Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Административная ответственность и административно-деликтное законодательство 27
1.1 Административно-деликтное право в системе национальногр права государств - участников Содружества Независимых Государств 27
1.2. Основные этапы, тенденции развития и опыт первой кодификации административно-деликтного законодательства в СССР 65
1.3. Методологические основы сравнительно-правового исследования административно-деликтного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств 98
Глава 2 Генезис административно-деликтного законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств и проблемы его кодификации 152
2.1. Социальные и правовые предпосылки реформирования административно-деликтного законодательства в странах СНГ 152
2.2. Особенности второй кодификации административно-деликтного законодательства в первые годы приобретения независимости государствами-участниками СНГ (1994 - 1999гг.) 167
2.3. Результаты и перспективы второй кодификации административно- деликтного законодательства государств - участников СНГ в начале нового столетия (2000 - 20004гг.) 227
Глава 3. Концепция кодификации административно-деликтного законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств 289
3.1. Концепция, структура и содержание основных положений модельного Административно-деликтного кодекса государств-участников Содружества Независимых Государств 289
3.2. Концепция, структура и содержание основных положений модельного Административно-деликтного процессуального кодекса государств-участников Содружества Независимых Государств 312
3.3. От модельных кодексов к практической реализации концепции раздельной кодификации административно-деликтного законодательства в странах СНГ 343
Заключение 394
Библиография 403
Приложения 474
- Административно-деликтное право в системе национальногр права государств - участников Содружества Независимых Государств
- Основные этапы, тенденции развития и опыт первой кодификации административно-деликтного законодательства в СССР
- Социальные и правовые предпосылки реформирования административно-деликтного законодательства в странах СНГ
- Концепция, структура и содержание основных положений модельного Административно-деликтного кодекса государств-участников Содружества Независимых Государств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С начала 90-х годов прошлого столетия в новых суверенных независимых государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, произошли радикальные изменения в государственно-правовой и социально-экономической сферах. Во всех государствах, объединившихся в 1991г. в Содружество Независимых Государств (далее - для краткости будет использоваться аббревиатура - СНГ или Содружество) были приняты новые конституции, которые определили ориентиры построения демократического правового государства и закрепили положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являютсяюдними из основных обязанностей государства.
Искренне желая реально развивать сферы совместной деятельности, в
том числе и в области сближения национального законодательства, госу
дарства Содружества 26 мая 1995г. приняли Конвенцию о Межпарламент
ской Ассамблее государств - участников СНГ. В соответствии с ней Меж
парламентская Ассамблея стран СНГ была наделена рядом полномочий, в
том числе по принятию рекомендаций, направленных на сближение на
ционального законодательства государств - участников СНГ, а также по
принятию Типовых (модельных) законодательных актов для стран Содру
жества1, і
Реализуя эти законотворческие полномочия, Межпарламентская Ассамблея стран СНГ к середине 90-х годов прошлого столетия разработала и приняла ряд модельных законодательных актов, в том числе Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, Основы таможенного законодательства, рекомендательный законодательный акт «О согласованных принципах регу-
1 См.: Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ. 1995. № 3.
лирования гражданства» и некоторые другие законодательные акты для
стран СНГ. і
Однако в этом ряду не нашлось, к сожалению, места модельному адми-нистративно-деликтному кодифицированному акту для стран СНГ. По причине отсутствия такого законодательного акта, парламентарии стран Содружества, пытаясь создать современное национальное административ-но-деликтное законодательство, были вынуждены идти каждый своей правовой дорогой. Поэтому к началу нового столетия данную законодательную задачу положительно удалось решить далеко не всем странам СНГ. К государствам, которые к настоящему времени уже имеют в своем активе концептуально новые кодифицированные административно-деликтные акты, следует отнести Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Россию, Узбекистан и, частично, Беларусь. Проведенный диссертантом сравнительно-правовой анализ новых кодексов об административной ответственности позволяет констатировать, что даже в них имеет место частичная пробель-ность, коллизионность, противоречивость либо рассогласованность как материальных, так и процессуальных административно-деликтных правовых норм.
В других странах Содружества (Армения, Грузия, Молдова, Таджикистан, Туркмения и Украина) в настоящее время одновременно действуют и устаревшие кодексы бывших союзных республик об административных правонарушениях, принятые еще в 1984-1985гг. прошлого столетия, и появившиеся к концу 90-х годов многочисленные, не включенные в КоАП, и по этой причине самостоятельно действующие законодательные акты об административной ответственности физических и юридических лиц.
Одновременно также действует значительное количество нормативных правовых актов, издаваемых главами государств и правительств стран Содружества, регулирующих отдельные компетенционные и процессуальные вопросы административной ответственности. Данная правовая ситуация
создала на юрисдикционном поле этих стран весьма противоречивую и, подчас, конфликтную ситуацию при разрешении конкретных административных дел.
Процессы формирования новейшего законодательства об административной ответственности в странах СНГ не получили пока должной науч-ной оценки, без которой определение перспектив развития этого законодательства, по нашему мнению, представляется весьма проблематичным.
Эти перспективы связываются с поиском наиболее оптимальных форм
административно-юрисдикционной защиты новых общественных отноше-
і
ний от противоправных посягательств, требующих учета опыта всех госу
дарств СНГ в правовом регулировании административной ответственно
сти. Постановка такой задачи предопределяется и нынешним состоянием
административной деликтности, ставшей серьезной угрозой правопорядку
в государствах СНГ . ,
Решение данных проблем представляется нам возможным только на основе глубокого изучения и теоретической систематизации действующего в странах СНГ административно-деликтного законодательства, выявление
противоречий в его развитии и моделирования его дальнейшего развития.
і Сложность и нереріенность имеющихся проблем кодификации в странах СНГ, необходимость их научного и практического решения, обусловили актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
2 В одних странах СНГ (Беларусь, Казахстан, Армения, Таджикистан, Кыргызстан) ежегодно в среднем выявляется от 1 до 4-х миллионов административных правонарушений, в более крупных (Россия, Украина) их число достигает нескольких десятков миллионов. См., напр.: Статистический сводный отчет по выявлению административных правонарушений органами внутренних дел Республики Казахстан за период 1997-2003 гг. - Алматы, МВД РК, 2004; Сводные статистические данные ИАЦ МВД Республики Беларусь (1994-2003 гг.); Отчет о выявленных административных правонарушениях в 2004г. органами налоговой полиции Таджикистана. - Душанбе, ГУНП МГДС Республики Таджикистан, 2005; Сведения об административной практике органов внутренних дел за 1998-2004 гг. Форма 1-АП (577). - М.: ГИАЦ МВД России, 2005.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросам совершенствования законодательства об административной ответственности в бывшем СССР уделялось значительное внимание. Труды ученых-административистов (Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.С. Васильев, И.А. Га-лаган, Е.В. Додин, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваль, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, М.Я. Масленников, В.И. Попова, Л.Л. Попов, B.C. Пронина, В.И. Ремнев, Б.В. Российский, Н.Г. Са-лищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хама-нева, Б.Б. Хангельдыев, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, О.М. Якуба, А.Ю. Якимов и другие) не только обогатили доктрину административной ответственности, но и создали теоретический фундамент для первой кодификации административно-деликтного законодательства в бывшем СССР.
