковые механизмы рассмотрения, принятия, исполнения, контроля за исполнением, утверждения отчета об их исполнении, указав в 17 главе некоторые особенности этих фондов - проекты бюджетов указанных фондов и отчеты об их исполнении составляются органами управления фондов, расходование средств фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.
С этой главой связано достаточно много неточностей и противоречий. Так, статья 143 указывает, что государственные внебюджетные фонды образуются вне федерального бюджета. В данном случае ничего не говорится о бюджетах субъектов Российской Федерации. Таким образом, можно было бы считать цели образования фондов, указанные в статье 143, обязательными только для государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Или более того - данное положение могло бы быть воспринято как указание о невозможности образования внебюджетных фондов на уровне субъектов Российской Федерации. Таким образом, статью 143 можно правильно понять только в разрезе статьи 13 Кодекса, устанавливающей порядок формирования фондов вне бюджетов субъектов Российской Федерации и Федерального бюджета.
Статья 144 устанавливает закрытый перечень государственных внебюджетных фондов Российской Федерации - это уже известные четыре социальных фонда. Возникает вопрос - не могут ли субъекты Российской Федерации создавать иные внебюджетные фонды, хотя бы и с целями, указанными в статье 13 Кодекса?
На этот вопрос следует дать отрицательный ответ, поскольку в соответствии с 7 статьей Кодекса перечень фондов устанавливается исключительно Российской Федерацией. Помимо этого 146 статья Кодекса говорит, что доходы внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, устанавливаемых законодательством Российской Федерации. Конечно, можно было бы формировать фонды и за счет добровольных взносов юридических и физических лиц, что также разрешается, однако это достаточно скудный источник.
Таким образом, на основании статей 7 и 146 Бюджетного кодекса РФ необходимо сделать вывод - субъекты Российской Федерации не вправе образовывать самостоятельно какие-либо внебюджетные фонды, кроме фондов, образование которых предписано на уровне Российской Федерации. Но и в этом случае субъекты Российской Федерации лишены какой-либо свободы выбора -образовывать или не образовывать фонд, хотя бы и находящийся в перечне внебюджетных фондов. Статью 7 Бюджетного кодекса можно трактовать как императивную норму - установление перечня фондов, обязательных к формированию. Данное следствие вытекает из 143 статьи Кодекса относящей средства государственных внебюджетных фондов к федеральной собственности.
Статья 145 Кодекса устанавливает порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Особых отличий от процедуры подготовки бюджетов того или иного уровня не наблюдается, за исключением порядка формирования внебюджетных фондов. В соответствии со статьей 145 проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.
Возникает вопрос - как рассматривать статьи 153 и 154 Бюджетного кодекса, устанавливающие бюджетные полномочия законодательных органов и органов исполнительной власти? Указанные статьи предусматривают одинаковые полномочия органов власти по отношению к бюджету и государственным внебюджетным фондам. В частности, из статьи 154 вытекает право органов исполнительной власти составлять бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также отчеты об их исполнении. В соответствии же со статьями 145 и 149 (отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда) составление бюджетов государственных внебюджетных фондов и составление отчетов об их исполнении осуществляется органами управления внебюджетных фондов. По всей видимости, следует руководствоваться специальными нормами, а именно - статьями 145 и 149 Кодекса.
Статья 147 Кодекса регулирует расходование средств внебюджетных фондов. В соответствии с данной статьей расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Проблемы повышения эффективности использования отдельных категорий государственных и муниципальных целевых фондов
В процессе использования финансовых ресурсов государственных и муниципальных целевых фондов часто возникают различные вопросы, связанные с особенностями их деятельности. В этом параграфе предполагается рассмотреть. наиболее интересные проблемы.
Одной из таких проблем, является вопрос о праве территориальных фондов обязательного медицинского страхования предоставлять страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств кредиты. Такое право предоставлено фондам положением о территориальных фондах обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 года №4543-1.
В соответствии со статьей 819 Гражданского кодекса РФ кредит может выдать исключительно банк или иная кредитная организация. По определению Федерального закона от 2 декабря 1990 года №395-1 "О банках и банковской деятельности под кредитной организацией понимается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные указанным Федеральным законом. Кроме того, предусматривается, что кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.
Фонды медицинского страхования не имеют лицензии Центрального Банка на размещение средств обязательного медицинского страхования от своего имени и за свой счет. Кроме того, даже в случае наличия лицензии фонды не могут считаться кредитными организациями, поскольку они являются бюджетными учреждениями.
Согласно статье 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетным учреждением является организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально - культурных, научно - технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.
