Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан .
1. Понятие и основные черты производства по предложениям, заявления и жалобам граждан с. 17
2. Принципы производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан с. 57
3. Характеристика стадий производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан с. 82
Глава 2. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел и пути его совершенствования .
1. Проблемы осуществления производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органы внутренних дел с. 125
2. Направление совершенствования производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан с. 148
3. Гарантии обеспечения законности при осуществлении производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел с. 168
Заключение с. 189
Список литературы с. 195
- Понятие и основные черты производства по предложениям, заявления и жалобам граждан
- Принципы производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан
- Проблемы осуществления производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органы внутренних дел
- Направление совершенствования производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан
Введение к работе
Актуальность темы. Административно-правовые нормы посредством регулирования затрагивают большое количество субъектов права. Вследствие этого административный процесс имеет очень большое значение при реализации принципа законности в государственном управлении, поскольку его можно соблюсти лишь тогда, когда материальная административно-правовая норма претворяется в жизнь в соответствии с юридическими предписаниями, дающими право и определяющими порядок реализации данной нормы. Современная ситуация в российском обществе характеризуется разрывом существовавших ранее связей, традиций во всех сферах жизни, политической, экономической и социальной неустойчивостью, сменой идеологий и системы ценностей, ставших для многих привычными и непоколебимыми. Фактор устойчивости, столь необходимый для нормального существования общества и государства, видится, прежде всего, в создании правового государства, новой системы законодательства, отвечающего всем изменившимся условиям. Кроме того, эта система законодательства должна быть обеспечена строгим и неукоснительным исполнением. Вследствие вышеуказанного, производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан как вид административного процесса представляется необходимым и должным средством укрепления и поддержания законности в государственном управлении.
Важное значение имеет административно-процессуальная деятельность органов исполнительной власти, в том числе и самых массовых - органов внутренних дел в части производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
За последние годы вся деятельность аппаратов, подразделений и служб органов внутренних дел Российской Федерации по рассмотрению и разрешению обращений граждан была направлена на создание оптимальных условий по работе с различными видами обращений, адресованных в их адрес, снижение роста повторных обращений, в частности жалоб и заявлений, укрепление исполнительской дисциплины сотрудников ОВД, осуществляющих как производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, так и контроль за его надлежащим исполнением, и введение в действие новых нормативных актов в сфере административно-процессуальной деятельности. В итоге проводимых Министерством внутренних дел России мероприятий, количество обращений граждан остается стабильным (около 41 тысячи за отчетный год). Однако, несмотря на реализацию широкого комплекса мер по повышению эффективности работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан, состояние данного вида административного производства не отвечает предъявляемым требованиям. Число повторных обращений продолжает расти и, к примеру, за 2000 год составило 4300, что в два раза больше по сравнению с 1999 годом. В ходе проведения приема сотрудниками органов внутренних дел нередки случаи хамства, пренебрежительного отношения к людям. Это не может не вызывать серьезных нареканий со стороны населения. Такое состояние дел в сфере обеспечения законности при осуществлении производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан ставит перед аппаратами, подразделениями и службами органов внутренних дел новые задачи, связанные с повышением эффективности этого вида административного производства, путем совершенствования системы организационно-правовых гарантий законности его осуществления и создания полноценной правовой базы. Решение этих задач невозможно без глубокого и всестороннего изучения вопросов, касающихся производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. Особенно это касается его нормативно-правового регулирования, характеристики, принципов, стадий, его месту в контуре административно-служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Одно из главных мест при рассмотрении вопросов совершенствования производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел принадлежит изучению таких принципиально важных проблем, как систематизация понятийного аппарата производства, его принципов, стадий, а также проблеме надлежащего нормативного и организационного обеспечения, анализу которых и посвящено диссертационное исследование. В системе органов государственного управления и, в частности, системе органов внутренних дел в последние годы решению этих вопросов уделяется достаточно большое внимание, о чем свидетельствуют нормативные акты высших органов законодательной и исполнительной власти, Министерства внутренних дел, а также ряд научных монографий и публикаций, посвященных данным проблемам. Однако на сегодняшний день нельзя утверждать, что имеется единый научный подход к определению вида и объема производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, необходимых для его оптимального осуществления. При большой разноплановости и большом количестве поступающих в адрес ОВД обращений в настоящее время не имеется глубоко изученной, четко разработанной и нормативно урегулированной системы производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел, обеспечивающей его эффективное осуществление. Особенно это относится к нормативно-правовому и организационному обеспечению этого вида административного производства, где имеются наибольшие внутренние резервы повышения эффективности и оптимальности деятельности ОВД при его осуществлении. Причем решение большинства этих проблем, за исключением, разумеется, принятия Федерального закона, регламентирующего исследуемые правоотношения, возможно главным образом собственными силами, не выходя за рамки системы органов внутренних дел.
