Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА- 1 Эволюция и место бюджетного права в правовой системе Российской Федерации 14
1 Эволюция бюджетного права России 14
2 Понятие и место бюджетного права в правовой системе Российской Федерации 41
3 Источники бюджетного права Российской Федерации 64
ГЛАВА- 2 Проблемы применения бюджетного законодательства в области межбюджетных отношений 73
1 Свойства бюджета, как составной части бюджетной системы Российской Федерации 73
2 Проблемы регулирования межбюджетных отношений в России 87
3 Проблемы и противоречия федерального законодательства в области регулирования местных финансов 112
ГЛАВА- 3 Проблемы и направления совершенствования правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации 119
1 Правовые проблемы организации обеспечения финансовой деятельности государства 119
2 Проблемы применения бюджетного законодательства при привлечении к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере 138
3 Проблемы применения бюджетного законодательства в сфере накопления и передачи финансовой информации 161
Заключение 173
Список литературы и источников 182
- Понятие и место бюджетного права в правовой системе Российской Федерации
- Свойства бюджета, как составной части бюджетной системы Российской Федерации
- Проблемы и противоречия федерального законодательства в области регулирования местных финансов
- Правовые проблемы организации обеспечения финансовой деятельности государства
Введение к работе
Актуальность исследуемой проблемы. Общеправовое и общегуманитарное значение бюджетных правоотношений неоценимо. Именно в процессе бюджетных правоотношений определяется разумная необходимость обобществления денежных средств (планирование бюджетных доходов), обосновывается и предрешается вопрос о ведомственной, функциональной и экономической классификации бюджетных расходов на очередной финансовый год (планирование бюджетных расходов). Особую остроту при анализе многоуровневой бюджетной системы Российской Федерации представляют межбюджетные отношения всех уровней бюджетной системы, связанные не только с финансовыми, но и иными конфликтами между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой не только унифицированную форму обобществления и перераспределения публичных финансов в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации, но и является важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан, обеспечивая возможность получения социальных стандартов даже в кризисных регионах. В этом видится общеправовое и конституционное значение бюджетной системы, а равно общесоциальная ценность бюджетных правоотношений.
Между тем в настоящее время тезис о низком юридическом качестве и неэффективности актов российского бюджетного законодательства, об отсутствии их научной проработанности и последовательной взаимосвязи с другими отраслями законодательства является общепризнанным. При этом, как показывает анализ практики арбитражных судов, данных органов финансового контроля и статистики, низкое юридическое качество положений
4 Бюджетного кодекса РФ и других нормативных правовых актов в бюджетной сфере прямо ведет к нарушениям на всех стадиях бюджетного процесса, особенно к злоупотреблениям при исполнении бюджетов всех уровней. В настоящее время сложность регулирования бюджетных правоотношений в Российской Федерации заключается в отсутствии методов объективной оценки бюджетной потребности регионов, индивидуализированности отношений Федерации и ее субъектов, конфликта между регионами по вопросам объемов налоговых отчислений и получения поддержки из федерального бюджета, отсутствии четкого разграничения расходных полномочий и существовании «не финансируемых мандатов», финансовой недостаточности местных бюджетов для решения местных вопросов, других противоречиях бюджетной системы. Все эти проблемы мешают эффективному функционированию бюджетной системы Российской Федерации и могут быть устранены только путем совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации.
В свою очередь предложения по реформированию бюджетной системы Российской Федерации, содержат множество системных пробелов, противоречат законодательству и не имеют достаточной степени научной разработанности. Исходя из анализа положений данных нормативных правовых актов, накопленного опыта межбюджетных отношений и научных исследований в указанной области, следует сделать вывод о том, что реформирование бюджетной системы Российской Федерации в предложенном виде может привести к более серьезному кризису межбюджетных отношений внутри консолидированного бюджета Российской Федерации.
Естественно, такие действия законодателя не только не способствуют стабилизации экономической системы, но и во многом подрывают устойчивость внутригосударственных связей между федеральным центром и регионами, нанося ущерб организации государственной власти в Российской Федерации. В каждом случае возникновения кризиса бюджетных отношений между уровнями государственной власти возникает социальная напря-
5 женность, которая зачастую используется местной элитой для оказания давления на федеральные органы государственной власти с целью увеличения объемов финансовой помощи, а также снятия с себя ответственности за недостатки региональной бюджетной политики.
Все вышеизложенное, а также непоследовательность предпринимаемых Правительством РФ мер реформирования бюджетной системы подтверждает острую необходимость и целесообразность проведения правовых исследований в области бюджетных правоотношений на современном этапе развития бюджетной системы Российской Федерации. Перечисленные проблемы обусловлены отсутствием целостного (системного) взгляда на бюджетные правоотношения, многие проблемы функционирования бюджетной системы, ее правовую основу.