Однако многие проблемные вопросы данного законодательства в на-стоящее время уже требуют современной доктринальной и концептуальной разработки, отвечающей повышенным требованиям дальнейшей демократизации общества и задачам его социально-экономического развития.
Начиная с первой половины 90-х годов прошлого столетия, в странах СНГ активно обновляется весь массив национального законодательства с учетом состояния и динамики развития современных общественных отношений, достижений юридической науки, проводится определенная законотворческая работа по реализации второго этапа кодификации административно-деликтного законодательства. В ней используются предложения и разработки ученых-юристов и практических сотрудников, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность.
В некоторых странах СНГ (Беларусь, Казахстан, Россия, Узбекистан, Украина и др.) учеными-административистами (А.Б. Агапов, Б.Е. Абдрах-манов, Ю.С. Адушкин, Х.Р. Алимов, М.А. Алпысбаева, В.Н. Вежновец, В.И. Григорьев, П.В. Дихтиевский, А.С. Дугенец, М.И. Жумагулов, А.Б. Зеленцов, Х.Ю. Ибрагимов, А.И. Каплунов, В.А. Круглов, И.Ш. Килясха-
і 7
нов, М.А. Кызылов, В.Н. Лапшин, И.В. Максимов, А.И. Миколенко, Н.П.
Мышляев, Л.М. Рябцев, И.А.Омаров, И.В. Панова, О.П. Подцерковный,
О.Н. Садовская, М.С. Сеильханов, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, А.А.
Таранов, Т.В. Телятицкая, В.А. Тюрин и др.) проводятся научные исследо
вания актуальных проблем совершенствования административно-
деликтного законодательства, однако их научный интерес, за редким ис
ключением, либо не выходит за рамки национального законодательства об
административной ответственности, либо их научные и практические ре
комендации касаются лишь вопросов формирования отдельных правовых
\ норм или групп норм административно-деликтного законодательства стран
Содружества. Комплексных же сравнительно-правовых исследований действующего и проектируемого в странах СНГ административно-деликтного законодательства до сих пор осуществлено не было.
В связи с этим, назрела острая потребность в комплексной оценке достижений современной административно-деликтнои науки, действующего в странах СНГ законодательства об административной ответственности, в творческом переосмысливании появившегося нового законодательного материала, учете как позитивных, так и негативных тенденций, допущенных законодателями ошибок и промахов, появившейся коллизионности в национальном законодательстве стран Содружества. При этом речь идет о выработке принципиально новой модели административно-деликтного законодательства, исходящей из парадигмы приоритетной юрисдикционной защиты прав и свобод человека.
Важность ее научного обоснования обусловлена не только особенностями советского законодательства об административной ответственности, исходившего из иных* социальных ценностей, но и инерционными процессами в ряде государств - участников СНГ, в которых до сих пор не только не приняты концептуально новые кодифицированные акты об администра-
тивной ответственности, но даже еще и не разработаны полноценные их
законопроекты. »
Вместе с тем, кардинальные изменения в социально-политической и
экономической ориентации России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и
других стран СНГ, признание на конституционном уровне законных прав и
свобод человека и гражданина в качестве главной демократической ценно
сти общества и правового государства, обуславливают потребность фор
мирования адекватной новым задачам государства административно-
деликтной политики. Она должна найти свое отражение, относительно
предмета нашего исследования, в нормах национального административ-
но-деликтного права етран СНГ. Кодификация, как наиболее совершенная
форма закона, предполагает комплексный подход к разработке научных
предпосылок новых кодексов об административной ответственности,
обоснование единой концепции проектов этих нормативных правовых ак
тов, і
Объектом диссертационного исследования является система общест
венных отношений возникающих, изменяющихся или прекращающихся в
сфере установления и реализации норм административно-деликтного пра
ва и процесса в государствах - участниках Содружества Независимых Го
сударств, і
Предмет диссертационного исследования составляют эволюция и со
стояние административно-деликтного законодательства государств - уча
стников Содружества Независимых Государств, вопросы кодификации его
норм. t і
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в комплексной научной разработке крупной социальной и административно-правовой проблемы, заключающейся в обосновании концептуальных основ раздельной кодификации административно-деликтного,и административно-деликтного процессуального законодательства и разработке
авторской доктринальной модели соответствующих кодифицированных актов как в целом для государств - участников Содружества Независимых Государств, так и для Союзного государства Беларуси и России.
В интересах достижения цели исследования в диссертации решались
і следующие основные задачи:
исследование административной деликтности как одной из угроз правопорядку, выявление роли и возможностей административной ответственности в противодействии этой угрозе;
изучение и сравнительно-правовой анализ тенденций, состояния и раз-вития административно-деликтного законодательства, действовавшего в республиках бывшего Союза ССР в период первой его кодификации;
проведение научно-системного анализа содержания новых общественных отношений, возникших в период перехода стран СНГ к рыночной
і форме экономики, и требующих своевременной адекватной правовой регламентации административной ответственности;
исследование существующих в странах Содружества Независимых Государств научных подходов к пониманию административно-деликтного права и процесса как самостоятельных отраслей, в системе национального права стран СНГ;
выявление особенностей административно-деликтных материальных и процессуальных норм как основных критериев для выделения в самостоятельные отрасли национального права стран СНГ;
проведение сравнительно-правового анализа концепций, структуры и содержания основных положений, действующих в странах СНГ кодексов об административных правонарушениях, а также иных законодательных и подзаконных актов, регламентирующих отдельные вопросы реализации административной ответственности;
10 і
проведение научно-теоретического анализа и экспертной оценки опубликованных в официальных изданиях стран СНГ проектов новых кодифицированных актов об административной ответственности;
разработка современной, отвечающей требованиям правового демокра
тического государства, теоретической концепции раздельной кодификации
административно-деликтного и административно-деликтного процессу
ального законодательства стран СНГ, в том числе для Союзного государ
ства Беларуси и России; і
определение основных задач, принципов, внутренней структуры и содержания основных положений авторского проекта Административно-деликтного кодекса для Союзного государства Беларуси и России.