Исходя из вышеизложенного, представляется очевидным, что диссертация, включающая в себя исследование и определение путей повышения эффективности производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел, имеет достаточное теоретическое и практическое значение, что в итоге и определяет ее актуальность и практическую значимость.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в деятельности органов исполнительной власти, в частности органов внутренних дел, при осуществлении производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Вопросы производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, его роль в деятельности органов внутренних дел, вопросы совершенствования применения административно-процессуальных норм составляют предмет исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из определения конкретного объекта исследования, основная цель работы заключается в комплексном исследовании вопросов производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, выявлении факторов, оказывающих влияние на состояние исследуемого вида административного производства, изучении административно-процессуальных норм и практики их применения при осуществлении органами исполнительной власти производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, выявлению основополагающих теоретических и практических проблем производства по обращениям граждан, разработке нормативно-правовых актов, выработке научно-обоснованных решений, направленных на укрепление и дальнейшее совершенствование деятельности органов внутренних дел по организации данного вида административного производства и на основе этого определить пути, направленные на его совершенствование. В соответствие с данной целью диссертационное исследование ставит и конкретные задачи: - на основе теоретических обобщений и эмпирических исследований дать концептуальное обоснование основных положений и характеристик производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;
- провести системное исследование основных составляющих производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;
исследовать стадии и раскрыть содержание принципов производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, определить на основе этого возможные аспекты и системы ее классификации;
- выявить проблемы осуществления производства по предложениям,
заявлениям и жалобам граждан в ОВД;
- проанализировать существующую систему нормативно-правового регулирования и организационного обеспечения производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел и определить основные пути ее совершенствования.
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные методы теории познания и системный подход, позволяющие всесторонне и полно проанализировать существующую систему правоотношений, возникающих в ходе осуществления производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в ОВД, а также выявить основные факторы, влияющие на его надлежащее исполнение. В работе использовались и иные приемы - формальнологический метод, анализ, синтез и другие. Для изучения отдельных аспектов темы применялись следующие методы: сравнительно-правовой, анкетирование и интервьюирование сотрудников органов внутренних дел и граждан - жителей различных регионов Российской Федерации. Теоретической базой исследования послужили общие положения философии, социологии, филологии, научные труды в области административного права, административного процесса, уголовного, гражданского процесса, кибернетики, управления, криминологии и ряда других наук. Комплексность исследования заключается в том, что при решении поставленных проблем автор основывался на теоретических и прикладных исследованиях, осуществляемых не только в рамках социально-правовых наук, но и других отраслей научного знания, а также на различных общенаучных и частнонаучных методах исследований. При решении поставленных задач автором использовались основополагающие законодательные и нормативные акты высших органов власти и управления Российской Федерации, ведомственные нормативные акты МВД РФ, материалы обобщения передового опыта деятельности органов внутренних дел, труды ученых - Бахраха Д.Н., Буденко Н.И., Вицина С.Е., Веселого В.З., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Лунева А.Е., Ремнева В.И., Салищевой Н.Г., Сорокина В.Д., Чернявского B.C. и др. Научная обоснованность, новизна и достоверность полученных результатов вытекают из выбора темы исследования, практически до этого не разрабатывавшейся, а также теоретических позиций, методологического подхода и значительного объема репрезентативного эмпирического материала, используемого в процессе исследования.
