Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие российского законодательства об административной ответственности 12
1. Административно-деликтное законодательство как основная форма реализации административной политики 12
2. Докодификационный период развития законодательства об административной ответственности 41
3. Первая кодификация законодательства об административных правонарушениях 55
Глава 2. Вторая кодификация административно-деликтного законодательства 70
1. Выбор и обоснование концепции (модели) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 70
2. Особенности проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 89
3. Совершенствование деятельности органов внутренних дел по применению административно- деликтного законодательства 105
Заключение 116
Список использованной литературы 123
- Административно-деликтное законодательство как основная форма реализации административной политики
- Докодификационный период развития законодательства об административной ответственности
- Выбор и обоснование концепции (модели) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
- Особенности проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена научно-
теоретической и практической значимостью вопросов создания в
Российской Федерации действенного правового механизма обеспечения
прав и свобод человека и гражданина, их безопасности, нравственного и
физического здоровья, охраны интересов общества и государства.
Система прежних социальных отношений, государственных структур,
общественных институтов, идеология, нравственные устои, правовая
система претерпели разрушение. Построение нового требует
осмысления, анализа и выработки тех концептуальных положений, которые позволили бы осуществить правовое регулирование в соответствии с задачами и возможностями общества на данном периоде развития. Провозглашение в Конституции Российской Федерации государства как демократического, правового обязывает найти собственную национальную модель такого государства. На сегодняшний день в стране отсутствуют социально-экономические и политические условия, а также должный нравственный и культурный уровень гражданского общества, позволяющий реализовывать идеи и принципы правового государства. Прежде всего в стране должно сложиться нравственное гражданское общество, способное решить такую задачу. Создание условий и предпосылок для возникновения правового государства - задача долгого переходного периода. Безусловно, это проблема более социально-экономическая, даже политическая, нежели правовая. Однако законодательство, как и всегда, служит средством ее разрешения. Движение к новому государству, правовому, предполагает совершенствование системы права и законодательства и их приоритетов1.
1 См.: Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права. //Государство и право. 1993, №2.
Именно поэтому государству важно определиться в
концептуальной позиции государственного принуждения и
ответственности, на нынешнем этапе - административной
ответственности. Разработка нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях актуализирует данную проблему.
Первые КоАП были приняты в РСФСР и других союзных
республиках еще в СССР, т.е. государстве тоталитарного типа.
Потребность осуществления демократических преобразований
обусловливает необходимость пересмотра административно-деликтного
законодательства. Большинство кодексов (Уголовный, Гражданский и
др.) уже переработаны в соответствии с положениями Конституции
Российской Федерации и современным уровнем развития общественных
отношений. Соответствующая кодификация административно-деликтного
законодательства явно отстает от этих отраслей деликтного
законодательства. Проект Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях, несмотря на многочисленные
реформации, не стал обстоятельным актом об административной
ответственности, О чем свидетельствуют не только длительность его
прохождения в официальных инстанциях (начиная с 1995 года до
настоящего времени), но и недостаточная проработанность его
концептуальных положений. Существующие российские реалии требуют
нового подхода к кодификации административно-деликтного
законодательства. В этих условиях важно определить место Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях в
системе российского законодательства, наполнить его содержанием,
адекватным новым общественным отношениям, оптимизировать его
соотношение с иными нормативными актами о юридической
ответственности.
Актуальной представляется и задача научной интерпретации новелл данного кодекса, без разрешения которых понимание их содержания представляется затруднительным. Возникает необходимость дальнейшего углубления теоретических исследований в области административной ответственности, обновления концептуальных положений о ее правовой природе и значении с учетом новых государственных, социальных, экономических, идеологических и нравственных факторов жизни общества.
Важность таких исследований напрямую связана с проблемами кодификационного процесса, трудностями и длительностью прохождения проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в законодательных инстанциях, необходимостью научной проработки общих вопросов административной ответственности, не получивших должной регламентации в названном проекте.
Наконец, с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возникнет необходимость выработки комплекса мер, обеспечивающих эффективное применение этого важного закона, совершенствования деятельности многочисленных органов административной юрисдикции, значительное место среди которых занимают органы внутренних дел.