определение основных задач, принципов, внутренней структуры и со-держания основных положений авторского проекта Административно-деликтного процессуального кодекса для Союзного государства Беларуси и России.
Методологической основой исследования стал диалектический метод познания и системный подход к изучению правовых явлений. В процессе исследования применялись общенаучные (анализ, синтез, системный и функциональный подходы), частнонаучные (исторический, статистический, математический, логический) методы познания, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, форму и содержание предмета на-стоящего исследования. Среди частноправовых методов одним из основных стал метод сравнительного правоведения, использованный автором при исследовании многочисленных нормативных правовых актов, регламентирующих административную ответственность, в процессе проведения первой и второй кодификаций административно-деликтного законодатель-
ства.
В процессе работы над диссертацией были изучены более 260 законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих
вопросы административной ответственности и действовавших на территории бывшего Союза ССР до 1991г. включительно, а также принятых в не-зависимых странах Содружества в период с 1992 по 2005гг.
Информационную базу также составили декларации, заявления, конвенции, протоколы, соглашения и решения Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества, информационные и аналитические документы Исполнительного комитета государств - участников СНГ и Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ.
Научную основу диссертации составили фундаментальные труды по общей теории права, конституционному (государственному) праву, административному, уголовному, финансовому, таможенному, гражданскому и международному праву, криминологии, уголовному, гражданскому и арбитражному процессу, а также иных отраслевых наук в части, имеющей отношение к борьбе с административными деликтами.
Эмпирическую основу составили сводные статистические данные о состоянии борьбы с отдельными видами административных правонарушений в бывшем Советском Союзе, в отдельных союзных республиках Союза ССР, а начиная с 1992г. - в странах СНГ; результаты конкретно-социологических исследований, проведенных автором в течение последних двух десятков лет в России, Казахстане, Армении, Узбекистане, Грузии и в некоторых других бывших союзных республиках, а ныне - независимых суверенных государствах - участниках СНГ; парламентские, правительственные, ведомственные, судебные, прокурорские и другие правовые документы и материалы о путях совершенствования административно-деликтного законодательства в странах Содружества; обобщенные автором результаты работы многочисленных государственных органов стран СНГ, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность.
Научная новизна диссертационного исследования определяется постановкой и решением крупной и многоаспектной научной проблемы. Работа
представляет собой первое в административно-правовой науке России и других стран СНГ монографическое исследование, специально посвященное проблемам кодификации административно-деликтного законодательства государств - участников Содружества в постсоветский период их независимого развития и построения правового, демократического государства. В таком контекбте авторская концепция кодификации этого законодательства не имеет аналога в научной правовой литературе стран СНГ и несет новую информацию о качественной обособленности административ-но-деликтных норм, о путях их кодификации на этапе построения в странах СНГ правового государства с рыночной формой экономики.
Новым является сам методологический подход к формированию кодифицированных актов об административной ответственности. Основы разработанной диссертантом концепции раздельной кодификации административно-деликтного законодательства, структура предлагаемых кодифицированных актов и содержание конкретных материальных и процессуальных административно-деликтных норм определяются, исходя из учета главенствующего приоритета прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности в современном демократическом обществе и создания гарантий их эффективной защиты от, возможного должностного произвола со стороны правоприменителя.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Обосновывается авторский вывод о том, что кодификация, как наиболее совершенная форма правотворчества, в новых социально-экономических и политических реалиях наступившего столетия, призвана способствовать усилению стабильности национального деликтного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств. Наиболее оптимальным кодифицированным актом, регулирующим административно-деликтные общественные отношения в странах Содружества в настоящее время, следует признать кодекс, являю-
щийся законодательным актом стабильного содержания. Систематизация имеющегося значительного количества в странах СНГ современного административно-деликтного законодательства должна осуществляться исключительно в форме подготовки и принятие двух взаимосвязанных концептуально новых кодифицированных актов, регулирующих материальные и процессуальные административно-деликтные отношения.
Авторский вывод о том, что назначение, содержание и формы закрепления законодательства об административной ответственности в государствах - участниках СНГ предопределяются потребностями админи-стративно-юрисдикционной защиты общественных отношений на современном этапе их развития, необходимостью эффективного противодействия административной деликтности, представляющей серьезную угрозу правопорядку в этих странах, уровнем и качеством научной проработки актуальных проблем административно-деликтного права.
Соискателем обосновывается вывод о том, что современный этап социально-политического развития государств Содружества характеризуется отсутствием единой концепции государственной административ-но-деликтной политики, что не может быть признано соответствующим высоким ценностям построения демократического правового государства. Такая политика может быть охарактеризована как совокупность официальных взглядов на цели, задачи и принципы противодействия административной деликтности. ,
Результаты изучения этапов возникновения, становления и развития законодательства об административной ответственности сначала в союзных республиках бывшего Союза ССР, а затем и в странах СНГ (с середины 20-х гг. прошлого столетия - и до настоящего времени), j
Диссертант полагает, что их следует разделить на два основных периода: а) советский (с середины 1920гг. и до 1991г. включительно) и б) пост-
советский (с 1992г. по настоящее время) периоды развития администра-
тивно-деликтного законодательства. і
Советский период, в свою очередь, условно можно разделить на три этапа: первый - зарождение законодательства об административной ответственности в первых советских республиках (с середины 1920-х и до конца 1960-х гг.), второй - становление (начало 1970-х и до середины 1980-х гг.) и третий этап - его кодификация как закономерный итог эволюции адми-нистративно-деликтного законодательства от разрозненных многочисленных нормативных актов к совершенной кодифицированной форме его ор-ганизации (с середины 1980-х гг. до 1991г. включительно). Особенностью советского периода являлось то, что действующее республиканское адми-нистративно-деликтнбе законодательство на первых двух этапах развивалось «под прессом» и «чутким оком» союзного центра в лице соответствующих комитетов, управлений и комиссий Президиума Верховного Совета СССР и Правительства СССР, а к концу третьего этапа стали проявляться первые реальные признаки самостоятельности в принятии законодательных решений в союзных республиках. Вследствие чего, можно констатировать, что законодатели в союзных республиках СССР фактически не были самостоятельными в принятии концептуально отличных от мнения союзного центра законотворческих решений. При этом отмечается, что вплоть до октября 19&0г., времени принятия первых в истории законодательства СССР Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в тогда еще едином государстве -Советском Союзе, практически отсутствовали единые стандарты в создании данного законодательства. И лишь с введением в действие Основ законодательства появилась единая нормативная правовая база для создания в союзных республиках первых кодексов об административных правонарушениях (1984-1985 гг.).
