Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические подходы к анализу финансово-правовой сущности государственного кредита . 18
1.1. Теоретические основы функционирования государственного кредита, как самостоятельного финансово-правового института. 18
1.2. Особенности экономических отношений в области государственного кредита, регулируемые нормами финансового права 43
Глава 2. Финансово-правовое регулирование государственных кредитных отношений как основа эффективной долговой политики государства 56
2.1. Финансово-правовые основы государственного долга 56
2.2. Организационно-правовые основы реализации эффективной долговой политики государства
Глава 3. Финансово-правовые слагаемые повышения эффективности государственного кредита .
3.1. Совершенствование правового регулирования управления государственным кредитом и государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований .
3.2. Совершенствование правовых основ государственной долговой политики Российской Федерации .
Заключение 132
Список использованной литературы 144
- Особенности экономических отношений в области государственного кредита, регулируемые нормами финансового права
- Организационно-правовые основы реализации эффективной долговой политики государства
- Совершенствование правового регулирования управления государственным кредитом и государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
- Совершенствование правовых основ государственной долговой политики Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Создание нового типа экономики и проведение структурных реформ, обеспечивающих повышение качества жизни в условиях рынка, формируемого в России, требует оценки ресурсного потенциала в достижении поставленных целей. Важнейшим показателем, отражающим как финансовое обеспечение, так и роль государства в экономике, и взаимодействие государства и бизнеса, является политика в области государственного кредита, результативность управления государственным долгом.
В настоящее время большинство стран столкнулись с проблемой мирового финансового кризиса, и Россия не стала тому исключением. Резкое снижение доступности кредитов приводит во всем мире к необходимости осуществления государственными органами и центральными банками ведущих стран антикризисных мероприятий, направленных на обеспечение экономики необходимыми ресурсами.
Эта тенденция является предпосылкой повышения интереса, во-первых, к государственному кредиту как финансово-экономической категории и, во-вторых, к проблемам, существующим в сфере финансово-правового регулирования указанных отношений в Российской Федерации.
Параллельно со становлением бюджетной системы государства на новых демократических началах, в практику бюджетного планирования начали входить элементы кредитного финансирования внутренних и внешних субъектов в макроэкономических и внешнеполитических целях. В этой связи возрос интерес к вопросам теории функционирования государственного долга и управления им.
До сих пор остаются законодательно не урегулированными многочисленные вопросы, связанные, как с государственным долгом, так и с государственным кредитованием. Успешное решение этих вопросов является одной из предпосылок развития национальной экономики и национальных финансов, в результате чего государственный кредит в Российской Федерации станет играть роль, прежде всего инструмента реализации стимулирующей (а не дестимулирующей, как это было в 90-е годы прошлого столетия) подфункции регулирующей функции финансов. Указанные положения предопределили актуальность настоящего исследования.
Важнейшим вопросом в исследуемой сфере остается вопрос управления государственным кредитом. В современный период, когда у Российской Федерации сохраняется значительный по объему государственный долг не вьпывает сомнений, что он нуждается в организации, упорядочении, регулировании со стороны государства в целях поддержания его объема на безопасном для государства уровне, обеспечения исполнения обязательств в полном объеме, а также оптимизации стоимости обслуживания государственного долга. Необходимо отметить, что сложившаяся организационно-функциональная структура управленческого цикла в области долговой политики государства получила юридическое оформление. Однако названная система не лишена недостатков в финансово-правовом аспекте.
Осуществление финансовой деятельности государства в сфере привлечения заимствований, предоставления государственных кредитов, а также осуществления управления долговым процессом вызвало необходимость разграничения в рамках государственного кредита категорий «государственный кредит», «государственный долг», «управление государственным долгом», «управление государственным кредитом». Однако, необходимо отметить, что в настоящее время комплекс-
ный научный подход к исследованию всей совокупности общественных отношений, сформировавших отдельные самостоятельные институты в рамках государственного кредита, не нашел отражения в научной финансово-правовой литературе.
Кроме того, актуальность исследования обусловлена и тем, что до сих пор не теряет своего значения вопрос об отраслевой принадлежности государственного кредита. Это дает основание изучить нормы различных отраслей, подотраслей и институтов российского права и определить среди них превалирующие, основополагающие, а также сделать вывод о комплексном характере правового регулирования.
