Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы введения режима чрезвычайного положения .
1. Понятие и содержание режима чрезвычайного положения .
2. Регламентация института чрезвычайной ситуации в российском праве .
3. Обеспечение прав человека и гражданина в условиях режима чрезвычайного положения.
Глава 2. Правовые и организационные проблемы обеспечения режима чрезвычайного положения .
1. Правовое и организационное обеспечение режима чрезвычайного положения .
2. Особенности и проблемы обеспечения режима чрезвычайного положения .3. Перспективы развития института режима чрезвычайного положения.
Заключение
Список использованной литературы
- Понятие и содержание режима чрезвычайного положения
- Регламентация института чрезвычайной ситуации в российском праве
- Правовое и организационное обеспечение режима чрезвычайного положения
- Особенности и проблемы обеспечения режима чрезвычайного положения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Нестабильность политической обстановки, экономический и социальный кризисы в обществе, рост преступности, правовой нигилизм, экологические бедствия и многие другие негативные процессы, протекающие в современной России, прямо и косвенно продуцируют экстремальные ситуации. Административно- правовой режим чрезвычайного положения - достаточно сложный и многогранный конституционный институт, исследование и развитие которого актуально сегодня не только для Российской Федерации, но и для подавляющего большинства государств международного сообщества.
Терроризм и стихийные бедствия, государственные перевороты и межнациональные конфликты, эпидемии и эпизоотии не могут не представлять опасность для государства с любой формой государственной власти и управления, политического режима и религиозной направленности. Тем более актуальны данные проблемы в условиях недостаточной подготовленности органов государственной власти и местного самоуправления к экстренному и интенсивному реагированию на них в условиях чрезвычайной ситуации, зачастую обусловленной действием не одного, а целой совокупности вышеназванных факторов.
Собственно, вряд ли можно достичь идеального уровня подготовки органов государственной власти и управления к реагированию на чрезвычайные ситуации, которые фактически неизбежны в той или иной степени, хотя бы на малой части административно - территориальном пространстве страны. Вместе с тем, как свидетельствует практика и исторический опыт, при условии комплексной координации действий всех уполномоченных на ф это субъектов возможно существенное снижение тех потерь и ущерба, ко торые почти всегда являются последствием любой чрезвычайной ситуации.
Режим чрезвычайного положения имеет целью обеспечение защиты прав и свобод граждан, а также конституционного строя Российской Федерации в условиях, им угрожающих. Таким образом, в силу реальной возможности и достаточной опасности возникновения чрезвычайной ситуации, затрагивающей как интересы всего государства, так и отдельного субъекта Федерации либо определенной местности, нельзя не признать актуальной тему данной исследования.
В первую очередь, для исследования, затронувшего данный круг про блем, ведущее значение имеет изучение правовой базы, которая должна 4 регламентировать в деталях все необходимые элементы процесса устране ния обстоятельств, спровоцировавших возникновение экстремальной ситуации на территории государства. Четкая регламентация действий субъектов, отвечающих за введение и поддержание режима чрезвычайного положения, является залогом эффективной борьбы с внезапным непредвиденным явлением политического, экологического, техногенного или иного характера.
В этом плане проведенная диссертантом работа позволила выявить некоторые упущения и недостатки, исправление которых могло бы, на наш взгляд, в определенной степени усовершенствовать существующее законодательство по проблемам чрезвычайного положения.
Кроме того, актуально сегодня и исследование и организационно-управленческих проблем, которые напрямую связаны с деятельностью учреждений и органов, обязанных осуществлять специальные виды деятельности в условиях чрезвычайного положения: как в силу своих непосредственных функций (например, служба МЧС), так и в силу своих админист ративных полномочий, занимаемого ими места в системе органов управления (например, органы местного самоуправления, органы уголовно - исполнительной системы, внутренние войска).
