Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические основы государственного кредита 10
1.1. Государственный кредит как экономическая категория. Государственное регулирование экономики и государственный кредит 10
1.2. Некоторые вопросы субъектного состава отношений государственного кредита 23
1.3. Государственный кредит как правовая категория 29
1.3.1. Государственно-правовое и административно- правовое регулирование отношений государственного кредита 42
1.3.2. Финансово-правовое регулирование отношений государственного кредита 48
1.3.3. Гражданско-правовое регулирование отношений государственного кредита 58
1.3.4. Международно-правовое регулирование отношений государственного кредита 63
1.4. Принципы государственного кредита 71
1.4.1. Добровольность государственного кредита 72
1.4.2. Обеспеченность и возмездность и государственного кредита 79
1.4.3. Срочность и возвратность государственного кредита 95
ГЛАВА 2. Вопросы практической реализации правовых форм государственного кредита 122
2.2. Государственные заимствования 132
2.2.1. Внутренние и внешние государственные заимствования 141
2.2. Реализация правовых форм государственного кредита 144
2.3. Государственный долг 162
Заключение 172
Список использованной литературы 184
- Государственный кредит как экономическая категория. Государственное регулирование экономики и государственный кредит
- Некоторые вопросы субъектного состава отношений государственного кредита
- Государственно-правовое и административно- правовое регулирование отношений государственного кредита
- Внутренние и внешние государственные заимствования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимые в России реформы затронули многие сферы общественной жизни: политическую, экономическую и социальную. Их цель - построение демократического общества с развивающейся социально-ориентированной экономикой. Наиболее трудным и болезненным в процессе проведения реформ оказались -изменение системы управления экономикой, создание принципиально новых механизмов ее регулирования. Отсутствие необходимого опыта подобных преобразований, неустойчивость политической системы, несовершенство законодательства, а также ряд других факторов привели к существенному ослаблению административной функции государства.
Вызванные этим обстоятельством негативные последствия (нарушение экономических связей, спад производства, криминализация экономики, имущественное расслоение общества)1, явились основанием для постановки вопроса о восстановлении эффективного государственного контроля над экономическими процессами, создании механизма регулирования экономики, основанного на сочетании административных и рыночных методов.
Среди наиболее важных областей экономики, подвергшихся реформированию, следует отметить государственные финансы, которые определяют состояние не только государства, но и в значительной степени состояние всей национальной экономики. В качестве достижений в реформировании государственных финансов необходимо выделить: построение системы государственных финансов, исходя из принципа федерализма; определение форм и принципов межбюджетных отношений; формирование единой системы налогов и сборов; формирование денежной
' Ослабление административной функции государства сопряжено с негативными последствиями не только для экономики, но также для политической подсистемы общества, в частности, с перераспределением полномочий между центрами политической власти в ущерб федеральному центру, которое в свое время (1991-93 гл.) представляло реальную угрозу целостности России.
системы и механизмов ее регулирования; формирование механизма валютного регулирования и валютного контроля; построение механизма государственного кредита и т.д.
Проведение любых реформ, особенно таких масштабных, как в нашей стране, требует значительных денежных ресурсов. Но именно отсутствие ресурсов, в том числе финансовых, необходимых для решения стоящих перед государством социально-экономических задач, вынуждает его стать на путь радикальных экономических преобразований. В этих условиях неизмеримо возрастает значение государственного кредита, как важнейшего инструмента, способного в значительной степени сгладить указанное противоречие. Иными словами, с помощью государственного кредита решается проблема несоответствия (превышения) государственных расходов и государственных доходов, с которой сталкиваются многие развивающиеся и экономически развитые страны. Так, федеральный бюджет России, как известно, долгое время принимался со значительным дефицитом, причем разница между расходами и доходами бюджета покрывалась именно за счет государственных займов.
