Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Административный процесс: понятие и место в системе юридических процессов 12
1. Общая характеристика основных научных концепций административного процесса 12
2. Административный процесс: подходы к определению понятия. 27
3. Основные черты, принципы, стадии и структура административного процесса 49
Глава 2. Административно-процессуальное право и административно- процессуальное законодательство 73
4. Понятие, функции и виды административно-процессуальных норм 73
5. Проблемы понимания и формирования административно-процессуального законодательства России 86
Глава 3. Законодательное регулирование административно- распорядительного процесса 97
6. Понятие, принципы, стадии и структура административно-распорядительного процесса 97
7. Регистрационное производство 114
8. Лицензионно-разрешительное производство 126
9. Правопредоставительное производство 142
10. Экзаменационно-конкурсное производство 148
11. Экспертно-удостоверительное производство 165
12. Поощрительное производство 176
3.8. Служебно-призывное производство 186
Глава 4. Законодательное регулирование административно- принудительного процесса 192
4.1. Подходы к пониманию административно-принудительного з процесса 192
2. Понятие, содержание и принципы административно-принудительного процесса 194
3. Административно-надзорное производство 219
4. Административно-следственное производство 243
5. Производство по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности 255
4.6. Административно-исполнительное производство 282
Глава 5. Законодательное регулирование административно-защитного процесса 292
1. Понятие, содержание и структура административно-защитного процесса 292
2. Производство по разрешению административных жалоб 294
5.3. Административно-арбитражное производство 318
Глава 6. Современные проблемы кодификации административно- процессуального законодательства России 328
3. Основные научные подходы к решению проблемы кодификации административно-процессуальных норм 328
4. Система Административно-процессуального кодекса РФ 339
Заключение 354
Библиографический список источников 356
Введение к работе
1. Актуальность темы исследования
В 90-х годах 20 века в России началось становление и развитие рыночной экономики и демократии. Возникновение частной собственности и свободного предпринимательства изменило сам характер отношений между государством и гражданами. В этих условиях уже невозможно было осуществлять командное управление субъектами экономических отношений, как это было в период существования социалистической системы хозяйствования. Конституция РФ 1993 года провозгласила верховенство прав и свобод человека, ограничила произвольное вмешательство государства в частную жизнь граждан. Указанные факторы обусловили необходимость существенного изменения форм и методов государственного управления обществом, происходящими в нем политическими, экономическими и социальными процессами. Возникла потребность в четком правовом урегулировании взаимоотношений между институтами государственной власти и физическими (юридическими) лицами. Необходимо было определить правовые пределы вмешательства государства в сферу экономики, предпринимательства и частной жизни граждан, установить основания и процессуальный порядок такого вмешательства. Эта необходимость дала толчок формированию нового рыночного законодательства, в том числе административного и административно-процессуального. За последнее десятилетие было введено в действие большое количество законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих процедуры разрешения индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного управления. В частности, в настоящее время действует множество нормативных актов, регулирующих порядок государственной регистрации, лицензирования, проведения различных экзаменов, конкурсов, экспертиз, порядок осуществления контрольной и надзорной деятельности, привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности. В то же время развитие административно-процессуального законодательства, как показывает его анализ, идет спонтанно, вне какой-либо системы. Значительное развитие в сфере регулирования административно-процессуальных отношений получило ведомственное нормотворчество. Многие федеральные органы исполнительной власти устанавливают свои правила разрешения подведомственных им административных дел, что существенно усложняет функционирование всего государственного аппарата, приводит к нарушениям конституционных прав граждан и прав юридических лиц. Бессистемность административно-процессуального законодательства обусловливается в свою очередь отсутствием в стране научно обоснованной концепции построения и развития административно-процессуального права. Несмотря на то, что проблемы административного процесса и административно-процессуального права исследуются в административно-правовой науке с начала 60-х годов прошлого века, до настоящего времени не выработано единого подхода к пониманию этих проблем. Данное обстоятельство является препятствием для построения стройной системы административно-процессуального законодательства во главе с федеральным кодифицированным законом.