Изложенные соображения обусловили актуальность избранной темы исследования, предопредели его объект и предмет, цели и основные задачи.
Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере административно-юрисдикционной защиты интересов личности, общества и государства.
Предмет исследования составляют проблемы эволюции административно-деликтного законодательства, его кодификация, административно-юрисдикционная деятельность.
Цели и основные задачи исследования. Научной цепью диссертации является исследование вопросов формирования самостоятельного вида политики - административной политики, ее влияния на основные направления противодействия административной деликтности и анализ соотношения этой политики и административно-деликтного законодательства, его эволюция и особенности кодификации. Прикладной целью исследования является подготовка научно обоснованных предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства и их реализация, в том числе в деятельности органов внутренних дел.
Достижение указанных целей обеспечивается путем решения следующих основных задач:
теоретического обоснования роли административно-деликтного законодательства как основной формы закрепления и реализации административной политики;
исследования эволюции отечественного административно-деликтного законодательства;
обобщения опыта первой кодификации административно-деликтного законодательства;
исследования научных и практических проблем второй
кодификации российского административно-деликтного
законодательства;
научной интерпретации основных новелл Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
разработки предложений по доработке проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и совершенствованию деятельности органов внутренних дел по его применению.
Методология и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания. В ходе исследования диссертантом использовались исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и системный методы исследований. Выводы диссертационного исследования основываются на положениях международно-правовых актов, Конституций СССР, РСФСР и Российской Федерации, федеральных нормативных актов, актов субъектов Российской Федерации, опыте других государств в области кодификации административно-деликтного законодательства, анализе практики применения данного законодательства органами внутренних дел и другими субъектами административной юрисдикции. Особое внимание с учетом предмета исследования было уделено оценке информации о ходе разработки и прохождения проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отраженной в стенограммах, публикациях, на сайте Государственной Думы в интернете и других источниках.
Состояние научной разработанности темы. Вопросам развития административного законодательства посвящены многие работы отечественных ученых и их зарубежных коллег - Д.Н. Бахраха, И. Дерменджиева, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, П.Стайнова, М.С. Студеникиной, Б.Б. Хангельдыева, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якубы, Е. Старосьцяка, И. Богушака, 3. Йичинского, Ф. Толди и других. Вопросам развития законодательства об административной ответственности докодификационного периода
посвящено диссертационное исследование М.С. Студеникиной1. В отдельных работах обосновывались пути кодификации норм административного права в целом2, в других - кодификации административно-деликтного законодательства3. В то же время проблемы эволюции административно-деликтного законодательства, особенности первой, предпосылки, направления и перспективы второй кодификации административно-деликтного законодательства комплексно не исследовались.
Научная новизна диссертационного исследования определяется прежде всего его предметом, характером поставленных задач и заключается в следующем.
Диссертация является первым монографическим комплексным исследованием проблем кодификации отечественного административно-деликтного законодательства. В ней просматривается взаимосвязь данного законодательства с административной политикой. Впервые в правовой науке раскрывается содержание и назначение административной политики, формы ее закрепления, обосновывается целесообразность подготовки и принятия Концепции административной политики Российской Федерации.
В работе рассмотрена эволюция административно-деликтного законодательства, проанализированы результаты первой его кодификации, дана научная оценка проектов нового Кодекса Российской
1 Студеникина М.С. Законодательство об административной ответственности и
проблемы его кодификации. Дис.канд.юрид.наук. М.,1967.
2 См..напр.: Коренев А.П. Кодификация советского административного права.
Дис.канд.юрид.наук. Л. 1961; Костенников М.В. Теоретические проблемы
кодификации административного права России. М, 2000.
3 См.,напр.: Гамзатов Я.Б. Законодательство об административных правонарушениях.
Проблемы и перспективы. Дис.канд.юрид.наук. М.,1995; Татарян В.Г. Права и
свободы человека и гражданина и проблемы кодификации административно-
деликтного законодательства. Дис.докт.юрид.наук. М., 1998.
