Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный кредит как явления финансово-правовой действительности в историческом, экономическом и теоретико-правовом аспектах 12
1. История развития правового регулирования государственного кредита в России 12
2. Экономические рсновы понятия государственного кредита 39
3. Правовые основы понятия государственного кредита. Виды государственного кредита 52
Глава 2. Правовое регулирование различных видов государственного кредита в современной России 76
1. Понятие государственного долга в современном финансовом законодательстве 76
2. Внутренний и внешний долг России 92
3. Теоретические основы и зарубежный опыт в области государственного управления государственным долгом 119
4. Понятие и проблемы правового регулирования государственных кредитных активов в Российской Федерации 139
Заключение 152
- История развития правового регулирования государственного кредита в России
- Экономические рсновы понятия государственного кредита
- Понятие государственного долга в современном финансовом законодательстве
- Внутренний и внешний долг России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблематика государственного кредита в Российской Федерации относительно недавно вышла на первый план науки финансового права в связи с ухудшением состояния платежного баланса государства после распада Советского Союза. Российская Федерация унаследовала государственные долги своего предшественника, что обусловило увеличение нагрузки на и без того депрессивную экономику вновь образованного молодого государства. Очевидными стали недостатки организации системы кредитования иностранных государств, которые отказывались (либо оказались неспособны) обслуживать свой внешний долг. Параллельно со становлением бюджетной системы государства на новых демократических началах, в практику бюджетного планирования начали входить элементы кредитного финансирования внутренних и внешних субъектов в макроэкономических и внешнеполитических целях. В этой связи возрос интерес к вопросам теории функционирования государственного долга и управления им.
Финансовая деятельность государства многообразна и сложна. Ее цели очевидны: улучшение качества жизни населения страны, обеспечение внутренней и внешней безопасности. Институт государственного кредита выступает одним из самых эффективных и гибких способов аккумуляции и распределения денежных фондов в государстве.
Государственный кредит является одним из основных источников покрытия бюджетного дефицита. Проблема аккумуляции недостающих денежных фондов в государстве может быть решена с применением таких способов, как эмиссия денежных знаков и усиление налогового бремени. Однако первое чревато неблагоприятными экономическими последствиями и не всегда эффективно. Налоговые же источники доходов бюджетов всех уровней очень болезненно связаны с интересами российского предпринимательства. Альтернативный способ решения проблемы дефицитного бюджета - минимизация расходов государства. Однако такое решение приведет к торможе-
4 нию экономического роста, а также социальной дестабилизации. Внутренние и внешние заимствования позволяют государству претворять в жизнь экономические реформы, стимулировать развитие определенных секторов экономики без отвлечения фондов денежных средств от социальной, культурной, оборонительной и прочих затратных статей расходов бюджета.
Государственный кредит в его позитивном значении (т.е. как возможность государственного кредитования внутренних и внешних субъектов) является средством стимулирования различных сегментов экономики путем выдачи бюджетных средств на возвратной и платной основе отдельным хозяйствующим субъектам или целым отраслям на определенные цели.
Учитывая вышеизложенное, разработка научного подхода к решению вопросов правового регулирования отношений в области государственного кредитования представляется одной из наиболее актуальных задач современной науки финансового права.
Предмет диссертационного исследования - общественные отношения, урегулированные нормами финансового права, характеризующиеся аккумуляцией или распределением государственных фондов денежных средств на возвратной, возмездной и срочной основе, в которых государство выступает как должник или кредитор кредитной сделки, а также роль указанных отношений в финансовой системе Российской Федерации, их видовое разнообразие и особенности правового регулирования.
Объект диссертационного исследования. Данное диссертационное исследование направлено на комплексный правовой анализ наиболее общих закономерностей функционирования финансово-правового института государственного кредита в условиях финансовой системы Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - разработка комплексной теории государственного кредита как финансово-правового института, определение его сущности и содержания как финансово-правовой категории, выявление пробелов правового регулирования государственно-кредитных отно-
5 шений в действующем законодательстве и возможных путей совершенствования института государственного кредита.