Научная обоснованность результатов исследования, по мнению автора, определяется верностью избранных методов и средств решения поставленных проблем. Это позволило обеспечить достижение стоящих перед исследованием целей и задач. Используемые методы и эмпирические материалы, включающие в себя статистические данные о количественных и качественных характеристиках производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел, инвентарный анализ входящих и исходящих документов, экспертных опросов (интервьюирования) сотрудников и руководящего состава ОВД, а также непосредственное изучение практики работы с документальной информацией в аппаратах, подразделениях и службах ОВД дали возможность получить вполне репрезентативные с точки зрения научной обоснованности результаты. Таким образом, аргументация теоретических и прикладных положений осуществлена с широким привлечением материалов различных исследований и базируется на достаточно обоснованной методике их проведения. Новизна полученных результатов автором видится в том, что в диссертационном исследовании впервые реализован комплексный подход к изучению и организации производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел. Диссертация содержит анализ сущности производства по обращениям граждан в органы внутренних дел, исследование новых аспектов и актуальных вопросов в его осуществлении, а также основных требований, предъявляемых к его нормативно-правовому и организационному обеспечению. На основе теоретических обобщений и эмпирических исследований определяется методологический подход к изучению производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел, внутриорганизационной деятельности ОВД и разрабатываются основные принципы его организации. Важное место в диссертационном исследовании отводится обоснованию внедрения результатов исследования в практическую деятельность органов внутренних дел, непосредственной концепции организации данного вида
административного производства.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на базе теоретических и прикладных исследований определяются пути повышения эффективности осуществляемого органами внутренних дел производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. Кроме этого определенную значимость представляет и сам методологический подход к изучению и анализу состояния производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в ОВД, классификация его понятий, стадий, принципов организации, а также комплекс предложений, направленных на совершенствование существующей организации исследуемого вида административного производства и улучшение его нормативного регулирования в части формулирования понятий «предложение», «заявление», «жалоба», стадий и принципов.
Помимо всего вышеизложенного теоретические и практические разработки диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», "Административная деятельность органов внутренних дел", "Основы управления в органах внутренних дел" и читаемых в высших учебных заведениях системы МВД России, а также в процессе переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические положения диссертации, предложения и рекомендации отражены в опубликованных автором работах. Отдельные разработки по теме диссертации прошли апробацию и внедрение в практику. Это относится, в частности, к методическим рекомендациям по организации приема в ОВД Российской Федерации, предложениям по организации автоматизированных поисковых систем «Обращение граждан» в системе ГИЦ МВД России (ЗИЦ, ШД ГУВД (УВД). Материалы исследования широко использовались в учебной и учебно-методической работе по курсам «Административное право» и «Административно-служебная деятельность ОВД» в Московской Академии МВД РФ.
К основным положениям, выносимым на защиту, относятся:
- концептуальное обоснование основных положений производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;
- классификация системы стадий, общих и специальных принципов производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;
- обоснование необходимости совершенствования нормативно- правовой базы и определение организационно-правовых гарантий законности при осуществлении ОВД производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Структура и объем диссертационного исследования обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, объемом 191 страница, библиографического списка использованной литературы и приложений. Список литературы, использованной в процессе написания диссертации, насчитывает 166 наименований. В первой главе автор рассматривает основные положения, касающиеся характеристики производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан. В частности, здесь исследуются характеристики понятий «предложение», «заявление» и «жалоба», система общих и специальных принципов данного вида производства, а также характеристика его стадий.
В данной главе диссертации исследуются с позиций
административного и административно-процессуального права особенности производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, его роли в деятельности органов внутренних дел.
Вторая глава посвящена изучению производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел, проблемам его осуществления, нормативно-правовому и организационному обеспечению этого вида производства управления. Диссертантом проводится анализ основных причин обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами в аппараты, подразделения и службы ОВД Российской Федерации, Здесь же определяются основные пути совершенствования производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в ОВД.
Данное исследование является важным не только для оптимизации функционирования органов внутренних дел, но и представляет собой предпосылку и условие совершенствования всей системы управления. Объем диссертации не позволил более детально рассмотреть некоторые интересные и важные вопросы, прежде всего потому, что они выходят за рамки настоящего исследования.
