Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы режима исполнительного производства
1. Исполнительное производство в системе административного права
2. Исполнительное производство и административно-правовые режимы. Понятие режима исполнительного производства
Глава II. Содержание режима исполнительного производства и пути его совершенствования
1. Содержание режима исполнительного производства
2. Приоритетные проблемы деятельности службы судебных приставов-исполнителей
3. Основные направления совершенствования режима исполнительного производства
Заключение (выводы и рекомендации)
Литература
- Исполнительное производство в системе административного права
- Исполнительное производство и административно-правовые режимы. Понятие режима исполнительного производства
- Содержание режима исполнительного производства
- Приоритетные проблемы деятельности службы судебных приставов-исполнителей
Введение к работе
На волне радикальных преобразований российской государственности возникает значительное число новых институтов и властных структур. Одни из них оказываются недолговечными или неэффективными. Другие же, напротив, прочно укореняются в системе государственной власти, демонстрируя тем самым свое соответствие требованиям, которые предъявляются к государственным органам в условиях формирования правового государства. В их основе лежат примат права, разделение властей, появление и упрочение зримой границы между гражданским обществом и государством.
Не для кого не секрет, что со времени начала российских реформ, страна пережила немало потрясений. Путь к правовой государственности оказался отнюдь не таким легким, как это многим казалось поначалу. В скором времени Россию поразил всесторонний кризис, который не преодолен и поныне. В этих условиях быстро обнаружилось и стало прогрессировать традиционное для страны доминирование исполнительной власти. При этом законодательная и судебная ветви власти во многих отношениях оказались от нее зависимыми. Проявившаяся доминанта исполнительной власти подкреплялась отсутствием эффективного парламентского контроля и механизмов безусловной реализации судебных решений. Сегодня эта ситуация постепенно выправляется. Одно из зримых свидетельств тому - возрождение уничтоженного в 1917 году традиционного для России института судебных приставов, которое было положено принятием в 1997 году федеральных законов "Об исполнительном производстве"1 и "О судебных приставах"2.
Появление этого института стало закономерным этапом проводимой в стране реформы судебной власти. До 1997 г. реальное исполнение судебных решений неуклонно сокращалось, что стало существенным тормозом в становлении и развитии рыночных отношений. Так, в 1996 году, предшествовавшем появлению нового законодательства о принудительном исполнении, судебные исполнители взыскали 23,6% денежных сумм по исполнительным листам . Что касается оконченных производством исполнительных документов, то здесь взыскания произведены по 35% от их числа. Общий же объем сумм, подлежащих взысканию составлял 69 трлн. руб., тогда как взыскано было лишь 18 трлн. руб. по всем видам взысканий . В 1997 году существенных улучшений также не произошло. По данным Минюста исполнено лишь 50% принятых к взысканию решений и приговоров.
Такое положение не только дискредитировало судебную власть, но прямо противоречило существу и главному вектору проводимых в России преобразований. Если правосудие обладает столь низкой эффективностью, то, понятно, ни о каком правовом государстве и подлинном рынке речи быть не может. Не случайно повышение эффективности исполнительного производства было признано в 1998 г. одним из важнейших направлений деятельности Правительства Российской Федерации5.
Принятые федеральные законы об исполнительном производстве положили начало радикальным переменам в области принудительного исполнения, что само по себе явилось мощным импульсом для повышения авторитета суда и его значимости во всей системе государственной власти. На их основе созда на самостоятельная служба принудительного исполнения исполнительных документов. Данный Шаг стал началом еще одного этапа законодательного обеспечения равенства всех форм собственности. Одновременно была значительно повышена ответственность хозяйствующих субъектов и физических лиц за .невыполнение судебных решений и актов других органов. Судебная власть воистину стала чувствовать себя реальной силой в сфере рыночных отношений, приобретя для этого доселе фактически не существовавшие самостоятельные рычаги властного воздействия в отношении всего круга хозяйствующих субъектов.
Важно и то, что служба судебных приставов была создана не в самой судебной власти, а в системе Министерства юстиции Российской Федерации, т.е. во власти исполнительной. Тем самым не только обеспечивалась действенность судебных решений, но и было положено начало реальному использованию мощного потенциала государственного управления в. целях правосудия. Теперь исполнительная власть - это не только инструмент прямой реализации законов, но и действенный рычаг исполнения принятых судами решений.