Таким образом, было бы совершенно правильным считать, что государственные внебюджетные фонды, и в частности территориальные фонды обязательного медицинского страхования, не имеют право выдавать кредиты. Подтверждением этого является письмо Госналогслужбы РФ от 02.09.1994 №ВЗ-6-15/328, Минфина РФ от 31.08.1994 №120 "О законности выполнения государственными внебюджетными социальными фондами кредитных операции , в котором говорится, что денежные средства фондов являются федеральной собственностью и, следовательно, не относятся к собственным средствам фондов. В связи с этим, в письме указано, что использование в качестве кредитных ресурсов сумм страховых платежей и финансовых санкций, поступивших в указанные фонды, а также полученных региональными отделениями фондов доходов от коммерческого использования этих средств не может быть признано правомерным.
Однако, реальная ситуация несколько иная. Письмом Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 06.05.1994г. №2-1084 "Об осуществлении фондами ОМС финансово-кредитной деятельности"284 сообщается, что в соответствии с письмом Центрального банка РФ от 23.03.94 №15-4-2/630 фонды обязательного медицинского страхования вправе в соответствии с их функциями осуществлять финансово-кредитную деятельность исключительно для выполнения задач, предусмотренных положением о них, проводить финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования. Для выполнения указанных функций Фондам не требуется лицензия Банка России.
Заключение кредитных договоров в соответствии с Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным Верховным Советом Российской Федерации от 24 февраля 1993 года №4543-1, входит в компетенцию исполнительного директора территориального фонда обязательного медицинского страхования. Согласно Порядку осуществления кредитной деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования, утвержденному Правлением Федерального фонда обязательного медицинского страхования (Протокол от 21 октября 1999 г. №8) фонды вправе осуществлять кредитную деятельность при отсутствии у них задолженности по финансированию программы обязательного медицинского страхования.
В качестве кредитных ресурсов могут использоваться временно свободные финансовые средства фонда, имеющие целевое назначение, остающиеся в распоряжении фонда после осуществления финансирования обязательного медицинского страхования в полном объеме; дотирования филиалов с недостаточным объемом финансовых средств до достижения установленного на территории среднедушевого норматива; формирования нормированного страхового запаса в установленном порядке; осуществления управленческих функций; финансирования иных мероприятий, не запрещенных нормативно-правовыми актами Российской Федерации по обязательному медицинскому страхованию.
В положении предусматривается, что средства нормированного страхового запаса фонда не могут использоваться в качестве кредитных ресурсов. Кредиты должны предоставляться на краткосрочной основе. Заемщиками кредита могут выступать страховые медицинские организации, осуществляющие обязательное медицинское страхование, и медицинские учреждения, работающие в системе обязательного медицинского страхования.
Предоставление кредита оформляется кредитным договором, с указанием цели, назначения, условий выдачи и возврата кредита, гарантии возврата кредита. Заключение кредитного договора относится к компетенции исполнительного директора фонда обязательного медицинского страхования.
По все видимости, разрешение осуществлять фондам медицинского страхования кредитные операции является своего рода "компромиссом" по отношению к требованиям закона. С одной стороны, выдача кредитов страховщикам способствует устойчивости системы обязательного медицинского страхования, поскольку является определенной финансовой опорой для страховщиков и источником дополнительных доходов для самого фонда.
С другой стороны, право выдачи кредитов, может привести к соблазну нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования. Тем не менее, положительные моменты такой деятельности, выраженные в обеспечении дополнительной финансовой устойчивости и стабильности системы обязательного медицинского страхования, все же перевешивают опасность нецелевого расходования средств фонда.
Несмотря на это, практика осуществления фондами обязательного медицинского страхования банковских операций, входит в противоречие с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". В связи с изложенным целесообразно рассмотреть возможность внесения изменений в статью 819 Гражданского кодекса РФ, которые с помощью отсылки к федеральному законодательству, позволили бы государственным социальным внебюджетным фондам, и в частности фондам обязательного медицинского страхования, осуществлять некоторые кредитные операции, а именно - выдавать кредиты страховщикам по обязательному медицинскому страхованию. Однако, в настоящее время осуществление подобного рода операций следует признать недопустимыми.
Кроме того, необходимо также рассмотреть возможность более четкого закрепления в бюджетном законодательстве положений об ответственности за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов. Как отмечает М.В.Карасева - все регулятивные финансово-правовые отношения должны быть «оснащены» мерами финансово-правовой ответственности»286. Между тем, Бюджетный кодекс РФ в статьях 283 и 289 относит к основаниям применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства нецелевое использование бюджетных средств, оставляя без внимания средства государственных внебюджетных фондов. Таким образом, надо отметить, что вопросы ответственности за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов требуют самого серьезного внимания со стороны законодателя. Представляется, что наряду с указанными изменениями, в Бюджетном кодексе, а именно в статье 289, следует отразить специфику государственных внебюджетных фондов, уточнив понятие нецелевого использования средств, под которым должно пониматься не только их использование на цели, не соответствующие условиям их получения, но и несоответствие целевому назначению доходов, за счет которых формируются государственные внебюджетные фонды. Таким образом, необходимо признать, что понятие нецелевого использования средств, как и другие вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, не получили достаточно ясного отражения в Бюджетном кодексе РФ и должны стать предметом более пристального исследования.