В заключении диссертации содержатся выводы по всему изложенному в ней материалу.
Понятие и основные черты производства по предложениям, заявления и жалобам граждан
Работа с обращениями граждан, личный прием населения в условиях кардинальных перемен в политической и экономической жизни страны - одно из важных направлений деятельности аппарата управления. Через обращения в государственные органы граждане реализуют свое конституционное право непосредственно участвовать в управлении делами государства. С одной стороны, организация своевременного и правильного рассмотрения обращений граждан позволяет осуществлять общественный контроль за государственным аппаратом, добиваться нарушенных прав и законных интересов, обеспечения социальной справедливости. С другой стороны, информационно - аналитическая работа по обращениям способствует широкому информированию руководства страны, а также органов федерального и местного управления о наиболее острых проблемах, поднимаемых обращающимися. Таким образом, письменные и устные обращения граждан, содержащие в себе коллективное или личное мнение, оценки, просьбы, требования, пожелания, помогают совершенствовать работу как федеральных, так и местных исполнительно - распорядительных органов, обеспечивая так необходимую двустороннюю связь между государством и обществом.
Политические и социально-экономические особенности последних лет нашли всестороннее отражение в сотнях тысячах обращений граждан России и иностранных корреспондентов к Президенту и Правительству нашей страны. Только за 2000 год их поступило более 346 тысяч.1 Увеличение количества предложений, заявлений и жалоб в 1,4 раза по сравнению с 1999 годом свидетельствует о возросшем стремлении граждан донести до руководства страны мысли, суждения и интересы, требования о разрешении насущных проблем.
Политическая составляющая почты этого года оказалась одной из наиболее весомых - 17,1 %. Помимо выборов, прошедших в 2000 году, решающее значение на рост ее удельного веса оказала так называемая чеченская проблематика. Большинство обратившихся выступают за ликвидацию незаконных вооруженных формирований и призывают сделать все возможное для сохранения статуса Чеченской республики как субъекта Российской Федерации.
Усилено внимание корреспондентов к проблемам промышленности и агропромышленного комплекса: количество обращений возросло с 7,1 % в 1999 году до 10 % в минувшем. Речь, как правило, идет о преодолении трудностей при создании рентабельного производства, причем комплекс причин содержит в себе как «традиционные» - кризис платежей, высокие цены на энергоносители и сырье, тарифы на перевозки, - так и новые, среди которых выделяются проблемы технологичности и гибкости системы управления производствами, а также реального влияния акционеров на формирование политики предприятий, реализацию производственных задач и интересов трудовых коллективов.
11,7 % достигла доля обращений по вопросам социальной защиты граждан. В принципе приветствуя принятие «социального пакета» законов, авторы указывают на ненадлежащую их реализацию. В ряде регионов это ведет к отмене льгот, установленных ветеранам, инвалидам Великой Отечественной войны, локальных военных конфликтов, участникам ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и т.д. Но главное недовольство вызывает то, что факты задержки пенсий и заработной платы превратились в последнее время в обыденные явления и не расцениваются властями как серьезнейшие нарушения прав человека, грозящие в перспективе вылиться в мощный социальный взрыв.
В обращениях, касающихся жилищных и бытовых проблем (11%) сообщается о сокращении строительства жилья, упадке коммунального хозяйства на фоне роста квартплаты и цен на коммунальные услуги. Значительное место в этом разделе занимают жалобы на хамство и бездушие руководителей и прочих должностных лиц жилищно-коммунальных организаций и предприятий.
Критика и жалобы на остаточный принцип финансирования здравоохранения, образования, науки и культуры стали причиной двукратного увеличения обращений на эти темы. Авторов, среди которых присутствуют всемирно известные ученые, деятели искусства, беспокоит коммерциализация этих сфер, что напрямую угрожает ослаблением физического и духовного здоровья нации, ее интеллекта, уничтожению национальных культур народов России.
В 10,6 тысячи обращений поднимались проблемы Вооруженных Сил. Здесь можно выделить две основные проблемы, затрагиваемые авторами: падение престижа воинской службы и недостаточное и недобросовестное финансирование Армии и Флота, что в свою очередь побуждает военнослужащих на отчаянные поступки, в том числе и суициды.