В целом проблема исполнительного производства, особенно в плане исследования соответствующих административных и гражданских процессуальных отношений, затрагивалась и анализировалась в трудах целого ряда ученых. Среди них В.К. Бабаев, С.Н. Братусь, Р.К.Валеева, Ю.С.Тамбаров, А.П. Герасимов, М.А. Гурвич, П.П. Гуреев, Д.Р. Джалилов, Ю.А. Дмитриев, А.А. Добровольский, Н.Д. Егоров, И.А. Жеруолис, Л.Ф. Лесницкая, П.П. Заворотько, И.М. Зайцев, И.М. Ильинская, А.Ф. Клейнман, А.Ф. Козлов, Л;Ф. Лесницкая, В.П. Мозолин, Ю.К. Осипов, СМ. Петров, Ю.К. Толстой, М.К. Треушников, В.А.Толстик, А.П. Сергеев, В.Н. Хропанюк, Н.А. Чечина, М.С. Шакарян; В.М. Шерстюк, A.M. Ширишков, Шишкин С.А., Г.Г. Черемных, Д.М. Чечот, Н.А.Чечина, В.Н. Щеглов, К.С. Юдельсон, М.К. Ю.ков, С.А. Якубов, В.В. Ярков и др.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что проблемы организации исполнительного производства в его современном виде пока отражены в литературе весьма скупо.
Отмечая происходящее в плане дальнейшей реформы судебной системы, необходимо акцентировать и ряд вопросов теоретического и практического плана, которые буквально сразу встали перед теорией и практикой в связи со становлением исполнительного производства и его главного субъекта - службы судебных приставов. В пока еще немногочисленных исследованиях по данной проблеме, носящих в большей мере методический характер6 повсеместно отмечается, что выведение службы исполнительного производства из структуры законодательной власти в исполнительную - шаг безусловно позитивный и соответствующий принципу разделения властей. Однако чисто теоретически вопрос этот отнюдь не однозначен.
Скажем, в целях.укрепления судебной власти и обеспечения ее независимости был создан Судебный Департамент при Верховном Суде Российской Федерации , который, решая организационные и иные вопросы обеспечения деятельности судов, был все же сформирован в судебной власти. Ранее все это осуществлялось властью исполнительной - тем же Министерством юстиции, в котором ныне образована еще одна структура, обеспечивающая нужды правосудия, - служба судебных приставов. Почему в одном случае разделение вла стей не потребовало соответствующего разделения исполнительных функций, а в другом - наоборот, это вопрос, который требует специального теоретического обоснования. В связи с изложенным можно прямо акцентировать проблему принадлежности тех или иных структур, обеспечивающих правосудие, к судебной или исполнительной власти. Почему все же в одном случае это отвечает разделению властей, а в другом - нет?
Не менее важной представляется проблема уяснения самой природы исполнительного производства, его принадлежности к той или иной отрасли права. Ведь по сути служба судебных приставов обеспечивает неотвратимость имущественной и иной юридической ответственности должников, подчеркнем, именно в гражданском обороте. Тем не менее, уже сегодня в литературе можно встретить точку зрения, согласно которой законодательство об исполнительном производстве фактически создает новую отрасль права - исполнительное право или судебно--исполнительное9, подобное, например, праву уголовно-исполнительному .
Хотя в дореволюционной России исполнительное производство регулировалось гражданским процессуальным правом нормами Устава гражданского судопроизводства России 1864 г.11, уже тогда существовал и иной взгляд на
проблему. Так, известный в то время цивилист Ю.С. Гамбаров исключал ис-полнительное производство из курса лекции по гражданскому праву . .
Так ли это в действительности? Обстоятельного научного анализа на этот счет современными авторами почти не приводится. А аналогия в данном случае - вещь довольно спорная и неоднозначная. Тем более, что речь идет о новом правовом институте и новой организационной структуре исполнительной власти, что, к тому же, дает основание для того, чтобы рассматривать исполнительное производство в рамках административного права. Соответствующая точка зрения также далеко не безосновательна, поскольку в рамках государственного управления, регулируемого административным правом могут существовать и действительно существуют общественные отношения, регулируемые другими отраслями права13.
В этой связи в диссертации делается попытка рассмотреть исполнительное производство как разновидность административного процесса, что в корне меняет представления о его природе, развиваемые в работах упомянутых авторов. Тем не менее, надо сразу же оговориться, что даже в новых работах по административному праву вопросы исполнительного производства отсутствуют14.
См.: Гамбаров Ю.С. Гражданский процесс. Курс леций. Рукописное издание. М: 1985. С. 170
13 См.: Петров СМ. Правовое регулирование государственного управления: проблемы и перспективы//Право и жизнь. 1999. № 23.