Задачи диссертационного исследования обусловлены целью исследования и заключаются в следующем:
Анализ исторического опыта правового регулирования государственного кредита в России;
Определение экономических основ понятия государственного кредита на основе анализа эволюции теоретических взглядов на данное явление в экономической науке;
Определение правовых основ понятия государственного кредита путем сопоставления теоретических взглядов на его сущность и категорий, закрепленных в действующем бюджетном законодательстве;
Выделение видов государственного кредита в соответствии с особенностями отдельных групп государственно-кредитных правоотношений;
Анализ правового регулирования отдельных видов государственного кредита, направленный на выявление недостатков системы правового регулирования в исследуемой области и разработку путей их устранения.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Различные аспекты анализа государственного кредита как комплексного явления финансово-экономической действительности исторически предопределили существование двух основных направлений исследования в области государственного кредитования: экономического и правового.
Многочисленные разработки по государственному кредиту в аспекте экономической оценки государственного долга можно найти в трудах зарубежных экономистов, философов, общественных деятелей XVII-XIX веков: А. Вагнера, К. Дитцеля, П.-М. Годме, А. Лория, К. Маркса, Ш. Монтескье, Фр. Небениуса, Д. Рикардо, А. Смита. Наиболее интересные разработки государственного кредита в отечественной экономической науке в этот период истории ее развития содержатся в работах Н.Х. Бунге, Э.Р. Вредена, А.С. Залшупина, А.А. Исаева, Н.С. Мордвинова, Л.В. Ходского, Л. Штейна.
Современная экономическая теория продолжает уделять большое внимание проблемам государственного кредита. Среди зарубежных экономических исследований можно выделить работы С.Л. Брю, У. Буйтера, Х.Р. Вэ-риана, Э.Дж. Долана, Р. Дорнбума, К. Джуда, Дж. Кейнса, Б. Ларрена, Д. Линдсея, К.Р. Макконнелла, А. Маршалла, Ф. Мишкина, Дж. Робинсона, Дж. Сакса, Дж. Тобина, С. Фишера, М. Фридмана, Гл. Хаббарда, Ф. Хайека, Э. Чемберлина, Р. Шмалензи и других.
Российская экономическая наука также изобилует исследованиями в области государственного кредитования. Среди современных ученых следует назвать Н.Г. Антонова, А.И. Архипова, М.П. Березину, И.А. Бескову, Т.А. Бочарову, A.M. Бабич, А.П. Вавилова, Ю.Я. Вавилова, М.О. Воложинскую, Ю.П. Воронова, Ю.С. Голикову, М.М. Задорнова, Б.И. Златкис, Г.И. Кравцову, О.И. Лаврушина, Ю.В. Матвееву, Э.Х. Махмутову, Л.Н. Павлова, М.А. Песселя, Е.С. Подвинскую, Г.П. Рыбалко, В.Г. Садкова, А.Г. Саркисянца, В.К. Сенчагова, О.В. Смирнова, А.Е. Соснина, А.А. Столярову, О.Д. Хайха-даеву, Б.А. Хейфеца, О.В. Хмыза, И.П. Хоминич, А.Н. Шохина и других.
В дореволюционный период развития науки финансового права большое внимание разработке проблем государственного кредита уделяли российские ученые, среди которых: М.М. Алексеенко, М.И. Боголепов, А.Н. Гурьев, П.П. Мигулин, И.Х. Озеров, М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкин, В.Н. Твер-дохлебов и другие правоведы. Косвенно проблематика государственного кредита нашла отражение также в дореволюционных работах по финансовому праву В.П. Безобразова, Э.Н. Берендтса, И.И. Кауфмана, Д.М. Львова, Ф.Б. Мильгаузена, В.А. Лебедева, И.Ю. Патлаевского, И.Т. Тарасова, И.И. Янжула, В.Г. Яроцкого.
Советский период развития финансово-правовой науки характеризуется снижением интереса к проблематике государственного кредита, что обусловливалось причинами экономического и политического характера. Тем не менее, в работах таких ученых, как М. Атлас, Г. Болдырев, А. Гордин, Б.Н. Иванов, Д.А. Лоевецкий, Г.Я. Сокольников, М. Соломонов, С.Д. Цыпкин и
7 других, можно обнаружить некоторые теоретические разработки в исследуемой области.
