Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая правовая характеристика института административной опеки
1.1. Сущность и содержание административной опеки . стр. 12-39
1.2. Международные акты о правах человека в сфере социального обеспечения и административной опеки. стр. 40 - 58
1.3. Понятие, виды и статус субъектов административной опеки , стр. 59 -76
Глава 2. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению административной опеки
2.1. Социальная роль и основные направления деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению административной опеки . стр. 77-94
2.2. Формы и методы деятельности органов, осуществляющих административную опеку. стр. 95-112
2.3. Взаимодействие органов, осуществляющих административную опеку с другими государственными и негосударственными организациями, общественными объединениями и гражданами . стр. 113-132
2.4. Участие органов внутренних дел в обеспечении административной опеки. стр. 133-147
Заключение стр. 148-154
Список использованной литературы. стр. 155-168
Приложения. стр. 169-178
- Сущность и содержание административной опеки
- Понятие, виды и статус субъектов административной опеки
- Социальная роль и основные направления деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению административной опеки
- Взаимодействие органов, осуществляющих административную опеку с другими государственными и негосударственными организациями, общественными объединениями и гражданами
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Магистраль-.» ным направлением процесса реформирования в государственно-правовой сфере российского общества является курс на укрепление правового государства, способного обеспечить верховенство закона во всех сферах общественной жизни, упрочить гарантии личных, политических, экономических и других прав и свобод российских граждан.
В этих условиях возникла острая необходимость усиления социальной направленности реформ страны. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.1
Реформы периода перестройки, предпринятые для модернизации российского общества, привели к его глубокой трансформации. Вследствие ускорения процесса имущественной дифференциации, чрезмерной поляризации доходов резко обозначилось социальное расслоение общества. Самое непосредственное отношение данная проблема имеет и для правоохранительных органов, в связи с увеличением круга лиц оказавшихся в сложных жизненных условиях и совершающих противоправные деяния. Так, например, только в Орловской области уровень официально регистрируемой безработицы по отношению к экономически активному населению составил 1,1%. При этом значительная часть безработных остается неучтенной и представляет собой криминогенный потенциал общества. Удельный вес низко доходных групп населения увеличился по сравнению с 1999 г. в 1,6 раза. Беспокоит количественный рост числа несовершеннолетних, привлеченных к
1 См.: Конституция РФ. М: «Проспект»,2000.
2 См.: Некоторые показатели борьбы с преступностью и основные результаты
деятельности Органов внутренних дел Орловской области в 1996-2000 годах.
Информационные материалы. Орел. УВД Орловской области, 2002. С.4.
ответственности за преступления по линии незаконного оборота наркотиков. Так, если в 2000 г. их число составляло 14 человек, в 2001 - 29, то уже в 2002 году - 34. Оказывают влияние на развитие наркоситуации и миграционные процессы, вызвавшие приток в область большого количества беженцев и вынужденных переселенцев.1
В этих условиях возникла острая необходимость усиления социальной направленности реформ страны. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.2
Одним из шагов на пути формирования такого государства и становления гражданского общества должна стать научная разработка института административной опеки.
Тесная связь административной опеки с узловыми проблемами реформирования общественных отношений просматривается достаточно отчетливо. Современная экономическая ситуация в стране диктует необходимость повышения эффективности социальной политики, концентрацию усилий по решению наиболее острых социальных проблем, выработку новых механизмов реализации социальной помощи, обеспечивающих более рациональное использование финансовых и материальных ресурсов, а также уяснение механизма регулирования административной опеки государственными органами, в том числе и органами внутренних дел.
Необходимо отметить, что в настоящее время правовое регулирование отношений в сфере деятельности органов осуществляющих административную опеку находится отнюдь не на высоком уровне. В равной мере дан-
Состояние борьбы с незаконным оборотом наркотиков в Орловской области за 1999-2002 г.г. Аналитическое исследование. Орел: УВД Орловской области, 2000. С. 5-6. 2 См.: Конституция РФ. М: «Проспект»,2000.
ное обстоятельство можно отнести и к нормативно-правовым актам, в которых не содержится данного термина и не устанавливается ответственность за нарушения норм в области социальной защиты.