. м См., в частности, Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1996; Административное право. Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. М., 1999; Ата-манчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997; Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации. Екатеринбург. 1996; Бекетов О.И. Актуальные проблемы административного права.\\Государство и право. 1999. № 5; Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права.\\ Государ 9
Административисты до сих пор не акцентируют внимание на этом новом правовом институте, который мог бы занять достойное место в теории и практике этой важнейшей правовой отрасли. Более того, именно сейчас в период своего становления исполнительное производство способно служить благодатным материалом для формирования новых подходов к уяснению и уточнению предмета и метода науки административного права. Ведь не секрет, что сегодня границы этой отрасли оказались в существенной мере размыты, а ее нормы можно встретить в рамках любой другой. Обратное же направление анализа, позволяющее рассматривать нормы последних в рамках предмета административного права13, пока еще далеко от того, чтобы стать доминирующим в современных научных исследованиях.
Представляется, что именно такой подход был бы наиболее перспективным в плане современной институализации административного права. Ведь не секрет, что попытки создать более или менее общий законодательный акт, регулирующий хотя бы основы административного права, помимо законодательства об административных правонарушениях, до сих пор оказывались неудачными.. Здесь необходим принципиально новый взгляд на эту отрасль, отличающийся от традиционного, который сформировался во времена советского социализма.
Тогда, в общем-то особых проблем не было, что диктовалось самой спецификой общественно-государственного устройства СССР. Механизм принудительного исполнения судебных и иных актов, сформировавшийся в прошлой
политико-государственной системе и действовавший до последнего времени не был расчитан на рыночные отношения и реальное обращение взыскания на имущество не только граждан, но и индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по их долгам. В основе его лежала опора на существовавшие в советском государстве механизмы командного администрирования, которые прямо ложились в русло административного права и определяли его приоритетное положение в прежней правовой системе. Ныне же в условиях демократии, разделения властей и, подчеркнем особо, все более явного размежевания гражданского общества и государства среда формирования нового административного права изменилась до неузнаваемости. Все еще формально признаваемое его приоритетное положение в правовой системе отнюдь не подкреплено реальным статусом административно-правовых норм и их способностью институироваться в некую целостную и легко узнаваемую общность .
Напротив, получает все большее развитие эррозия административного права, отдельные части которого становятся органичными элементами других отраслей, многие из которых имеют гораздо более узкую базу для своего формирования. Неоспоримо ведь, что административное право - это право государственного управления, которое буквально пронизывает все ветви государственной власти и местное самоуправление. При этом, однако, цельного и систематизированного хотя бы в своих основах административно-правового нормативного материала пока не создано. Выделяемые теоретиками его институты и отрасли государственного управления данную задачу в целом не решают. Отсюда потребность в теоретическом осмыслении с позиций административного права новых институтов, образующихся в сфере государственного управления,
куда, в силу принадлежности к исполнительной власти, безусловно, относится и новое исполнительное производство.
Для его укрепления и эффективного функционирования крайне важны вопросы соответствующего организационного, кадрового и иного обеспечения, т.е. прямо и непосредственно вопросы государственного управления в сфере исполнительного производства. При этом следует иметь в виду, что само оно суть определенный упорядоченный набор процессуальных действий, связанных с осуществлением государственного принуждения. Поэтому, с точки зрения организации их исполнения, эти действия должны быть подкреплены достаточно жесткой организацией, которая в силу требований федеральных законов "Об исполнительном производстве" и особенно - "О судебных приставах" обладает явно выраженной спецификой. Соответствующие элементы организации исполнительного производства имеют законодательное закрепление и могут рассматриваться в качестве особого административно-правового режима исполнительного производства. Режим этот не следует отождествлять с самим производством как совокупностью процессульных действий, поскольку по своему смыслу он имеет значение лишь в плане организации их эффективного осуществления.
В данном случае мы следуем точке зрения, развиваемой в работах ряда авторов, в числе которых Ю.А. Дмитриев, Д.С. Жданкин, Ю.А. Кожанков, В.Н. Купцов, СМ. Петров и др., в существенно мере выходящей за рамки традиционной трактовки административно-правовых режимов лишь с позиций каких-либо чрезвычайных ситуаций, среди которых обычно рассматриваются режимы чрезвычайного и военного положения. В работах названных авторов на различных примерах показано и теоретически обосновано, что административно-правовые режимы - явление универсальное для государственного управления. Они имеют общую распространенность, формируются и действуют как в необычных, так и в ординарных условиях там, где отдельные элементы организации обладают выраженной спецификой. Как раз эта специфика, урегулирован
нал нормами права, и образует соответствующий административно-правовой режим.
Что касается исполнительного производства, то организация и функционирование как службы судебных приставов, так и собственно судебных приставов-исполнителей, явна специфична, что прямо следует из федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах". При внимательном анализе это дает основание полагать, что со стороны организации исполнительное производство подкреплено особым административно-правовым режимом. Анализ практики явно свидетельствует о наличии в нем значительного числа серьезных проблем, решение которых требует обстоятельного научного исследования. Отсюда и сформулированная в названии тема диссертации: Проблемы организации исполнительного производства в Российской Федерации.