Актуальна в современных условиях проблема обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в условиях режима чрезвычайного положения. Личность человека, его основные права и законные интересы на сегодняшний день далеко не всегда защищены в реальной жизни государства и общества, - тем более, в экстремальных условиях. Предложения и рекомендации, содержащиеся в данном диссертационном исследовании, имеют целью разработку и совершенствование механизма защиты населения в условиях такого специфического административно -правового режима, как режим чрезвычайного положения.
Состояние научной разработанности темы.
Степень исследованности вопросов правового регулирования и организационного обеспечения режима чрезвычайного положения явно недостаточна. В СССР изучение института чрезвычайного положения не приветствовалось в силу политических причин, а в условиях демократической России этот процесс пока не получил должного внимания ученых.
Между тем, нельзя не отметить ученых, внесших значительный вклад в разработку проблем исследования данного института. Это В.В. Лазарев, И.И. Лукашук, Е.А. Лукьянова, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Н.А. Михалева, B.C. Нерсесянц, Г.В. Осипов, Э.А. Поздняков, Б.А. Страшун, Э.В. Тадевосян, Б.Н. Топорнин, В.М. Анисимков, СЕ. Вицин, А.Ф. Майдыков, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, И.А. Умнова, Н.Д. Шелякин, Е.Ф. Яськов, и другие.
К проблемам обеспечения конституционных прав человека и гражданина, а также общественной безопасности в своих трудах обращались Ю.А. Дмитриев, Е.И. Козлова, СМ. Петров, Г.Н. Колибаба, О.Е. Кутафин, А.А. Петрухин, B.A. Кикоть, Ю.А. Демидов, Ю.И. Скуратов, О.А. Овчинников, некоторые другие авторы.
Следует отметить, что после принятия Федерального конституционного закона РФ "О чрезвычайном положении" 30 мая 2001 года комплексного исследования проблем института режима чрезвычайного положения не проводилось. Большая часть научных работ, посвященных данной теме, затрагивала отдельные ее вопросы, или же рассматривала проблему с точки зрения одной правовой дисциплины (деятельность органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения, оперативно- розыскная деятельность, и т.п.)
Объектом исследования является деятельность органов государственной власти и управления в сфере правового и организационного обеспечения административно - правового режима чрезвычайного положения.
Предмет исследования - это теоретические, правовые и организационные аспекты и проблемы административной деятельности различных субъектов по обеспечению прав и свобод граждан, защиты конституционного строя государства в условиях режима чрезвычайного положения; правовое и организационное регулирование процесса ликвидации чрезвычайных ситуаций в условиях режима чрезвычайного положения и устранения их последствий.
Цель диссертационного исследования - анализ теоретического, правового и организационно- управленческого состояния института режима чрезвычайного положения в Российской Федерации на современном этапе, внесение предложений по совершенствованию его законодательной регламентации и повышению результативности предусмотренных им мер в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Достижение поставленных целей производится посредством решения следующих основных задач:
характеристика современной российской нормативно- правовой базы, регламентирующей режим чрезвычайного положения;
изучение теоретической и правовой основ регламентации института чрезвычайной ситуации, произвести сравнительно-правовой анализ соотношения данного института с институтом режима чрезвычайного положения;
исследование проблем обеспечения прав и свобод человека и гражданина в условиях режима чрезвычайного положения, исходя из существующих конституционных, законодательных и реально обеспеченных гарантий;
рассмотрение юридических и фактических оснований введения режима чрезвычайного положения в России; изучение проблемы и особенностей обеспечения режима чрезвычайного положения в современных условиях; разработка комплекса правовых и организационно- управленческих предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование законодательной и правоприменительной практики органов власти и местного самоуправления в условиях режима чрезвычайного положения. Теоретико-методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы, в том числе: формально - логический, метод сравнительного правоведения, системно - структурного анализа, социологический и другие научные методы познания. Использование данных методов позволило изучить конституционно- правовые, а также организаци онно - управленческие правоотношения, связанные с введением режима чрезвычайного положения в Российской Федерации, комплексно исследовать объективные и субъективные факторы, влияющие на его состояние, проанализировать взаимосвязи между различными субъектами отношений в данной сфере на основе эмпирических и теоретических знаний.