Впервые термин административная опека в научный оборот был введен одним из ведущих административистов - Д. Н. Бахрахом. Однако он в своих трудах не значительное внимание уделяет субъектам административной опеки, не акцентируя внимание на понятии и роли органов осуществляющих административную опеку.
Недостаточное внимание отечественной административно - правовой науки к возникновению все новых и новых категорий граждан, нуждающихся в социальной помощи, не позволило увидеть необходимость правового урегулирования давно существующего института административной опеки. Настало время дать понятие, определить содержание и виды административной опеки. Необходимо разграничить компетенцию существующих органов социальной защиты населения и определить роль и место Органов внутренних дел в осуществлении административной опеки.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования определяется: во-первых, ее социально- политической значимостью; во-вторых - насущными потребностями практики; в-третьих - проблемами в науке, правовом регулировании и организации административной опеки.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования и ее значимости для выработки научных и практических рекомендаций, направленных на совершенствование, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти по осуществлению административной опеки.
Степень разработанности темы исследования. На сегодняшний день содержание института административной опеки представляет собой одну из наиболее актуальных, но недостаточно разработанных проблем. Различные аспекты административно-правового регулирования общественных
6 отношений в сфере социальной защиты освещались учеными в юридической литературе. Исследованию этих проблем посвятили свои работы: А.П. Алехин, Х.А. Андриашин, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, Е.В. Додин, В.Р. Кисин, И.Ш. Килясханов, А.П. Клюшниченко, Л.М. Колод-кин, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.В. Лукьянов, Л.Л. Попов, В.Е. Севрюгин, В.В. Селиванов, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, С.С. Студени-кин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов и другие авторы.
Значительный вклад в изучение проблем административной опеки внесли ведущие правоведы: Д.Н. Бахрах, Л.В. Забелин, К.Н. Гусов, Э.Г. Тучкова, А.Е. Козлов, Р.И. Иванова, Е.Е. Мачульская, П.И. Новгородцев, В.Ш. Шайхатдинов и другие исследователи.
Однако комплексному анализу правовые и организационные вопросы осуществления административной опеки не подвергались.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является комплекс административно - правовых отношений, складывающихся в государственном управлении по поводу установления и реализации административной опеки.
Предмет диссертационного исследования составляют административная опека как институт административного права; правовая база, регламентирующая административную опеку; полномочия органов государственной власти, на региональном уровне, в области административной опеки, а также роль Органов внутренних дел (милиции) в этой сфере.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основными целями диссертационного исследования являются: комплексный, анализ правовых и организационных основ административной опеки; функциональный анализ деятельности органов, осуществляющих административную опеку. Названые цели исследования предопределили постановку и решение следующих задач:
Изучение и обобщение имеющихся научных материалов по данной
проблеме, их критическое осмысление с учетом тенденций развития российского общества, определить степень и уровень теоретической разработанности темы:
уточнить понятие и классификацию субъектов административной опеки;
проанализировать правовую регламентацию общественных отношений в сфере административной опеки;
сформулировать понятийно-категориальный аппарат о содержании и сущности административной опеки;
выработать рекомендации и предложения по совершенствованию систематизации законодательства о социальной помощи государства;
исследовать полномочия органов исполнительной власти на региональном уровне, определение перспектив развития данных органов по обеспечению административной опеки;
проанализировать роль органов внутренних дел в осуществлении административной опеки, выработать практические рекомендации, направленные на совершенствование деятельности Органов внутренних дел в данной сфере.
Методология и методика исследования. Методологической основой работы является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также базирующиеся на нем общенаучные и частные методы: конкретно-социологический, логико-юридический, статистический, сравнительно-правовой, сравнительный и основные общелогические методы познания (анализ, синтез, обобщение).
Эмпирической базой исследования являются международные и российские законодательные акты; труды отечественных правоведов по проблемам административно-правового регулирования общественных отношений в области административной опеки, теории права, конституционного, административного, трудового, уголовного, гражданского, финансового права, нау-
ки управления и других научных дисциплин относящихся к теме исследования; результаты опубликованных и собственных социологических исследований, проводилось анкетирование на территории Орловской области, которым было охвачено 400 человек.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что заявленная в нем проблема применительно к деятельности органов исполнительной власти не ставилась и комплексно на основе обобщения современного законодательства и новых общественно-политических и экономических условий в научной литературе не освещалась.