В современной науке финансового права тематика государственного кредита также разработана не в полной мере. Среди специальных исследований в данной области выделяются работы Н.М. Артемова, Е.Ю. Грачевой, В.Г. Залевского, Е.Е. Ивановой, Ю.А. Крохиной, Е.В. Покачаловой, О. Фила-чевой, Д.Л. Хейло, СО. Шохина. Наиболее общие сведения об элементах государственного кредита можно получить в соответствующих разделах учебников и учебных пособий по курсу финансового права под редакцией А.Ю. Викулина и Г.А. Тосуняна, Л.Г. Востриковой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой и Г.П. Толстопятенко, Г.А. Ивановой, М.В. Карасевой, А. Новикова и А. Желудкова, В.М. Мандрицы, В.И. Перцухина и Е.Э. Удовик, М.М. Рассолова, Ю.И. Семенова, В.И. Фурманова, Н.И. Химичевой, А.В. Шаврова, Н.Д. Эриашвили и других авторов.
Одним из существенных направлений научных правовых исследований в области государственного кредита являются разработки в области понятийного аппарата науки финансового права. В этой связи особое внимание привлекают работы таких специалистов, как: К.С. Вельский, В.В. Бесчерев-ных, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Н.А. Ку-факова, С.Г. Пепеляев, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие.
В качестве основы для определения места предмета настоящего исследования в системе науки финансового права автором были проанализированы труды видных специалистов в области теории государственного управления, а именно: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, А.С. Пи-голкина, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других.
Методологическую базу исследования составили труды видных теоретиков права, среди которых: М.В. Баглай, И.А. Василенко, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Б.П. Елисеев, Д.П. Зеркин, С.А. Зинченко, В.Г. Игнатов, И.А. Исаев, А.Д. Керимов, Н.Г. Кобец, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лоба-
8 нов, Г.В. Мальцев, М.И. Пискотин, Б.А. Страшун, Е.А. Суханов, В.Е. Чир-кин, Д.Ю. Шапсугов, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и другие.
Большую роль в разработке тематики государственного кредита играет системный анализ массива нормативно-правовых актов действующего законодательства, определяющих правовые основы функционирования института государственного кредита в современной российской действительности.
Методологическая основа диссертационного исследования - общенаучный диалектический метод и основанная на нем совокупность частно-научных методов познания: системно-структурного, конкретно-социологического, лингвистического, исторического, логического, структурно-функционального, институционального, статистического. Специально-юридические методы, примененные в ходе исследования: формально-юридический, метод сравнительного анализа, ретроспективный.
Эмпирическую основу исследования составили, прежде всего, статистические данные о состоянии государственного долга Российской Федерации, опубликованные Минфином России и Банком России, а также данные, заложенные в федеральных законах о федеральном бюджете и основах единой денежно-кредитной политики. Диссертантом проведены опросы: руководителей 15 организаций, являющихся владельцами государственных ценных бумаг; сотрудников Департамента экономического законодательства Министерства юстиции Российской Федерации (отдел бюджетного законодательства); 95 российских индивидуальных предпринимателей на предмет их отношения к возможности получения на кредитной основе бюджетных средств. Изучены материалы судебной практики по вопросу о взыскании гражданами задолженности по государственным ценным бумагам и вкладам в Сбербанк, а также материалы заседаний международных объединений кредиторов с участием представителей России.
Научная новизна данного диссертационного исследования заключается в том, что в нем представлена целостная концепция института государственного кредита, соединяющая отдельные разновидности кредитных право-
9 отношений, одним из субъектов которых выступает государство. Данная концепция учитывает не только современную российскую правовую базу государственно-кредитных отношений, но также и исторический аспект становления и развития государственного кредита в России, и зарубежный опыт управления в данной области. В работе исследована эволюция правовых и экономических взглядов на сущность государственного кредита, представлена картина современного состояния государственного кредита в России.
Исследование содержит собственные теоретические выводы диссертанта о сущности государственного кредита и его видах. На фактическом материале проиллюстрированы особенности функционирования государственного долга и государственных кредитных активов государства.