Комплексный характер предмета исследования обусловил использование доктринальных источников и нормативно - правовых документов в сфере различных отраслей права, а также философии, психологии, криминологии, социальной статистике.
Источниками диссертации являются, во - первых, Конституция России, общеизвестные документы международного права, текущее законодательство по различным отраслям права, нормативно - правовые акты ведомственного значения, методические материалы МЧС России, а также научные труды ученых и информационно- статистические отчеты в сфере чрезвычайных ситуаций.
Научная новизна диссертационного исследования заключается, во - первых, в том, что проблемы, связанные с введением режима чрезвычайного положения на территории Российской Федерации (как в целом, так и в отдельной местности) рассматриваются комплексно, как в правовом и организационно- управленческом аспекте, так и с учетом деятельности всех компетентных органов и ведомств.
Во - вторых, впервые в контексте такой государственно - политической проблемы, как институт чрезвычайного положения, после вступления в силу Федерального конституционного закона о нем, рассматриваются вопросы правового и организационного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, защиты территорий и объектов в условиях действия чрезвычайных ситуаций.
И, в - третьих, новым элементом является комплекс предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно - правовой базы и организационно - управленческой деятельности, имеющих целью улучшение механизма обеспечения прав и свобод граждан в условиях режима чрезвычайного положения.
В диссертации сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, основные из которых выносятся на защиту:
1. Было бы целесообразным соблюсти принцип единообразия и привести положения Конституции Российской Федерации в соответствие с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении", - в частности, в установлении целей введения данного режима. Если в Конституции России провозглашается только обеспечение безопасности граждан как цель введения режима чрезвычайного положения, то в Федеральном конституционном законе - защита прав и свобод человека и гражданина.
2. Необходимо исключить из перечня прав граждан, подлежащих ограничению в условиях режима чрезвычайного положения, введение запрета на ограничение права граждан на обращения в государственные органы и органы самоуправления в условиях действия режима чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ). Понятно, что реагирование уполномоченных органов на заявления, предложения и ходатайства граждан будет предполагать иные, нежели в нормальных условиях, сроки и формы, - однако лишать население данной возможности способно привести к полной утрате взаимосвязи между управлением ситуацией и населением.
3. Было бы целесообразным расширить понятие чрезвычайной ситуации и включить в него недостающие элементы, определив, что "Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате военных действий, политического или криминального экстремизма, аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение жизнедеятельности людей". Целесообразно внести данное понятие в Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", как обоснование введения данного режима.
4. Необходимо закрепить в императивном порядке ведущую роль созданного в целях осуществления государственного управления в об ласти гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвы чайных ситуаций, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуации специального министерства (МЧС России).
При этом представляется необходимой разработка нового нормативного документа, который в максимально доступной форме должен раскрывать оперативно - комплексную схему действий всех компетентных служб и должностных лиц в условиях чрезвычайной ситуации.
5. Представляется возможным внести некоторые изменения в Конституцию России и Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", допускающими введение чрезвычайного положения на территории отдельного субъекта Федерации по причине возникновения чрезвычайной ситуации природного либо техногенно го характера указом главы местного самоуправления.
6. Следует уточнить в официальном толковании, что утверждение Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не приостанавливает применение данного режима. Воз 9 можно, следовало бы пересмотреть процедуру прохождения данного указа и его утверждение вменить в компетенцию Государственной Думы Федерального собрания.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в результате его проведения выводы и сформулированные предложения, при их реализации, будут способствовать совершенствованию правовой регламентации административно - правового режима чрезвычайного положения в Российской Федерации; повышать степень защиты прав и свобод граждан; способствовать координации действий органов и организаций в экстремальных условиях, повышению эффективности мер, предусмотренных законом для чрезвычайных условий, снижению рисков и смягчению последствий экстремальных факторов.