В данной работе впервые содержание, принципы, формы и методы осуществления административной опеки анализируются через призму единства правовых и организационных вопросов обеспечения органами исполнительной социальной политики государства.
Диссертант одним из первых проводит комплексное исследование проблем административной опеки на современном этапе, осуществляет анализ системы нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс социальной защиты. При этом значительное внимание сосредотачивает на нормах, определяющих место органов внутренних дел в системе административной опеки.
В исследовании впервые сделана попытка анализа проблем и перспектив развития социальной защиты населения через призму института административной опеки.
Положения, выносимые на защиту:
1. Сущность административной опеки состоит в том, что это институт административного права, являющийся одним из элементов социальной защиты населения Российской Федерации, осуществляемый в отношении определенного круга субъектов (адресно), специально уполномоченными на то органами и урегулированный нормами административного права, занимает самостоятельное место среди основных демократических проявлений Рос-
сии: механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина; гражданско-правовой опеки; социального обеспечения и т.д.
Особую актуальность для Российской Федерации представляют международно-правовые акты в области защиты социальных прав человека, с учетом сложившихся обстоятельств необходимо не только ратифицировать международные нормы, но и разрабатывать конкретные программы по обеспечению реализации этих норм. Многие европейские государства находятся на уровень выше в развитии социального обеспечения, некоторые элементы данного процесса следовало бы внедрить и на российскую почву, в том числе и административную опеку, закрепив отношения, возникающие по поводу ее осуществления на законодательном уровне.
Законодательное закрепление статуса субъекта административной опеки, как категории лиц, находящихся в сложных жизненных условиях, которым в соответствии с нормами административного права, адресно, предоставляются различные льготы и пособия, сосредоточено во многих законодательных актах, регулирующих вопросы социального обеспечения. Представляется обоснованным, что они не в полной мере отражают реалии сегодняшнего общества.
4.. В правовых актах не определены виды органов административной опеки. Думается, что в основу классификации должен быть положен территориальный принцип, который делит органы административной опеки на: федеральные органы исполнительной власти; органы административной опеки субъектов Российской федерации; органы местного самоуправления в данной сфере.
5. В связи с появлением новых общественных отношений по поводу административной опеки считаем необходимым принятие постановления Правительства России «О Департаменте административной опеки», в котором необходимо закрепить правовое положение, структурное построение, основные задачи, функции, формы и методы деятельности данного органа и
оговориться, что часть органов социального обеспечения, в силу специфики их деятельности должна перейти в подчинение Департамента административной опеки, сохранив свои прежние обязанности и названия.
Теоретическая и практическая значимость обусловлена тем, что административная опека, являясь одним из элементов социального обеспечения, вызывает повышенный научный и практический интерес с точки зрения поиска путей совершенствования механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен практической остротой и недостаточной разработанностью проблемы, определенной недооценкой теоретического изучения обеспечения административной опеки.
Решение поставленной в исследовании проблемы направлено не только на приведение деятельности органов, осуществляющих административную опеку в соответствие с потребностями общества, но и на стабилизацию ситуации в самом российском обществе в целом и обеспечение прав и легитимных интересов его граждан.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в данной работе, являются определенным вкладом в углубление научных знаний о путях совершенствования и повышения эффективности деятельности органов по обеспечению административной опеки. Положения диссертации могут быть использованы для совершенствования правового регулирования исследуемой деятельности, а также в процессе профессиональной подготовки социальных работников.
Достоверность полученных результатов обеспечивается использованием основных общеметодологических научных положений; системным подходом, базирующимся на общих и частных методиках исследования; международными нормативными, правовыми актами, законами Российской Федерации; Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными актами МВД России; трудами ученых в области права и других отраслей знаний, которые предо-
пределили комплексный характер диссертационного исследования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения, теоретические выводы и практические рекомендации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Основные результаты исследования доложены и обсуждены на итоговой конференции профессорско-преподавательского состава Орловского юридического института МВД РФ «200 лет МВД России: итоги и перспективы», на которой соискатель выступил с сообщением «К вопросу о понятии административной опеки»; научной конференции адъюнктов и соискателей «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», 20 апреля 2000 г., г. Москва, Московская Академия МВД России, в процессе которой рассмотрена проблема «К вопросу о роли и месте органов внутренних дел в осуществлении административной опеки»; научно-практической межвузовской конференции проводимой на базе Орловского юридического института МВД России по теме «Актуальные проблемы административной ответственности», декабрь 2000 г., где сделано сообщение « Особенности законодательства об административной ответственности беженцев и вынужденных переселенцев».