Диссертант выдвигает конкретные предложения по совершенствованию бюджетного законодательства в части норм, регулирующих государственно-кредитные правоотношения, а также очерчивает круг проблем правового характера в области управления государственным долгом России.
Элементами научной новизны отличается и методика исследования института государственного кредита через последовательное изучение основных форм государственно-кредитных отношений в рамках видов государственного кредита с учетом деления последних на внутренние и внешние.
На защиту диссертант выносит следующие положения:
Определение государственного кредита в качестве института финансового права Российской Федерации как относительно обособленной совокупности норм финансового права, регулирующих общественные отношения по аккумуляции и распределению государством фондов денежных средств на добровольной, срочной, возмездной и возвратной основе.
Вывод о том, что в структуре государственного кредита как инструмента бюджетной политики существуют четыре самостоятельные разновидности государственного кредита, выделяемые в результате комплексной классификации последнего: внешний аккумулирующий кредит, внутренний аккумулирующий кредит, внешний распределительный кредит, внут-
10 ренний распределительный кредит.
Тезис о формировании в результате реализации указанных разновидностей государственного кредита государственного долга (внутреннего и внешнего) и государственных кредитных активов (внутренних и внешних).
Тезис о теоретической первичности классификации государственного кредита по признаку статуса государства в кредитном правоотношении (аккумулирующий и распределительный государственный кредит) в связи с законодательной практикой выбора критерия для деления кредита на внешний и внутренний в зависимости от данного признака.
Теоретическое определение государственного долга как совокупности обязательств государства перед различными внутренними и внешними субъектами по сделкам, носящим возвратный, срочный и возмездный характер.
Теоретическое определение государственных кредитных активов как совокупности обязательств различных внутренних и внешних субъектов перед государством по сделкам, носящим возвратный, возмездный и срочный характер.
Тезис о целесообразности исключения из структуры института государственного кредита межбюджетных отношений, возникающих в результате использования таких инструментов бюджетной политики, как бюджетная ссуда и бюджетный кредит (в части, предусматривающей взаимное кредитование бюджетов различных уровней бюджетной системы).
Теоретическая значимость настоящей работы заключается в возможности использования в науке финансового права разработанного в исследовании понятийного аппарата института государственного кредита, сформированной общей концепции института государственного кредита в рамках бюджетной подотрасли финансового права Российской Федерации, а также методологической основы для дальнейших научных разработок в области государственного кредитования с учетом всех аспектов государственно-
кредитного механизма.
Практическая значимость диссертационного исследования. Настоящее диссертационное исследование может быть использовано в качестве теоретического руководства при работе в области совершенствования норм бюджетного законодательства, регулирующих государственно-кредитные отношения, а также при формировании институционального элемента управления государственным долгом в Российской Федерации. Определенное практическое значение исследование может иметь применительно к выработке стратегических основ финансово-кредитной политики государства, а также в правоприменительной деятельности органов управления государственным кредитом. Кроме того, практическая значимость исследования заключается в новизне методологического подхода к изучению проблем государственного кредита, что может быть использовано при разработке учебных программ по курсу финансового права в части комплексного изложения правовых основ государственного кредита.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования были апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях: Круглый стол на тему "Внешний долг России и проблемы его урегулирования" (Москва, 2001), Научная конференция "Частные и публичные интересы в праве" (Москва, 2002), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2002), 4-я Международная научная конференция "Модернизация экономики России: социальный контекст" (Москва, 2003), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2003). Автором направлены рекомендации по совершенствованию методологической базы нормотворчества в области государственного кредитования в Минюст России и Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации. Апробирование осуществлено также путем опубликования четырех статей в научных периодических изданиях и сборниках, а также путем внедрения основных методических установок в учебный процесс Московского гуманитарного университета.
История развития правового регулирования государственного кредита в России
История становления любого явления общественной жизни - ключ к раскрытию его закономерностей и особенностей. Для того, чтобы понять сущность любого социального явления, необходимо обратиться к его эволюции, проследить обстоятельства его возникновения, этапы развития, наконец, определить параметры промежуточного современного (или конечного, если мы говорим о явлении, исчезнувшем из общественной жизни) состояния данного явления. Только в этом случае можно говорить о возможности перехода к полноценному теоретическому анализу соответствующих общественных процессов, связанных с существованием определенного социального феномена. Все указанные умозаключения в полной мере могут быть отнесены и к проблематике исследования государственного кредита как одного из специфических явлений финансовой системы современного государства и как правового института любой правовой системы современного общества.