Следует отметить, что еще совсем недавно, в условиях централизованного управления экономикой, механизм выпуска и обращения государственных долговых обязательств, в том виде, в котором он действовал в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. Механизм финансирования бюджетного дефицита совершенно не соответствовал принятым в мировой экономике формам управления этим процессом2. Изменение экономических и социальных ориентиров потребовало кардинального пересмотра отношения к использованию государственного кредита как одному из важнейших инструментов государственной финансовой политики.
Хайхадаева О.Д. Внутренний государственный долг России и роль государственных ценных бумаг в его формировании. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.э.н. - С.-Пб.: Издательство Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, 1995. - с. 3.
Однако до последнего времени этот инструмент использовался крайне не эффективно, что привело к стремительному увеличению государственного долга. Академик Л.И. Абалкин задолго до финансового кризиса 1998 г. предупреждал, что страна стоит на пороге финансового банкротства, т.к. суммарная величина государственного долга приближается к 60% ВВП. Приведенные им расчеты показывали, что на погашение внешнего и внутреннего долга идет 20% российского бюджета . Однако предостережения ученого остались без внимания.
Существует много причин недостаточно эффективного использования инструмента государственного кредита для решения задач экономического развития страны. К ним относятся: сложность и многообразие отношений государственного кредита, их тесная взаимосвязь с различными факторами экономического, политического и социального характера. Но, в конечном счете, проблема состоит в отсутствии адекватной правовой формы регулирования отношений государственного кредита, в достаточной степени учитывающей закономерности и сложный характер рассматриваемых отношений. Финансовый кризис 1998г. показал, что действующий в настоящее время механизм правового регулирования государственного кредита, нуждается в совершенствовании с учетом последних достижений правовой и экономической наук, реального состояния и перспектив развития отечественной экономики, мирового опыта. Именно право, как наиболее действенный социальный регулятор, должно служить средством упорядочивания отношений государственного кредита, и повышения эффективности инструмента государственного кредита в решении государственных задач.
В этой связи представляется чрезвычайно важным исследование места государственного кредита в системе права, правового закрепления принципов и форм государственного кредита, правового регулирования
3 Подробнее см.: Абалкин Л. И. Экономическая безопасность России // Вестник РАН - 1997.-т. 67, №9-с.774.
использования методов управления государственным долгом, правовых механизмов ограничения государственного долга.
Состояние научной разработанности темы. Проблемы государственного кредита впервые были подняты еще в начале XIX века в фундаментальном научном труде М.Ф. Орлова «О государственном кредите», который явился, по сути, «первой работой в мире по теории государственного кредита» .
В дореволюционной России проблемы правового регулирования государственного кредита активно исследовались М.Х. Бунге, А.А. Исаевым, И.Х. Озеровым, М.И. Слуцким, Л.В Ходским, и некоторыми другими.
В "советский" период развития отечественной правовой науки к проблемам государственного кредита обращались Н.М. Артемов, Г. Болдырев, А.Т. Зверев, Т.Я. Сокольников, В.Н. Твердохлебов, С.Д. Цыпкин, и некоторые другие.
Из числа современных ученых большой вклад в исследование проблем государственного кредита внесли, прежде всего, Н.М. Артемов, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В. Карасева, Е.В. Покачалова, А.Ю.Савин, Ю.А. Семенов, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева.
Анализ вопросов правового регулирования государственного кредита потребовал обращения к трудам авторов:
по общей теории права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Л.И. Дембо, Н.Н. Егорова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Малько, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова и некоторых других;
по государственному праву: М.В. Баглая, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, И.В. Михалева, Н.А. Михалевой и некоторых других;
по административному праву: М.Ю. Козлова, Д.М. Овсянко, А.С. Пиголкина, Л.Л. Попова и некоторых других;
по гражданскому праву: А.Г. Калпина, А.И. Масляева, О.Н. Садикова,
Орлов М.Ф. О государственном кредите / У истоков финансового права. Под редакцией Козырина А.Н. т. I ,-М.: «Статут», 1998. - с.289.
