Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность и содержание административно-правового режима чрезвычайного положения .
1. Межнациональные конфликты, как разновидность социальных конфликтов и основание применения чрезвычайных мер государственного реагирования 10
2. Основное содержание и характерные черты чрезвычайного положения 32
3. Основания, условия и порядок введения чрезвычайного положения 81
ГЛАВА II. Деятельность органов внутренних дел и иных привлекаемых сил правопорядка по обеспечению и реализации режима чрезвычайного положения .
1. Стратегия управления по урегулированию социальных конфликтов . . 101
2. Задачи и функции управления органов внутрен-них дел в условиях обострения социальных конфликтов . . .... 113
3. Организация и формы деятельности органов управления по обеспечению и реализации режима чрезвычайного положения 139
4. Организация взаимодействия сил охраны правопорядка в условиях чрезвычайного положения
и тактика их действий 178
Заключение 205
Список литературы 210
- Межнациональные конфликты, как разновидность социальных конфликтов и основание применения чрезвычайных мер государственного реагирования
- Основное содержание и характерные черты чрезвычайного положения
- Стратегия управления по урегулированию социальных конфликтов
- Задачи и функции управления органов внутрен-них дел в условиях обострения социальных конфликтов
Введение к работе
йктжгццоіДДЕЬ- сддвдїааіШЯ.• происшедшие за последние годы крупные перемены в жизни нашего общества способствовали проявлению некоторых негативных социальных процессов. Тенденции ухудшения положения дел в экономике и, как следствие, снижение уровня благосостояния значительных масс народа сильно повлияли на общественные отношения. Одновременно осложнялась криминогенная обстановка во многих регионах страны, что обусловило усиление напряженности общественных отношений, нашедших свое крайнее выражение в форме острых кровопролитных социальных конфликтов.
Изучение социальных конфликтов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время они представляют собой не только большую угрозу безопасности гражданским правам, но и жизни огромных масс населения, стабильности самой государственной системы. При межнациональных конфликтах проявляют себя не только националистические группировки, но и экстремистские объединения, преследующие конкретные политические цели в борьбе за власть. Социальные конфликты, являясь исключительно криминогенно опасными, способны при отсутствии эффективных мер по их предупреждению существенно дестабилизировать обстановку не только в отдельных регионах, но и в стране в целом.
Как свидетельствует практика, принимаемые меры по нормализации обстановки в период острых социальных конфликтов криминального характера не отвечают остроте ситуации и не приводят к заметному ее улучшению. Это свидетельствует о том, что государственные институты, включая правоохранительную систему, все еще недооценивают уровень социальной напряженности и конфликтности в обществе и не разработали эффективных мер по их предотвращению и пресечению.
По существу, единственно действенной формой пресечения ост рых социальных конфликтов криминального характера в региональном или межрегиональном масштабе стал институт чрезвычайного положения.
Становление института чрезвычайного положения предполагает создание надежной системы гарантий и средств обеспечения прав и законных интересов граждан, правопорядка и законности в стране. Указанные проблемы невозможно решить без упорядочения правового регулирования всего объема данной деятельности. Особый интерес здесь представляют вопросы охраны и обеспечения общественного порядка и безопасности.
Исследования, посвященные изучению общественного порядка, путей и средств его укрепления, проводились многими учеными. В качестве основных трудов по данным вопросам можно выделить работы И.И. Веремеенко, М.й. Еропкина, Н.И. Загородникова, Д.Д. Ильина, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разоренова и некоторых других авторов. Отдельные проблемные вопросы охраны общественного порядка при резком осложнении оперативной обстановки рассматривались в работах А.А. Жижко, А.Ф. Майды-кова, В.И. Тихоненко, И.А. Лесняка и других авторов.
Однако, несмотря на значительное количество научных исследований, близких к исследуемой нами теме, вопросы содержания института чрезвычайного положения ими практически не затрагивались.
Принятие за последние годы ряда законов и нормативных актов, регулирующих общественные отношения в условиях чрезвычайного положения и действия органов, сил и средств, участвующих в нормализации обстановки, указывают на необходимость специального исследования в данном направлении, применение которых в практической работе органов внутренних дел позволит повысить эффективность их деятельности по обеспечению вводимого режима чрезвычайного положения, восстановлению законности и правопорядка при наличии ос трых социальных конфликтов криминального характера. щественных отношений, складывающаяся при резком обострении социальной напряженности и требующая применения чрезвычайных мер со стороны государства для ее урегулирования .