Изучение истории становления государственного кредитования в нашей стране, по мнению автора настоящего исследования, целесообразно производить поэтапно, предполагая вьщеление определенных вех в развитии государственного кредита, неразрывно связанных с общей тканью истории российской государственности. В соответствии с указанным подходом предлагается выделить четыре основные этапа развития государственного кредита в России: 1. до середины XVIII - время становления государственно-кредитного механизма с использованием принципов и правил частного кредитования; 2. середина XVIII века - октябрь 1917 год - развитие государственного кредита в условиях становления капиталистического хозяйства; 3. 1917 -1992 годы - эпоха советского государственного кредита; 4. 1992 - 1999 годы - реанимация государственного кредита в Российской Федерации в условиях экономического кризиса, вызванного сменой политического строя.
Современное состояние кредитного механизма целесообразно рассматривать в контексте положений вступившего в силу с 01 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ1, который является основополагающим документом в области государственного кредитования в России на настоящем этапе. В связи с этим период с 01 января 2000 года и по настоящий момент целесообразно назвать "новейшей историей" российского государственного кредита и анализировать специально в отдельном разделе исследования.
Говоря о первых двух этапах становления государственно-кредитного механизма, необходимо упомянуть об источниках информации, позволяющих нам сегодня иметь достаточно полное представление об истории государственного кредита вплоть до начала XX века. Прежде всего, наибольшее внимание привлекает к себе многотомный труд П.П. Мигулина "Русский государственный кредит (со времен Екатерины II до наших дней. 1769-1899). Опыт историко-критического обзора", изданный в Харькове в 1899-1907 годах. Далее исторические обзоры содержатся в специальных исследованиях М.И. Слуцкина "Финансовое право"2 и Л.В. Ходского "Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки"3, в более поздних работах В.Н. Твердохлебова "Государственный кредит", "Местные финансы"4 и других трудах дореволюционных авторов.
Советский этап развития государственного кредитования отражен отчасти в поздних работах В.Н. Твердохлебова, работах финансистов второй четверти XX века: А. Гордина, М. Атласа, Г. Болдырева, М. Соломонова, Г.Я. Сокольникова, частью - в трудах видного специалиста в области советского финансового права профессора С.Д. Цыпкина5, а также в работах, посвященных государственному кредиту, Н.М. Артемова6.
Новая история государственного кредита, начавшаяся в 1992 году, не освящена в работах специалистов в области финансового права, в связи с чем материалом для ее анализа служат публицистические работы (отдельные статьи, комментарии средств массовой информации), а также исследование в хронологической последовательности нормативных правовых актов в данной области. Наиболее содержательными являются монографические работы и публикации непосредственных участников событий - А.Н. Шохина7 и А.П.
Вавилова , - занимавших ведущие государственные посты в сфере управления государственным долгом Российской Федерации.
На основе анализа содержащейся в данных источниках информации можно составить определенное представление о государственном кредите в нашей стране.
1. Итак, первый этап можно назвать "протоисторией" государственного кредита, поскольку в нашей стране "государственный кредит как непрерывный источник для покрытия чрезвычайных нужд и дефицитов по общему бюджету ведет свое начало с царствования Екатерины И"9. В то же время не следует думать, что в этом смысле Россия являет исключение из общего правила. Как отмечает В.Н. Твердохлебов "древность и средние века не знали государственного кредита в его современном значении"10, хотя зародышевые его формы встречаются, по-видимому,уже в государствах Древнего Востока: Вавилоне, Персии, Египте. Например, Карфаген практиковал кредитование других государств, а Афины, так же как и другие греческие полисы, брали займы из казны Дельфийского храма. По мере превращения средневекового княжества в полноценное государство (типичный пример - княжества средневековой Италии) поручительство по займам все чаще принимали на себя сословные чины, обеспечивавшие долги своих суверенов теми налогами, которые они соглашались распределить между собой. В результате залог доменов дополнился податным (налоговым) обеспечением займов, тем самым устанавливая разницу между собственно княжескими долгами и долгами на общие нужды государства.