Е.А. Суханова, С.А. Хохлова и некоторых других;
по международному частному и публичному праву. К.А. Бекяшева, М.М. Богуславского, Г.К. Дмитриевой, В.Г. Ермолаевой, И.И. Лукашук, Н.И. Марышевой, О.В. Сивакова М.В. Филимоновой, А.Г. Ходакова и некоторых других.
Системное исследование проблем государственного кредита было осуществлено с использованием работ:
Отечественных политологов и экономистов: Л.И. Абалкина, С.А. Афонцева, A.M. Бабич, А.И. Басова, В.А. Галанова, Л.Т. Литвиненко, Н.П. Нишатова, О.И. Лаврушина, Н.Ю. Лапиной, М.А. Лауфера, В.П. Орешина, Л.Н. Павловой, СП. Перегудова, Н.Я. Петракова, А. Саркисянц, И.С Семененко, Д.П. Удалищева, СИ. Филя, Ф.И. Шамхалова и некоторых Других;
Зарубежных исследователей экономики и права: R. Muzellec, L. Engel, Н. Hecht, R. Hertzog, Т. Frye, R.I. Robinson, J. Dowens, J.E. Goodman, M.D. Rose, J.F. Zimmerman, J.A. Duran, J.C1. Martinez, P.D1. Malta, G.G. Udell, G.Kopits, S.Symansky и некоторых других.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является углубление научных знаний о природе отношений государственного кредита, их правовом регулировании на основе комплексного исследования закономерностей функционирования государственного кредита.
Для достижения цели исследования предполагается решить следующие задачи:
определить государственный кредит как правовую категорию, определить место государственного кредита в системе права;
уточнить круг отношений, регулируемых государственным кредитом;
определить основные принципы государственного регулирования отношений государственного кредита;
определить содержание основных принципов государственного кредита в современных условиях;
определить основные правовые формы государственного кредита, а также их содержание в современных условиях;
выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования государственного кредита.
Объектом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы функционирования государственного кредита в целом, а предметом - теоретические положения о государственном кредите, разработанные правовой и экономической науками, отношения государственного кредита, регулирующее их законодательство.
Методологические основы исследования. Методологическую основу исследований составляют общенаучный, логический, исторический, сравнительно-правовой методы, метод системного и контент-анализа. В ходе исследования также применялись методы интегрального сравнительного анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по аналогичным вопросам. В работе исследованы положения Конституции России, конституционных актов других государств, законов и подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов Банка России, нормативно-правовых актов некоторых зарубежных стран.
Научная новизна исследования. В работе осуществлено всестороннее рассмотрение государственного кредита как правовой категории через взаимосвязанную систему принципов, форм государственного кредита, а также принципов государственного регулирования экономики. Новизна исследования заключается в следующем:
определено понятие государственного кредита, как правовой
категории;
уточнено место государственного кредита в системе права;
уточнен круг отношений, регулируемых государственным
кредитом;
определены критерии классификации внутреннего и внешнего
государственного долга, внутренних и внешних государственных
заимствований;
выявлено современное содержание принципов государственного
кредита, а также его правовых форм. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что полученные выводы и результаты могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации для совершенствования правового регулирования государственного кредита и повышения эффективности его функционирования.
Результаты исследования могут быть также использованы в ходе дальнейшей разработки проблем финансового права, а также для преподавания курса финансового права в юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии, где было проведено ее рецензирование. Основные положения исследования нашли отражение в научных публикациях. Отдельные положения исследования использовались в учебном процессе Московской государственной юридической академии, а также применялись в работе НП «Московская фондовая биржа».
Структура и объем работы обусловлены актуальностью темы исследования, практической значимостью, целью и логикой исследования. Работа состоит из введения, 2-х взаимосвязанных глав, заключения и списка использованной литературы.
Государственный кредит как экономическая категория. Государственное регулирование экономики и государственный кредит
По словам ученого-финансиста М.Ф. Орлова «Тот, кто первый успел посредством договора приобресть кой либо предмет, отсрочивая плату на самое короткое время, сделался без всякого намерения истинным изобретателем кредита. В сем общем и первоначальном его смысле, вероятно, кредит был современником первого торгового оборота, и следы его скрываются в глубочайшей древности»5.