В связи с названными обстоятельствами назрела необходимость провести научный анализ и теоретическую систематизацию действующего в настоящее время в России административно-процессуального законодательства. Такая систематизация, с нашей точки зрения, позволит определиться с пониманием административного процесса и его структуры. В ходе этой работы могут быть выведены основные понятия и принципы административного процесса, а также сформулированы единые правила разрешения типовых индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного управления. На основе теоретического анализа и систематизации действующего административно-процессуального законодательства представляется возможным и его практическая систематизация посредством разработки и принятия федерального кодифицированного административно-процессуального закона, который и должен составить правовую основу для дальнейшего развития названного законодательства.
Решению указанных научных и практических задач и посвящено настоящее диссертационное исследование.
2. Степень научной разработки проблемы
Проблемы административного процесса, административно процессуального права и законодательства стали объектом системного научного исследования только с середины 60-х годов 20 века. В частности в 60-70 годы прошлого века по рассматриваемым проблемам были опубликованы монографические исследования таких ученых как Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.П. Шергин, В.А. Лория, которые заложили фундаментальные научные положения теории административного процесса, на основе которых и продолжились дальнейшие научные исследования в этой области. В частности, В 80-90 годы к изучению проблем административного процесса обращались такие ученые как Д.Н. Бахрах, O.K. Застрожная, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов.
Вместе с тем уровень научной разработки проблем административного процесса и его законодательного регулирования, достигнутый к настоящему времени, является, с нашей точки зрения, недостаточным для выработки единой концепции построения и систематизации административно-процессуального законодательства России. Это обусловливается, в первую очередь, тем, что проводимые в последние 10 лет исследования были ориентированы главным образом на изучение так называемых юрисдикционных производств, в частности производства по делам об административных правонарушениях, и почти не затрагивали проблем законодательного регулирования административных производств по разрешению дел, не свяанных с совершением правонарушений.
Сформировавшийся за последние 10 лет законодательный массив, регулирующий порядок осуществления различных, в том числе вновь возникших неюрисдикционных административных производств, также не исследовался в научной литературе. Данные обстоятельства усиливают актуальность избранной для диссертационного исследования темы.
2. Цели, задачи и объект исследования
Основной целью настоящего диссертационного исследования является построение системы административно-процессуального законодательства России и определение концепции его кодификации на основе научного анализа теоретических проблем административного процесса и действующих нормативных актов, регулирующих административно-процессуальные отношения.
В соответствии с названной целью в работе решаются следующие задачи:
- изучение существующих научных подходов к пониманию административного процесса, его содержания и структуры, административно-процессуального права и их комплексная оценка;
исследование действующего административно-процессуального законодательства России и его теоретическая систематизация;
определение на основе изучения действующего административно-процессуального законодательства понятия «административный процесс», анализ его содержания, особенностей, принципов и структуры;
- определение основных понятий, используемых в административном процессе и раскрытие их содержания;
- выделение в структуре административного процесса на основе анализа соответствующих нормативных актов специальных видов этого процесса, входящих в них административных производств и их общая характеристика;
- определение основных направлений систематизации административно- процессуального законодательства России;
- разработка концепции Административно-процессуального кодекса РФ.
Объектом исследования в диссертации являются результаты проведенных ранее в СССР и в России научных исследований по проблемам административного процесса и действующее в настоящее время в России административно-процессуальное законодательство.
3. Методология и источники исследования
Решение поставленных выше задач осуществляется в работе посредством использования формально- логического и формально-юридического методов, метода системно-структурного анализа.