Указанные выше обстоятельства обусловили выбор, наиболее актуальной и необходимой в современных условиях, темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Проблемы, предопределившие выбор темы диссертации, выступали в качестве предмета исследования в общетеоретической и отраслевой литературе.
В дореволюционном отечественном правоведении, экономической, исторической науке вопросы финансового и бюджетного права, бюджетной политики государства исследовались, как в теоретическом, так и в историческом плане такими учеными - юристами XVII-ХХвв. как: М. М. Алексеенко, В. П. Безобразов, С.К.Богоявленский, Н. X. Бунге,
A. А. Буковецкий, С. Ю. Витте, А. X. Гольмстен, А. Н. Гурьев,
Н. А. Демидов, С. Десницкий, А. И. Елистратов, И. И. Кауфман,
С. А. Котляревский, Г. К. Котошихин, Ю. Крижанич, А. Лаппо-Данилевский,
B. А. Лебедев, П. В. Микеладзе, П. П. Мигулин, П. Н. Милюков,
C. А. Муромцев, И. X. Озеров, Л. И. Остерман, С. Рагузинский, Ф. К. Сан-
Галли, В. В. Святловский, С. М. Соловьев, М. М. Сперанский, П. Б. Струве,
С. Г. Струмилин, И. С. Пересветов, И. Т. Посошков, В. Н. Татищев,
Е. И. Тарасов, Е. Н. Тарновский, В. А. Татаринов, С. М. Троицкий, Н. И. Тургенев, Н. Д. Чичулин, А. Н. Шингарёв, И. И. Янжул и др.
При подготовке диссертации широко использовалась современная отечественная литература по теории финансов, финансовому, бюджетному праву и бюджетной политике России, теории права и государства. Это работы С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, В. К. Андреева, М. И. Балакиревой, Д. Н. Бахрах, И. А. Возгрина, А. П. Вершинина, Д. В. Винницкого, В. М. Баранова, П. П. Баранова, Е. Ю. Грачёвой, В. И. Гуреева, И. С. Гуреви-ча, О. Н. Горбуновой, А. В. Дёмина, М. 10. Евтеевой, М. В. Карасёвой, В. Н. Карташова, Г. Д. Ковалева, А. И. Королева, И. С. Кривовой,
B. А. Крутышёва, В. Н. Кудрявцева, Э. В. Кузнецова, М. В. Кустовой,
Е. А. Лукашевой, А. А. Матюнина, А. Н. Медведева, В. С. Минской,
Н. А. Куфакова, В. В. Нестерова, Л. А. Николаевой, А. Г. Никонова,
C. Г. Пепеляева, М. И. Пискотина, В. К. Райхера, Е. А. Ровинского,
Е. В. Поролло, В. И. Слома, Р. М. Смакова, А. В. Смирнова, В. Д. Сорокина,
Б. А. Степанкова, В. Б. Романовской, И. Е. Тарханова, А. А. Тедеева,
Л. Б. Тиуновой, Б. Н. Топорнина, Г. П. Толстопятенко, Г. А. Тосуняна,
С. Туровского, Н. В. Фроловой, Д. А. Фурсова, Н. И. Химичевой,
А. И. Худякова, С. Шараева, Н. А. Шевелёвой, Т. Ф. Юткиной и др.
В процессе изучения позитивного опыта, накопленного в ходе формирования и осуществления бюджетной политики в странах Запада, соискателем использовалась зарубежная экономическая и юридическая литература. Наиболее полно выполнить задачи исследования позволило изучение трудов зарубежных специалистов, к числу которых относятся: Дж. Берман, Ф. Бэкон, А. Вагнер, П. А. Гольбах, К.-Й. Дене, Н. Канар, Э. Карр, Г. Кауфман, Д. М. Кейнс, X. Киндлебергер, А. Клаус, Н. Макиавелли ди Бернардо, К. Маркс, Ш. Монтескье, Ф. Нитти, Д. Рикардо, Э. Сакс, П. Самуэльсон, А. Смит, Ж. Сямонд де Сисмонди, Л. Фридмэн, Ф. Хайек, Э. Хона и др.
Отмечая разработанность отдельных аспектов диссертационной проблематики, вместе с тем, приходится констатировать, что в отечественной
7 юридической литературе вплоть до настоящего времени отсутствуют научно-исследовательские работы монографического характера, в рамках которых осуществлялся бы комплексный историко-теоретический и сравнительно-правовой анализ механизма государственно-правового регулирования бюджетной сферы. Представленная диссертация в определенной степени восполняет имеющийся пробел.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта диссертационного исследования выступают урегулированные правовыми нормами общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере и рассматриваемые в контексте развития теории и практики бюджетного права, а также бюджетной политики государства.
Предмет диссертационного исследования составляют структурные и функциональные параметры бюджетного права России, применение бюджетного законодательства, рассматриваемого в работе в качестве комплексной межотраслевой законодательной группы, объединяющей нормативные правовые, интерпретационные и правоприменительные акты, регламентирующие общественные отношения в финансовой сфере государства.