Степень научной разработанности темы исследования характеризуется тем, что на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить о том, что вопросы государственного кредита до сих пор изучены не в достаточной степени. Вместе с тем, необходимо отметить, что общетеоретические вопросы государственного кредита как правовой и экономической категории рассматривались в дореволюционный науке, в советский период, а также исследуются современными учеными юристами и экономистами. Анализ правовых вопросов государственного кредита потребовал от автора обращения к трудам ряда ученых, которые послужили теоретической основой исследования.
Многочисленные разработки по государственному кредиту в аспекте экономической оценки государственного долга можно найти в трудах зарубежных экономистов, философов, общественных деятелей XVII - XIX веков: А. Вагнера, К. Дитцсля, П.-М Годме, А. Лория, К. Маркса, Ш. Монтескье, Фр. Небениуса, Д. Рикардо, А. Смита. В дореволюционной России проблемами государственного кредита занимались ученые Н:Х. Бунге, Э.Р. Вреден, А.С. Залшупин, А.А. Исаев, Н.С. Мордвинова, Л.В. Ходский, Л. Штейн.
Современная экономическая теория продолжает уделять большое внимание проблемам государственного кредита. Среди современных ученых-экономистов следует назвать ГІ.Г. Антонова, А.И. Архипова, МП. Березину, И.А. Бескову, Т.А. Бочарову, A.M. Бабич, А.П. Вавилова, Ю.Я. Вавилова, М.О. Воложинскую, Ю.П. Воронова, Ю.С. Голикову, М.М. Задорнова, Б.И. Златкис, Г.И. Кравцову, О.И. Лаврушина, Ю.В. Матвееву, Э.Х. Махмутову, Л.Н. Павлова, М.А. Песселя, Е.С. Подвинскую, Г.П. Рыбалко, В.Г. Садкова, А.Г. Саркисянца, В.К. Сенча-гова, О.В. Смирнова, А.Е. Соснина, А.А. Столярову, О.Д. Хайхадаеву, Б.А. Хейфеца, О.В. Хмыза, И.П. Хоминич, А.Н. Шохина и других.
В дореволюционный период развития науки финансового права большое внимание разработке проблем государственного кредита уделяли российские ученые, среди которых: М.М. Алексеснко, М.И. Бого-лепов, А.Н. Гурьев, П.П. Мигулин, И.Х. Озеров, М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкин, В.Н. Твердохлебов и другие правоведы. Косвенно проблематика государственного кредита нашла отражение также в дореволюционных работах по финансовому праву В.П. Безобразова, Э.Н. Берендт-са, И.И. Кауфмана, Д.М. Львова, Ф.Б. Мильгаузена, В.А. Лебедева, И.Ю. Патлаевского, И.Т. Тарасова, И.И. Янжула, В.Г. Яроцкого.
Советский период развития финансово-правовой науки характеризуется снижением интереса к проблематике государственного кредита, что обусловливалось причинами экономического и политического характера. Тем не менее, в работах таких ученых, как М. Атлас, Г. Болдырев, А. Гордин, Б.Н. Иванов, Д.А. Лоевецкий, ГЛ. Сокольников, М. Соломонов, С.Д. Цыпкин и других, можно обнаружить некоторые теоретические разработки в исследуемой области.
В современной науке финансового права тематика государственного кредита также разработана не в полной мере. В то же время, среди специальных исследований в данной области выделяются работы
А.Ю. Викулина, Н.М. Артемова, О.Н. Горбуновой, ЕЛО. Грачевой, В.Г. Залевского, Е.Е. Ивановой, Ю.А. Крохиной, Е.В. Покачало-вой, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, Е.Э. Удовик, О. Филачевой, Д.Л. Хейло, Н.И. Химичевой, А.В. Шаврова, С.О.Шохина, Н.Д. Эриа-швили и других авторов.
В качестве основы для определения места предмета настоящего исследования в системе науки финансового права автором были проанализированы труды видных специалистов в области теории государственного управления, а именно: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, О.И. Бекетова, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.П. Кура-швили, Б.М. Лазарева, А.С. Пиголкина, Л.Л. Попова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других.
Тем не менее, необходимо отметить, что проблемам правового регулированию государственного кредита в научных работах не уделяется достаточного внимания. Кроме того, комплексный научный подход к исследованию всей совокупности общественных отношений в рамках государственного кредита, не нашел должного отражения в финансово-правовой литературе. Это говорит о том, что проблемы государственного кредита, управления государственным долгом, как эффективной государственной политики в области кредитования требуют дальнейшего осмысления и изучения.