Федерации об административных правонарушениях и обоснованы предложения, ориентированные на его доработку на заключительном этапе второй кодификации рассматриваемого законодательства. С прогностических позиций исследована административная практика органов внутренних дел и намечены пути совершенствования организации их деятельности по применению нового административно-деликтного законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Административно-деликтное законодательство - одна из
основных форм закрепления и реализации административной политики
Российского государства.
2. Кодификация - высшая форма организации административно-
деликтного законодательства, отражающего потребности общества и
государства в сфере противодействия административным
правонарушениям.
Сравнительный анализ основных концепций кодификации административно-деликтного законодательства и их оценка.
Введение в научный оборот понятия административной деликтолизации как нормативного определения деяния в качестве административного правонарушения.
Обоснование раздельной кодификации материальных и процессуальных норм административно-деликтного законодательства.
Комплекс мер правового, организационного и кадрового обеспечения деятельности органов внутренних дел по применению нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит прежде всего в том, что ее выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о кодификационном процессе в
сфере законодательства об административных правонарушениях, о взаимосвязи данного законодательства с административной политикой Российской Федерации, о путях повышения уровня организации административной практики. Результаты исследования могут быть положены в основу предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, представляют интерес для законотворческого процесса как Российской Федерации, так и ее субъектов, а также для подготовки федератьных, отраслевых, комплексных по значению актов, содержащих нормы об административном принуждении.
Значимость результатов исследования обусловливается
использованным в работе критическим подходом к оценке прежнего,
действующего и разрабатываемого законодательства об
административных правонарушениях, а также практике его применения, прогностическим характером выводов диссертанта, апробированием основных положений работы на практике и в научно-исследовательской работе.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы; при разработке предложений по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в части применения ими административного принуждения; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена во Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в научных публикациях, в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России при разработке плановых тем НИР, в предложениях Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и
Минюсту России по проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, разработке проектов нормативных актов МВД России, а также в учебном процессе в образовательных учреждениях МВД России, что подтверждается 3 актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Структура и объем диссертации были определены, исходя из целей и задач исследования. Работа выполнена на 147 страницах машинописного текста и состоит из введения, двух глав, шести параграфов и заключения. Список литературы, использованной в работе над диссертацией, включает 277 источников.
Административно-деликтное законодательство как основная форма реализации административной политики
Для социатьных систем характерна определенная организация общественных отношений. Более того, подчеркивает С.С.Алексеев: «Организованность (урегулированность и порядок) - это необходимая форма существования и функционирования общественных отношений...» . Для поддержания, закрепления и обеспечения организованности общественных отношений используются различные способы - обычаи, политическое руководство, общественный договор (консенсус), право и др. Причем в государстве основным регулятором общественных отношений выступает право, как совокупность юридических установлений, задающих параметры поведения членов социума. Но организованность присуща не только общественным отношениям, но и их регуляторам, в том числе и праву. Его организация охватывает широкий круг проблем: структурное построение действующего законодательства, разграничение сфер регулирования отдельных его блоков, выбор форм внешнего оформления правовых источников и др. Последнее представляется немаловажным, поскольку форма закрепления нормативного материала тесно связана со степенью его организованности (отдельный правовой акт, кодекс, основы, свод законов и т.д.) .
Проблема организации юридических норм сопутствует всей истории развития права. Последнее прошло значительный путь, начиная от простейших правовых установлений до сложных законодательных систем. Причем, степень организации нормативного материала связывалась, как правило, с уровнем развитости той или иной правовой системы. Не отрицая влияния данного фактора на систематизацию законодательства, позволим заметить, что кодификационные акты не являются атрибутом только развитых правовых систем. Разумеется, в рамках этих систем содержится больше предпосылок для систематизации законодательства, созданы более благоприятные условия для решения указанной задачи. Но диалектика законодательного процесса такова, что крупные кодификационные акты создавались в периоды реакции, революционных потрясений и социальной стабильности .