Традиционно многочисленный блок предложений, заявлений и жалоб граждан - 18,3 % связан с вопросами обеспечения законности и правопорядка. Высокий уровень уличной и организованной преступности вызывает предложения о чрезвычайных мерах борьбы с ними, ужесточении степени и размеров наказаний. Вызывает озабоченность и сведения и коррупции в подразделениях, аппаратах и службах органов внутренних дел, а также традиционные «болезни»: бюрократия, бездушное отношение к гражданам, заниженные требования к сотрудникам милиции, слабая координация деятельности структур, отвечающих за обеспечение правопорядка в стране.
Приведенные основные тематические характеристики предложений, заявлений и жалоб граждан присущи обращениям из каждого субъекта Федерации/ Это говорит об общем характере проблем, волнующих граждан нашей страны, что в принципе приводит к нивелированию региональных аспектов почты. Тем не менее, анализ позволяет выделить те регионы, где общие проблемы принимают наиболее устойчивый характер.
Принципы производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан
Механизм реализации права на подачу обращений характеризуется объемностью и многоплановостью, что затрудняет его детальную регламентацию законодательством. Порой отдельному гражданину бывает сложно разобраться в различиях между федеральным законодательством, законодательством субъектов федерации и ведомственными нормативными актами.
Как и всякий механизм, механизм реализации права граждан на подачу предложений, заявлений и жалоб сложен из элементов, то есть «имеющий конкретные формы, способы, средства и стадии осуществления».
Реализация права на подачу обращений зависит от активных действий лиц, имеющих на то право. В механизме его реализации, при осуществлении производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан следует различать два «узловых компонента», посредством которых обеспечивается эффективность реализации данного права граждан - принципы и стадии исследуемого вида административного производства.
Учитывая, что право граждан на обращения является комплексным институтом права, нормативно - правовое регулирование которого не может быть ограничено одним нормативным актом, считаем необходимым выделить те принципы, которые составляют основу всего механизма осуществления производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Являясь составной частью управленческой деятельности, административный процесс базируется на общих принципах государственного управления, но вместе с тем, эти общие принципы находят свое специфическое отражение в собственно административном процессе.
По мнению Ю.Н, Алистратова, «принципы - это руководящие начала, лежащие в основе механизма правового регулирования тех или иных общественных отношений».61 Естественно, что принципы, входящие в механизм реализации права граждан на обращения в органы государства и органы местного самоуправления имеют свою определенную специфику, как и в любых других конкретных общественных отношениях.
Представляется, что, анализируя принципы административного процесса в общем, и, как их производные, принципы производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан, в частности, можно выделить, по нашему мнению две группы принципов данного вида административного производства.
К группе общих принципов производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан могут быть отнесены основные принципы административного процесса. По мнению В.Д. Сорокина ими являются: 1. принцип законности; 2. принцип заинтересованности масс; 3. принцип быстроты процесса; 4. принцип охраны интересов государства и личности в процессе; 5. принцип гласности; 6. принцип материальной истины; 7. принцип национального языка; принцип равенства сторон; 8. принцип самостоятельности в принятии решения; 9. принцип двуетепенноети процесса; 10. принцип ответственности компетентных органов и должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса.
Не отвергая ряда ведущих принципов, выделенных ученым, мы позволим себе заметить, что наличие в представленном перечне некоторых других является неуместным.
Так, заявленный принцип быстроты процесса, как «следствие оперативности как свойства управленческой деятельности», по нашему мнению, своей формой не отвечает тому содержанию, которое вкладывает в него автор. Было бы уместным обозначить данный принцип как эффективности и экономичности процесса, поскольку он «направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы быстроту (выделено нами - А.Т.) процесса без излишнего обременения участников процесса».
Далее хотелось бы заметить, что принцип ответственности должностных лиц и служащих за надлежащее ведение процесса не соответствует реалиям сегодняшней жизни и является односторонним по
59 отношению к органам, принимающим то или иное обращение от гражданина. По нашему мнению, речь идет о существовании принципа равной ответственности государства в лице его органов и должностных лиц и гражданина за подачу заведомо ложных или специально искаженных сведений.