Объектом исследования - общественные отношения, возникающие по поводу получения и предоставления государством денежных средств в качестве государственного кредита, в частности, отношения по формированию государственного долга и отношения по его управлению, а также содержание и признаки этих отношений, закрепляемые нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Предметом исследования - финансово-правовое обеспечение государственного кредита в Российской Федерации, состояние и перепек-
тивы его развития как совокупности норм финансового права, а также отношения по управлению кредитом в условиях финансовой системы Российской Федерации.
Цель работы состоит в том, чтобы на основе подробного изучения монографических, литературных источников, материалов текущей прессы, анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере государственного кредита, рассмотреть соответствующие теоретические положения, сделать общий исторический обзор, ознакомится с отдельными зарубежными аналогами и, наконец, выявить конкретные недостатки в действующем законодательстве, регулирующем эти отношения, а также предложить способы их устранения (в области норм финансового права). Настоящее исследование имеет также целью обосновать позицию о том, что управление государственным кредитом может выступать в качестве инструмента эффективной долговой политики государства.
Для достижения поставленной цели представлялось целесообразным решить следующие задачи:
определение с правовой точки зрения теоретических основ функционирования государственного кредита, как самостоятельного финансово-правового института;
определение особенностей экономических отношений в области государственного кредита, регулируемые нормами финансового права
изучение места государственного кредита в рамках финансовой системы и обоснование положение о том, что нормы финансового права, регулирующие отношения в этой области, следует рассматривать в качестве прямой связи в системе государство - экономика;
- анализ правового регулирования долговой политики государства, как важного направления реализации финансово-правовых норм в области государственного кредита;
выявление организационно-правовых проблем и недостатков государственного кредита, снижающих эффективность управления государственным долгом и разработка путей их устранения;
на основе анализа состояния правового регулирования управления государственным кредитом и государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, раскрыть основные его совершенствования;
определить состав целей и способов использования эмиссии ценных бумаг Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, определяющих правовую природу выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг;
на основе анализа рекомендаций международных и отечественных финансовых и правительственных учреждений выделить основные руководящие принципы управления государственным долгом, призванные содействовать эффективной финансовой политике государства;
- предложить конкретные организационно-правовые меры, кото
рые будут способствовать устранению существующих проблем в сфере
управления государственным долгом, способствовать реализации фи
нансово-правовых основ регулирования кредитных отношений в стра
не.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, описательные методы, методы правового и технико-юридического анализа, а также логический подход к исследованию материала. В настоящем исследовании используются также экономические и специально-юридические категории. Положения и выводы диссертации основыва-
ются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, а также на материалах правоприменительной практики. В диссертации учитывается отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственного кредита.
Теоретико-правовую основу исследования составляют:
научные работы отечественных и зарубежных ученых юристов и экономистов, обращавшихся к проблемам государственного кредита;
нормы отраслей российского права: финансового, административного, конституционного, международного, гражданского, а также конституционные нормы зарубежных стран;
правовые публикации, научные и учебные издания по названной проблеме, материалы правоприменительной практики.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ в науке финансового права, в которой государственный кредит рассматривается как элемент финансово-экономической системы и как инструмент финансово-правовой политики государства. В работе представлено комплексное, системное исследование проблем правового обеспечения государственного кредита, содержание которого за последнее время претерпело существенные изменения. Новизна определяется современной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций относительно государственного кредита, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования.
На примере исследования долговой политики государства автором обосновывается необходимость формирования и постоянного совершенствования финансово-правового обеспечения современных процессов в области управления государственными кредитЕшми отношениями в стране, что расширяет представление о финансовой правовой
категории «государственный кредит», способствует пониманию специфики финансово-правового регулирования отношений в сфере государственного кредита.
При этом следует отметить, что проведение исследований по данным финансово-правовым вопросам ранее не являлось предметом обстоятельного анализа в отечественной финансово-правовой науке, имеющим научной целью внести заслуживающий внимания вклад в подтверждение правовой основы государственного кредита как подотрасли финапсового права и как инструмента эффективного управления финансово-экономической политикой государства.