Цель диссертационного исследования. Актуальность темы, недостаточный уровень её разработанности предопределили цель исследования, которая заключается в исследовании проблем применения бюджетного законодательства и разработке рекомендаций по совершенствованию государственной политики в бюджетной сфере.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень теоретической разработанности темы;
выявить социально-экономические и политико-правовые предпосылки формирования и развития финансовой и, в частности, бюджетной политики российского государства;
изучить условия, в которых происходило формирование бюджетной системы и бюджетной политики государства;
определить социальную значимость бюджета как фактора, оказывающего существенное преобразующее воздействие на общественно-политическую и экономико-правовую жизнь России;
исследовать и решить проблемы, связанные с разграничением бюджетного и налогового права;
обозначить место бюджетного права в системе отечественного права и законодательства;
осуществить исследование проблем применения бюджетного законодательства при привлечении к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, в сфере накопления и передачи финансовой информации и др.
Методологическая основа диссертации. В диссертации рассматриваются проблемы, находящиеся на стыке правовой, политической и экономической теорий в их развитии и, вместе с тем, во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности. Это потребовало применения широкого спектра различных методов познания общественных явлений. В ходе научного поиска применялись логический, сравнительный, системный, а также такие частнонаучные методы, как социологический, статистический, кибернетический, методы правового, государственного, экономического моделирования и др.
Исследование правоотношений, возникающих в процессе реализации финансовой политики российского государства, предполагает использование комплексного междисциплинарного подхода, в рамках которого осуществляется интегрирование специальных методов отраслевой юриспруденции.
Научная новизна исследования определяется выбором темы и подходом к ее раскрытию с учетом степени разработанности различных аспектов соответствующей проблематики. Диссертация представляет собой одно из
9 первых в отечественной юриспруденции комплексное, логически завершенное исследование отраслевого характера, где финансовая и бюджетная политика Российской Федерации рассматривается с точки зрения применения её на практике, выявления недостатков, с целью разработки предложений по корректировки бюджетного законодательства на основе глубокого межотраслевого анализа, с учётом экономической сущности происходящих процессов и их важности для финансово-экономического развития государства, и роста благосостояния его граждан.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Финансовое право России второй половины XIX - начала XX в.
представляло собой развитую отрасль права. В этот период сложились уже
устойчивые понятия налогов, принципов налогообложения, его субъектов и
объектов. Налогообложение имело достаточную правовую базу, позволяв
шую избегать произвола и взыскивать налоги в соответствии с законом. Го
сударственные расходы также получили правовое закрепление. В тот период
власть не могла бесконтрольно расходовать государственные средства. По
лучило развитие учение о бюджете. За ним была закреплена законодательная
сила, он основывался на научных принципах, что придавало ему вес и боль
шую юридическую силу.
На настоящем этапе развития финансовое право все больше обретает комплексный характер. В свою очередь, общественные отношения, возникающие в сфере формирования, функционирования и развития бюджетной системы Российской Федерации, составляют предметную область бюджетного права, как самостоятельной отрасли российского права.
Налоговое и бюджетное право охватывают отношения по мобилизации средств в казну и по зачислению налога на счет бюджета, однако преследуют при этом разные цели правового регулирования. Бюджетно-правовое регулирование обеспечивает выполнение бюджета публичного образования и охватывает отношения между публичными субъектами. Бюджетное право призвано определить величину расходов, необходимых для финансирования
10 деятельности публичного образования, и величину соразмерных им доходов, упорядочить их соотношение. Налогово-правовое же регулирование обеспечивает исполнение обязанности налогоплательщика по уплате налога и регулирует отношения между частным и публично-правовым субъектом. В рамках налогового права реализуется компетенция публичного образования по взиманию денежных средств для использования в указанных бюджетом целях. Но налогово-правовое регулирование отношений по мобилизации средств в казну не является самоцелью, а обусловлено необходимостью бюджетно-правового упорядочения публичных финансовых ресурсов и публичных затрат. Поэтому справедливо утверждать, что существование налогового права предопределено бюджетным правом.
Можно утверждать о полном совпадении содержаний понятий «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения», только «бюджетный федерализм» применим к странам с федеративным устройством, а «межбюджетные отношения» — к странам с унитарным устройством. Существует правило, предъявляемое к языку права: идентичным терминам нельзя придавать разные значения, разным терминам — одинаковое значение. Используя два термина («бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения») в одном значении мы нарушаем законы логики и требования, предъявляемые к правовой терминологии.
Чем более активно государство использует финансовые инструменты для управления, тем более демократичным оно является и тем ближе становится к гражданскому обществу. Таким образом, совершенствование финансовой деятельности, особенно организационно-правового ее обеспечения, является важным, необходимым условием процесса реформирования в России.