Разработана и опубликавана в 2000 г. лекция «Административная опека», Орловский юридический институт МВД России.
Объем и структура диссертационного исследования. Диссертационное исследование объемом 154 машинописных страницы состоит: из введения, двух глав (семь параграфов), заключения, списка литературы и приложений.
Сущность и содержание административной опеки
Реформы, проводимые в России, показали со всей очевидностью, что это весьма сложный и противоречивый процесс, связанный с коренной ломкой экономических, общественных отношений и сменой стереотипов сознания. У большинства населения сформировались принципиально новые ценностные ориентиры, изменился весь комплекс социальных условий жизни россиян. В данной ситуации апелляция к рыночному смыслу преобразований с одной стороны, служила оправданием того радикального отказа от прежней системы социальных гарантий, которая существовала в нашей стране до 90-х годов 20-го столетия. Жесткая бюджетно-денежная политика, форсированное развитие платных форм услуг (в том числе медицинских и образовательных) без учета реальной возможности удовлетворения потребности в них основной массы населения, постоянное стремление сбросить с государственного бюджета социальные расходы - вот те реалии, которые подтверждают стремительный уход государства из социальной сферы. Отражением этой политики является сведение социальных преобразований к социальной защите населения.
Согласно мнения Министра труда и социального развития Российской Федерации А.П. Починка нашими основными приоритетами в этой области являются: повышение уровня жизни и мобильности рабочей силы, усиление адресности социальной поддержки, пенсионная и зарплатная реформы. Все категории льготников составляют 226-страничный перечень. Оказалось, что численность получателей льгот составляет 100 млн. человек, а общая стоимость социальных льгот превысила 600 млрд. рублей.1
Нам представляется, что желательно решить данные вопросы в более короткие сроки, так как наше общество стремиться достичь уровня правового государства, а для этого обязательно строгое соблюдение прав и свобод граждан, особенно тех, кто больше всего нуждается в помощи государства, а это никто иные как субъекты административной опеки.
Результаты проведенного исследования показывают, что переход к рыночной модели социальной политики совершается в значительной мере спонтанно, на фоне постоянно запаздывающих мер по социальной защите населения. Просчеты в сфере социальной политики оборачиваются крайне негативными последствиями. Остро ощущается отсутствие научно обоснованных систем прогнозирования и анализа социальных последствий принимаемых решений. Недостаточно внимания уделяется особенностям формирования социальной политики, обусловленным федеративным устройством нашего государства, нет четких критериев разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов.
Анализ действующего механизма социальной защиты населения позволяет сделать вывод о ее неготовности решать поставленные задачи. И дело здесь не только в самой системе социальной защиты населения, а в политике государства в целом.
С началом «горбачевских» реформ были введены в научный оборот термины «социальная поддержка», «социальная защита», «социальные гарантии», вытеснив хорошо знакомое «социальное обеспечение». Можно предположить, что исключение данного термина из оборота связано с тем, что государство не могло в должной мере обеспечить всех своих нуждающихся граждан.
Инертность адаптационных механизмов способствует массовому распространению бедности. В итоге основополагающие цели реформирования социальной сферы - переход к адресно-направленной социальной защите, активизация роли и большее участие населения в решении социальных проблем оказались реализованными не полностью, в этой связи, по нашему мнению необходима замена ориентированной на чисто защитные функции социальной политики на адаптационную, приоритетной функцией которой будет развитие потенциала социального сектора и, как следствие повышение уровня основных социальных гарантий.
Проведенное исследование показывает, что существует множество проблем в социальной сфере. К числу основных, на наш взгляд, следует отнести и неразработанность теоретического аспекта. Термин социальная защита не отражает тех реалий, которые происходят в обществе. По нашему мнению, представляется более удачным и обоснованным употребление термина административная опека.