Традиционно термин «кредит», понимается как основанные на доверии отношения по передаче денег/товаров в долг. Кредит - это форма движения ссудного капитала, денежного капитала, предоставляемого на условиях добровольности, срочности, возвратности, обеспеченности и возмездности6.
Возникновение и развитие кредитных отношений кроется в заинтересованности общества, государства, других субъектов отношений в избежании омертвления, высвободившихся ресурсов (праздных капиталов) и в непрерывном развитии экономики. В настоящее время экономика любого государства, мировая экономика немыслимы без кредита. Без преувеличения можно сказать, что кредитные отношения являются одной из основ экономики7.
Экономическая и правовая науки выделяю различные виды кредитных отношений. Так, в зависимости от: - субъектного состава выделяется: государственный, муниципальный, банковский, потребительский кредит; - имущества, являющегося предметом кредитного обязательства, выделяется: товарный, денежный, валютный кредит; - срока пользования имуществом выделяется: краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный кредит; - платности пользования имуществом выделяется: возмездный (процентный) кредит, безвозмездный кредит (ссуда).
В современной экономической и правовой науке западноевропейских стран категория государственного кредита не получила должного развития. Функции государства как заемщика и кредитора на теоретическом уровне описываются различными категориями. Так, государственные заимствования описываются, в т.ч. на законодательном уровне, через категорию государственного долга (public debt, la dette publique, public credit, die Staatschuld)8.
Экономическая наука рассматривает государственный кредит как один из основных элементов макроэкономической системы государства: он является важным инструментом денежной, бюджетной политики. Используя инструмент государственного кредита, государство регулирует денежную массу, находящуюся в обращении, сбалансированность бюджетов различных уровней, поддерживает развитие отраслей народного хозяйства, получает безинфляционный источник средств.
Государственный кредит рассматривается экономической наукой как комплексное явление. Наиболее широкое понимание государственного кредита охватывает отношения, возникающие в связи с получением государством, а также передачей государством денежных средств на принципах добровольности, возвратности, обеспеченности, возмездности и срочности, а также предоставлением государственных гарантий.
Следует отметить, что в экономической науке нет единого мнения относительно круга отношений, описываемых термином государственный кредит. Так, A.M. Бабич, Л.Н. Павлова, М.А. Лауфер отмечают, что государственный кредит охватывает деятельность государства в качестве кредитора, гаранта и заемщика. Напротив, коллектив авторов (под редакцией О.И. Лаврушина10, а также Г.М. Колпакова") считает, что государственный кредит относится исключительно к деятельности государства как кредитора и гаранта. Деятельность государства в качестве заемщика предлагается рассматривать через призму категории «государственные займы».
Представляется, что первая позиция является более верной, поскольку общность признаков отношений, в которых государство выступает в качестве должника и кредитора, общность природы этих отношений, влечет необходимость их описания одной категорией. Исходя из изложенного понимания кредита, термин государственный кредит в полной мере отвечает поставленной задаче: описывает кредитные отношения одной из сторон, в которых выступает государство, учитывая все существенные их признаки.
В случае принятия второй позиции, термин государственного кредита описывает лишь часть отношений, обладающих единой природой.
Дополнительно отметим, что государственный займ традиционно понимается в качестве одной из форм государственного кредита. Одними из первых эту позицию сформулировали М.М. Сперанский и М.Ф. Орлов12.
Итак, категория государственного кредита, разработанная отечественной экономической наукой, отражает существенные признаки отношений, в которых государство является кредитором, гарантом и должником. Данная категория играет важную роль в описании макроэкономических процессов национального и наднационального масштабов.
Оценка правовой модели регулирования отношений государственного кредита, определение ее преимуществ и недостатков, может быть осуществлена лишь после определения критериев оценки государственного регулирования экономики и финансовой деятельности государства, где оно проявляет себя как субъект власти и как хозяйствующий субъект. Ведь именно через финансовую деятельность, по мнению профессора Е.А. Ровинского, отражается взаимосвязь государства и экономики общества ".