Экономические рсновы понятия государственного кредита
Поскольку финансовое право теснейшим образом связано с экономической действительностью, постольку государственный кредит как финансово-правовой механизм нуждается, прежде всего, в анализе его экономической природы.
Государственный кредит, являясь наряду с системой банковского кредита одной из составных частей кредитной системы государства, очевидно содержит в себе признаки кредитной сделки. Поэтому исходная экономическая природа государственного кредита сродни природе обычной кредитной операции.
В общеэкономическом смысле, понятие "кредит" происходит от латин ос Ом ского kfeditum" (ссуда, долг). В то же время Jjatditum" переводится как "ве рую", "доверяю". "Финансово-экономический словарь" определяет кредит следующим образом: "Кредит - ссуда в денежной или товарной форме на ус ловиях возвратности и обычно с выплатой процента. Кредит является фор мой движения ссудного капитала и выражает экономические отношения ме жду кредитором и заемщиком"
В широком смысле слова, кредит - это договор между определенными субъектами о денежной ссуде. Один из партнеров (кредитор) предоставляет другому (заемщику) деньги на определенный срок с условием возврата эквивалентной стоимости с оплатой этой услуги в виде процента.
Главное, что отличает кредит от всех других форм денежных отношений, - это возвратное движение стоимости. В кредите находят выражение отношения, когда субъекты передают друг другу стоимость на условиях возвратности во временное пользование. Таким образом, кредит является средством перераспределения денежных потоков. Кредитные отношения обусловлены непрерывным кругооборотом средств в хозяйстве и позволяют эффективно использовать все фонды денежных средств для нужд производства, торговли и потребления.
М.И. Слуцкин отмечал: "Кредитом вообще называется в политической экономии совокупность меновых сделок, где обмен равных ценностей совершается в разное время"50, тем самым подчеркивая, что перераспределение денежных ресурсов посредством применения кредитного механизма происходит не только между субъектами хозяйственной деятельности, но и во времени, позволяя решать экономические задачи более оперативно и своевременно.
Роль кредита в рыночной экономике обусловлена специфическими особенностями кругооборота капитала. В процессе кругооборота капитала свободные ресурсы, высвобождающиеся в одних хозяйственных звеньях, могут быть использованы в других. Дело в том, что у разных отраслей и предприятий время производства и реализации продукции неодинаково. Когда продукция у производителя уже готова, у покупателя может не оказаться достаточно средств для ее приобретения. Разная скорость оборота средств у различных, но тесно связанных между собой хозяйственных организаций, требует привлечения кредитов для обеспечения бесперебойного процесса производства и реализации продукции. При помощи кредитного механизма все колебания гибко регулируются, и предприятия получают средства, нужные им для нормальной работы. Точно такие же процессы происходят и на макроэкономическом уровне. Только здесь государство при помощи кредитного механизма регулирует функционирование не отдельных хозяйствующих субъектов или отраслей, а всей экономики государства в целом.
Велика роль кредита и в инвестировании и воспроизводстве основных фондов. Такое свойство кредита, как способность предвосхищать будущие доходы, обеспечивает осуществление капитальных вложений еще до того, как хозяйствующий субъект накопит прибыль для инвестиций. Сочетание собственного капитала с заемным позволяет оперативно реагировать на прогресс технологий, быстро осуществлять затраты на внедрение новейших научных достижений. Эта экономическая возможность используется государством с целью эффективного выполнения своих социальных задач и функций.
Огромна роль кредита в создании и использовании доходов и прибыли. Дело в том, что кредит обслуживает процесс создания, распределения и использования доходов, способствует тому, чтобы деньги работали, а не "лежали в чулках". Необходимость кредита проявляется и в том, что на его основе осуществляется эмиссия денег как платежных средств. Ведь любая эмиссия -это результат кредитной операции.
Говоря о функциях кредита, следует указать, что посредством их использования экономические субъекты и общество в целом добиваются эффективности производства, ускорения обращения и роста доходов. В силу этого выяснение функций кредита имеет большое практическое значение для обеспечения таких условий, при которых они проявлялись бы наиболее эффективно. Сущность кредита выступает в его трех функциях:
1. Распределительная функция кредита обнаруживается как при акку муляции средств, так и при их размещении, т.е. посредством кредита проис ходит распределение денежных средств на возвратной основе.