Постсоветский период (начиная с 1992г. - по настоящее время) харак-теризуется наличием двух прямо противоположных тенденций. Первая состоит в том, что в ряде стран СНГ принято решение об одновременном кардинальном реформировании всего имеющегося блока деликтного законодательства страны. Вторая выявленная нами тенденция состоит в том,
что законодатели другой группы новых суверенных государств, предпринимают многочисленные, но подчас не систематизированные и не синхронизированные с правовыми нормами нового деликтного законодательства (уголовного, гражданского) страны, попытки «латаний брешей» в устаревшем законодательстве об административных правонарушениях совет-ского образца.
5. Обобщение, имеющихся в административно-правовой науке стран СНГ доктринальных разработок о современном состоянии и тенденциях дальнейшего развития и совершенствования административно-
деликтного законодательства в образовавшихся на территории бывшего Союза ССР независимых государствах, объединившихся в Содружество Независимых Государств. Диссертант разделяет озабоченность тех ученых из стран СНГ, которые констатируют наличие неблагополучной ситуации в борьбе с административными деликтами, прежде всего, в области обес-печения прав и свобод граждан, в сфере экономики, таможенного дела, охраны экологии и природопользования и др., традиционной недооценкой их опасности для существующего правопорядка, в целом, в стране, возникшим риском реальной декодификации данного вида законодательства.
Возросшая коллиздонность с иными видами юридической ответственности, отсутствие в странах СНГ (за исключением Республики Казахстан) единого централизованного банка данных об административных деликтах и лицах, их совершивших, не позволяет осуществлять научно выверенную, эффективную деятельность по противодействию возросшей в последнее десятилетие административной деликтности.
і 1
6. Выводы о наличии объективных и субъективных тенденций
развития и совершенствования административно-деликтного законода
тельства в странах СНГ, которые заключаются:
а) в наличии научной и законотворческой преемственности при разра-
ботке и принятии нового законодательства, в том числе и административ
но-деликтного; !
б) учете имеющихся национальных политических, социально-
экономических, территориальных и иных особенностей в образовавшихся
на постсоветском прортранстве государствах СНГ, влияющих на формирование законодательства об административной ответственности;
в) в набирающем силу понимании о необходимости взаимовыгодного
сотрудничества в процессе формирования и развития общего экономиче
ского пространства, евразийского рынка, единог/о таможенного простран-
ства, борьбы с наиболее опасными административными правонарушения
ми;
г) в творческом использовании появившихся в странах Содружества
примеров новых прогрессивных доктринальных и законодательных разра-
боток; ,
д) в учете при разработке собственного национального административ
но-деликтного законодательства просчетов, упущений и ошибок, допу
щенных в законотворческой деятельности коллегами-парламентариями
других стран СНГ, в которых к началу нового стрлетия уже была осущест-
влена полная или частичная кодификация административно-деликтного
законодательства;
7. Результаты оценки действующих в странах СНГ кодексов об
административных правонарушениях (об административной ответственно-
сти, об административных проступках) с позиции современных потребностей административно-юрисдикционной защиты общественных отношений, которые свидетельствуют о том, что «вектор скорости» законотворче-
ской деятельности парламентариев стран Содружества, направленный на создание отвечающим современным требованиям построения общества с
рыночной формой экономики, законодательства об административной ответственности далеко не одинаков. Вследствие этого, в ряде стран, входящих в СНГ (Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Узбекистан и частично Беларусь), к середине первого десятилетия нового столетия, уже приняты концептуально новые кодифицированные акты, регламентирую-щие данный вид юридической ответственности.
Другая группа стран Содружества (Армения, Молдова, Украина, Грузия, Туркменистан, Таджикистан) до сих пор находится, с одной стороны, в состоянии перманентного внесения законодательных поправок в концеп-
туально и морально устаревшие КоАП еще советского образца; а с другой стороны, в этих странах уже принято определенное количество самостоятельных законов и отраслевых кодексов, (Таможенный, Налоговый, Лесной и др.), в которых хотя и фрагментарно, но уже осуществлена новая регламентация административной ответственноцти за совершение отдель-ных видов правонарушений. В результате подобных неконструктивных действий законодателей происходит по-существу декодификация национального законодательства об административной ответственности этих
стран, что в целом может негативно отразиться на состоянии и эффектив-
t ности борьбы с административными проступками в этих странах.
8. Вывод, полученный в результате осуществления научно выверенного, подкрепленного значительным количеством эмпирического материала, данными официальной правовой статистики о современном состоянии борьбы с административными правонарушениями в странах СНГ, за-ключающийся в том, что кодификация национального административно-деликтного законодательства должна осуществляться преимущественно с позиции учета конституционных' приоритетов соблюдения прав и свобод человека и гражданина, соответствия общепризнанным принципам и нор-
І 1
мам международного права, в том числе стандартам, закрепленным в Дек-
ларации тысячелетия Организации' Объединенных Наций, принятой на
Саммите тысячелетия в 2000г. В данной Декларации была обоснована
мысль о необходимости умножения усилий государств планеты, всего ми
рового сообщества, направленных на укрепление правопорядка и поощре
ния демократии. '
Вместе с тем, диссертант настаивает на том, что наличие бесспорного приоритета конституционных прав и законных свобод каждого отдельно взятого человека и гражданина следует гармонично сочетать с интересами всего общества и государства в целом. Возникающие перекосы в ту или иную сторону могут быть вредны, и1 даже опасны, в государствах с «молодой демократией», к каковым относятся суверенные государства Содружества.
9. Обоснование принципиального подхода к кодификации национального административно-деликтного законодательства стран С'одруже-
ства, осуществляемого с учетом конституционного приоритета прав и свобод человека и гражданина.
Являясь бескомпромиссным сторонником применения мер административных наказаний преимущественно только по решению судьи (судов), соискатель предлагает ввести в судебную систему стран Содружества специализированные административные суды, которые следует наделить правом рассматривать дела об административных деликтах. Вместе с тем, сознавая всю сложность одномоментного перехода к единому органу административной юрисдикции, диссертант предлагает разработать и принять в странах СНГ государственную программу поэтапного перехода к единому судебному органу административной юрисдикции, с одновременным уменьшением имеющего в настоящее время значительного количества отраслевых (ведомственных) субъектов административной юрисдикции.