В качестве предмета исследования рассматриваются организационные и правовые основы управления в этих условиях, включая содержание, формы и методы управленческой деятельности; особенности формирования организационных и функциональных структур управления; обеспечение общественного порядка и режима чрезвычайного положения в зоне конфликта; практика предупреждения и пресечения групповых и массовых противоправных действий.
Дель__л.лшллзж Л Ж&ЛЛШШШК- Целью диссертационной работы является комплексное исследование совокупности наиболее значимых характеристик чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами; определение целей, задач и функций органов управления, призванных нормализовать обстановку; анализ основных недостатков и поиск оптимальных вариантов такой деятельности, а также подготовка предложений по совершенствованию законодательства о чрезвычайном положении и по повышению эффективности управления деятельностью органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения.
Указанные цели достигаются путем решения следующих задач: теоретического исследования причин и условий возникновения социальных конфликтов на нынешнем этапе развития общества; определения роли, места, задач и функций специальных, органов управления в системе органов государства, привлекаемых к урегулировании конфликтов; рассмотрения понятия, содержания и основных черг чрезвычайного положения; наиболее значимых вопросов правоохранительной деятельности; определения основных направлений совершенствования этой деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования. Нормы действующего законодательства и сложившаяся практика управленческих отношений составляют базовое начало в урегулировании социальных конфликтов, требующих применения чрезвычайных мер. Наличие множества факторов влияния внешней среды и внутриорганизационные изменения в самой системе управления в этот период определяют специфику деятельности государственных органов, участвующих в работе по нормализации обстановки. Учет данных обстоятельств требует отдельного исследования фактического состояния охраны и обеспечения правопорядка с позиций определения места и роли специальных органов управления, сил и средств привлекаемых для нормализации обстановки, оценки результатов организации их деятельности, пределов компетенции в указанных условиях. Содержанию диссертации присуща научная новизна, .состоящая прежде всего в том, что вопросы чрезвычайного положения исследованы комплексно, в синтезированной форме, на базе действующего законодательства и новейшей практики его применения.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
- теоретические выводы о сущности современных социальных конфликтов, их систематизация и классификация, выводы о зависимости выбора адекватных мер реагирования от характера конфликтов;
- понятие, содержание и характерные черты чрезвычайного положения;
- основные задачи и функции специальных органов управления, сил и средств, привлекаемых для нормализации обстановки в указанный период, условия их использования;
- результаты анализа и оценки состояния правового регулирования отношений, возникающих между органами управления и другими субъектами управления в условиях чрезвычайного положения; обо снование дополнений и предложений по законодательной и нормотвор-ческой деятельности, позволяющих устранить пробелы в действующем законодательстве;
- выводы о специфичности процесса управления силами и средствами органов внутренних дел во взаимодействии с иными органами схрг.пы порядка, результаты анализа практики построения систем управления ими и вытекающие из них предложения;
- предложения по совершенствованию тактики деятельности сил охраны правопорядка по пресечению массовых противоправных действий и обеспечению режима чрезвычайного положения.
ijfejTjuLPJigiugiej с лед ования.
Общеметодологическую базу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. В исследовании нашел ср » применение традиционный и оправдавший себя в правовых исследова ниях лсгкко-теоретический метод, использовались также исторический и сравнительно-правовой методы: сравнительный метод в организации управления при чрезвычайном положении применительно к разным регионам; конкретно-социологические методы: наблюдения, анализ конкретных ситуаций и статистических данных, опроса; моделирования криминогенных ситуаций.
Основные выводы диссертационного исследования основываются на достижениях таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное право, административное право, уголовное право и процесс. В решении отдельных вопросов использовались положения теории социального управления, психологии и криминологии.
В диссертации анализируются нормы российского законодательства и законодательства бывшего СССР, нормативные и другие правовые акты специальных органов управления, ведомственные нормативные акты, монографические и другие источники.