Для повышения эффективности организационно-правового обеспечения деятельности государства в бюджетной сфере необходимо сформировать бесперебойно действующую многоуровневую неиерархическую систему финансовых органов государственной власти (с применением линейной,
функциональной и косвенной (нелинейной) власти), способную обеспечивать единую государственную бюджетную политику. Для создания такой системы должны быть выполнены два условия. Во-первых, необходимо установить соответствующий правовой статус (цели, функции, организационную структуру, компетенции) каждого из финансовых органов государственной власти. Во-вторых, нужно сформировать гибкий механизм взаимодействия между ними, который может совершенствоваться в зависимости от внешних и внутренних обстоятельств.
Нам представляется, что законодатель в ходе налогового законотворчества должен быть ограничен. Он должен быть ограничен финансово-правовой доктриной налогового законотворчества, ряд положений которой должен быть зафиксирован в законодательстве. В контексте сказанного представляется актуальным научная разработка и законодательное установление следующих ограничений для налогового законодателя. Во-первых, налоговый законодатель не должен свободно, по собственному усмотрению в каждый политически актуальный период уменьшать или увеличивать налоговую компетенцию субъектов РФ и соответственно Российской Федерации. Во-вторых, налоговый законодатель не должен по собственному усмотрению производить перевод фискальных платежей в не фискальные и наоборот. В связи с этим должны быть выработаны четкие критерии разграничения фискальных и не фискальных платежей.
Организация эффективного финансового контроля над государственными бюджетными потоками настоятельно требует решения ряда взаимосвязанных задач по реформированию системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Во-первых, необходимо принятие единого федерального закона о системе общегосударственного контроля. Во-вторых, нужно разработать механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля законодательной и исполнительной ветвей власти. Решение указанных задач позволит перевести государственный финансовый контроль на качественно новый уровень, а создание единого поля фи-
12 нансового контроля будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности деятельности контрольных органов.
9. Анализ бюджетного законодательства, норм ответственности за правонарушения в бюджетной сфере позволяет сделать вывод о том, что бюджетная система не может функционировать эффективно по той причине, что содержит непреодолимые противоречия, коллизии и пробелы. Неопределенность понятий «бюджетного правонарушения», «бюджетной ответственности», несогласованность между собой норм ответственности, предусмотренных Бюджетным кодексом, с нормами, содержащимися в Кодексе об административных правонарушениях, слабая проработка принципа вины в системе бюджетной ответственности - все это требует пересмотра и доработки на стадии законотворчества, а не в процессе правоприменительной деятельности. Совершенствование норм бюджетного законодательства необходимо не только потому, что из-за издержек в этой области снижается эффективность деятельности бюджетных органов, а также по той причине, что в результате несовершенства бюджетного права значительно уменьшается воспитательная функция правовых норм. Если не будут приняты необходимые изменения в законодательстве, бюджетная система может оказаться неспособной выполнять функции по исполнению бюджета, что, в свою очередь, будет препятствовать проведению результативной бюджетной политики в государстве.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в получение новых данных и формулировании научных положений и выводов.
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке положений о характере государственного строя России, финансового управления и бюджетной политики, проведении анализа форм и методов правового регулирования бюджетной сферы, выявлении основных проблем и разработке путей их решения. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при изучении курса финансовое и бюджетное право, истории государства и права, налоговое право, а также в ряде специальных курсов.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что обобщенный в ней материал может быть использован при подготовке нормативных актов по финансовому и бюджетному управлению, по основам налоговой системы, а также в целом по совершенствованию государственной бюджетной политики, разработке форм и методов государственного финансового управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в научных публикациях диссертанта: научные статьи в научных и научно-практических сборниках, положения диссертации были апробированы при чтении лекций и проведении семинарских занятий, в докладах на научных и научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили структуру и логику работы, которая состоит из введения, трёх глав, включающих девять параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие и место бюджетного права в правовой системе Российской Федерации
Вопросы бюджетного права и бюджетного процесса находятся в центре внимания юридической науки не первое десятилетие. В последнее время в отдельных работах указывается, что все общественные отношения в сфере публичной финансовой деятельности или публичных финансов регулирует специальная отрасль российского права — финансовое право. При этом под предметом финансового права понимаются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию публичных денежных фондов в целях реализации своих задач. Отношения, складывающиеся в сфере частных финансов, регулируются предпринимательским, наследственным правом и отчасти нормами трудового, семейного права и права социального обеспечения. При этом указанная деятельность по обороту публичных финансов осуществляется в процессе функционирования финансовой системы. Согласно определению, ставшему традиционным еще в советский период, финансовая деятельность государства и муниципальных образований понимается как урегулированная нормами права организационная деятельность, направленная на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих функционирование государства и муниципальных образований. Отметим, что в последние годы указанное определение, выработанное советской наукой, подвергается справедливой критике как изжившее себя и размывающее в изменившихся экономико-политических условиях предмет финансового права, но продолжает рассматриваться в финансово-правовой литературе в качестве аксиоматического.