В свою очередь, Н.Г. Салищева считает, что принципами административного процесса «являются принципы организации и деятельности органов государственного управления. Особое значение для административного процесса имеют принцип участия масс в управлении государством и принцип социалистической законности».64
Однако если даже смотреть на административный процесс через «юрисдикционную призму», как это делает Н.Г. Салищева, то в равной степени имеют значение основные принципы государственного управления.
Проблемы осуществления производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органы внутренних дел
В современных условиях реформирования политической, социальной и экономической сфер жизнедеятельности общества вопрос о должном порядке реализации права граждан на обращения является новым значительным шагом на пути дальнейшей демократизации общественной жизни в нашей стране.
В этой связи большие задачи стоят перед органами внутренних дел, поскольку они рассматривают и разрешают значительное количество предложений, заявлений и жалоб граждан. "
На прежнем уровне (около 41 тысячи) остается количество обращений граждан в МВД России, однако более чем на 7 % по сравнению с 1999 г. возросло количество предложений, заявлений и жалоб, адресованных лично Министру внутренних дел Российской Федерации, что, по нашему мнению может свидетельствовать как о возможно возросшем доверии населения к качеству разрешения обращений центральным аппаратом
Министерства, так и об обратном явлении, а именно о невозможности должного рассмотрения компетентными по подобным вопросам аппаратами, службами и подразделениями органов внутренних дел обращений граждан. В силу этого население вынуждено обращаться в центральный аппарат Министерства, как в последнюю инстанцию.
Это подтверждается и тем, что около 80 % поступивших в 2000 г. предложений, заявлений и жалоб граждан, а это около 32 тысяч, рассмотрено руководством Министерства и его структурных подразделений, а именно: Министром - 417, заместителями Министра -6090. Главными управлениями, управлениями МВД России рассмотрено и разрешено 17600 предложений, заявлений и жалоб граждан. На особом контроле Аппарата Министра состояло 4241 обращение, что составляет вдвое больше, чем в 1999 году.
Приемной МВД России принято 4826 посетителей (по сравнению с 1999 годом прием посетителей сократился на 12 %), из них руководством Министерства - 592, лично Министром - 86, руководством Главных управлений, управлений Министерства - 1011.
Анализ данных и результаты опроса обращавшихся граждан свидетельствует о том, что снижение числа посетителей связано в основном с экономическими трудностями, в частности, нехваткой финансов, в связи с чем граждане предпочитают обращаться в МВД России письменно.
Тематика почты сохраняет основные тенденции последних четырех - пяти лет. Пятая ее часть в той или иной степени отражает негативные аспекты административно - служебной, уголовно процессуальной и оперативно - розыскной деятельности органов внутренних дел и проблематику борьбы с преступностью. По прежнему велико число жалоб ( 2950 ) на недостатки в работе органов внутренних дел.
Значительное количество обращений связано с критикой правоохранительной и правоприменительной деятельности служб, аппаратов и подразделений БЭП, БОП, Государственной инспекции по безопасности дорожного движения, следственных подразделений, службы участковых инспекторов. Не прекращается поток обращений о нарушениях законности и неправомерных деяниях (действиях и бездействия) сотрудников органов внутренних дел (милиции), причем, каждое девятое из них признано обоснованным.
Улучшение работы органов внутренних дел с предложениями, заявлениями и жалобами граждан - это, в первую очередь, политически важная акция, реализация которой позволит отказаться от устоявшегося в последнее десятилетие образа ОВД как косного, слабого, любующегося собой и оторванного от населения жандарма.158
Думается, что пришло время должным образом перестроить работу органов внутренних дел с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. Это является не только «милицейским» внутриведомственным вопросом, а вопросом государственным, политическим, вопросом о правах личности, гарантированных Конституцией Российской Федерации. Нельзя мириться с фактами волокиты при разрешении обращений граждан, фактами укрытия их от учета, игнорированием законных требований граждан и другими грубыми нарушениями закона.