Институт административной опеки достаточно новый и неразработанный на теоретическом уровне, однако, сложившиеся условия общественного развития диктуют необходимость его введения. Впервые термин административная опека введен в научный оборот административистом Д. Н. Бахрахом, который определил ее как систему государственной помощи, непосредственно не связанной с трудом, службой лиц, которым она предоставляется. В этой связи важно определить круг субъектов, элементов, принципов, правовую базу административной опеки и систему органов осуществляющих административную опеку, связь этих органов с органами внутренних дел. Поэтому данные аспекты занимают важное значение в настоящем исследовании.
Ретроспективный анализ проблемы свидетельствует о том, что на территории Российского государства в разные времена существовали категории граждан, нуждающихся в государственной поддержке. Их называли странниками, прокаженными, юродивыми, сиротами. Долгое время добрый христианский обычай подачи милостыни заменял внимание государства к ним. И только в XVIII веке в России проблемами этих людей начинает заниматься государство, заменяя отошедшую на второй план церковь. Существовало множество общественных и государственных учреждений, занимающихся вопросами нуждающихся граждан. Состояние государственной казны не позволяло оказывать помощь всем обездоленным. И гражданское общество приняло многие проблемы на себя. Занятие благотворительностью являлось почетной обязанностью многих преуспевающих граждан России.
Понятие, виды и статус субъектов административной опеки
Необходимым условием нормального функционирования и развития любого демократического правового государства является, в первую очередь, утверждение принципа верховенства закона и строго его соблюдения в обществе всеми без исключения государственными органами, должностными лицами, гражданами и т.д., а также дальнейшее укрепление гарантий прав личности и их охрана. Создание демократического общества предполагает расширение круга прав и свобод человека, наполнение их богатым содержанием и подкрепление прочной системой гарантий: экономических, политических, организационных и правовых.
Конституция Российской Федерации закрепила ряд незыблемых принципов, обеспечивающих правовую государственность (разделение властей, прямое действие норм и принципов конституции, права человека как высшую ценность), а также соответствующую этим принципам систему государственной власти.
Роль исполнительной власти в обеспечении надлежащего функционирования института прав человека, в том числе и права на социальную защиту и административную опеку достаточно велика. Органы исполнительной власти не только призваны создавать необходимые условия для реализации права на социальное обеспечение, но, и осуществляют функцию защиты этих прав. граждан в сфере исполнительной власти, отмечает, что доля обращений по вопросам социальной защиты граждан достигла 11, 7 % от общего количества обращений в органы исполнительной власти.1
Думается, что данные обстоятельства и предопределяют необходимость изучения социальной роли и основных направлений деятельности органов исполнительной власти осуществляющих административную опеку. В настоящий период в науке административного права продолжаются дискуссии в области института исполнительной власти и местного самоуправления.
В некоторых трудах ученых не дается определение органа исполнительной власти, а лишь присутствует утверждение, что это орган государственного управления. По мнению Д.М. Овсянко орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным правовым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства, и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением.2
Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев считают, что орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.1
А.П. Коренев под органом исполнительной власти понимает целостное структурно оформленное самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах государственной деятельности.2
Мы не претендуем на изучение абсолютного большинства мнений по данной проблеме, так как это не входит в задачи исследования. Однако и эти научные дискуссии приводят к выводу, что данная проблема достаточно актуальна. Анализируя вышеперечисленные определения, хотелось бы отметить, что все они содержат определенные элементы, которые в совокупности своей характеризовали термин органа исполнительной власти наиболее полно.
Примерно такие же сложности возникают и при изучении института местного самоуправления. Муниципальная реформа 1990-х годов стала одной из важнейших составляющих широкого круга преобразований в Российской Федерации. В процессе ее проведения был накоплен значительный опыт реорганизации власти на местах, произошло становление новых специфических институтов местного самоуправления, развивались юридические средства защиты прав граждан в данной сфере.3
В статье 12 Конституции Российской Федерации определено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». Дальнейшее продолжение данный принцип нашел в Федеральном законе от 28.08.95 г.1
Прежде всего, обратимся к самому понятию местного самоуправления как оно отражено в официальных документах. Европейская Хартия местного самоуправления (ст.З, часть первая) указывает, что под «местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»2. Таков официальный перевод на русский язык, вытекающий из ратификации Европейской Хартии Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Но существуют и другие переводы термина местное самоуправление, что приводит к неоднозначности толкования этого понятия.