На защиту выносится следующие положення: 1. Доказательство существования самостоятельного финансово-правового института государственного кредита, образуемого совокупностью правовых норм, объединяемых общим предметом регулирования и устанавливающих:
-
цели, задачи и функции государственного кредита;
-
круг субъектов этих отношений, их права и обязанности;
-
основания и порядок кредитования;
-
контроль и надзор за использованием и возвратом государственного кредита;
5) ответственность за нарушения порядка и условий кредитова
ния.
Таким образом, данная совокупность норм образует самостоятельный полноценный институт финансового права.
2. Одним из сущностных признаков государственного кредита является его публичность, в связи с чем в диссертации обосновывается необходимость дополнения системы принципов государственного кредита, включающей принципы возвратности, срочности, платности принципом целевого использования.
-
Тезис о первоочередной роли государственной долговой политики, формирующей идеологию управления государственными заимствованиями, определяющей стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления их реализации. Политика государства в области кредитных отношений служит общей предпосылкой, своеобразной политической платформой в формировании и надлежащем функционировании правового механизма, как кредитования, так и заимствования, а также предоставления государственных гарантий. Основным инструментом реализации государственной долговой политики является управление государственным долгом.
-
Вывод о том, что управление государственным долгом представляет собой государственную функцию, содержание которой определяется кредитной политикой, формируемой в соответствии с общей экономической политикой государства, и включает в себя совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг. Управление государственным долгом направлено на достижение баланса между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов, определяющего эффективность кредитной политики государства, оцениваемой получаемой экономической выгодой государства от использования кредита, как инструмента его бюджетно-финансовой политики.
-
Вывод о том, что региональный законодатель не использует предоставленную ему Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» возможность
устанавливать своими законами порядок управления региональным государственным долгом, уточнять и детализировать региональными законами понятия, не получившие достаточного определения в Бюджетном кодексе РФ. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации не выходит за рамки федерального законодательства.
-
Вывод о том, что финансово-правовую природу и принадлежность к институту государственного кредита общественных отношений, возникающих в связи с использованием государственных ценных бумаг, определяют цели, задачи и способы их использования, в частности, финансирование дефицитов бюджетов, переоформление существующих долгов, осуществление денежно-кредитной политики, регулирование денежной массы и др.
-
Обоснование необходимости развития рынка государственных ценных бумаг, представленного в настоящее время лишь государственными облигациями, использования новых видов ценных бумаг. Государственные ценные бумаги являются эффективным инструментом регулирования экономики, посредством регулирования денежной массы, воздействия на инфляционные процессы, формирования уровня доходности по ценным бумагам, оперативного перераспределения капитала между различными сегментами финансового рынка и др.
8. Система руководящих принципов управления государствен
ным долгом, призванных содействовать эффективной финансовой по
литике, направленной на снижение финансовой уязвимости государст
ва и его субъектов финансово-хозяйственной деятельности, основанная
на результатах анализа международных и отечественных финансовых
и правительственных учреждений:
- единство целей и координация управления долгом;
- законодательно утвержденная стратегия управления государст
венным кредитом;
прозрачность и подотчетность органов управления государственным кредитом;
ясная и четкая институциональная правовая основа государственных кредитных отношений;
безусловное обслуживание обязательств и поддержание высокого кредитного рейтинга;
правовое обеспечение системы управления рисками;
развитие и обеспечение работы эффективного рынка государственных ценных бумаг.
9. В целях устранения выявленных в работе проблем в сфере управления государственным кредитом, а также повышению эффективности реализации финансово-правовых основ регулирования кредитных отношений в стране предложено:
принять Концепцию управления государственным кредитом, определяющую как среднесрочную, так и долгосрочную кредитную политику;
образовать федеральное агентство в целях осуществления функций управления государственным долгом;
внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправки, обязывающие Минфин России регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что проведенное в ней исследование расширяет представление о финансово-правовой категории «государственный кредит» и его государственно-правовой составляющей, способствует понимэешю специфики финансово-правового регулирования отношений в сфере государственного кредита как подотрасли финансового права. Сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-
методической разработки вопросов государственного долга, государственного кредитования, а также управления государственным кредитом. Научное значение диссертационного исследования заключается, прежде всего, в самой постановке проблемы -формирования новой подотрасли финансового права как одного из перспективных финансово-правовых направлений. В диссертации содержится новый подход к систематизации и анализу отношений, являющихся предметом регулирования государственного кредита.