Научными источниками проведенного диссертационного исследования явились труды по общей теории права, в том числе по теории юридического процесса, по административному и административно-процессуальному праву. Автором изучены научные и учебные работы по указанной проблематике за период с конца 40-х годов 20 века по настоящее время. В частности, научный анализ проблем административного процесса основывается на трудах таких ученых как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, М.В. Горшенев, А.А. Демин, Е.В. Додин, И.И. Евтихиев, O.K. Застрожная, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, А.П. Клюшниченко, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Д.В. Осинцев, И.В. Панова, Г.И. Петров, В.И. Попова, В.Н. Протасов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, А.С. Телегин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Б.Б. Хангельдыев, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов.
Юридическими источниками исследования явились действующие в настоящее время в России федеральные законы и подзаконные нормативные акты, а также нормативные акты некоторых субъектов РФ, регулирующие порядок административного разрешения индивидуальных юридических дел, возникающих в сфере государственного и муниципального управления. В частности, в диссертации произведен систематический анализ около 200 нормативных правовых актов, регулирующих различные виды административных производств, введенных в действие в период с 1991 по 2001 год. В частности, автором изучено 45 федеральных законов, 9 нормативных актов Президента РФ, 42 Постановления Правительства РФ, 62 нормативных акта федеральных органов исполнительной власти, а также 10 нормативных актов субъектов РФ, в частности города Москвы, Кировской и Свердловской областей.
4. Научная новизна исследования.
Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, тем, что в ней впервые в административно-правовой науке произведен систематический анализ административно-процессуального законодательства, сформировавшегося в России в период проведения рыночных преобразований, результатом которого явилось построение теоретической системы этого законодательства и определение подходов к его кодификации.
В работе предложено новое решение следующих ранее исследовавшихся в юридической и в административно-правовой науке, в частности, проблем:
понятие юридического процесса и его виды;
соотношение понятий « юридический процесс» и «юридическая процедура»;
понятие и основные особенности административного процесса;
виды административного процесса;
-понятие и классификация административных производств;
административно-процессуальные нормы и правоотношения;
кодификация административно-процессуальных норм;
Принципиально новым для административно-правовой науки, с нашей точки зрения, в диссертации является:
определение административного процесса как только внешневластной деятельности административных органов и отграничение его от административного судопроизводства;
выделение таких специальных видов административного процесса как административно-распорядительный, административно-принудительный и административно-защитный и разработка их общих начал;
выделение в структуре указанных процессов новых, существующих в правоприменительной практике видов административных производств, таких как экзаменационно-конкурсное, экспертно-удостоверительное, правопредоставительное, служебно-призывное, административно-надзорное, административно-следственное, административно-арбитражное и разработка их общих начал;
разработка на основе теоретической систематизации новейшего законодательства России периода 1991-2001 годов концепции Административно-процессуального кодекса РФ
5. Положения, выносимые на защиту
На защиту автором выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
понятие юридического процесса и его виды;
понятие и основные черты административного процесса, отграничение его от административного судопроизводства;
- виды административного процесса: административно-распорядительный, административно-принудительный и административно-защитный, их содержание, процессуальные особенности и проблемы законодательного регулирования;
виды административных производств, входящих в указанные выше административные процессы, их содержание, процессуальные особенности и проблемы законодательного регулирования;
понятие административно-процессуальных норм и административно-процессуального права;
понятие и структура действующего административно-процессуального законодательства;
определение основных направлений систематизации административно-процессуального законодательства;
- концепция и система Административно-процессуального кодекса РФ.
6. Практическое значение результатов исследования и их апробация
Результаты проведенного автором исследования, сделанные им в диссертации выводы и высказанные рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки проекта Административно-процессуального кодекса РФ, проектов нормативных актов, регулирующих отдельные виды административных производств, обновления и совершенствования действующих административно-процессуальных нормативных актов, а также в учебном процессе по курсу «Административное право» в высших учебных заведениях. В порядке апробации результатов проведенного диссертационного исследования автором был подготовлен и внесен на рассмотрение Кировской областной Думы проект закона Кировской области « Об административном производстве в Кировской области». В государственную Думу Федерального собрания РФ был внесен проект федерального закона «Об административном производстве в РФ» и проект концепции Административно-процессуального кодекса РФ.