Эмпирической базой исследования являются материалы изучения и обобщения практики деятельности органов управления в условиях острых социальных конфликтов на территориях Северного Кавказа, Закавказья, Средней Азии, Молдавии и г.Москвы. Изучено 1713 управленческих решений, принятых накануне и в период обострения социальных отношений различными органами управления, 42 аналитические справки, в том числе 15 отраслевых служб МВД России ( Главных управлений: охраны общественного порядка, следственного, уголовного розыска, госавтоинспекции и др.).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования результаты позволяют глубже проникнуть в сущность общественных отношений, их противоречий, смоделировать возможные варианты дальнейшего развития зарождающихся социальных конфликтов, выработать наиболее эффективные меры по нормализации обстановки и в то же время обеспечить права и права и законные интересы граждан, строго оговорив условия введения чрезвычайного положения и обстоятельства, служащие основанием для его введения.
Основные положения и выводы диссертационного исследования можно использовать при совершенствовании организационной структуры системы управления в условиях чрезвычайного положения и выработке организационно-тактических форм урегулирования социальных конфликтов, для более глубокого изучения соответствующих разделов курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Результатом диссертационного исследования являются конкретные практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства и ведомственного нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел, укрепление законности и повышение эффективности правоприменения в сфере чрезвычайных обстоятельств.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в двух опубликованных автором работах, докладах на научных и научно-практических конференциях МВШМ МВД Российской Федерации (1992, 1993, 1994 г.г.).
Научно-практические положения диссертации реализованы автором, кроме того, в следующих формах:
- разработаны и направлены в МВД России предложения по совершенствованию Закона "О чрезвычайном положении";
- совместно с представителями ГУООП МВД РФ и Академии МВД РФ разработаны методические рекомендации по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов ("Рекомендации по организации деятельности ОВД в условиях межнациональных конфликтов" 1/1555 от 02.04.93 г.);
- представленные автором по теме диссертационного исследования предложения были использованы Управлением правового обеспечения МВД России при подготовке законопроекта Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" и проекта Указа Президента России "Об организации оперативного управления силами и средствами, привлекаемыми к действиям в чрезвычайных обстоятельствах".
Межнациональные конфликты, как разновидность социальных конфликтов и основание применения чрезвычайных мер государственного реагирования
Межнациональные конфликты как разновидность социальных конфликтов и основание применения чрезвычайных мер государственного реагирования. История развития человечества свидетельствует о том, что этот процесс не всегда протекает в спокойной, миролюбивой форме. Жизнь ставит перед нами все новые и новые социально-экономические, политические, национальные и иные вопросы, разрешение которых зачастую носит не однозначный, а спорный характер. В отдельные моменты это приводит к резкому обострению противоречий, что может повлечь за собой возникновение крупных социальных конфликтов, перерастающих в вооруженные столкновения, грозящие дестабилизацией или даже разрушением социальной системы.
Вооруженные конфликты после 1945 года унесли жизнь более 25 млн. человек проживающих на планете, многие из которых стали жертвами региональных войн, вооруженных столкновений внутри государства на национальной, религиозной и иных почвах х.
Волна межнациональных вооруженных столкновений, ранее более характерных для стран Ближнего Востока, Азии и Африки дошла до Европы. Надежды отдельных политиков на то, что эти аспекты не коснутся нашей страны не оправдались. Наиболее острыми и болезненными проблемами современности являются национальные вопросы и конфликты, возникающие при обострении межнациональных отношений.
Являясь разновидностью социальных конфликтов, они содержат все существенные характеристики последних и находят в нашей стране внешнее выражение в своих крайних, риминальных формах. В связи с этим особый акцент в данной работе, в основном, будет сделан именно на межнациональных отношениях.
За последние годы в ряде регионов бывшего Союза ССР возник ряд крупномасштабных межнациональных конфликтов. Их география расширяется. В марте 1991 года центром политико-географических исследований Института географии Российской Академии наук на территории СССР было зарегистрировано 78 точек потенциальных конфликтов на межнациональной почве. 1/3 территории бывшего Союза ССР с населением в 30 млн.человек - это земля, вовлеченная в межнациональный передел. Резко возросло количество людей, втянутых в конфликты и, соответственно, число пострадавших. По данным МВД Российской Федерации, в межнациональных конфликтах с 1938 по 1992 г.г. погибло 1855 человек, ранено 11563 человека х.