Практическое значение проведенного исследования определяется возможностью использования ряда выработанных конкретных выводов и законодательных предложений в процессе совершенствования действующего законодательства, а также возможностью их использования при определении и реализации органами государственной власти долговой политики страны и контроля за ее осуществлением. Выводы по работе могут представлять интерес для депутатов законодательных (представительных) органов власти, для работников финансовых органов государственной власти, работников кредитных организаций, государственных служащих, теоретиков права. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе для преподавания общих и специальных финансово-правовых дисциплин.
Апробация работы. Научно-практические результаты исследования получили апробацию, реализованы как при решении научных задач, так и в практической деятельности ряда государственных контролирующих органов. Основные положения диссертации обсуждались на методологических и тематических семинарах, проведенных в Московском университете МВД России, Московском лингвистическом университете. Многие положения и выводы диссертации использовались в ходе учебных занятий в
названных вузах. Некоторые положения предлагаемой диссертации содержатся в разрабатываемых учебно-методических комплексах, учебных пособиях по дисциплинам «Финансовое право», «Финансы и кредит», специальному курсу «Финансово-кредитная система».
Структура исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Особенности экономических отношений в области государственного кредита, регулируемые нормами финансового права
Представители дореволюционной российской финансовой - правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л. В. Ходский считал, что несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же « руководящим началом финансовой политики должно всегда служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм»
При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубежной, так и отечественной, к проблемам государственного кредита. Однако анализ сочинений русских финансистов и правоведов показывает отсутствие надлежащего внимания к теоретическим аспектам государственного кредита. Основная масса сочинений носит прикладной характер и направлена на изучение истории государственного кредита,2 зарубежного опыта , экономических закономерностей функционирования системы государственного кредита4. Теоретические обобщения практически отсутствуют. Только у В.Н. Твердохлебова находим нечто, похожее на определение государственного кредита: « Государственным кредитом называется совокупность кредитных отношений, в которых должником является государство»5.
Обратившись к современной литературе по вопросу о государственном кредитовании, мы обнаружим, что большинство видных специалистов в этой области с теми или иными оговорками определяют государственный кредит как обособленный спектр общественных отношений, урегулированных нормами финансового и других отраслей права, суть которых заключается в мобилизации государством средств различных субъектов для решения макроэкономических и социальных задач. В качестве примера можно предложить определение, данное Е.В. Покачаловой в учебнике « Финансовое право» под редакцией Н.И. Химичевой: «...государственный кредит - это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения»1.
При этом принцип возвратности денежных средств, составляющих ссуду, означает, что данная ссуда является временным источником денежных средств заемщика и подлежит возврату по окончании указанного в договоре срока.
Срочность кредита связана с принципом возвратности и детализирует условия возврата ссуды. Нарушение сроком возврата заемных денежных средств чревато применением к заемщику мер воздействия - санкциями могут быть всевозможные штрафы, пени, а также взыскание имущества в і целях погашения возникшего долга. Следующий принцип кредитных отношений - платность, или возмездность. Временно свободные денежные средства аккумулируются на условиях их прироста за время хранения. В результате услуги по предоставлению денежных средств заемщику предполагают внимание определенной платы в виде процента от суммы ссуды, которая поступает в бюджет кредитора.
Кроме того, можно привести определение Н.М. Артемова из учебника « Финансового права» под редакцией М.М. Рассолова: «Государственный кредит - это урегулированная норма финансового права деятельность государства, направленная на получение в кредит, т.е. в займы, денег от юридических лиц и граждан, а также других государств на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности»1.
Такого же мнения до недавнего времени придерживалась и профессор Е.Ю. Грачева, указывая: «Государственный (муниципальный) кредит как правовая категория - это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.»