Вместе с тем многие известные специалисты полагают, что бюджетно-правовые вопросы должны рассматриваться сквозь призму бюджетного процесса как процедурно-процессуальной деятельности субъектов права, в рамках которой собственно и возникают, изменяются, прекращаются бюджетные правоотношения. Более того, по их мнению, современное бюджетное право России, по сути, приняло эстафетную палочку у советского финансового права в деле регулирования большинства центральных финансовых вопросов. При этом упрощенное механическое сведение бюджетного процесса к законодательному процессу по поводу законов о бюджете неоправданно. Более точно суть бюджетного права отражает признанный в правовых доктринах большинства стран мира подход, согласно которому бюджетный процесс, собственно, выступает квинтэссенцией и одновременно правовыми рамками бюджетного отношения как процедурно-процессуального по своей правовой природе и финансово-экономического по характеру явления.
Другой центральной категорией бюджетного права называют «финансы». Этот термин ведет свое происхождение от средневековых латинских слов finatio, finantia, finantia pecunaria, употреблявшихся в смысле обязательной уплаты любой денежной суммы. Как отмечали известные дореволюционные русские экономисты и финансисты В.А. Лебедев и И.И. Янжул, возможно, вследствие близости звуков в немецких словах fien (хитрый), feinheit (ловкость) и erfinderisch (от erfinder — изобретатель) или потому, что сами немцы сталкивались в то время с разного рода притеснениями, выражение «финансы» в Германии в XVI и XVII вв. имело дурное значение, заключало в себе элемент лукавства, вымогательства. Не в последнюю очередь это объяснялось тем, что основной задачей финансовой науки в тот период было создание не теоретически обоснованной и ясной системы налогообложения, а изыскание ловких, искусных приемов, коими старались обморочить народ, чтобы содрать с него как можно больше денег. Например, известный немецкий финансист того времени Шотелиус финансы объяснял следующими выражениями: живодерство, лихоимство, а выдающийся немецкий гуманист Себастиан Брант ставил в один ряд понятия: Untreue, Schinderei, Нар, Neid, Finanzwesen — вероломство, грабеж, ненависть, зависть, финансы. Однако с XVI в. во Франции это слово употребляется уже в значении, близком к современному, а при Людовике XIV всеевропейское употребление французского языка вытеснило с континента негативное немецкое значение слова «финансы»1.
Необходимо отметить, что в настоящее время, являясь важной частью категориального аппарата как юридической, так и экономической науки, финансы в экономических и правовых работах рассматриваются по-разному. В трудах по экономике устоявшимся определением рассматриваемой категории является понимание в широком и узком смысле. Финансы в широком смысле — это система отношений в обществе по поводу образования и использования денежных фондов в сферах: публичных (государственных) финансов, кредитной системы, отраслей воспроизводственного процесса, вторичного финансового рынка, международных финансовых отношений.
Финансами в узком смысле считаются только государственные (публичные) финансы — система денежных отношений по поводу формирования и использования фондов, необходимых государству для выполнения своих функций. При этом такая терминологическая путаница в экономической литературе объясняется совокупностью двух факторов. Во-первых, «в экономической науке, как ни в какой другой, существует терминологическая путаница, приводящая... к междисциплинарной путанице»1. Во-вторых, в советское время в условиях превалирования государственной собственности, понятия «финансы» и «государственные финансы» означали одно и то же. Хотя, справедливости ради, необходимо отметить, что отдельные экономисты все же идентифицировали финансы с ресурсами. Затем с крушением социалистического государства все спуталось, и благодаря заимствованиям из американской экономической литературы термин «финансы» распространился на все денежные отношения, в том числе — «и на денежные отношения негосударственных организаций, и на банковское дело, и домашнее хозяйство, и вообще на все, что связано с движением денег»2.
В юридической литературе под финансами понимаются только собственно публичные финансы. В конце XIX века известный юрист и философ Б.Н. Чичерин писал, что государственные финансы — это натуральные и денежные средства, служащие для удовлетворения государственных потребно-стеи .
Наиболее часто используемым современным определением является следующее: финансы — это экономические денежные отношения по формированию, распределению и использованию фондов денежных средств государства, его территориальных подразделений, а также предприятий, организаций и учреждений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта4. При этом государственные финансы, как правило, определяются через перечисление их экономического и материального содержания:
Свойства бюджета, как составной части бюджетной системы Российской Федерации
Непреложный принцип единства бюджетной системы Российской Федерации применительно к бюджетам, образующим эту систему, проявляется в наличии некоторых обязательных элементов у любого бюджета. Таковыми обязательными элементами федерального, региональных и местных бюджетов являются: доходы, расходы и заимствования бюджетов. Правовое регулирование каждого элемента бюджета складывается из обязательных для любого уровня бюджетной системы требований, а также дополнительных, но разрешенных положений, образующих своеобразие отдельно взятого бюджета. Разграничение компетенции в бюджетной сфере между уровнями публичной власти при сохранении неизменного единого правового поля приводит к возникновению правового режима бюджета. При этом можно различать правовой режим федерального бюджета, правовой режим бюджетов субъектов Российской Федерации, правовой режим местных бюджетов, а также правовой режим отдельно взятого бюджета в конкретном бюджетном году.