Полученные результаты могут использоваться как на уровне законотворческой деятельности в сфере регулирования проблемы чрезвычайных ситуаций, так и в деятельности органов государственного и местного самоуправления, а также структурных подразделениях МЧС и иных министерств в деятельности по ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Большинство материалов исследования можно рекомендовать к использованию в научно- педагогическом процессе юридических высших учебных заведений, - при преподавании соответствующего раздела в курсе дисциплин "Конституционное право1 , "Административное право".
Апробация результатов исследования проводилась в выступлениях автора на научно - практических конференциях по проблемам чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. Выводы и предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере изложены автором в трех научных статьях.
Структура диссертации обусловлена ее содержанием и темой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть па раграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно -правовых актов.
Основные выводы диссертационного исследования представлены в каждом из параграфов и в заключении диссертации.
Понятие и содержание режима чрезвычайного положения
В жизнедеятельности любого государства возникают ситуации непредвиденного, произвольного изменения состояния общественных отношений, устранение которых является функциональной обязанностью органов государственной власти и местного самоуправления. Подобного рода изменения могут быть глобальными по значимости, существенными и малозначимыми, в определенной степени прогнозируемыми или абсолютно неожиданными для населения и органов государственной власти. Кроме того, они могут иметь как позитивный, так и негативный характер. Разумеется, если ожидаемые общественные изменения имеют положительное значение для государства, то они, как правило, поддерживаются органами государственной власти и управления. В случаях, когда ожидаемые изменения влекут негативные последствия, которые выражаются в объективных факторах в виде ухудшения политической, социально - экономической, правовой, культурно — образовательной и иных сфер общественной жизни, органы государства обязаны предпринять экстренные меры по нормализации данной ситуации, которая зачастую успевает выйти из - под их контроля.
На современном этапе в результате некоторого смягчения международной обстановки угроза прямой военной агрессии против России значительно уменьшилась. Однако, в связи с продвижением НАТО на Восток, возрастанием военной угрозы для союзных с Россией государства, внут ренними вооруженными и национальными конфликтами в некоторых сопредельных странах в последнее время усилилась опасность втягивания России в локальные войны с применением обычных вооружений, о чем свидетельствуют, например, югославские события.
Кроме того, несмотря на достигнутые за последние годы договоренности о сокращении ядерных потенциалов, запрещении и уничтожении химического и биологического оружия, не исключается вероятность ограниченного применения этих видов оружия массового поражения. Сегодня все большая роль отводится высокоточному обычному оружию и оружию на новых физических принципах, при этом объектами поражения такими видами оружия в вооруженных конфликтах оказываются важные элементы системы жизнеобеспечения гражданского населения, транспортных коммуникаций и информационных систем.
В последние годы значительную угрозу для России приобрел международный и внутренний терроризм, бандитизм, иные криминальные проявления организованных преступных групп. Нельзя не признать огромным ущерб, приносимый ежегодно авариями, катастрофами и стихийными бедствиями.
Таким образом, подчеркивая очевидную значимость вышеперечисленных и иных катаклизмов в жизнедеятельности государства и общества, следует указать на необходимость постоянной разработки новых вариантов и совершенствования комплексов защиты власти и населения от подобных явлений, эффективного реагирования и нейтрализации последствий чрезвычайных ситуаций, создающих угрозу безопасности людей, их правам и свободам, конституционному строю страны.
Если изменения общей ситуации в целом незначительны и находятся в границах допустимой нормы, то они обычно нейтрализуются мерами государственно-управленческого характера. Например, преступность всегда подвержена изменениям, и в качественно- количественной ее характеристике одни виды преступлений преобладают над другими, в той или иной последовательности изменяя общую структуру данного антисоциального явления. Соответственно, изменяются и динамические характеристики темпов роста преступности различных контингентов населения, возрастных групп. Между тем тактика борьбы с преступностью, осуществляемая органами исполнительной власти, включающая необходимые меры по поддержанию общественного порядка и профилактики криминальных проявлений, существенно не изменяется до тех пор, пока криминогенная ситуация находится в пределах нормы, контролируемой уполномоченными на это службами.