Здесь хотелось бы отметить, что, безусловно, финансовые отношения в сфере государственного кредита складываются, прежде всего, по поводу формирования, обслуживания и погашения государственного внутреннего и внешнего долга. Однако нельзя отрицать, что второй важнейшей сферой государственного кредитования являются отношения по предоставлению государством кредитов внутренним и внешним субъектам. Конечно, процитированные авторы признают существование такого аспекта в государственном кредитовании как выдача государством денежных средств тем или ИЕІЬІМ субъектам на условиях возвратности, срочности, платности (о чем свидетельствуют ссылки или оговорки в тексте после приведенных определений ), однако, отражения непосредственно в определениях данный аспект не нашел. При этом авторы ссылаются на традиционность такого представления. Бесспорно, изучения монографической литературы в области государственного кредита доказывает, что в дореволюционный период развития российской финансовой науки проблематика кредитования внешних и внутренних субъектов государством не затрагивалась в силу малой актуальности.1 Советское финансовое право не уделяло должного внимания проблемам государственного кредита, о чем свидетельствует следующая реплика во введения к работе Н.М. Артемова 1988года: « Вопросы правового регулирования финансовых отношений в области государственного кредита пока рассматривались лишь в рамках учебников по советскому финансовому праву, популярных брошюр и нескольких статей. ...Данное учебное пособие должно в какай - то степени восполнить пробел в разработке одной из существенных частей финансового права...».2 Поэтому вполне закономерно, что в условиях восстановления государственного кредита в качестве полноценного инструмента бюджетной политики современные правоведы имели достаточные основания доверять своим предшественникам.
Однако еще у Монтескье можно обнаружить следующие высказывание, дающее основание полагать, что философ был сторонником широкого понятия государственного кредита: « Необходимо соблюдение известной соразмерности между государством, как кредитором, и государством, как должником. Государство может быть кредиторам без ограничений; но должником может быть только до известного предела, за которым право кредитора исчезает.»3
Организационно-правовые основы реализации эффективной долговой политики государства
Велика роль кредита и в инвестировании и воспроизводстве основных фондов. Такое свойство кредита, как способность предвосхищать будущие доходы, обеспечивает осуществление капитальных вложений еще до того, как хозяйствующие субъекты накопит прибыль для инвестиций. Сочетание собственного капитала с заемным позволяет оперативно реагировать на прогресс технологий, быстро осуществлять затраты на внедрение новейших научных достижений1. Эта экономическая возможность используется государством с целью эффективного выполнения своих социальных задач и функций.
Говоря о функции кредита, следует указать, что посредством их использования экономические субъекты и общество в целом добиваются эффективности производства, ускорения обращения и роста доходов2. В связи с этим, сущность кредита проявляется в следующих функциях:
Распределительная функция государственного кредита позволяет перераспределять денежные ресурсы в соответствии с потребностями экономики в целом и необходимостью поддержки какого-либо направления академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010. социально-экономической деятельности. С ее помощью идет процесс формирования централизованных денежных фондов государства либо их использование на принципах срочности, возвратности и платности. Перераспределение осуществляется между федеральными и региональными бюджетами, региональными и местными бюджетами, международными финансово-кредитными институтами и федеральным бюджетом, иностранными юридическими и физическими лицами и федеральным и региональным бюджетом.
Регулирующая функция государственного кредита выражается в том, что государство, вступая в кредитные отношения, воздействует на денежное обращение, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость, на заемщиков, которые обязаны обеспечить эффективность применения бюджетных ссуд. Используя государственный кредит в качестве инструмента регулирования экономики, государство получает возможность проводить ту или иную финансовую политику.
Контрольная функция. Именно на базе кредитных отношений строится наблюдения за деятельностью заемщиков и кредиторов, оцениваются кредитоспособность и платежеспособность хозяйствующих субъектов, контролируется соблюдение принципов кредитования, т.е. осуществляется своеобразный контроль рублем. Естественно, что любой кредитор своеобразно, через ссуду, контролирует состояние заемщика, стремясь предотвратить не возврат или несвоевременный возврат долга.
Кроме выделенных в первом параграфе принципов кредитных отношений, таких как возвратность, срочность и возмездность, следует назвать еще два основных экономические принципы кредитования, принятые за основу при рассмотрении, прежде всего, вопросов эффективного управления государственным долгом, предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий: - обеспеченность кредита показывает, что имеющиеся у заемщика имущество, ценности, недвижимость или солидный гарант позволяют кредитору иметь уверенность в том, что возврат ссуженных средств будет обеспечен в срок. целевой характер - дополнительный принцип кредитования. По требованию одной из сторон, чаще всего это кредитор, кредит предоставляется на определенные договором цели. При льготном кредитовании эти цели определяются законом с установлением ответственности за не целевое использование кредита. В тех же случаях, когда целевое назначение кредита фиксируется договором, там же должны предусматривать меры контроля, обеспечивающие целевое использование, и средства реагирования на случай отступления от условий договора.
Таким образом, можно согласиться с мнением1, что в узком, специальном (авт. «экономическом») смысле, государственный кредит -это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц.