Достаточно напомнить о таких памятниках права, как Свод законов Юстиниана, Уголовно-судебное уложение императора Карла V «Священной Римской империи германской нации», известное под названием «Каролина», Свод законов Российской империи и др. Их юридическая состоятельность, четкость отбора нормативного материала, уровень законодательной техники до сих пор вызывают восхищение. Многие из этих кодифицированных актов не только упорядочили национальное законодательство, но и оказали заметное влияние на развитие правовых систем других государств и даже эпох. Так, «Каролина» в течение трехсот лет являлась единственным общеимперским законом Германии, применялась во многих государствах, герцогствах, землях, в полках швейцарской лейб-гвардии властелинов всей Западной Европы. Она оказала большое влияние на развитие уголовного и уголовно-процессуального законодательства многих государств Европы, в том числе и царской России . Не случайно к анализу содержания и значения Каролины неоднократно обращались в своих работах К. Маркс и Ф. Энгельс .
На уровень систематизации законодательства оказывают влияние многие факторы объективного характера (степень развития соответствующих общественных отношений, зрелость правовой системы и др.), но недооценивать роли субъективного фактора было бы опрометчиво. На качестве и направленности законов сказывается квалификация и талант разработчиков (например, создание Свода законов Российской империи тесно связано с деятельностью Сперанского), лоббирование интересов отдельных групп, партий, движений и т.д. Но за всем этим стоит власть, ее политическая воля, определяющая вектор развития всей правовой системы государства. Это может быть воля монарха, о чем свидетельствуют сами названия приведенных законов, диктатора, демократического парламента, но она всегда присутствует в нормотворческом процессе и воплощается в его результатах - правовых установлениях. Мы разделяем мнение ученых, которые полагают, «что в праве всегда неизбежно присутствует политическая составляющая»". Поэтому исследование закономерностей развития права и его составляющих отраслей, нормотворческого процесса неразрывно связано с выяснением политических истоков юридической надстройки соответствующего государства.
Докодификационный период развития законодательства об административной ответственности
По сравнению с другими фундаментальными отраслями права -конституционным (государственным), уголовным, гражданским - наука административного права сравнительно молода, хотя и она уже имеет более чем двухвековую историю. С точки зрения общественных потребностей все государственные жизненные ситуации можно предугадать, они подвергаются исчислению и управляемы посредством правовых норм. На этой основе и развивалась наука административного права прежде всего как камеральная и полицейская наука.
Особый интерес представляют история развития французского, австрийского и немецкого административного права. В этих странах и зародилось административное право и соответствующая отрасль науки. Существует даже мнение, что страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на две группы: 1) Франция и страны, заимствовавшие ее правовую систему; 2) страны, в которых преобладает влияние германского права. Этим двум типам правового устройства государств противостоят страны, игнорирующие автономию административного законодательства - США, Великобритания, другие страны с англосаксонскими правовыми традициями .
Россия относится к числу стран, где начало развитию науки административного права положила камералистика - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении. Повышенная потребность в финансах для содержания «двора», чиновничества и организации военного дела явились главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.
На созданных этим учением и этой наукой основах базировалась наука «полицейского права». Корни ее развития уходят во Францию Людовика XIV (1638-1715), Пруссию Фридриха II (1712-1786) и Россию Александра I (1777-1825). Эти мощнейшие по тем временам монархии являлись сильными административно-командными государствами, имели сформированный полицейский аппарат, деятельность которого сводилась не только к собственно полицейской, но и касалась всех сторон государственной и общественной жизни.
Понятие полиции (полицейской функции, деятельности) рассматривали в широком и узком смысле. «Под термином «полиция» понимали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только собственно общественного порядка и безопасности населения, но и благосостояния общества и осуществление функций так называемого внутреннего управления» . С ростом авторитета государства, его активным вмешательством в дела гражданского общества полицейская функция в широком смысле стала именоваться функцией государственного управления, или административной функцией государства1. Общественное сознание начинает разделять понятия административной и полицейской функции государства. Одновременно идет процесс упорядочения системы практических мероприятий, осуществляемых государственными органами, появляется нормативный массив, регламентирующий эту государственную деятельность. Формируется наука полицейского права. Научное обогащение и творческое развитие полицейское право находит в трудах немецких ученых Юсти2, М. Зонненфельса", Р. Моля4, Л. Штейна5, русских - И.Т.Тарасова6, В.Н. Лешкова , И.Е.Андреевского , В.В.Ивановского9, Э.Н.Берендса10 и других.