Социальная роль и основные направления деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по обеспечению административной опеки
Возникновение ряда глобальных проблем современного общества требует разработки новых технологий их решения с привлечением все более многочисленных групп специалистов. Сегодня мировой опыт свидетельствует о том, что при помощи социальных технологий (информационных, обучающих, внедренческих, политических, управленческих и др.) можно своевременно разрешать социальные конфликты, снимать социальное напряжение, предотвращать катастрофы, блокировать рискованные ситуации, принимать и выполнять оптимальные управленческие решения и др. Формирование социальной политики, определяемой современным обществом и проводимой российским государством, возможно только на основе технологизации с ее максимально эффективным и целесообразным использованием ресурсов и средств.
Технологизация деятельности современного человека, развития и функционирования общества, всего социального пространства со всей остротой поставила вопрос об определении форм и методов деятельности органов, осуществляющих социальную политику и административную опеку, как общественного явления. На этот вызов времени откликнулась довольно большая группа ученых, использующая, однако, разные подходы к определению сущности данного социального феномена.1
Представляется обоснованным, определить понятия метода и формы. СИ. Ожегов так характеризует данные явления. Метод - способ теоретического исследования или практического осуществления чего-либо. Способ действовать, поступать каким-либо образом.
Форма - способ существования содержания неотделимый от него и служащий его выражением. Внешнее очертание, наружный вид чего-либо.1
Попытаемся выяснить, что понимается под формами исполнительной деятельности, или административно-правовыми формами, а затем рассмотрим их применительно к нашей проблеме исследования.
По мнению Д.М. Овсянко, формой управления называется внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществляемое в рамках своей компетенции.2
А.П. Коренев полагает, что форма государственного управления есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление.3
Несколько специфический взгляд на характер и содержание форм управления высказали В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев. Они говорят не о формах деятельности органов исполнительной власти, а о формах и методах реализации компетенции субъекта административного права, полагая, что форма-это часть, точнее одна из частей, на которые можно расчленить деятельность субъекта административного права.4
По мнению Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеева административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов административного права (граждан, общественных объединений, государственных служащих и др.) - совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектов административного права.1 Аналогічного мнения придерживается и Е.И. Хо-лостова.2
Таким образом, большинство ученых-административистов придерживаются единой точки зрения о классификации форм государственного управления (административно-правовых форм управления). Традиционный подход к данной проблематике группирует формы на правовые и неправовые. При реализации правовых форм наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления, они, как правило, влекут наступление юридических последствий. Неправовые формы таковых последствий не обеспечивают. Думается, что употребление терминов правовые и неправовые формы не совсем корректно, так как обе группы форм урегулированы нормами закона, поэтому более правильным, по нашему мнению, формы классифицируются на влекущие наступление юридических последствий и на формы, не влекущие таких последствий.
Мы считаем, что органы административной опеки в своей повседневной деятельности используют именно данные группы форм.
Однако некоторые ученые выделяют и самостоятельные группы форм, присущих именно органам социальной защиты. Ввиду того, что институт административной опеки мало изученное явление будем опираться в своем исследовании на формы деятельности органов по оказанию социальной защиты.
Взаимодействие органов, осуществляющих административную опеку с другими государственными и негосударственными организациями, общественными объединениями и гражданами
Особую роль в укреплении системы социальной поддержки сыграла Екатерина вторая. При ней были созданы дома призрения для бедных. В 1764 г. было создано одно из первых благотворительных обществ в России - Общество воспитания благородных девиц.
Середина 19 в. отмечена поисками нетрадиционных для нашей страны подходов к организации социальной помощи. Так, общество посещения бедных в Санкт-Петербурге, созданное в 1846 г. по инициативе князя В.Ф. Одоевского, привлекало людей к помощи нуждающимся, с одной стороны, на трудовых началах, с другой обращаясь к чувству общественного долга.
Вторая половина 60-х годов связана с расширением меценатства и благотворительности. Возникающие благотворительные общества и фонды пытались объединить вокруг себя людей, не согласных с существующим распределением материальных ценностей и социальным расслоением. Особое развитие получили воскресные народные школы, где обучение было бесплатным, а труд учителей - безвозмездным. Основной причиной бедности их организаторы считали невежество, неграмотность масс, поэтому социальную помощь ограничивали рамками просвещения.