Экономическая наука долгое время отказывалась воспринимать государственный кредит как естественное и необходимое явление экономической действительности. Как видно из работы М.И. Боголепова «Государственный долг (К теории государственного кредита). Типологический очерк» (1910 г.) экономисты вплоть до середины XIX века предпочитали считать государственный кредит лишь чрезвычайным, уникальным, нетипичным инструментом финансовой политики. И лишь стараниями русского финансиста и политического деятеля М.Ф. Орлова2, а также работавшего под влиянием его трудов немецкого экономиста Карла
Бюджетное право: учеб. пособие для студентов, обучающихся по направлениям « Юриспруденция» и «Экономика»/ под ред. Г.Б. Поляка, С.Н. Бочарова, Д.А. Ремихановой.- 8-е изд., перераб. и доп.- М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.-251с. 1 См.: Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права: М. М. Сперанский, Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов: Сборник/ Сост. (автор статей и комментариев) А.А. Ялбулганов; Под ред. ( и со вступ, статей) А.Ы. Козырина.- М„ 1998. Дитцеля во второй половине XIX века сложилось адекватное представление о роли государственного кредита в финансовой деятельности государства. Очень четко его отразил М.И. Боголепов: «Государственный долг - не только финансовый результата; это прежде всего, - новый фактор в истории развития человечества. Этот фактор прежде всего требует объяснения, познания его природы и его действия» .
Карл Маркс видел в государственном кредите один из основных элементов финансовой системы капиталистического общества. В работе «Капитал» находим: «Государственный долг делается одним из самых сильных рычагов первоначального накопления. Словно прикосновением волшебной палочки он наделяет непроизводительные деньги производительной силой и превращает их таким образом в капитал...»2. Думается, в данном случае великий экономист имел в виду, что неработающая часть валового внутреннего продукта посредством государственного кредита вовлекается в процесс накопления национальных богатств.
Совершенствование правового регулирования управления государственным кредитом и государственных заимствований субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Главными целями эффективной долговой политики должно быть решение следующих задач: улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры; обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации; содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур, но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций; гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований; обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования; усиление привлекательности российских долговых бумаг для широкого круга инвесторов, предотвращение резких колебаний их цены на мировых финансовых рынках; прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой долга, лучшее использование валютного фактора в снижении долговых выплат; максимальное использование для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранных государств России, то есть зарубежных финансовых активов, а также задолженности предприятий и регионов по гарантированным государством валютным кредитам; более тесная координация государственной политики и политики внешних заимствований корпоративных структур, чтобы избежать ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств; создание комплексной системы управления государственным долгом с участием органов государственной власти, которая позволит адекватно формулировать и реализовывать национальные интересы в этой сфере; совершенствование учета и мониторинга государственного долга, внедрения прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режиме реального времени.
Учитывая финансовоправовые последствия кризиса 2008 года для необходимости активизации внутренних заимствований и расширения внутреннего кредитования, следует особо остановиться на проблемах реализации сформулированных еще XVIIIXIX веках российской правовой наукой принципах государственного внутреннего долга, которые до сих пор не нашли своего непосредственного законодательного закрепления в таком основополагающем для финансового права акте, как Бюджетный кодекс.
Между тем, наличие сформулированных принципов и твердая позиция государства по их соблюдению, обеспечивает реализацию двух целей: а) сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредитования; б) повышение эффективности кредитных отношений с участием государства1. Вследствие этого авторы современных работ по финансовому праву, анализируя содержание Бюджетного кодекса РФ, дополняют приведенный перечень, включая в него такие принципы, как обеспеченность и целевая направленность. «Существенной характеристикой государственного долга ... является то, что государственный долг обеспечивается всем
Как уже было сказано в предыдущем параграфе, несмотря на то, что в соответствии со ст. 102 БК РФ долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета, не хотелось бы, чтобы указанная норма являлась не более чем декларацией, не подкрепленной ни реальными правовыми механизмами, ни действующими экономическими возможностями государства, и, соответственно, не отражающей реальную суть правоотношений из государственного долга.
Авторы работ по финансовому праву отмечали, что «современные государственные долги имеют податное обеспечение в том смысле, что за них отвечает все население государства плательщик податей. И государство, в котором народ находится на высокой степени материального благосостояния, и финансы которого опираются на неистощенные податные силы, всегда будет располагать большим кредитом»2. Соответственно, государственный долг обеспечен лишь в той мере, насколько государственный бюджет обеспечен государственный бюджет обеспечен средствами на его погашение.