Таким образом, правовой режим любого бюджета представляет собой комплекс правовых средств, используемых публичными органами в пределах своей компетенции для формирования доходов, расходов и заимствований своего бюджета.1 Бытие каждого элемента правового режима бюджета складывается из закономерностей общего и специального характера. Общее включает в себя принципы, свойства доходов, расходов и заимствований, предусмотренные в российском Бюджетном кодексе в качестве правовых основ функционирования бюджетной системы России, обеспечивающих ее единство. Специальные моменты отражают особенности бюджетов каждого уровня бюджетной системы и компетенцию публичных органов по регулированию допустимых особенностей, не нарушающих единства бюджетной системы России.
Для доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации характерно следующее. Они основаны на принципе признания права (права требования) публичных субъектов на долю в производимом национальном внутреннем валовом продукте. Это право универсально, распространяется на все публичные субъекты права и позволяет Российской Федерации, субъектам Федерации и муниципальным образованиям формировать централизованный фонд денежных средств. Вторым принципом доходов бюджетов выступает преимущество публичного субъекта в притязаниях на доход: доход презюмируется доходом бюджета, если не доказано иное. Третий принцип, который позволяет выделить действующее бюджетное законодательство, заключается в признании принадлежности дохода соответствующему бюджету. Не существует дохода «бюджета вообще», существует доход конкретного бюджета.
К общим свойствам дохода относится его способность удовлетворять потребности публичного субъекта, степень обладания денежными средствами которого должна позволять ими распорядиться, т.е. использовать на государственные (муниципальные) нужды. Не случайно российский Бюджетный кодекс различает уплаченные и зачисленные доходы бюджетов (ст. 40 БК РФ). Обретение денежными средствами статуса уплаченного дохода свидетельствует об исполнении лицом публичной обязанности, но только зачисленные доходы позволяют органу, исполняющему бюджет, осуществить над 75 лежащий расход. Именно зачисленные на счет по учету средств бюджета денежные средства обладают свойством дохода бюджета.
Многообразие форм, в которых существуют доходы, предопределяет множественность оснований их классификаций. Однако именно сущностные свойства доходов определяют их виды, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации. Во-первых, это разграничение по уровням бюджетной системы (федеральные, региональные и местные), а во-вторых — деление доходов на собственные и регулирующие.
Расходы бюджетов предопределены государственными (муниципальными) функциями и существовать помимо публичных нужд1 не могут. Существование расходов бюджетов отвечает принципу соответствия расходов государственным (муниципальным) задачам и функциям. Этот принцип нашел свое отражение в легальном определении расходов (ст. 6 БК РФ): расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Второй принцип расходов бюджетов заключается в том, что расход следует публичному полномочию. Этот принцип реализуется в деятельности по разграничению расходов между уровнями бюджетной системы. Процесс разграничения непрерывный, так как в целях совершенствования системы управления после первичного разграничения продолжается передача расходных полномочий от одного уровня власти к другому. Однако, в отличие от доходов, значительная часть расходов может «принадлежать» любому бюджету или всей бюджетной системе. В силу отсутствия надлежащего разграничения публичных полномочий между существующими уровнями публичной власти и наличия пересекающейся компетенции федеральный законодатель допускает существование «совместных» расходов (ст. 85 БК РФ).
Для расходов бюджетов свойственна опора на социальные государственные минимальные стандарты (ст. 65 БК РФ). Именно они определя 76 ют размер расходов бюджетов, уменьшение которого невозможно, поскольку создает угрозу конституционно закрепленным правам граждан.
Другим свойством расходов бюджетов является их целевой характер. Цель любого расхода бюджета — обеспечить достижение публичной цели. В ряде случаев весьма непросто идентифицировать цели расхода бюджета и цели публичного субъекта. Особенно много сложностей возникает на муниципальном уровне, когда вопросы местного значения, решение которых финансируется из местных бюджетов, устанавливаются в Уставе муниципального образования. При этом сам Устав должен соответствовать законам субъектов Российской Федерации, федеральному законодательству и Конституции России. Любое противоречие между нормативными актами ставит под сомнение и правомерность расхода местного бюджета в связи с нарушением его целевого характера.
Зависимость расходов конкретных бюджетов от предметов ведения и полномочий публичных субъектов приводит к выделению самим законодателем четырех видов расходов: собственные расходы федерального бюджета, собственные расходы бюджетов субъектов Федерации, собственные расходы местных бюджетов и совместные расходы (ст. 84-87 БК РФ).