Некоторые вопросы субъектного состава отношений государственного кредита
Для целей настоящей работы важное значение имеет решение вопроса о "государственности" кредита, т.е. - какой кредит можно именовать государственным Представляется, что основанием квалификации кредита как государственного или негосударственного может служить статус органов, осуществляющих формирование, утверждение и исполнение бюджета, которым предусмотрено получение или предоставление кредитных ресурсов, а также предоставление гарантий. В соответствии со статьями 7-9 Бюджетного кодекса такими правами обладают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления. Исходя из положения ст. 12 Конституции России, органы местного самоуправления являются самостоятельной, по отношению к органам государственной власти, формой осуществления народовластия и не являются составной частью, структурным элементом государственного механизма. В свою очередь, институт государственной власти состоит из двух уровней -федерального и субъектов Российской Федерации 31.
В связи с этим, к государственному кредиту следует причислить отношения, субъектами в которых (кредиторами, заемщиками или гарантами) выступают Российская Федерация и/или субъекты Российской Федерации.
Следует отметить, что окончательный ответ на поставленный вопрос был получен лишь с принятием федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» , федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» , Бюджетного кодекса РФ . До принятия данных актов федеральное законодательство не закрепляло положений, касающихся государственного кредита субъектов Российской Федерации (установление порядка выпуска займов, ограничение предельного размера заимствований). Отношения государственного кредита субъектов Российской Федерации на федеральном законодательном уровне урегулированы не были, как это было сделано в других федеративных государствах (Австралия, Бельгия, Индия)35.
По видимому, именно не разработанность законодательства внесла путаницу в терминологию, используемую некоторыми исследователями. Так, СИ. Филь, В.М. Радионова и А. Илларионов рассматривают местный (муниципальный) кредит в качестве составной части государственного кредита \ Однако, несмотря на изменения в законодательстве, и в настоящее время некоторые исследователи (В.М. Мандрица, И.В. Руковишникова, Д.Н.
Дружинин) придерживаются аналогичной позиции .
Рассматриваемый вопрос является частным случаем проблемы соотношения финансовой деятельной государства и муниципальных образований. В настоящее время в науке финансового права финансовая деятельность муниципальных образований рассматривается как
самостоятельная деятельность (П.С. Пацурковский) , но в тоже время, схожая по принципам осуществления с финансовой деятельностью государства (М.В. Карасева, Н.И. Химичева, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова) и испытывающая регулирующее воздействие государственных органов власти. Основной причиной обособления муниципального кредита является различный правовой статус субъектов финансовой деятельности.
Кроме того, наряду с общностью принципов осуществления финансовой деятельности у государства и муниципальных образований есть одна общая цель- обеспечение общественных интересов. Разница лишь в масштабах решаемых задач. Так, говоря о причинах муниципальных заимствований, американские экономисты Луис Энджел (Lois Endgel) и Генри Хечт (Henry Hecht) отмечают, что муниципальные займы, прежде всего, выпускаются для реализации общественных проектов, за которые ответственны муниципальные образования: строительство дорог, школ, больниц и т.д.40
Отношения государственного и муниципального кредита носят плановый, публичный, имущественный, а в ряде случаев и властный характер. Операции государственного и муниципального кредита в обязательном порядке отражаются в соответствующих бюджетах и утверждаются представительными органами власти соответствующего уровня.
Представляется, что для описания правоотношений государственного и муниципального кредита можно использовать термин «публичного кредита», который отражает их сущностное единство, основанное на публичном характере финансовой деятельности государства и органов власти местного самоуправления, единстве целей их деятельности.
Западная экономическая и правовая науки рассматривают государственный и муниципальный долг, через который описываются отношения государственного и муниципального кредита, в тесной взаимосвязи.
По мнению французского профессора Алэна Генгана (Alain Guengant) традиционное противопоставление государственного долга (dette etatique) и долга местных коллективов (dette local) во Франции в настоящее время теряет свою актуальность .