Совершенствование правовых основ государственной долговой политики Российской Федерации
При принятии решений о привлечении займов управляющие долгом должны учитывать воздействие, которое оказывают условные обязательства на финансовое положение органов государственного управления, в том числе на их общую ликвидность.
Для минимизации затрат и риска в средне- и долгосрочной перспективе управляющие долгом должны обеспечивать согласованность проводимых ими мер политики и операций с задачей развития эффективного рынка государственных ценных бумаг.
Органы государственного управления должны стремиться к формированию широкой базы инвесторов для своих внутренних и внешних обязательств, уделяя при этом должное внимание затратам и риску, и их отношение к инвесторам должно основываться на принципах равенства.
Операции по управлению долгом на первичном рынке должны быть прозрачными и предсказуемыми.
Для размещения долговых обязательств должны в максимально возможной степени использоваться рыночные механизмы, в том числе конкурсные аукционы и эмиссионные синдикаты.
Органы государственного управления и центральные банки должны содействовать развитию устойчивых вторичных рынков, способных действенно функционировать в самых разных рыночных условиях.
Системы, используемые для проведения расчетов и клиринга по операциям с государственными ценными бумагами на финансовом рынке, должны соответствовать надлежащей практике.
Мировой кризис показал, что устойчивый государственный долг должен являться неотъемлемым атрибутом состояния финансовой системы не только развивающихся стран, то есть стран с переходной экономикой, но и большинства индустриально развитых стран. При этом критические размеры как внутренней, так и внешней задолженности и, как следствие, рост процентных платежей во многих странах не должен приводить к ограничению возможностей управления государственным долгом или даже к дестабилизирующему воздействию на экономику в целом. Особую важность осуществления контроля над состоянием и качеством управления государственным долгом подчеркивает то, что, как показала не только российская практика, непродуманная долговая политика неминуемо ведет к финансовому кризису.
Опираясь на выделенные нами принципы управления государственным долгом, можно предложить ряд конкретных организационно-правовых мер, которые помогут устранить существующие проблемы в сфере управления государственным долгом, будут способствовать реализации финансово-правовых основ регулирования кредитных отношений в стране. К ним можно отнести: - Формулирование политики и стратегии государственного долга, а также четкое определение целей и направлений использования долга. Для этого необходимо принятие Концепции управления государственным долгом, разработка как среднесрочной, так и долгосрочной долговой политики в непосредственной связи с денежно-кредитной и налогово бюджетной политикой. - Учреждение федерального агентства, уполномоченного для получения кредитов от имени государства и организации платежей по полученным долгам. Следует определить субъекта, ответственного за одобрение заключаемых долговых контрактов и уполномоченного на подписание, а также определить субъекта, ответственного за учет и управление государственным долгом, выполнение или поручение всех операций, связанных с государственными кредитами, и обеспечение гарантий. Необходимо законодательное установление случаев и условий, при которых правительство может выступать в качестве гаранта. В действующем законодательстве необходимо введение системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, определение пределов полномочий и ответственность Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств.
Вменение обязанностей ответственным органам денежно-кредитного регулирования в отношении публикации отчетов о состоянии государственного долга и в целом об общественном доступе к информации. В данной связи в Бюджетный кодекс Российской Федерации целесообразно внести поправки, обязывающие Минфин России регулярно публиковать основную информацию о состоянии государственного долга Российской Федерации. Должны быть разработаны законодательные поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, ограничивающие применение непрозрачных схем по зачету налогов и других недоимок платежеспособным корпоративным структурам за погашение внешнего долга или наращивание зарубежных активов (выкуп долга, экспортные поставки в счет погашения долга или в счет государственного кредитования). Кроме того, целесообразно законодательно закрепить предоставление всех расчетных материалов по государственному долгу к проекту закона о федеральном бюджете на очередной год для проведения его качественной экспертизы.
Предлагаемые меры, в первую очередь, позволят по новому рассматривать подходы к определению государственного долга: они должны давать ясное представление о главных компонентах государственного долга. Это нужно для того, чтобы убедиться, что управление, ответственность и контроль за государственным долгом выполняются на одной основе, а также что возможно создание единого нормативного комплекса финансового права по управлению государственным долгом в исторических рамках.