Для эффективного поиска путей и направлений в осуществлении данной кардинальной реформы субъектов административной юрисдикции, диссертантом вносится предложение о подготовке проектов нормативных правовых актов глав государств СНГ об образовании в ряде регионов (го-родах, областях, краях, республиках1 стран СНГ)^ в качестве эксперимента, межрайонных (и) или городских специализированных административных судов, призванных рассматривать дела об административных деликтах в первой и второй инстанциях.
10. Авторская концепция раздельной кодификации норм админи-
t стративно-деликтного законодательства государств - участников Содружества Независимых Государств, а также Союзного государства Беларуси и России, выражающаяся в подготовке двух самостоятельных кодифицированных актов: Административно-деликтного кодекса (АДК) и Админи-стративно-деликтного процессуального кодекса (АДПК). Диссертант полагает, что совместная кодификация материальных и процессуальных норм об административной ответственности в одном законодательном акте в настоящее время уже не может быть признана оптимальным вариантом организации ее нормативной основы. Применение материальных норм1 должно осуществляться в рамках соответствующего вида юридического процесса.
Исходя из требований системности деликтного законодательства, соискатель приходит к выводу о том, что формой реализации норм административно-деликтного права является административно-деликтный процесс, как самостоятельный вид юридического процесса. Применяя принцип парной структуризации национального деликтного законодательства стран СНГ (УК - УПК, ГК - ГПК), автор предлагает дополнить этот ряд АДК -АДПК.
11. Авторский вариант проекта модельного Администр'ативно-
деликтного кодекса для стран СНГ, а также для Союзного государства Бе
ларуси и России. В частности, соискателем разработана общая структура
« 20
АДК, предложена авторская версия содержания разделов, глав и отдельных статей общей и специальной частей кодекса. Диссертантом также предложено значительное количество авторских разработок материальных административно-деликтных правовых норм, регулирующих как общие концептуальные положения данного кодифицированного акта и подлежащих включению в соответствующие главы Общей части, так и редакции новых статей Особенной части АДК.
К наиболее значимым правовым і новеллам следует отнести те, которые регламентируют основание административной ответственности; определяют основные задачи и принципы административно-деликтного законодательства; устанавливают институт соучастия в административном правонарушении; конкретизируют институт ответственности несовершенно-летних; определяют понятие, цели и виды мер административных наказаний; мер административно-правового воздействия и порядок их применения; устанавливают основания для освобождения от административной ответственности, в том числе в связи с примирением с потерпевшим; опреде-ляют перечень деяний, влекущих ответственность только по требованию потерпевшего либо законного представителя и некоторые другие.
Авторский проект АДК также содержит нормы Особенной части, устанавливающие ответственность за совершение конкретных административных деликтов, в том числе: посягающих на права несовершеннолетних,
против правосудия, органов уголовной и административной юрисдикции, административные коррупционные правонарушения и некоторые иные правовые новеллы.
Диссертантом предложена разработка заключительного раздела АДК, в который предлагается включить в'алфавитном порядке перечень законодательных определений основных терминов и понятий, используемых в Кодексе.
Авторский вариант проекта модельного Административно-деликтного процессуального кодекса для стран СНГ, а также для Союзного государства Беларуси и России. Диссертантом разработана общая структура АДПК, определено содержание разделов, глав и статей его общей, ком-петенционной, процессуальной и исполнительной частей. Высказано предложение о целесообразности разработки самостоятельного раздела АДПК, в который, в алфавитном порядке, предлагается включить перечень законодательных определений основных терминов и понятий, используемых в данном кодексе. Предложено дополнить уже принятые, а также разрабатываемые концептуально новые административно-деликтные кодифицированные акты стран СНГ, самостоятельным разделом, в котором следовало бы разместить утвержденный законодателем Перечень формализованных бланков основных административно-процессуальных актов и служебных документов. Это позволит на общегосударственном уровне унифицировать составляемые административно-деликтные процессуальные документы, повысить правовую культуру как правоприменителей, так и иных участников процесса, и обеспечить реальную возможность осуществления более качественного контроля и надзора за их деятельностью.
Предложение о целесообразности внесения законодательных поправок в действующие кодексы не чаще двух раз в год: одним укрупненным законом в весеннюю, а другим - в осеннюю сессию заседания Парламентов стран СНГ. Это позволит, по мнению диссертанта, существенно стабилизировать действующее административно-деликтное законодательство, более качественно проводить законотворческую работу, не допуская явных технических просчетов, ошибок, синхронизируя поправки с иным действующим отраслевым национальным законодательством. В результате этого правоприменителям представится возможность, без спешки изучить внесенные в кодексы новые законодательные поправки, ознакомится с научно-практическим комментарием ученых-административистов,
і методическими рекомендациями и разъяснениями вышестоящих органов
государственной власти, что, в конечном счете, позволит более качественно осуществлять административно-деликтный процесс, не допуская нарушений законности.
14. Вывод о том, что одновременно с разработкой и принятием вышеназванных кодифицированных актов, должен быть подготовлен соответствующий пакет президентских и правительственных нормативных правовых актов, обеспечивающих надлежащую реализацию отдельных их положений. Так, в частности, для более эффективной реализации положений раздела АДПК, регламентирующего административно-юрисдикционные полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц (до тех пор, пока они будут исполнять данные полномочия), следует одновременно осуществлять подготовку и принятие соответствующего нормативного правового акта главы государства (Указа, Декрета), в котором необходимо установить исчерпывающий перечень центральных и территориальных органов исполнительной власти страны и их должностных лиц, уполномоченных осуществлять административно-юрисдикционные полномочия.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Исследование ключевых проблем кодификации административно-деликтного законодательства вносит существенный вклад в развитие теории кодификации, науки административно-деликтного права, концептуальных основ борьбы с административными правонарушениями'. Теоретическая значимость диссертации и опубликованных диссертантом значительного количества научных, учебных и учебно-методических работ определяется новыми подходами к решению проблем кодификации административно-деликтного законодательства в странах СНГ, исследованию их в совокупности с другими явлениями (современным уровнем демократии, появлением и развитием рыночных отношений, новым правовым полем и др.).
Осуществленное диссертантом научное исследование позволяет утверждать о назревшей необходимости кардинальных изменений значительного количества как материальных, так и процессуальных норм администра-тивно-деликтного законодательства стран СНГ. Разработанные ,автором доктринальные модели АДК и АДГЖ могут служить базовой основой для подготовки одноименных кодексов для стран СНГ, а также для Союзного государства Беларуси и России.