Целью настоящего исследования является теоретический анализ особенностей и проблем организации исполнительного производства и выработка мер по ее совершенствованию.
Для достижения поставленной цели в диссертации поставлены и решены следующие основные задачи исследования:
- проанализировать и обосновать место исполнительного производства в системе административного права;
- с позиций административно-правовой науки сформулировать понятие исполнительного производства;
- проанализировать понятие режима исполнительного производства;
- изучить основные проблемы организации исполнительного производства с использованием данных практики деятельности службы судебных приставов-исполнителей;
-определить основные направления совершенствования организации исполнительного производства.
Объектом исследования является исполнительное производство, а предметом - особенности его организации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
- появление современного исполнительного производство в Российской Федерации явилось закономерным итогом развития российской государственности, демократизации общественной жизни, становлением институтов гражданского общества и рыночной экономики;
- передача исполнительного производства в рамки исполнительной власти обусловлена практической реализацией принципа разделения властей и собственной природой государственного управления;
- в рамках исполнительной власти исполнительное производство осуществляется в форме государственного управления и регулируется административным правом, посредством которого нормы других отраслей интегрируются в единый институт исполнительного производства с относительно самостоятельным правовым регулированием;
- с позиций науки административного права исполнительное производство может быть определено как законодательно урегулированная административная процедура, состоящая в принудительном исполнении судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов (далее - судебные акты), а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий;
- административные процессы, к числу которых принадлежит исполнительное производство, и административно-правовые режимы теснейшим образом связаны; тем не менее, между ними есть принципиальные различия: адми
нистративные процессы упорядочивают государственное
управление путем регламентации процессуальных действий участников процесса, в свою очередь, административно-правовые режимы регламентируют наиболее важные стороны организации деятельности субъектов административного права;
- под режимом исполнительного производства следует понимать нормативно урегулированный порядок организации и деятельности судебных приставов, который обеспечивает эффективное осуществление процессуальных действий, направленных на принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов (далее - судебные акты), а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий, в рамках исполнительного производства;
- в настоящее время можно выделить два основных направления совершенствования режима исполнительного производства: первое, традиционное, состоит в расширении компетенции судебных приставов-исполнителей, второе заключается в частичной интеграции организационных функций уголовно-исполнительной системы и Службы судебных приставов Минюста России;
- частичная интеграции организационных функций уголовно-исполнительной системы и Службы судебных приставов, должна касаться исключительно организации и ни в коей мере не может затрагивать процессуальные функции исполнительного производства; в целом такая интеграция могла бы осуществляться по следующим основным направлениям:
- использование оперативных аппаратов, органов дознания и спецподразделений силовой поддержки уголовно-исполнительной системы в целях ис полнительного производства, а также обеспечения внутренней безопасности Службы судебных приставов и безопасности ее сотрудников,
- изменение служебного статуса судебных приставов-исполнителей, перевод их в разряд лиц начальствующего состава с соответствующим порядком прохождения службы;
- возложение кадровых функций Службы судебных приставов на соответствующие подразделения уголовно-исполнительной системы;
- использование имеющихся в уголовно-исполнительной системе учебных заведений для первоначальной и профессиональной подготовки судебных приставов-исполнителей;
- взаимная поддержка уголовно-исполнительной системы и Службы судебных приставов в вопросах финансового и материально-технического обеспечения.
Научная новизна диссертации определяется ее направленностью на теоретическое осмысление нового правового института исполнительного производства. В рамках исследования определено его место в системе административного права. С учетом этого дано доктринальное авторское определение понятия исполнительного производства. Проанализировано соотношение административных процессов и административно-правовых режимов, на основе чего сформулировано понятие режима исполнительного производства и раскрыто его содержание. На основе данных практики уяснены приоритетные проблемы режима исполнительного производства. Элементами научной новизны отличаются также ряд сформулированных в диссертации выводов и предложений, имеющих существенное значение для службы судебных приставов-исполнителей.
Практическая значимость исследования определяется его конечной направленностью на выработку ряда предложений по совершенствованию режима исполнительного производства с акцентом на современный период -его становления во взаимодействии с другими структурами исполнительной власти.
Методология и методики исследования основаны на
общенаучных методах познания, особый акцент сделан на системном подходе Материалы исследования получены в ходе изучения значительного числа законов и иных нормативных правовых актов, специальной литературы, публикаций в средствах массовой информации. В прикладной части работы автор опирался на показатели практики работы современной службы судебных приставов. При этом, использовались данные статистики, анализ документов и иных источников информации.