По мнению другого исследователя государственного кредита Ива де Голя (Yves de Gaulle) понятие государственного долга можно распространить на отношения, возникающие в процессе функционирования в том числе и местных коллективов42.
Среди прочих особенностей отношений государства и муниципальных образований в сфере финансовой деятельности, следует особенно выделить сильное государственное регулирование отношений муниципального кредита во многих развитых стран мира. Так, в Великобритании право заимствования органов местного самоуправления нормативно ограничено государством с целью избежания увеличения расходов местного бюджета посредством ежегодного установления лимита заимствований (Basic Credit Approval, 1990г.). В Испании государство вправе устанавливать предельные величины муниципального долга в зависимости от существующих экономических обстоятельств. Одобрения государства требуют займы, превышающие 5% текущих поступлений в местный бюджет. Общий объем муниципального долга не должен превышать 25% доходов бюджета . В качестве исключения можно отметить Францию, где в соответствии с законом от 02 марта 1982г. местным коллективам предоставлена большая свобода «принятия решения прибегать к заимствованиям».
В Российской Федерации федеральными законами установлен предельный размер муниципальных заимствований - 15% от объема собственных доходов, а также целевой характер таких займов. Кроме того, публичные займы в форме ценных бумаг подлежат обязательной государственной регистрации .
Подобные ограничения обусловлены слабостью доходной базы муниципалитетов и стремлением не допустить бесконтрольного увеличения расходов органов местного самоуправления.
Не смотря на различный правовой режим государственного и муниципального кредита можно уверенно говорить об их родственной природе, основанной на общих принципах осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Государственно-правовое и административно- правовое регулирование отношений государственного кредита
Государственное (конституционное)66 право, как самостоятельная отрасль права, является одной из ключевых в регулировании общественных отношений вообще и отношений государственного кредита в частности. Предмет регулирования государственного права охватывает две основных сферы общественных отношений: охрана прав и свобод человека (отношения между человеком и государством), а также устройства государства и государственной власти67. Причем через права свободного человека складывается определенный общественный порядок: формы собственности, организация экономики и т.д. Безусловно, в предмет регулирования государственного права попадают отношения государственного кредита. К примеру, п.2 ст. 35 Конституции устанавливает, что каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. П. 4 Ст. 75 Конституции определяет, что государственные займы выпускаются в порядке, устанавливаемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Причем права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п.З ст. 55 Конституции).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции).
Указанные нормы, обладая высшей юридической силой и возможностью их непосредственного применения, создают реальные предпосылки становления и развития отношений государственного кредита. С другой стороны, нормы государственного права определяют устройство органов государственной власти и их функциональные обязанности, создавая условия управомоченному лицу для реализации его права. В сущности, благополучию людей подчинено все устройство государственной власти68. Прежде всего это достигается за счет установления структуры государственных органов и определения их полномочий. Так в соответствии со ст. 11 Конституции России государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Ст. 71-73 Конституции определяет предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
П. 3. Ст. 104 Конституции устанавливает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Ст. 106 Конституции предписывает Совету Федерации рассматривать в обязательном порядке принятые в Государственной Думе федеральные законы по вопросам федерального бюджета. Ст. 114 Конституции возлагает осуществление единой финансовой, кредитной и денежной политики, разработку и исполнение федерального бюджета на Правительство России.
Конституционное право использует для регулирования отношений, составляющих предмет собственного регулирования как императивный, так и диспозитивный методы. Однако анализ норм Конституции показывает, что к отношениям государственного кредита применяются в основном императивный метод регулирования, метод властных предписаний, исключающий вариантность поведения обязываемого субъекта (ст. ст. 71-73,75,104,106,114 Конституции)69.
Конституция, обладая высшей юридической силой, является базисом для принятия других нормативных актов конституционного характера. Среди них можно назвать: конституционные законы, к примеру, закон №2-ФКЗ от 17.12.97г. «О Правительстве Российской Федерации»70, уставы, конституции субъектов Российской Федерации71, которые содержат основы государственного кредита, раскрываемые в дальнейшем в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актах.