Поэтому, прежде чем предложить необходимые, на наш взгляд, пути преодоления обозначенной проблемы и меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по рассмотрению и разрешению обращений граждан, а также выделить способы и средства соблюдения законности при реализации права граждан на внесение предложений, обращения с заявлением или жалобой в тот или иной орган внутренних дел, необходимо выделить существующие проблемы производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в ОВД.
Направление совершенствования производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан
Основываясь на общих целях, выработанных при изучении насущных проблем организации и осуществления производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел и изложенных в предыдущем параграфе, представляется целесообразным изложить вытекающие из них конкретные задачи по преодолению изложенных проблем по работе с обращениями граждан:
1) Доработка и принятие Федерального закона «Об обращениях граждан»; разработка на его основе и введение в действие ведомственного нормативно-правового акта, регламентирующего производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органах внутренних дел.
2) Создание гражданам наиболее благоприятных условий для обращения в органы внутренних дел с предложениям, заявлениям или жалобой.
3) Оптимизация организационной стороны производства: упорядочение и четкая регламентация системы регистрации поступающих в ОВД обращений, сокращение этапов прохождения, неоправданных передач от одного исполнителя к другому, сокращение времени «ожидания» исполнения и времени разрешения обращения в целом.
4) Создание единой непрерывной системы контроля, оказания юридической и практической помощи в ходе работы с предложением, заявлением или жалобой.
5) Обучение и переподготовка кадров соответствующих служб, аппаратов и подразделений органов внутренних дел для надлежащего осуществления производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Рассматривая непосредственное достижение первой цели -надлежащего нормативно-правового регламентирования деятельности ОВД при работе с обращениями граждан, необходимо решить вопрос о требованиях, предъявляемых на сегодняшний день к нормативным актам, должным урегулировать правоотношения в сфере реализации права граждан на обращения в соответствующие органы в административном порядке.
Говоря о нормативно-правовом регулировании производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в органы внутренних дел Российской Федерации, необходимо выяснить, какие нормативные акты должны обеспечивать решение данной задачи.
Как уже отмечалось выше, по состоянию на 2000 год в Российской Федерации действует более 80 подзаконных актов, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан в тех или иных органах государства страны. Единственным общегосударственным нормативным актом, все еще действующим в данной сфере правоотношений является безнадежно устаревший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года (в ред. от 4 марта 1980г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Представляется, что к имеющимся нормативно-правовым актам текущего законодательства, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения обращений граждан на федеральном уровне,174 необходимо добавить соответствующий закон (в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации уровень акта должен быть не ниже федерального закона), нормы которого регламентировали административный порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами, а также их надлежащего рассмотрения, разрешения и исполнения органами исполнительной власти и местного самоуправления.
Проблема адресата предложения, заявления или жалобы гражданина не столь проста, как это может показаться на первый взгляд. В этой связи стоит вспомнить прохождение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона «Об обращениях граждан», который первоначально именовался «О рассмотрении обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления». Таким образом адресат определялся собственно названием закона. В ходе работы над законопроектом значительная часть недостатков была устранена и сам законопроект получил иное, ныне существующее название. Значительное количество его положений, как было отмечено выше было использовано при подготовке и принятии Закона г. Москвы «Об обращениях граждан».
Согласно новой редакции статьи 1 проекта и ст. 1 московского закона граждане имеют право обращаться не только в органы государственной власти и местного самоуправления, к их должностным лицам, как это было указано в предыдущей редакцией этой статьи, но и в иные (коммерческие, некоммерческие) негосударственные организации, к их руководителям, а также депутатам органов законодательной власти.
Поскольку последний тезис выглядит вполне обоснованным, то предложения по направлению обращений граждан в соответствующие негосударственные учреждения и организации вызывает некоторые сомнения. Прежде всего, следует отметить, что и проект Федерального закона и Закон г. Москвы «Об обращениях граждан» имеют отдельной статьей перечень адресатов предложений, заявлений и жалоб граждан, что представляется неуместным в свете соответствующей статьи Конституции Российской Федерации, которая совершенно определенно ограничивает перечень адресатов обращений органами государства и местного самоуправления.