2. Эмиссионная функция, которая состоит в создании кредитных средств обращения и замещения наличных денег, проявляется в том, что в процессе кредитования создаются платежные средства, т.е. обороту предос тавляются деньги как в наличной, так и в безналичной формах.
3. Контрольная функция. Именно на базе кредитных отношений стро ится наблюдение за деятельностью заемщиков и кредиторов, оцениваются кредитоспособность и платежеспособность хозяйствующих субъектов, кон тролируется соблюдение принципов кредитования, т.е. осуществляется свое образный контроль рублем.
Понятие государственного долга в современном финансовом законодательстве
В том случае, когда Россия выступает в кредитных правоотношениях в качестве должника (заемщика), возникает государственный долг. Государственный долг - самое яркое проявление государственного кредита в экономическом и политическом смыслах. От состояния государственного долга страны зависят состояние бюджета и золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инфляции, инвестиционный климат, словом, - макроэкономическая стабилизация в стране. В связи с этим зачастую в финансово-правовой науке складывается ситуация, когда государственный долг заслоняет от взгляда специалистов исходную категорию государственного кредита. В частности, обратившись к учебнику "Финансовое право" под редакцией профессора В.М. Мандрицы, изданному в Ростове-на-Дону, мы не обнаружим в его содержании специального раздела, главы или параграфа, посвященных вопросам государственного кредитования, а в тексте учебника - даже упоминания о нем. В то же время в параграфе, посвященном источникам покрытия дефицита бюджета, содержится указание на государственные заимствования как на один из основных способов решения проблемы покрытия бюджетного дефицита". Считая такой подход недопустимым, все же отметим, что государственный долг, формируемый путем применения механизма внешних и внутренних заимствований (в широком смысле этого слова), заслуживает относительно более пристального внимания правоведов, чем государственный кредит, применяемый в целях возвратного финансирования внутренних и внешних субъектов государством. И в основе такого положения вещей лежит, безусловно, высокая степень актуальности проблем государственного долга для экономического и политического благосостояния государства.
Еще одна проблема, связанная с разработкой теоретических основ правового регулирования государственного долга - увлечение специалистов в области финансового права экономической проблематикой в ущерб изучению существующих норм института государственного кредита в указанной области с целью их усовершенствования и систематизации. В учебниках и учебных пособиях по финансовому праву (при отсутствии современных монографий правоведов по вопросу правового регулирования государственного долга) трудно найти системный комментарий норм бюджетного законодательства в сфере государственного долга, в то время как в отличие от понятия государственного кредита (являющегося скорее теоретическим, абстрактным), правоотношения по управлению государственным долгом вполне конкретны и в достаточной мере урегулированы нормами финансового права.
Отдавая должное политико-экономической составляющей проблематики государственного долга, отметим, что государственный долг после кризиса 1998 года выдвинулся в центр экономических проблем страны, что требует пристального внимания к этой экономико-правовой категории. Оценка государственного долга в плане его влияния на развитие экономики неоднозначна. Значительный государственный долг оказывает серьезное негативное воздействие на экономику, так как его рост влечет сокращение инвестиций в производительный капитал (особенно при использовании полученных средств на нужды текущего потребления государства). Однако следует учитывать, что опыт многих стран показывает: сами по себе дефицит бюджета и нормальный государственный долг не являются негативными факторами, так как позволяют решить на определенных этапах развития сложные экономические и политические проблемы.