Апробация результатов исследования осуществлялась на уровне научных публикаций, а также в ходе участия автора в ряде научно-практических конференций и семинаров.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав, выводов и рекомендаций, списка литературы.
Исполнительное производство в системе административного права
Появление современного исполнительного производства в Российской Федерации явилось закономерным итогом развития российской государственности, демократизации общественной жизни, становления институтов гражданского общества и рыночной экономики. Построение государственных институтов на основе принципа разделения властей повлекло за собой существенное укрепление суда и необходимость обеспечения реализации судебных решений всеми подпадающими под их действие субъектами права. В то же время неупорядоченность отношений в сфере экономики, разбалансированность, слабое правовое обеспечение рыночных реформ, да и вообще падение управляемости в экономике и других сферах общества повлекло за собой ситуации неуправляемости и возникновение множественных возможностей уклонения от исполнения диктуемых действующим правом обязательств, в том числе и судебных решений.
Существовавшая система судебных исполнителей оказалась в принципе неспособной снять возникающие здесь проблемы. Она сложилась во время советского социализма со свойственным ему огосударствлением всех сфер жизни общества. Характернейшими чертами этой системы было изначальное доминирование исполнительных функций и высокая степень управляемости общественными процессами17. В отсутствие разделения властей и низкой активности субъектов подавленного гражданского общества столь острых проблем с исполнением судебных решений, которые дали о себе знать сегодня в условиях становящегося и слабо упорядоченного рынка, фактически не было. Поэтому и потребности в построении какой-то особой структуры, выходящей за рамки судов, которая должна была специально заниматься исполнением судебных, решений, тогда не было. Не было в этом потребности и в отношении исполнения решений других органов государственной власти. Командно-административная система, опиравшаяся на мощнейший и довольно слаженно действовавший аппарат государственного принуждения, справлялась с этим путем прямого администрирования, опиравшегося на потенциал быстро действовавшего широкого административного усмотрения.
При этом надо ясно осознавать, что принуждение это, если и осуществлялось, то в большей частью в отношении все тех же государственных структур. Их самостоятельность была весьма относительной, а степень иерархической подчиненности, наоборот, крайне высокой. Отсюда и фактический автоматизм исполнения решений. Нельзя так же забывать и то, что в условиях государственной экономики и отсутствия гражданского общества разрешение имущественных коллизий куда меньше зависело от суда, чем от воли и решений административных инстанций. Да и сами-то суды, лишенные самостоятельности, действовали всегда с оглядкой на партийные и государственные органы, что изначально профилактировало ситуации, когда вопросы того же в сущности государственного имущества должны были бы разрешаться в особых процессуальных формах государственного принуждения. Если же такие ситуации возникали, то существовавшие судебные исполнители в теснейшем взаимодействии с органами внутренних дел и другими силовыми ведомствами всегда могли решить соответствующие вопросы.
Иное дело, когда в условиях правовой неурегулированности экономики юридические и физические лица, выйдя из-под опеки государства, стали главными субъектами имущественных отношений, а обретший самостоятельность СУД получил возможность принимать решения без давления административных структур. В таких условиях их исполнение стало довольно проблематичным и потребовало создания новых институтов в структуре обособившейся от суда исполнительной власти.
Естественной реакцией на это стала потребность укрепления исполнительного производства. Решить соответствующие проблемы традиционными подходами при общей слабости судебной системы было невозможно. Кроме того, само по себе разделение властей диктовало необходимость сосредоточения исполнительных функций, связанных с реализацией права в исполнительной ветви власти. В итоге, все это нашло свое выражение в принятии в июне 1997 года федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" и создании соответствующих служб в системе Министерства юстиции Российской Федерации.
Исполнительное производство и административно-правовые режимы. Понятие режима исполнительного производства
В основном и главном административные процедуры и их разновидность - административное производство состоят в установлении особого порядка и условий осуществления вполне определенного набора процессуальных действий участников исполнительного производства. В этом плане они самым тесным образом смыкаются с еще одним институтом административного права административно-правовыми режимами.
К сожалению, до сих пор в науке административно-правовые режимы и административный процесс, разновидностью которого и является исполнительное производство, между собой разведены. На наш же взгляд, установление здесь жесткой границы вряд ли оправданно.
Нет, пожалуй, ни одного даже локального проявления государственного управления, в котором не просматривалось бы действие административно-правовых режимов43. Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. В каждом из этих примеров ясно просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций или при необходимости осуществления четко определенных и директивно или нормативно заданных действий. Режим этимологически и есть порядок. Но порядок этот коренным образом отличен от того, что лежит в основе административных процессов. Если в процессе упорядочиваются процессуальные действия, то в административно-правовых режимах - деятельность участников процесса, направленная на эффективную реализацию самих процессуальных действий. Установление же такого порядка средствами административного права в сущности и образует то, что в должно было бы, на наш взгляд, характеризоваться через понятие административно-правовых режимов45.