В тех случаях, когда негативные изменения любого вида выходят из-под контроля и не могут быть нейтрализованы обычными мерами, органы государственной власти должны иметь возможность применения особых, специфических мер государственно - управленческого (административно-правового) реагирования, совокупность которых определяют как "административно- правовые режимы".
Д.М. Овсянко и Л.Л. Попов дают следующее понятие данного правового института: «Административно - правовые режимы - это комплекс государственно-управленческих и административно- правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и, в их числе, органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования». «Необходимость применения режимов, - отмечают те же авторы, - является мерой вынужденной и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административной власти» .
Регламентация института чрезвычайной ситуации в российском праве
Институт режима чрезвычайного положения напрямую связан с понятием чрезвычайной ситуации и введение его фактически обусловлено ею. Между тем, анализ нормативно - правового и правоприменительного подходов к определению последней показывает, что между ними далеко не всегда существует взаимная связь.
В частности, само понятие «чрезвычайная ситуация», в которое традиционно включаются все экстремальные ситуации политического, военного, экологического и техногенного характера, в действующем российском законодательстве получило значительно более узкое толкование. Так, в Федеральном законе Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» сказано: «Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение жизнедеятельности людей» (ст. 1 указанного Федерального закона).
Интересно, что в таком документе, как Положение о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года № 953, содержится четкое ограничение определения чрезвычайных ситуаций только экстремальными явлениями природного и техногенного их характера, более того, - сама чрезвычайная ситуация подразумевается как наступившая только в результате действия природных либо техногенных причин.
Цитируем п.1 ст.1 данного Положения: «Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации)».
Таким образом, понятно, что в объем понятия чрезвычайной ситуации не включаются военные действия, политические перевороты, криминальные проявления, - которые обладают не меньшей, а зачастую - большей опасностью для населения, как, собственно, и для безопасности конституционного строя государства. Несомненно, данное обстоятельство является существенным правовым пробелом.
Тем более что в пунктах 18-32 раздела 3 «Основные функции МЧС России» указанного выше Положения, указан перечень обязанностей, входящих в компетенцию подразделений данного ведомства на случай войны. В том числе: «МЧС... осуществляет меры, направленные на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время (п.25); участвует в разработке Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации Плана применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационного плана Вооруженных Сил РФ и Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны, обеспечивает осуществление мероприятий в части, касающейся гражданской обороны и оперативного оборудования территорий, в целях обороны Российской Федерации».
Если военные действия, которые спровоцировали наступление чрезвычайной ситуации, хотя бы предполагаются исходя из вышеперечисленных функций МЧС России, то о ситуациях криминального характера не существует упоминания ни в одном нормативно - правовом документе федерального значения. Между тем террористические акты, массовые побеги заключенных, огромная концентрация осужденных в местах лишения свободы, как и многие другие связанные с преступностью факторы, способны в минимально короткие сроки настолько изменить ситуацию на определенной территории (субъекта Федерации), что невозможно определить степень ее опасности иначе как «чрезвычайная».
В условиях роста организованной преступности, распространенности оружия, наркотизма, других опасных криминальных и антисоциальных явлений, борьба с массовыми проявлениями преступности требует объединения всех тех же сил, которым в законодательном порядке предписаны функции по устранению обстоятельств, вызвавших чрезвычайную ситуацию. Тем более что правовые предпосылки для этого существуют,-например, в сфере борьбы с терроризмом. Если проанализировать положения Федерального закона РФ «О борьбе с терроризмом», то несложно выявить общие начала, объединяющие содержание административно-правовых мер, применяемых в процессе борьбы с терроризмом - и тех особенностей административно - правового режима, которые свойственны режиму чрезвычайного положения.