Особенностью конституционного права является то, что не все его нормы способны породить правоотношение, поскольку часть из них представляет собой декларации. Тем не менее, последние чрезвычайно важны для определения самого «духа законов», содержания нормативно-правовых актов низшей юридической силы. Конституционное право является основополагающим для построения всей национальной системы права, базой для развития отдельных элементов системы права. Так, приведенные нормы и источники являются конституционной основой государственного кредита, в значительной степени определяя порядок организации соответствующих норм и их содержание.
Тем не менее, следует отметить, что в отличие от России, в некоторых странах вопросы финансовой деятельности государства и государственного кредита в значительной степени урегулированы на уровне конституций. Это в частности относится к Германии (раздел X «Финансы», в т.ч. ст.115 прим), Финляндии (глава 6, а также параграфы 49,75-76-а), Португальской республике (раздел IV «Финансовые и фискальные системы»), Великому Герцогству Люксембург (Глава VIII «О финансах»)72. Особенно хочется отметить детальную регламентацию финансовой деятельности, в т.ч. в сфере государственного кредита, конституциями многих североамериканских штатов: Джорджия (ст. 7 «Налогообложение и финансы»), Нью-Йорк (ст. 7 «Финансы штата»), Техас (ст. 3, раздел 49 «Долги штата») и т.д73.
Представляется, что подобная тенденция повышения юридического статуса нормативных актов, регулирующих отношения государственного кредита, должна быть должным образом учтена исследователями государственного кредита и российскими законодателями. Принимая во внимание основополагающую роль конституционного права, чрезвычайно важно уже на уровне конституционного акта задать общие параметры всей системы отношений государственного кредита или в ряде случаев определять конкретные модели поведения, которые позволят избежать произвольного их установления и толкования актами низшей юридической силы, определить пути развития соответствующих отраслей права и законодательства.
Что же касается административного права, предметом его регулирования является управленческие отношения всеми комплексами областей и отраслей общественной жизни, возникающие в сфере реализации исполнительной власти. Основой управленческой деятельности является публичный интерес. Под управлением следует понимать целенаправленное упорядочивающее воздействие на тот или иной объект или руководство действиями этого объекта. Административное право является юридической формой, с помощью которой обеспечивается наиболее эффективное решение управленческих задач74. Круг управленческих задач определяется для каждого исполнительного органа государства нормативно-правовыми актами, основанными на положениях Конституции75. Так, осуществление управленческой функции в отношении вопросов государственного кредита предписано Правительству России (ст. 114 Конституции России, ст. 15 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Бюджетного кодекса РФ, Постановление Правительства № 273 от 06.03.98г.76).
Внутренние и внешние государственные заимствования
Перед рассмотрением правового закрепления и практической реализации основных форм государственных заимствований остановимся на соотношении понятий внутренних и внешних государственных заимствований.
В свое время закон «О государственном внутреннем долге» (ст.1) содержал следующие основания, по которым могло быть проведено различие соотносимых понятий: субъектный состав и валюта обязательства. Из анализа Бюджетного кодекса следует, что сравнение рассматриваемых понятий может быть проведено исходя из валюты обязательства. Рассмотрим каждое из оснований в отдельности.
Субъектный состав внутренних и внешних государственных заимствований характеризуется наличием в обоих случаях одинаковых категорий субъектов. Различие по этому основанию можно провести, исходя из удельного веса каждой из категорий субъектов в общем числе кредиторов. Для внешних государственных заимствований характерно преобладание нерезидентов. Очевидно, что разграничение сравниваемых понятий по данному основанию, взятому в отдельности, не представляется возможным. Поэтому трудно согласиться с мнением Хайхадаевой О.Д., подразделяющей государственный долг (следовательно, и государственные заимствования) на внутренний и внешний, принимая во внимание только вид кредитора
Валюта обязательства. Исходя из положений Бюджетного кодекса государственные обязательства в валюте РФ должны быть отнесены к внутренним государственным заимствованиям, в иностранной валюте - к внешним. Если субъектный состав можно условно считать основанием разграничения двух понятий, то валюта обязательства вряд ли может быть таковым, в силу того, что ряд внутренних займов РФ в форме ценных бумаг уже номинированы в иностранной валюте (к примеру, внутренний государственный валютный заём 1993г.- ОВГВЗ). Такие займы, исходя из требований законодательства, должны быть отнесены к внешним.