Заимствования бюджетов подчиняются принципу сбалансированности бюджетов, предполагающему равенство объема расходов бюджета его объему доходов или сумме объема доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ). Соответственно заимствования бюджетов основаны на принципе предельной величины дефицита и принципе минимизации его величины (ст. 98, 99, 100 БК РФ).
Проблемы и противоречия федерального законодательства в области регулирования местных финансов
Вопросы, касающиеся правового регулирования межбюджетных отношений на региональном и местном уровнях, в настоящее время особо привлекают внимание федерального законодателя. Это связано с общей проблемой построения системы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. Однако, исходя из анализа последних законодательных «преобразований» федерального уровня в области местных финансов, представляется, что указанный процесс носит в большинстве своем хаотичный и бессистемный характер, не имеющий под собой никаких признаков объективно складывающейся реальной экономической базы.
Президент РФ 06.10.2003 подписал Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), в статьях 52 - 65 которого нашли отражение новые идеи построения финансовой основы местного самоуправления. Часть имеющихся федеральных нормативных правовых актов предлагалось признать утратившим силу, а оставшуюся часть — привести в соответствие с указанным федеральным законом.
Федеральное нормотворчество не заставило себя долго ждать, и 20.08.2004 Президент РФ подписал Федеральный закон № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регули-рования межбюджетных отношений» (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ), которым законодатель наряду с общими существенными изменениями в области правового регулирования межбюджетных отношений, в том числе попытался привести нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации3 в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ. Федеральный закон № 120-ФЗ: во-первых, расширил элементы третьего звена структуры бюджетной системы РФ (местные бюджеты), отнеся к их числу бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; во-вторых, неоправданно добавил четвертое звено структуры бюджетной системы РФ — бюджеты городских и сельских поселений, оставив их за рамками правового воздействия института «местные бюджеты», что не допустимо ни с точки зрения соотношения понятий формы (местный бюджет) и 114 содержания (элементы местного бюджета), ни с точки зрения понятийного материала статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ; в-третьих, закрепил новые юридические признаки такого института бюджетного права, как «местный бюджет», изменив его предназначение. Если ранее БК РФ в дефиниции «местный бюджет» указывал, что он «предназначается для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления», то последние законодательные изменения предназначение местных бюджетов видят только лишь «для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования». Причем под расходными обязательствами в отношении местных бюджетов ст. 6 БК РФ (в новой редакции) понимает «обусловленные законом, иным нормативным правовым актом... обязанности... муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления... средства соответствующего бюджета...». С одной стороны, федеральный законодатель сузил сферу режима исполнения местного бюджета по расходам, а с другой стороны, позволил органам власти вышестоящего уровня в нарушение «принципа самостоятельности бюджетов» при определенных финансовых обстоятельствах (о которых речь пойдет ниже) производить в доходах своих бюджетов централизацию доходов ряда местных бюджетов.
В структуре доходов местных бюджетов также произошли существенные изменения. Вслед за Федеральным законом № 131-ФЗ Федеральный закон № 120-ФЗ из понятия доходов бюджетов исключил такую их форму, как «регулирующие доходы бюджетов», оставив только одну форму — «собственные доходы бюджетов», к которой отнес: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций. Как мы ви 115 дим, в понятие «собственные доходы бюджетов» вошли признаки как регулирующих доходов (налоги и иные платежи, по которым установлены нормативы отчислений в нижестоящие с точки зрения бюджетной классификации бюджеты), так и финансовой помощи (дотации, субвенции, субсидии). Ранее финансовую помощь законодатель не относил к собственным доходам соответствующего бюджета. Более того, Федеральным законом № 120-ФЗ статья 44 БК РФ, закрепляющая институт финансовой помощи, с одной стороны, признана утратившей силу, с другой стороны, внесенные указанным законом изменения в статью 41 одним из основных элементов института безвозмездных и безвозвратных перечислений закрепляют финансовую помощь в форме дотаций и субсидий, с третьей стороны, и это самое главное противоречие, последние изменения бюджетного законодательства формально как бы исключают институт «выравнивания уровня бюджетной обеспеченности как на государственном уровне (статьи 133-141 БК РФ), так и на местном уровне (статьи 60-63 Федерального закона № 131-ФЗ), что теоретически теряет всякий смысл в межбюджетных отношениях, но практически эти отношения существуют и в некоторой степени получают дальнейшее правовое развитие, приводящее к еще большей коллизии правовых норм на федеральном уровне.
Правовые проблемы организации обеспечения финансовой деятельности государства
Финансовая деятельность является неотъемлемой функцией государства с самого его возникновения. Исторически она преимущественно была связана с финансовым обеспечением жизнедеятельности государства и общества.
В современных условиях финансовая деятельность государства во многих странах используется еще и как высокоэффективный способ регулирования тех или иных процессов, в том числе как способ управления поведением людей.