Правовое и организационное обеспечение режима чрезвычайного положения
Одна из самых актуальных и наиболее сложных проблем современного государства и общества - это создание гарантий безопасного проживания и деятельности населения, как в мирное, так и в военное время. Обеспечение режима чрезвычайного положения не может рассматриваться иначе, как в системе организации защиты населения, территорий и важных объектов жизнедеятельности государства и общества в условиях чрезвычайных ситуаций. Кроме того, к данной сфере регулирования необходимо отнести и комплекс мер, направленных на нейтрализацию обстоятельств, вызвавших чрезвычайную ситуацию, и ликвидацию их последствий.
Самая главная цель, которая ставится перед введением данного вида административно - правового режима - это скорейшая нейтрализация опасных факторов, обусловивших чрезвычайную ситуацию, наряду с обеспечением прав и свобод граждан в данных условиях.
Нам представляется неприемлемой позиции, которые рассматривают цели применения данного режима иначе. Так, например, В. Лоз-бинев пишет: «Одной из форм ограничения прав и свобод граждан является институт чрезвычайного положения... При этом ограничение прав может быть связано как с обеспечением безопасности государства (пограничная полоса, городки, территория, где введено чрезвычайное или военное положение), так и с защитой здоровья, прав и законных интересов других лиц (экологическое бедствие, опасность распространения инфекционных и иных заболеваний и отравления людей), если это отвечает конституционным требованиям».
Хотя меры, вводимые при применении режима чрезвычайного положения, и включают ограничения прав и свобод граждан, представляется некорректным определять в целом данный институт как форму ограничения прав и свобод граждан, так как, во - первых, кроме данного рода ограничений он включает и иные, а, во - вторых, сущность и задачи применения ограничений состоят в цели защиты граждан, обеспечения их безопасности.
До середины 80-х годов система защиты населения, наряду с охраной объектов производственного и социального значения, в условиях чрезвычайных ситуаций экологического и техногенного происхождения, а также при потенциальной военной угрозе, вооруженных конфликтах фактически развивалась в двух направлениях. Главная ответственность за предупреждение аварий и катастроф в производственно- технической сфере возлагалась на руководителей предприятий, отраслевые министерства и ведомства. Данные субъекты отвечали за организацию мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиту персонала и населения, находящихся в опасной зоне. В деятельности такого рода активно участвовали профсоюзы, органы государственного надзора и контроля, общественные организации.
Кроме того, при крупных техногенных авариях и катастрофах, как и в случае масштабных стихийных бедствий, мобилизацией необходимых местных ресурсов и координацией деятельности всех юридических и физических лиц, участвующих в ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, занимались органы исполнительной власти. В случае необходимости привлекались силы и средства из других регионов, создавались правительственные комиссии на определенный срок. Несмотря на наличие достаточно большого количества нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения прав граждан, а также конституционную закрепленность института режима чрезвычайного положения, нельзя не усмотреть меньшую правовую разработанность и развитие данного правового института в России по сравнению с законодательством стран зарубежья. В частности, следует отметить размытость норм, регламентирующих функции органов исполнительной власти и управления по устранению факторов, вызвавших чрезвычайную ситуацию, ликвидации ее последствий, также как и их действия в процессе обеспечения режима чрезвычайного положения.
В целом, следует выделить две альтернативные тенденции, традиционно сопутствующие проблеме нормативного регулирования института введения и обеспечения режима чрезвычайного положения. Главное противоречие состоит в том, что с одной стороны, даже в экстремальных условиях чрезвычайной ситуации, обязательно соблюдение конституционных принципов, защищающих основные права и свободы человека и гражданина.
С другой точки зрения, также имеющей вполне репрезентативное основание для существования, - нельзя не допустить, что внезапность, огромная опасность и непредсказуемость возможных последствий чрезвычайных ситуаций вызывает порой необходимость настолько экстренного реагирования, что жесткие требования соблюдения положений Основного закона страны способны спровоцировать значительные промедления дей ствий по нейтрализации обстановки, а, следовательно, интенсификацию опасности, исходящую от чрезвычайных факторов. Справедливо указывает В. Федотова: «Сегодняшняя политика свидетельствует, что возникает новый эксполярный порядок, не совпадающий с чертами тоталитаризма и демократических порядков, но комбинирующий их». Данное суждение достаточно емко отражает и отношение к такому специфическому правовому институту, как режим чрезвычайного положения.