Сформулированные предложения по совершенствованию администра-
тивно-юрисдикционной деятельности могут быть использованы органами
суда, прокуратуры, а также соответствующими органами исполнительной
власти - субъектами административной юрисдикции, для улучшения орга
низации данной деятельности и повышения эффективности борьбы с ад
министративными правонарушениями. і
Теоретические вьшоды и практические предложения, изложенные в
диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований акту
альных проблем административно-деликтного права и процесса, использо
ваны в преподавании в юридических учебных заведениях России, Белару
си, Казахстана, Армении, Кыргызстана, Таджикистана и иных стран Со
дружества таких учебных дисциплин и специальных учебных курсов как:
«Административное право», «Административно-деликтное право», «Ад-
министративно-деликтный процесс», «Административно-юрисдикционная
деятельность», «Административное право стран СНГ» и др. j
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические и практические выводы и предложения изложены в более 190 научных, учебных и учебно-методических работах диссертанта, в том числе: в 13-ти монографиях, более чем в 50-ти учебных и практических пособиях, научно-практических комментариях к кодексам-об административной ответственности России, Казахстана, Беларуси, Кыргызстана, Украины, Молдовы, более чем в 100 научных статьях, а также в 20-ти учебно-
методических работах, опубликованных в издательствах России, Казахстана, Армении, Беларуси, Украины, Кыргызстана и Узбекистана. Наиболее значимые из них приведены в заключительной чисти автореферата.
Результаты проведенного автором исследования в течение длительного времени (1990-2005гг.) дискутировались среди ученых-правоведов и спе-циалистов-практиков при обсуждении хода работ и выходных документов по научно-исследовательским темам, посвященным вопросам совершенствования институтов административно-деликтного права и процесса, кодификации законодательства об административной ответственности, повышения эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов суда, органов внутренних дел, налоговой (финансовой) полиции, таможенных органов в Российской Федераций, Республике Казахстан, Республике Армения, Республике Узбекистан, Республике Беларусь, Республике Таджикистан и Республике Кыргызстан, являлись предметом обсуждения на более чем 25 международных, всероссийских, республиканских (в странах СНГ) и региональных научно-теоретических и научно-практических конференциях, научно-теоретических семинарах и были соответствующим образом опубликованы в сборниках материалов данных конференций.
Соискатель на протяжении указанного времени принимал непосредственное участие в подготовке нескольких вариайтов проектов КоАП Республики Казахстан (в том числе двух авторских), КоАП РФ, КоАП Республики Армения, в их экспертной оценке на разных стадиях разработки и их совершенствования, пакетов правительственных и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих административно-юрисдикционную деятельность органов внутренних дел (милиции, полиции), органов налоговой и финансовой полиции, органов государственного пожарного надзора, органов национальной (государственной) безопасно-
сти, таможенных органов России, Казахстана, Армении, Узбекистана и
Таджикистана. <
Диссертант неоднократно в составе рабочих групп МВД и ФСНП России, Государственного следственного комитета, Комитета (Агентства) по чрезвычайным ситуациям, МВД, Агентства финансовой полиции и Министерства юстиции Казахстана, МВД и Министерства юстиции Республики Армения участвовал в подготовке методических рекомендаций, методических писем, аналитических обзоров и предложений по вопросам организации и применения действующего административно-деликтного законодательства и осуществления административно-юрисдикционной деятельности вышеназванных органов.
Сформулированные выводы и предложения нашли также отражение в разработанных лично автором либо коллективом авторов под его руководством и опубликованных в период с 1988 по 2004 гг. в России, Казахстане и Армении более десяти типовых учебных программ по административно-правовым дисциплинам и спецкурсам, в том числе по административному праву, административно-деликтному праву, административно-деликтному процессу, административно-юрисдикционной деятельности, административной деятельности ОВД России, административно-правовой деятельности органов внутренних дел и органов Государственного следственного комитета Казахстана, административной деятельности органов внутренних дел Армении, административному праву стран СНГ, предназначенных для курсантов и слушателей образовательных учреждений правоохранительных органов России, Казахстана и Армении, а Также для студентов ряда вузов Министерства образования и науки Республике Казахстан, при чтении лекций и проведении семинарских и практических занятий по вышеназванным учебным дисциплинам и специальным курсам. При этом значительное количество публикаций автора включались в списки учебной и научной литературы, рекомендованной к изучению.
Результаты настоящего исследования могут также иметь значение для исследований в других юридических науках, в том числе в теории государства и права, в конституционном, уголовном, гражданском, таможенном, налоговом и международном праве, в уголовном, гражданском и арбитражном процессе России и иных государств - участников Содружества Независимых Государств.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих девять параграфов, заключения, списка использованных в работе нормативных правовых актов, научной и учебной литературы России, Беларуси, Казахстана, Армении, Кыргызстана, Узбекистана и других стран СНГ и приложений.
і t
Административно-деликтное право в системе национальногр права государств - участников Содружества Независимых Государств
Происходившие в конце 80-х годов прошлого столетия на огромной территории Союза Советских Социалистических Республик бурные и, под час, спонтанные политические события и, имевшие негативные последствия, неуклюжие социально-экономические преобразования в государстве и обществе, в конце концов, привели страну к ее к политическому и экономическому коллапсу и распаду. 8 декабря 1991г., собравшись в Беловежской пуще в Белоруссии, руководители Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины приняли решение о подписании Соглашения о прекращения существования СССР и создании Содружества Независимых Государств. В этом Соглашении был документально зафиксирован факт fого, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование».1 Спустя две недели - 21 декабря 1991г. в г. Алма-Ате высшие руководители уже одиннадцати бывших союзных республик Союза ССР (за исключением Грузии и республик Прибалтики) утвердили «Протокол к Соглаше-нию о создании Содружества Независимых Государств», подписанному руководителями трех вышеназванных славянских республик в г. Минске 8 де-кабря 1991г. Позже к ним присоединилась Грузия.
Таким образом, в результате этих исторических событий на огромной территории бывшего Советского Союза появилось пятнадцать новых независимых государств, двенадцать из которых добровольно объединились в Со- дружество Независимых Государств (далее — Содружество или сокращено -СНГ). В настоящее время в Содружество Независимых Государств входят: Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Грузия, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркмени-стан, республика Y36qKHCTaH и Украина.
Ученые-экономисты практически единогласно считают, что СНГ воз никло в результате изменений системы хозяйствования в бывшем Советском Союзе, начатых летом 1987г. в соответствии с «Программой коренной пере стройки управления экономикой».2 ,
Учредительными документами СНГ признаны: Соглашение о создании Содружества от 8 декабря 1991г., Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991г., а также Устав Содружества Независимых Государств от 22 января 1993г. Согласно этим документам СНГ следует считать региональным сообществом, отношения в котором должны строиться на учете интересов и позиций каждого суверенного государства вне зависимости от масштабов его территории, количества населения, состояния экономики и прочих составляющих.