Вместе с тем, изучение специальной литературы по административному праву оснований для таких выводов чаще всего не дает. Да, действительно, понятие административно-правовых режимов общепринято в административно-правовой науке. Вместе с тем, его применимость да и раскрытие в целом здесь крайне ограничены. Достаточно проанализировать в этой связи последние и более ранние публикации научно-методического характера, чтобы однозначно убедиться в том, что административно-правовым режимам придается здесь весьма узкое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден.
Как правило, административно-правовые режимы трактуются лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера46. Главные среди них, упомянутые в Конституции Российской Федерации режимы чрезвычайного и военного положения. Причем, если первый урегулирован на уровне хотя и устаревшего, но пока еще действующего закона РСФСР , то относительно второго проблема принятия соответствующего законодательства пока еще далека от решения. Многочисленные законопроекты, рассматривавшиеся как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации Федерального Собрания не нашли достаточной поддержки депутатов. Поэтому в целом здесь еще широкое поле для работы.
То же самое относится и к принятию нового закона о чрезвычайном положении. Нормы действующего закона РСФСР в значительной мере не отвечают требованиям Конституции Российской Федерации и реалиям сегодняшнего государственного и общественного устройства России. Тем не менее, многочисленные проекты нового закона и законодательные инициативы по более или менее радикальному изменению действующего так и остались пока на уровне благих пожеланий.
Первая попытка более широкого подхода к проблематике административно-правовых режимов и соответственно рассмотрению более широкого их кругав научно-методической литературе по административному праву48 сделана лишь совсем недавно. Однако и здесь выдержана традиционная трактовка административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций в сфере и средствами государственного управления. В частности, сюда отнесены, помимо уже названных, режим государственной границы, таможенный режим, разного рода режимы особых вариантов несения службы в силовых структурах и ряд других.
Эта первая попытка получила логическое продолжение, и теперь уже есть целый ряд работ, в которых административно-правовые режимы анализируются во всех сферах государственного управления, причем не только к каким-либо чрезвычайным ситуациям, но и применительно к условиям ординарным, где также довольно часто требуется специальная упорядоченность попадающих в сферу государственного управления разнородных общественных отношений49. Как правило, режимы эти также получают комплексное нормативное регулирование, а соответствующие акты нередко служат основанием для утверждений о появлении новых правовых отраслей. Примерами могут служить режим государственной тайны, режим оперативно-розыскной деятельности, режим государственной службы, режим санитарно-эпидемиологического благополучия населения, режим закрытых административно-территориальных образований и др.
Содержание режима исполнительного производства
Как следует из предыдущей главы исследования, основы режима исполнительного производства содержатся в двух основополагающих федеральных законах "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах". Поэтому первоначально, с учетом раскрытого ранее понятия административно-правовых режимов, проанализируем содержание Федеральных законов, акцентируя внимание на элементах режимного характера. Прежде всего, к их числу относятся те, что определяют систему государственного управления в сфере исполнительного производства. Федеральный закон "Об исполнительном производстве" главным обра мь зом содержит нормы, определяющие содержание самого процесса исполни тельного производства. Вместе с тем, в нем содержатся положения, выходящие за рамки процессуальных действий, которые по своему содержанию относятся к интересующему нас режиму. В этой связи сразу же хотелось бы обратить внимание на статью 2, которая предусматривает, что законодательство Россий ской Федерации об исполнительном производстве состоит из настоящего Фе дерального закона, Федерального закона "О судебных приставах" и иных феде ральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполне ния судебных актов и актов других органов. При этом предусмотрено, что на основании и во исполнение Федерального закона и иных федеральных законов
Правительство Российской Федерации может принимать нормативные право вые акты по вопросам исполнительного производства.
С точки зрения разделения исполнительного производства в качестве совокупности процессуальных действий и режима исполнительного производства сразу же следует сделать немаловажное замечание. Законодатель четко ограничил круг субъектов и принимаемые ими акты, которые могут регулировать исполнительное производство. Прежде- всего, из содержания статьи 2 фактически следует, что. вопросы исполнительного производства отнесены к ведению Федерации.
Такой порядок вполне оправдан, поскольку фактически он следует из нормы пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой к ведению Федерации отнесено судоустройство, в интересах которого и осуществляется исполнительное производство. Заметим, однако, что законодатель решил этот вопрос не прямо, а косвенно, хотя в принципе в интересах определения режима исполнительного производства требовалось бы и более четкое решение. Указание на то, что вопросы исполнительного- производства регулируются федеральными законами и постановлениями Правительства относится лишь к самому производству, но не к режиму его осуществления, который может и, как мы убедимся ниже, может и реально регулируется более широким кругом актов.