Несмотря на то, что режим чрезвычайного положения является мерой исключительной и введение его нежелательно для любого общества, нельзя не прогнозировать основные направления развития данного института. Конец двадцатого века, а тем более тысячелетия, воспринимается как переход общества (человечества) в качественно иное состояние, новый этап своей истории. Уже поэтому необходимо совершенствование тех конституционно - правовых положений и реформирование доктринальных взглядов, которыми мы руководствовались ранее.
Нельзя не развивать систему мер защиты, которая обеспечивала бы безопасность граждан и государства в экстремальных условиях, опасность возникновения которых существует в любом государстве мира и, фактически, полностью избежать которых невозможно. С другой стороны, как показало наше исследование, подавляющее большинство таких ситуаций вполне возможно предотвратить либо максимально смягчить их разрушительные последствия, обеспечив заранее комплекс охранных мер, регулируя нормальное использование источников повышенной опасности, сферы проектирования и строительства, применяя качественное прогнозирование и планирование действий в экстремальных условиях.
Таким образом, даже в потенциально «спокойном» состоянии, которое предполагает неприменение режима чрезвычайного положения, необходимо постоянно совершенствовать и стимулировать к развитию те положения, которые его регламентируют, - как в специальном, так и иных отраслях законодательства, касающихся данного вопроса.
В рамках исключительно законного реагирования при реализации мер, применяемых в процессе действия режима чрезвычайного положения, органам государственной власти и управления, специальным службам необходимо произвести комплекс массированных действий, которые направлены на ликвидацию опасной ситуации. При этом содержание таких действий уже состоит из применения мер, являющихся значительным отклонением от нормы, - хотя их использование и разрешено законом. Лавировать в экстремальных условиях между законным ограничением прав граждан и их нарушением, разумеется, чрезвычайно сложно: что, собственно, и составляет основную проблему в решении данного вопроса.
Понятно, что сами обстоятельства, являющиеся «фоном» действия режима чрезвычайного положения, в силу их экстремальности не позволяют быстро и адекватно решить проблемы такого рода. Например, задержание преступников или иных лиц при проверке документов в условиях чрезвычайной ситуации всегда будет отличаться от тех же действий в обычных условиях повышенной репрессивностью, большим удельным весом допускаемых ошибок. Действия органов государственного управления, службы спасателей в условиях стихийного бедствия всегда будут иметь признак определенного принуждения, даже насилия - в необходимых случаях (например, при эвакуации граждан).
Следует заметить, что с 1932 года в стране функционировала система Местной противовоздушной обороны страны (МПВО), целью создания и функционирования которой была защита населения и важных объектов социально- производственного назначения в случае военного нападения с воздуха. В июле 1961 года система Местной противовоздушной обороны была реформирована в систему Гражданской Обороны СССР (ГО СССР), и таким образом стала частью комплекса общегосударственных оборонных мероприятий, проводимых как в мирное, так и в военное время.
Не вызывает сомнений тот факт, что за прошедшие десятилетия в худшую сторону изменилась экологическая обстановка, увеличились потенциал и концентрация опасных производств, произошел интенсивный рост городов, возросла плотность населения. Естественно, что перечисленные и многие другие, связанные с ними, явления еще более обострили проблему защиты людей, объектов экономики и иных социально-полезных форм жизнедеятельности человека, а также окружающей среды от возросшей опасности экологического, техногенного, военного, криминогенного характера.
Первым случаем использования правового режима чрезвычайного положения в бывшем Союзе ССР, послужившим первым опытом решения подобных проблем, явилась сложная ситуация в Нагорном Карабахе. Очевидность права на существование режима чрезвычайного положения, между тем, не могла исключить противоречия в позициях теоретиков и практиков к определению правовых оснований его применения и содержанию.