На наш взгляд, чем более активно государство использует финансовые инструменты для управления, тем более демократичным оно является и тем ближе становится к гражданскому обществу. Таким образом, совершенствование финансовой деятельности, особенно организационно-правового ее обеспечения, является важным, необходимым условием процесса реформирования в России. Управлять поведением людей можно двумя основными способами: а) принуждая их с помощью силы (власти); б) путем формирования соответствующих условий, учитывающих по ведение человека с точки зрения его экономических интересов. Надо отметить, что и тот, и другой способы не исчерпали свои возможности. Небезосновательно предполагать, что использование финансовых инструментов в сфере управления государством является более предпочтительным, так как они способствуют участию большого интеллектуального потенциала и отличаются от остальных инструментов высокоточностью, поскольку финансовые ресурсы могут выступать эквивалентом всех остальных благ. Необходимо отметить, что не всегда финансовые инструменты используются эффективно даже в тех странах, где они широко применяются. Примером могут служить события последних нескольких лет, происходящие в финансовой сфере нашей страны. Поступление больших потоков финансовых средств, в том числе в государственные фонды, не способствует достаточной трансформации свободных финансовых ресурсов в инвестиции, особенно в реальный сектор.
На наш взгляд, одна из основных причин такой ситуации связана с проблемами организационно-правового обеспечения финансовой деятельности государства в России.
Финансовая деятельность государства обеспечивается с помощью его органов власти, которые образованы специально, и основной их деятельностью является выполнение функций государства в сфере финансов. Так как эти органы специально созданы для осуществления финансовой деятельности государства, то они являются финансовыми органами государства. К финансовым органам государственной власти можно отнести Министерство финансов РФ, Федеральную налоговую службу, Казначейство РФ, Центральный банк России, Счетную палату РФ и др.
Следует отметить, что не все финансовые органы входят в состав исполнительных органов власти. Органы государственной власти, которые специально созданы для осуществления финансовой деятельности государства, являются финансовыми органами государственной власти независимо от их принадлежности тому или иному ведомству. Необходимость такого подхода вызвана тем, что деятельность всех финансовых органов государственной власти должна быть направлена на выполнение единой государственной финансовой политики.
Таким образом, для эффективного проведения единой государственной финансовой политики финансовые органы государственной власти должны функционировать как система. В связи с этим возникает вопрос, каким образом в этой системе обеспечить, с одной стороны, необходимый уровень независимости некоторых органов государственной власти, предусмотренный законодательством РФ, (например, п. 2, ст. 75 Конституции РФ установлено, что «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти), с другой стороны — формировать определенную целостность для выполнения единой государственной финансовой политики?
Нам представляется, что для решения вышеуказанной проблемы необходимо создать сложные, системные взаимоотношения между финансовыми органами государственной власти. Система финансовых органов государственной власти представляет собой совокупность финансовых органов государственной власти, связанных линейными, функциональными и косвенными (нелинейными) связями, образующих многоуровневую неиерархическую структуру. В юридической литературе такие понятия, как линейная и функциональная1 власть, достаточно подробно исследованы. Но в то же время нам представляется необходимым дополнить данное представление о взаимоотношениях между органами таким понятием, как косвенное (нелинейное) взаимодействие, которое наблюдается между элементами в сложных системах.
Косвенная (нелинейная) власть — это взаимодействие между финансовыми органами государственной власти, которое проявляется через специально созданный третий субъект. Косвенный способ проявления власти (воздействия) позволяет сохранить необходимый уровень независимости органов власти друг от друга, в то же время путем делегирования определенных функции третьему субъекту обеспечивается их эффективное взаимодействие. Ярким примером может служить независимость Банка России от других органов государственной власти при выполнении определенных своих функций, которая установлена Конституцией РФ. Но независимость Центрального банка России не нарушается, если другие органы государственной власти — Президент РФ, Правительство РФ, законодательные органы через своих представителей — в Национальном банковском совете оказывают необходимое воздействие на политику, проводимую Банком России. Создание косвенного взаимодействия между финансовыми органами государственной власти позволяет сбалансировать взаимоотношения между этими органами через адаптацию ведомственных интересов к общегосударственным интересам.
Формирование системы финансовых органов государственной власти может способствовать повышению устойчивости финансовой системы, так как деятельность даже независимых друг от друга органов согласовывается и возникают условия, при которых можно избежать лишнего дублирования, что может оптимизировать затраты на содержание финансовых органов власти.
Формирование системы финансовых органов является сложной задачей и требует научного обоснования, а, следовательно, предполагает проведение глубоких исследований правового статуса каждого из финансовых органов государственной власти для определения их задач, функций в этой системе и взаимоотношений между ними с целью обеспечения единства в процессе их деятельности.
Для анализа систему финансовых органов власти можно представить в трех следующих блоках.