Следующее, что также крайне важно отметить, это тот факт, что указанные ограничения на вопросы правового регулирования исполнительного производства отнюдь не могут распространяться на его режим, ибо он в содержание самого процесса не входит. Поэтому, органы государственного управления, осуществляющие исполнительное производство, а также сами суды могут принимать нормативные решение о порядке исполнения установленных федеральными законами процессуальных действий, не меняя при этом их содержания. Поэтому замечания отдельных специалистов о том, что рамочный характер Федерального закона об исполнительном производстве и инертность законодателя не дают возможности определять эти вопросы вряд ли справедливы. Подзаконное регулирование всего того, что относится к режиму принудительного исполнения - это не только и даже не столько компетенция Правительства Российской Федерации. Главную роль при этом следует отводить органам управления, в рамках которых организуется и осуществляется исполнительное производство.
Обратное вряд ли оправданно и требует уточнения либо в самом Федеральном законе, либо в специальном акте федерального Правительства, где должно быть четко разъяснено, что режим исполнения процессуальных действий регулируется в том числе и подзаконными актами Министерства юстиции Российской Федерации. Сегодняшнее ограничение его полномочий лишь возможностью готовить проекты решений для последующего их издания Правительством не отвечает существу государственного управления и роли Минюста как органа исполнительной власти, в составе которого создана служба судебных приставов.
К числу норм Федерального закона "Об исполнительном производстве" относится ряд тех, которые не могут быть истолкованы как процессуальные, а подпадают в число тех, что определяют режим. Согласно статье 3, принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации возлагается на службу судебных приставов и службы судебных приставов органов юстиции субъектов Российской Федерации. Служба судебных приставов входит в систему органов Министерства юстиции Российской Федерации и возглавляется главным судебным приставом Российской Федерации. Соответственно, службы судебных приставов в субъектах Российской Федерации возглавляют главные судебные приставы субъектов Российской Федерации.
Содержание части 3 статьи 3 опять же возвращает нас к вопросу о правовом регулировании режима исполнительного производства. В ней установлено, что "полномочия службы судебных приставов, порядок ее организации и деятельности определяются настоящим Федеральным законом и федеральным законом о судебных приставах". Учитывая, что служба судебных приставов это структура исполнительной власти, входящая в состав Минюста, такое решение вопроса представляется не только неоправданным, но просто-напросто нереальным. Государственное управление в его конкретных проявлениях не может регулироваться одними лишь федеральными законами. Сама суть закона и инертность любого законодателя делают невозможным практическое осуществление такого требования.
Да, действительно, в том, что касается процесса исполнительного производства и конкретных процессуальных действий, то здесь исключительная опора на закон - гарантия соблюдения прав участников исполнительного производства. Но то, что касается регулирования порядка (режима) осуществления процессуальных действий, то здесь должно быть обширное подзаконное нормотворчество. Иначе данная сфера государственного управления окажется либо парализованной, либо в ней вольно и невольно будет развиваться неоправданное административное усмотрение, что противоречит целям и задачам самого исполнительного производства и сути исходных для него судебных решений.
Приоритетные проблемы деятельности службы судебных приставов-исполнителей
С момента принятия федеральных законов "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" прошло более четырех лет. За это время службу судебных приставов можно считать уже вполне сформированной структурно, функционально, в вопросах кадрового и материально-технического обеспечения. Вместе с тем, как и для любой другой новой структуры, "болезни роста" неизбежны и здесь. Анализ деятельности центральных и региональных подразделений службы судебных приставов свидетельствует о наличии целого ряда проблем. Одни из них действительно можно отнести к числу тех, что свойственны любым новым структурам исполнительной власти. Их решение -это вопрос времени, приобретения необходимого в любом деле опыта, укрепления организационных начал и материально-технической базы. И здесь многое зависит от конкретных людей и особенно от уровня организаторской деятельности департамента судебных приставов и других подразделений Минюста России, а также руководителей служб судебных приставов на местах.
Другие же проблемы, которые как раз и следует отнести к разряду основных, теперь уже довольно ясно проявились в деятельности судебных приставов-исполнителей и требуют ощутимой коррекции отдельных составляющих режима исполнительного производства. Об их наличии свидетельствуют, например, данные Федерального арбитражного суда Московского округа, обобщившего результаты рассмотрения жалоб на действия судебных приставов в судах Московского региона в 1998 и 1999 годах. Данные эти вряд ли дают основания для оптимизма. Так, в 1998 году из 639 поступивших в арбитражный суд г. Москвы жалоб на действия судебных приставов-исполнителей 181 или (36,8 %) были признаны обоснованными.