1917 г. открыл новый этап развития социальной помощи в России: определяющим субъектом в разработке социальной политики стало государство, взявшее на себя заботу о больных, инвалидах и престарелых, женщинах и детях. Элементом социальной политики государства стала система разнообразных пособий и выплат, призванных обеспечить социальное равенство в стране.1
Таким образом, мы видим, что сложившаяся системы социальной защиты имела свое происхождение с начинаний частных лиц, частных организаций, затем взаимоотношения усложняются и происходит постепенное вплетение государственных организаций, становится одной из сфер государственной политики с постепенным переходом всей системы социальной защиты в «руки» государственных деятелей, с отказом от того или иного вида частной помощи.
Но стоит обратить внимание на такое момент: по мере развития общества вновь начинается возрождение общественных организаций, которые способствовали повышению форм социального обеспечения. В настоящее время роль неправительственных организаций в сфере практики социальной защиты, как в России, так и во всем мире является объектом пристального внимания. Более подробно вопрос взаимодействия органов административной опеки с общественными объединениями и гражданами мы рассмотрим позже, однако отметим важность данного элемента взаимодействия.
Социальная защита и административная опека населения нашей страны, ограничившаяся в начале 90-х оказанием социальной поддержки престарелым и инвалидам, предоставлением социальных выплат и льгот, претерпела существенные качественные изменения. В настоящее время она представляет собой систему широкого набора мер, направленных на профилактику социального неблагополучия, поддержку социально уязвимых групп населения.
Формирование системы административной опеки потребует не только новой концепции социальной работы, но и огромных усилий по подготовке необходимых кадров, обеспечению нормативно-правового регулирования деятельности данной службы. Бесспорно, важным элементом слаженной работы данного механизма будет теоретическая разработка вопросов взаимодействия органов административной опеки с другими службами и гражданами, от четкости организации данного аспекта зависит эффективность деятельности института в целом.
Мы считаем целесообразным начать рассмотрение конкретного механизма взаимодействия органов административной опеки с другими государственными и негосударственными организациями, общественными объединениями и гражданами на примере органов, оказывающих помощь детям, поставленным в трудные жизненные условия. О важности данной проблемы говорят следующие данные:
ежегодно выявляется свыше 100 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей;
удельный вес от общего числа преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии, впервые за последние шесть лет достиг 35%; каждый четвертый состоящий на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних (ПДН) подросток моложе 14 лет; только на учете в органах социальной защиты в качестве получателей пенсий - 592 тысячи детей-инвалидов. За последние пять лет их численность возросла втрое; как свидетельствуют правоохранительные органы, 76 % людей, употребляющих наркотики, - дети.1
Разговоров о детских бедах много, еще больше увещаний и призывов к общественности, но мало практических шагов. Многое, если не все, упирается здесь в финансирование, которое не отвечает существующим потребностям. Однако вряд ли будет реалистичным ожидать в ближайшие годы кардинального увеличения бюджетных ассигнований «на детство». В этой связи необходима оптимизация уже имеющихся средств на федеральном, региональном и местном уровнях. А для этого, на наш взгляд, следует все действия в рамках национальной стратегии были синхронизированы между всеми ветвями государственной власти и всеми общественными организациями. Взаимодействие начинается с самого высокого уровня, так как Россия является участником ряда международных конвенций, предусматривающих различные международные механизмы защиты интересов человека. В настоящее время она, как ни одна страна в мире, располагает разветвленной, сложившейся в течение длительного времени структурой органов, имеющих возможность контролировать различные аспекты соблюдения прав ребенка, как ведомственных (органы образования, здравоохранения и пр.), так и над-ведомственных (органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, институт уполномоченного по правам человека), компетенция которых закреплена в законах или иных нормативно-правовых актах. Наряду со структурами государственной власти в этой сфере начинают активно действовать другие субъекты общества, прежде всего неправительственные организации, которые все чаще поднимают вопрос о необходимости внедрения механизмов независимого контроля за положением детей и соблюдением их прав. Однако до сих пор реальное положение дел свидетельствует о недостаточности и неэффективности такого контроля.