По мнению французских ученых Жана Клода Мартинэ (Jean Claude Martinez) и Пьера ди Мальта (Pier di Malta) критерием разграничения внутренних и внешних займов может служить так называемый географический критерий или место размещения займа. Если государственный заем реализуется на российских финансовых рынках, т.е. с использованием российской финансовой системы, то такой заем следует считать внутренним, т.е. ориентированным на внутренний кредитный потенциал.
С другой стороны указанный вопрос может быть рассмотрен с позиции критерия, выработанного международным частным правом для внешнеэкономической сделки. В случае если органы управления сторон по сделке (заемщика и кредитора) находятся на территории различных стран, то данная сделка должна считаться внешнеэкономической. В этом случае, по общему правилу, в соответствии со ст. 166 Основ Гражданского законодательства Союза ССР и Республик подлежит применение право страны, где учреждена, имеет место жительства или основное место деятельности сторона-кредитор.
Сложившаяся ситуация свидетельствует о справедливости изречения римских юристов: Omnis definitio injure civili periculosa est: parum est enim ub non subverti possit " . Поэтому закрепление в действующем законодательстве выверенного по форме и содержанию понятийного аппарата, используемого правовым механизмом регулирования, является необходимым условием эффективного функционирования последнего. В частности, определение понятий внутренних и внешних заимствований является принципиально важным для правильного понимания допустимости заимствований с точки зрения их предельной величины. Такое определение весьма затруднительно без внесения изменений в действующее законодательство.
Полагаем, что понятия внутреннего и внешнего долга, должны быть сформулированы в законодательстве применительно к его формам: «внешний долг- совокупность внешних долговых обязательств в предусмотренных Бюджетным кодексом формах» «внутренний долг - совокупность внутренних долговых обязательств в предусмотренных Бюджетным кодексом формах».
Бюджетным кодексом должны быть также закреплены условия отнесения конкретных форм долговых обязательств к внутренним или внешним:
1. Кредитные соглашения и договоры с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями должны быть классифицированы в зависимости от характера сделки, т.е. внешнеэкономическая или нет;
2. Государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг должны быть классифицированы в зависимости от территории, на которой происходило размещение займа;
3. Договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации должны быть признаны внутренними заимствованиями;
4. Договоры о предоставлении государственных гарантий должны классифицироваться в зависимости от местонахождения органов управления стороны кредитора по сделке, из которого возникает гарантируемое обязательство;
5. Соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет должны сохранять принадлежность к виду обязательств, подлежащих пролонгации и реструктуризации.
В этой связи считаем целесообразным предоставить возможность осуществлять государству внутренние заимствования в иностранной валюте и утверждать предельный размер внутреннего государственного долга применительно к обязательствам в иностранной валюте и обязательствам в валюте Российской Федерации отдельно.
Предлагаемое разделение внутреннего и внешнего долга применительно к формам долговых обязательств, а также обязательность раздельного утверждения предельных величин государственного долга в зависимости от валюты обязательства в законе о бюджете, целесообразно закрепить в Бюджетном кодексе. В соответствии с вышеизложенным, необходимо пересмотреть подход к внешним и внутренним долговым обязательствам, содержащийся в федеральном законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» . Достаточно странно выглядит запрет государству осуществлять заимствования в форме государственных ценных бумаг в иностранной валюте на внутренних рынках. Представляется допустимым наделить органы государственной власти таким правом, одновременно обязав их согласовывать с Банком России генеральные условия и условия эмиссии таких ценных бумаг.