В 1999 году положение еще более ухудшилось. Количество поступивших жалоб на действия судебных приставов-исполнителей почти удвоилось и достигло 1212. В еще большей степени возросло число тех, что были признаны обоснованными. Это 391 жалоба или (41,5 %) от общего числа.
Таким образом, наиболее близкая к реалиям жизни региональная статистика явно свидетельствует о том, что режим исполнительного производства в его сегодняшнем виде отнюдь не идеален и на деле порождает прогрессирующие коллизии в процессе принудительного исполнения. Это, например, прямо касается распределения ответственности между самими судебными приставами-исполнителями, подразделениями судебных приставов, в состав которых они входит, а также соответствующими структурами Минюста России.
Федеральный арбитражный суд Московского округа в своих аналитических документах прямо выделяет проблему неясности в вопросе о том, кто, собственно, должен быть стороной по делу, возбуждаемому по жалобе юридического лица на действия органов принудительного исполнения: судебный пристав-исполнитель, подразделение судебных приставов-исполнителей при котором он состоит, управление юстиции, либо какой-то иной орган. Если в 1998 и начале 1999 годов, как правило, по делам данной категории привлекались к участию в деле судебные приставы-исполнители, чьи действия обжаловались, и только они представительствовали по делам, предъявляя суду свои служебные удостоверения, то в дальнейшем судами стали привлекаться к участию в деле соответствующие управления юстиции, главные судебные приставы субъектов Российской Федерации.
Само по себе это служит основанием не только совершенствования законодательства об исполнительном производстве, но и усиления координации в действиях органов юстиции и входящей в его состав службы судебных приставов. В первую очередь, здесь следовало бы обратить внимание на методическую и руководящую роль органов юстиции и службы судебных приставов особенно в плане издания детальных подзаконных актов типа инструкций, регламентирующих на основе законов деятельность судебных приставов. Одновременно, должна быть усилена организационно-аналитическая функция службы судебных приставов и ее конкретное влияние на деятельность судебных приставов-исполнителей.
В этом же ключе требует повышенного внимания координация действий аналитических служб Министерства юстиции и судебных органов в плане совершенствования исполнительного производства. Известные шаги в этом направлении уже делаются05, однако их явно недостаточно. И уж если служба судебных приставов оказалась в структуре исполнительной власти, то организовываться и действовать она должна в соответствии с общими требованиями эффективности государственного управления с использованием оправдавших себя на практике форм и методов организации управленческой деятельности.
В этом плане довольно примечательно решение коллегии Министерства юстиции Российской Федерации от 18 июля 2000 года66. В нем, в частности,
Возьмем для примера Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 76 "О мерах по совершенствованию процедур обращения взыскания на имущество организаций". Данным приказом утверждена согласованная с Федеральной службой России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению и Федеральной службой налоговой полиции "Временная инструкция о порядке ареста и реализации прав (требований), принадлежащих должнику как кредитору по неисполненным денежным обязательствам третьих лиц по оплате фактически поставленных товаров, выполненных работ или фактически поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг (дебиторской задолженности) при обращении взыскания на имущество организаций-должников". Аналогичные акты появляются и в региональных управлениях юстиции. См., например, Распоряжение Главного управления юстиции г. Москвы от 13.07.2000 № 74 "О порядке оценки и реализации арестованного имущества. приведены основные показатели деятельности службы судебных приставов в 1999 г. В этом году в подразделения судебных приставов обратился уже каждый десятый житель России. Всего в порядке исполнения судебных актов и актов специально уполномоченных органов в 1999 году возбуждено 18.5 млн. исполнительных производств, из них окончено почти 15 млн. Исполнительский сбор составил около 1,5 млрд рублей (30,4% от суммы, подлежащей взысканию), при этом в федеральный бюджет перечислено свыше 440,3 млн. рублей. За пять месяцев 2000 года, несмотря на существенное увеличение количества исполнительных документов (на 20%) и сумм, подлежащих взыскания (в 2,5 раза), фактически взыскано свыше 59,4 млрд. рублей. Это на 57% больше суммы перечислений в 1999 году (150,7 млн рублей).
Коллегия заострила внимание на кадровом составе службы судебных приставов. Было констатировано, что в 1998-1999 годах он формировался преимущественно за счет работников, уволенных из органов внутренних дел, в том числе и по компрометирующим обстоятельствам. Естественна и последующая реакция Минюста, который предпринял целый ряд мер по очищению рядов судебных приставов от непрофесионалов и коррупционеров. Были проведены 44 проверки служб судебных приставов субъектов Российской Федерации, по результатам которых освобождены от должностей 18 главных судебных приставов, а это, заметим, около 20% всего их состава