Становление новой юридической отрасли - административного права происходило на рубеже XIX - XX столетий в результате дробления полицейского права. Управленческую деятельность государства, направленную на регулирование отношений, возникающих между государством и другими лицами, в том числе коллективами, стали именовать управленческой деятельностью, а нормы, которые ее регламентировали, - административным правом.
Административное право того времени концентрировало внимание на устройстве и деятельности административных органов, их актах и на отношениях гражданина с административной властью. Ему была присуща многосторонность, подвижность и известная хаотичность. Однако, несмотря на стремительное развитие административного права, систематизация его нормативных массивов была затруднена отсутствием формы, благодаря которой они становились бы понятными, четкими, классифицированными. В некоторых европейских государствах того времени (Бавария, Баден, Вюртемберг) нормы административного права были включены в уголовные кодексы полиции, устанавливающие наряду с уголовно наказуемыми запретами полномочия по изданию распоряжений о запретах или принятии мер в каждом конкретном случае.
Выбор и обоснование концепции (модели) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Первая кодификация административно-деликтного законодатель ства явилась значительным шагом в упорядочении норм об административной ответственности, в совершенствовании административно-юрисдикционной деятельности. Опыт применения КоАП РСФСР и его аналогов в других государствах СНГ подтвердил правильность курса комплексного регулирования законодательства об административных правонарушениях. Анализ данного опыта, равно как и опыта других государств в рассматриваемой сфере, необходим для дальнейшего развития законодательства об административной ответственности. Отмечая достоинства КоАП РСФСР 1984 года, следует отметить, что данный нормативный акт значительно отстал от потребностей эффективной административно-юрисдикционной защиты общественных отношений. Смена социально-политической ориентации государства, развитие рыночных отношений, перенос внимания законодателя на защиту прав и свобод граждан создали предпосылки для второй кодификации административно-деликтного законодательства. Причем, речь идет именно о новой кодификации данного законодательства, а не о совершенствовании и ревизии старого кодекса. Многочисленные изменения и дополнения КоАП РСФСР себя исчерпали. Новое конституционное пространство предполагает иной уровень законодательного регулирования отношений в сфере применения мер административной ответственности. Отставание от существующих реалий административно-деликтного законодательства более чем очевидно. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года обновилась значительная часть деликтного законодательства. Приняты и действуют новые Уголовный, Гражданский кодексы Российской Федерации, что позволило повысить эффективность юрисдикционной защиты существующих общественных отношений. Обширная область законодательства об административной ответственности до сих пор не приведена в соответствие с конституционными положениями и с потребностями эффективной защиты интересов государства, общества и личности от административных правонарушений. По существу КоАП РСФСР, несмотря на многочисленные дополнения и изменения, остается законодательным актом прежнего тоталитарного государства. Напомним, что в данном кодексе аккумулированы большинство союзных норм об административной ответственности. Кроме того, КоАП РСФСР является не единственным источником действующего административно-деликтного законодательства. Наряду с ним действуют многочисленные законодательные акты субъектов Российской Федерации. Их легитимность всегда вызывала сомнения. Полномочия субъектов Российской Федерации по изданию актов об административной ответственности не основаны на нормах действующего КоАП РСФСР. Последний предусматривает лишь возможность издания такого рода актов местными Советами народных депутатов по ограниченному кругу вопросов. Субъекты Российской Федерации не только «унаследовали» данные полномочия, но и существенно их расширили. В настоящее время действует значительное количество изданных ими нормативных актов об административной ответственности. При их издании субъекты Российской Федерации обычно ссылаются на п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, который относит административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Но такой аргумент представляется неосновательным по следующим соображениям. Во-первых, изданием КоАП РСФСР 1984 года не только упорядочено законодательство об административной ответственности, но и завершено нормативное обособление самостоятельной отрасли российского права - административно-деликтного права1. Данная отрасль регулирует не управленческие отношения, а отношения административной ответственности. Во-вторых, распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, закрепленное в ст. 72 Конституции РФ, нельзя рассматривать вне текста других положений Основного Закона. В нем четко обозначены права и свободы граждан в качестве высшей ценности. Именно они определяют смысл содержания и применения законов, деятельность законодательной и исполнительной власти местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Существующий «двухуровневый» принцип формирования административно-деликтного законодательства создает серьезную угрозу законным правам и интересам граждан. Анализ законодательных актов 65 субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам административной ответственности, свидетельствует о массовых нарушениях федерального законодательства, принятии административных санкций с превышением пределов, установленных КоАП РСФСР, о несоблюдении конституционных прав граждан1. Практически двухуровневый порядок формирования административно- деликтного законодательства приводит к тому, что основание и объем административной ответственности ставится в зависимость от места проживания гражданина. По существу такая система подрывает единство правового статуса гражданина. Ограничение прав граждан, а юридическая ответственность всегда связана с таковым, возможно в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации только на основании федерального закона.