В статье 4 Устава СНГ записано, что к сферам совместной деятельно-сти государств - членов СНГ, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с обязательствами, принятыми государствами - членами в рамках Содружества, относятся: обеспечения прав и основных свобод человека; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью, сотрудничество в развитии систем транспорта и связи и некоторые другие вопросы. Причем вышеназванный перечень не является закрытым, он может быть дополнен по взаимному соглашению государств-членов.
Как отмечали неоднократно руководители Стран СНГ, созданием Содружества преследовалась главная цель - обеспечить безболезненный переход от единого союзного государства с общей территорией, политическим устройством, взаимосвязанной и взаимозависимой экономикой, общими многовековыми культурными и национальными традициями и обычаями к системе суверенных национальных государств. И как было отмечено в аналитическом докладе «Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу» и заявлении Глав государств - участников СНГ в связи с десятилетием образования СНГ создание вышеназванного международно-правового объедине-ния суверенных независимых государств себя оправдало.
Напомним, что в СНГ нет единых конституции и правовой системы. Каждое государство - участник имеет свою конституцию, свою правовую систему. Вследствие этого, нормы общего права Содружества, принимаемые і его органами, имеют только рекомендательный характер и подлежат обязательной ратификации всеми государствами-участниками. К органам СНГ относятся Совет глав государств, Совет глав правительств, Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ.
В соответствии с пунктами в) и г) статьи 4 Конвенции «О Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств» от 26 мая 1995г. последняя, помимо других актуальных вопросов организации деятельности СНГ, наделена полномочиями по принятию рекомендаций по сближению законодательства государств-участников и Типовых (модельных) законодательных актов!
Основные этапы, тенденции развития и опыт первой кодификации административно-деликтного законодательства в СССР
В наследство от бывшего Союза ССР независимым государствам СНГ досталось законодательство «страны развитого социализма», которое к началу 90-х гг. прошлого столетия изрядно устарело и, как следствие, уже не могло отвечать новым современным политическим и экономическим реалиям, нуждаясь в кардинальном реформировании. Но оно не всегда было таковым, и к началу 80-х гг. прошлого столетия представляло собой сгусток передовой научной юридической мысли и плод коллективного творчества всесоюзного и республиканского законодателей. В данном параграфе мы поставили перед собой задачу проанализировать основные этапы и тенденции развития советского законодательства об административных правонарушениях первого периода его кодификации, а также обобщить накопленный союзным и республиканским законодателем опыт его совершенствования в последние годы перед распадом Союза ССР, который, безусловно, может оказать помощь в законотворческой работе в процессе осуществления второй кодификации национального административно-дёликтного законодательства в странах СНГ. Сегодня, по прошествии четверти века со времени принятия первого в СССР общесоюзного кодифицированного административно-дёликтного акта, хотелось напомнить о том, ,что концептуально новые кодексы об административных правонарушениях (об административной ответственности) стран Содружества разрабатывались не на «пустом правовом поле». Исследуя проблему периодизации советского законодательства об административных правонарушениях, мы обнаружили в современной юридической литературе определенный разброс мнений и взглядов. Так, белорусский ученый-административист В.А. Круглов полагает, что законодательство, действовавшее в период существования Советского Союза, а также современное белорусское законодательство, «условно и, прежде всего, в познавательных целях следует разделить на четыре этапа: 1-й - зарождение (30 - начало 70-х гг.); 2-й - становление (70-е - середина 80-х гг.); 3-й - развитие (середина 80-х - конец 90-х гг.) и наконец 4-й этап -современный (с конца 90-хгг.)».1 _ И.В. Максимов в своих работах, посвященных анализу административных наказаний, утверждает, что в истории советского законодательства об административных наказаниях выделяются три этапа: первый этап - с 1917г. по 1980г.; второй - с 1980г. по 2002г. и третий -современный.2 Другое мнение на периодизацию законодательства имеет профессор В.Д. Сорокин, который в своих работах последних лет, исследуя особенности законодательного регулирования вопросов административной ответственности в России за период после окончания Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.) и по настоящее время, считает, что оно делиться на три основных этапа: «первый - от окончания войны и до 1985г., второй - с 1985г. до начала 90-х гг. и третий - с начала 90-х гг. до настоящего времени». Оценивая первый период, В.Д. Сорокин справедливо полагает, что он характеризовался «крайней разрозненностью. законодательства об административных правонарушениях, а посему не будет преувеличением расценить его состояние как хаотическое» . Данную ситуацию он поясняет тем (и с ним невозможно не согласиться), что нормы об административной ответственности физических лиц устанавливались довольно широким кругом центральных и местных органов государственной власти и государственного управления - от Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР до районных и городских Советов народных депутатов и их исполкомов. Кстати, на это положение вещей обращали еще ранее некоторые советские ученые-административисты. На эту особенность также обратил внимание профессор Д.Н. Бахрах, который еще в 70-х годах прошлого столетия, исследуя, вопросы административной ответственности за совершение отдельных видов правонарушений, так же справедливо отмечал, что данная ответственность подчас устанавливается многочисленными нормативными правовыми актами союзного, республиканского и местного уровней - от Указов Президиума Верховного Совета СССР до многочисленных (и порой весьма противоречивых) решений местных Советов. Некоторые авторы полагают, что первый этап кодификации законодательства об административных правонарушениях в Советском Союзе начался не с принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980г.), а со времени принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня) 1961г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке».