Так, очевидно, что государственная власть имеет в своих руках инструменты (полномочия), использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств по государственному внутреннему долгу. К.Р. Макконнелл и С.Л. Брю, в частности, утверждают, что на вопрос о возможности приведения правительства к банкротству за счет увеличения государственного долга, существует только один ответ - "нет". Во-первых, правительство имеет полномочия по рефинансированию долга. У правительства нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, так как у него есть возможность рефинансировать свой долг, то есть продать новые облигации и использовать выручку для выплат держателям облигаций. Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительства, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. В-третьих, это полномочия по эмиссии денег: банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему
Внутренний и внешний долг России
Из сказанного в предыдущих параграфах настоящего диссертационного исследования следует, что государственный долг как следствие реализации аккумулирующего государственного кредита, являющегося, в свою очередь, составной частью бюджетной системы государства, имеет трехуровневую структуру в соответствии с уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Каждый из уровней имеет свои специфические черты. Наиболее полно возможности государственного долга как одного из инструментов государственно-кредитной политики можно оценить на примере государственного долга Российской Федерации. В соответствии с указанной методологической установкой настоящий параграф посвящен проблемам правового регулирования федерального долга Российской Федерации.
Внутренний долг образуется в том случае, когда правительство государства, будучи не в состоянии обеспечить поступление в бюджет доходов в размере, необходимом для финансирования расходов бюджета, вынуждено привлекать для покрытия бюджетного дефицита временно свободные средства своих граждан и юридических лиц.
Как уже было отмечено выше, новым этапом в существовании государственного долга в Российской Федерации явилось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации. С 01 января 2000 года данный нормативный правовой акт является документом, определяющим основы государственных внутренних (как, впрочем, и внешних) заимствований. Ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет внутренний долг как обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а ст. 98 устанавливает, что в состав государственного долга Российской Федерации в качестве его внутренней части входят долговые обязательства в российской валюте в форме: государственных (муниципальных) займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации; договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации; договоров (соглашений) о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов Российской Федерацией от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Государственные займы - центральная форма государственного внутреннего долга, осуществляемая путем выпуска государственных ценных бумаг. В науке финансового права существует вопрос о соотношении понятий "государственный кредит" и "государственный заем"111. Думается, что постановка данного вопроса связана с отсутствием в современной теории государственного кредита представления о подразделении последнего на виды в зависимости от статуса государства в кредитном правоотношении. В рамках теории, признающей деление государственного кредита на государственный долг и государственные кредитные активы, государственный заем должен занять принадлежащее ему место формы государственного долга в точном соответствии с нормами действующего бюджетного законодательства.
Помимо Бюджетного кодекса Российской Федерации, важную роль в определении правового статуса государственных ценных бумаг играет Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг"112 (ст. 114 Бюджетного кодекса Российской Федерации, посвященная эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, предусматривает регулирование вопросов эмиссии данным законом).
Он определил, в частности, процедуру эмиссии государственных ценных бумаг, особенности их обращения и исполнения обязательств по ним. Конечно, это относится не только к бумагам, формирующим внутренний долг, но и к ценным бумагам в иностранной валюте. Указанный Закон имеет очень важное значение, его нормы подводят законодательную базу под сло жившийся в России рынок государственных ценных бумаг, закрепляют основные правила его функционирования. Если вкратце обобщить основные положения Закона, то можно выделить следующие особенности эмиссии государственных ценных бумаг:
1. В соответствии со ст. 3 Закона к видам ценных бумаг относятся облигации и иные эмиссионные ценные бумаги, удостоверяющие право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или иного имущества, установленных процентов от номинала либо иных имущественных прав в сроки, установленные условиями эмиссии;
2. Ст. 2 Закона определила, что решение об эмитенте федеральных государственных ценных бумаг принимается Правительством Российской Федерации. При этом эмитентом может выступать федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение бюджета.
3. Закон называет два основных условия проведения эмиссии: утверждение соответствующим законом о бюджете на текущий год определенных значений (в том числе, предельного размера государственного долга, предельного объема заемных средств в течение текущего финансового года, расходов на обслуживание долга) в соответствии со ст. 7, а также принятие Правительством Российской Федерации Генеральных условий обращения и эмиссии государственных ценных бумаг в соответствии со ст. 8 Закона.
4. Согласно ст. 9 в соответствии с Генеральными условиями принимается документ в форме нормативного правового акта, содержащий условия эмиссии и обращения ценных бумаг (в том числе, номинальную стоимость, вид, сроки обращения, порядок размещения, размер дохода и т.д.).
5. Ст. 13 Закона определяет, что способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств, возникших в результате эмиссии государственных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством Российской Федерации.