Особенности проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Предпосылки, доктринальные разработки создают лишь соответствующую базу для кодификации законодательства. Их реализация - сложный и противоречивый процесс. На его результаты оказывают влияние социально-политическая обстановка в стране, лоббизм интересов ведомств, региональных элит, партий, движений, социальных групп, квалификация и добросовестность разработчиков законопроектов и др. Напомним, политика, в том числе и административная, - это определенный компромисс властных структур, населения и других элементов социума, интересы которых не всегда совпадают. Противоречия, возникающие в процессе нормотворчества в той или иной мере отражаются как на выборе пути кодификации административно-деликтного законодательства, так и содержании соответствующих проектов, в том числе и КоАП РФ. Именно поэтому важна всесторонняя объективная оценка представленных законопроектов, анализ действующей системы законодательства, прогноз позитивных и негативных последствий их принятия. Процесс разработки и принятия КоАП РФ явно затянулся. Напомним основные этапы прохождения данного законопроекта. Начальным этапом подготовки кодифицированного акта по вопросам административной ответственности принято считать Федеральную программу Российской Федерации по усилению борьбы с преступностью на 1994-1995 годы от 24 мая 1994 г. № Ю161. Однако в Программе ставилась задача разработки не кодекса, а Основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. В последующем задачи по проведению кодификационных работ уточнялись, при этом предлагалось разработать то Административный кодекс Российской Федерации , то Кодекс об административных правонарушениях . Заметим, что Конституция Российской Федерации 1993 года в числе актов, составляющих федеральную нормативно-правовую систему, не упоминает ни основы, ни кодексы, что, впрочем, не означает, отсутствия у таких форм законодательных актов права на существование. В конечном итоге было принято решение не менять наименования действующего кодекса и разработать новый кодекс об административных правонарушениях. За основу проекта кодекса был взят вариант, внесенный депутатами Государственной Думы Н.Н.Жуковым, Ю.А.Рыбаковым, А.И.Лукьяновым. Этот вариант сохранил структурную композицию действующего КоАП РСФСР, изменения претерпели лишь названия отдельных его составных частей. Подготовленный законопроект был рассмотрен Государственной Думой в первом чтении в мае 1997 года. При этом было высказано мнение о необходимости скорейшего принятия нового КОАП РФ, которое было поддержано Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации «Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» Президент подчеркнул необходимость доработки указанного законопроекта совместными усилиями Государственной Думы, Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации. В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 20 мая 1997 года проект был направлен в комитеты, комиссию Государственной Думы, депутатские объединения Государственные Думы, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в министерства, ведомства для подготовки замечаний и предложений. Здесь необходимо остановиться на особенностях разработанного проекта КоАП РФ. Сохраняя преемственность структуры и основного содержания действующего КоАП РСФСР, данный законопроект является принципиально новым нормативным актом, регулирующим вопросы административной ответственности. Авторы проекта не приняли идею раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административных правонарушениях. Подготовленный вариант носит комплексный характер, в нем, равно как и в действующем кодексе, аккумулированы материальные, компетенционные и процессуальные нормы об административной ответственности. Соответственно в проекте сохранены основные структурные блоки, он состоит из 5 разделов: 1. Общие положения; 2. Особенная часть; 3. Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; 4. Производство по делам об административных правонарушениях; 5. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем, содержание и компоновка включенных в проект административно-деликтных норм претерпели существенные изменения. Отметим основные новеллы рассматриваемого законопроекта.