Социальные и правовые предпосылки реформирования административно-деликтного законодательства в странах СНГ
Начавшиеся глобальные социальные и экономические преобразования в государствах — участниках Содружества Независимых Государств потребовали правовой урегулированное возникших новых общественных отношений, кардинального обновления и совершенствования пока еще действующего, но устаревавшего буквально на глазах законодательства эпохи развитого социализма, в том числе и деликтного. Такая ситуация потребовала проведения системных изменений самого содержания нового национального права в странах СНГ, кардинального обновления всего массива законодательства, осознания новой роли правовых явлений в жизни человека, личности и общества в целом . Соглашение о создании Содружества Независимых Государств подвели черту в истории Советского Союза, одновременно явившись отправной точ кой в становлении нового национального законодательства вновь образован ных на постсоветском пространстве стран. Однако изучение законотворческой практики Парламентов стран СНГ позволяет утверждать, что в основу создания новых кодексов об административной ответственности в Азербайджане, Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане и России был положен принцип совместной кодификации материальных и процессуальных норм национального административно-деликтного права. В вышеперечисленных странах законотворческая работа по осуществлению второй кодификации административно-деликтного законодательства к середине первого десятилетия нового столетия в целом уже завершена, сейчас идет его правовая «доводка». В других странах, входящих в СНГ (в Армении, Грузии, Молдове, Таджикистане, Туркменистане и Украине), данная законодательная работа остается еще не завершенной. При этом в некоторых ныне действующих КоАП периода первой кодификации (например, в Таджикистане, Молдове) до сих пор присутствуют нормы, в которых используется терминология периода советского социалистического права (социалистическая законность, советский правопорядок, социалистическая собственность и пр.). Прежде чем перейти к выявлению основных социальных и правовых предпосылок реформирования нового национального административно-деликтного законодательства в странах СНГ, еще раз отметим, что первая кодификация норм об административной ответственности тоже была отмечена целым рядом особенностей, которые впоследствии оказали существенное влияние на процесс систематизации советского и республиканского административно-деликтного законодательства. Во-первых, следует отметить, что основу кодексов союзных республик об административных правонарушениях составили административно-деликтные нормы союзного законодательства, и, прежде всего, общесоюзных Основ об административных правонарушениях (1980г.), что обусловило их однотипность, как по структуре, так и по содержанию.1 Во-вторых, наряду с вышеназванными кодексами нормативными правовыми источниками административной ответственности явились и акты местных Советов депутатов трудящихся и их исполкомов, что, в конечном счете, не дало возможность Кодексам стать единственным законодательным актом союзной республики, регулирующим вопросы административной ответственности. В-третьих, была осуществлена так называемая «смешанная» кодификация материальных, компетенционных и процессуальных норм об административных правонарушениях. Вместе с тем еще раз подчеркнем, что значение первых КоАП союзных республик трудно переоценить. Это в полной мере подтвердила практика применения первых кодексов союзных республик об административных пра вонарушениях. Принятие новых кодексов подвело итог развитию примене нию «старых» КоАП союзных республик (1984-1985гг.), несмотря на то, что как мы отмечали выше, в республиканское законодательство об администра тивных правонарушениях первой кодификации за эти годы были внесены сотни законодательных поправок.1 «; Вместе с тем законодательная практика бесконечных поправок действовавших КоАП советского образца уже не только не могла существенно из- менить сложившуюся правовую ситуацию в обществе, но, что более значимо - не создавала необходимых условий для эффективной защиты охраняемых административно-деликтным законодательством новых общественных отношений, начавшихся складываться в начале 90-х годов прошлого столетия. Как отмечалось нами выше, первая кодификация норм об административной ответственности была осуществлена в два этапа. На первом этапе, в октябре 1980 года, впервые в СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, позднее в 1984-1985 годах, то есть на втором этапе на правовой базе вышеназванных Основ, впервые в Советском Союзе были приняты кодексы союзных республик об административных правонарушениях.
Концепция, структура и содержание основных положений модельного Административно-деликтного кодекса государств-участников Содружества Независимых Государств
Кардинальные изменения, происшедшие в начале 90-х годов прошлого столетия в политической и экономической ориентации государств - участников Содружества Независимых Государств, признание и закрепление в новых Конституциях стран СНГ прав и свобод человека и гражданина в качестве главной ценности, обуславливают потребность формирования адекватной новым задачам государства административной политики. Она находит свое отражение, прежде всего, в нормах административно-деликтного права.
В разработке нйвых демократических законопроектов должны учитываться потребности административно-правовой защиты новых общественных отношений, основанных на демократическом выборе развития стран СНГ, рыночной модели экономики, социальной защищенности интересов населения. В связи с этим нами была осуществлена полная ревизия действовавших с советских времен административно-правовых запретов, исключение правовых архаизмов, формирование новых правовых установлений.
Законодательство об административной ответственности стран СНГ с момента принятия республиканских кодексов об административных правонарушениях (1984-1985гг.) претерпело значительные изменения и дополнения. Однако в своей основе эти законодательные акты несли на себе печать бывшего тоталитарного государства - СССР. Поэтому в данных кодексах по-существу были систематизированы нормы общесоюзного законодательства. Осталась идеология этого закона. В Кодексах союзных республик основной задачей определена защита социалистического государства. Разумеется, что именно на осуществление данной задачи были ориентированы и предусмотренные старыми кодексами административно-правовые запреты.
Опыт применения кодексов об административных правонарушениях (образца 1984-1985гг.), анализ их правовых установлений, сопоставление их с новыми задачами и функциями стран СНГ приводят к однозначному выводу о том, что нынешнее время настойчиво диктует законодателю необходимость не хаотичнообразных и порой противоречивых внесений поправок в действующие административно-деликтные нормы, но создания принципиально новой стабильной базы борьбы с административными деликтами - раздельных Административно-деликтного кодекса и Административно-деликтного процессуального кодекса для стран СНГ.
Проект модельного Административно-деликтного кодекса для стран СНГ, по нашему мнению, должен базироваться на определенных концептуальных позициях, которые позволили бы сформулировать принципы и общие положения законодательства об административной ответственности, определить структуру данного кодифицированного акта, понятие и содержание его основных институтов и норм.
Единый концептуальный подход позволил бы установить объем и пределы административно-правового регулирования административной ответственности на этапе рыночных преобразований и осуществления кардинальной правовой реформы в государстве. Одновременно следует учесть и тот факт, что административно-деликтныи закон государства должен предопределить общность целей, задач, принципов правового регулирования смежных отраслей законодательства и норм административно-деликтного и административно-деликтного процессуального законодательства, что обеспечит адекватность его толкования и применения в административно-юрисдикционной деятельности уполномоченными на то законом органами государственной власти.
Авторские проекты таких законов, как мы уже неоднократно отмечали выше, в настоящее время нами разработаны. При их подготовке мы исходили из следующих концептуальных соображений.
Во-первых, оба авторских законопроекта основаны на глобальной идее - приоритете человека, его прав и свобод, закрепленном в Конституциях стран СНГ и международно-правовых актах. Именно через призму данной идеи просматривались и формировались нормативные установления авторских проектов АДК и АДПК для стран СНГ.
Нормы кодексов об административных правонарушениях советского периода кодификации, ограничивающие конституционные права ц свободы граждан, в наших проектах поддержки и закрепления не получили.
Во-вторых, раздельная кодификация материальных и процессуальных норм административно-деликтного права отвечала бы системности построения всего деликтного законодательства, когда каждому виду юридической ответствует свой самостоятельный і вид юрисдикционного процесса (УК -УПК, ГК - ГПК, АДК - АДПК).