Социальный взрыв произошел между различными этническими группами людей в то время, когда в прежней единой стране стали прокладывать себе дорогу новые общественно-политические и социально-экономические преобразования. В связи с этим возникает закономерный вопрос о природе сил, воздействие которых буквально потрясло общество своими масштабами и интенсивностью.
Следует исходить из того, что в основе этих проявлений лежит не некая воля "темных сил", пытающихся поссорить народы России, а объективно существующие противоречия, заложенные всем ходом исторического и этнического развития. Большинство таких противоречий является не только порождением современного этапа развития нашего государства, но и унаследованы им от административно-командной системы бывшего СССР, а также от имперских структур дореволюцион ной России; частью же они являются объективным следствием исторических особенностей межэтнических взаимодействий. Полное снятие подобных противоречий если и возможно, то только в отдаленной перспективе, после окончательного выхода Российского государства из кризиса и завершения реформы всей системы внутренних отношений. В настоящее же время основным направлением национальной политики Российской Федерации является недопущение перерастания территориально-этнических противоречий в острые вооруженные конфликты.
На протяжении нескольких десятилетий весь народ многонациональной страны многими политиками и учеными рассматривался как некая однородная масса людей, раз и навсегда избавившаяся от классовых, рассовых, национальных и религиозных противоречий, стремящаяся к единой цели. Однако действительность опровергла эти установки. Проблемы национального вопроса и по сей день продолжают оставаться во многих сферах жизни общества одними из самых острых и актуальных. Искусственно созданная атмосфера мнимого благополучия вокруг этого вопроса лишь усугубила их. Нужно согласиться с В.А. Михайловым, считающим, что история доказала, насколько пагубной для всех оказалась1 такая позиция. Желание поскорее избавиться от трудностей и "мелочей" в отношениях с разными национальностями и народностями неизбежно приводит к забеганию вперед, совершению ошибок и фактически тормозит развитие общества.
Основное содержание и характерные черты чрезвычайного положения
В обычных условиях нормальная жизнедеятельность общества поддерживается за счет исторически сложившихся политической и экономической систем, существующей отлаженной системы управления, обладающей возможностью применения государственно-властных мер для обеспечения стабильности в обществе. Подобные меры позволяют поддерживать в обществе относительный правопорядок. Однако они оказывают достаточно эффективное воздействие лишь в условиях стабильной общественно-политической обстановки. При возникновении же широкомасштабных социальных конфликтов события выходят из под контроля. В этих условиях обычные формы обеспечения правопорядка и общественной безопасности перестают работать. В подобных случаях для стабилизации общественно-политической обстановки и взятия ее под контроль требуются качественно иные меры, которые нашли свое выражение в чрезвычайном положении.
Институт чрезвычайного положения хорошо известен мировой практике и имеет свою историю и в нашей стране. Первоначально законодательно осадное положение (особый правовой режим) нашло свое закрепление во Франции х. Затем опыт Франции был распространен на всю Европу, а в XX веке и на остальную часть пла неты. Наиболее часто чрезвычайное положение применялось в Австро- Венгрии против областей, населенных национальными меньшинствами и в царской России. В России же существовала и наиболее развитая градация видов чрезвычайного положения, среди которых были: 1) по ложение усиленной и чрезвычайной охраны; 2) исключительные меры, вводимые в смежных губерниях; 3) военное и осадное положения; 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административ ным властям. Эти меры порой охватывали целые регионы и в начале столетия, в той или иной форме, действовали в России практически повсеместно В первые годы существования советской власти, 3 апреля 1925 года, ВЦИК и СТО СССР утвердили "Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка" , что объяснялось необходимостью усиления борьбы с контрреволюционной деятельностью и саботажем.
В период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов чрезвычайное положение регулировалось Указом Президиума Верховного Совета СССР "О военном положении" от 22 июня 1941 года 3, действовавшем только в период состояния войны. После окончания Великой Отечественной войны чрезвычайные ситуации носили локальный, единичный характер. Именно по этой причине "Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка" от 1925 года, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 ноября 1962 года "Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР, в связи с Указом Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"1 было признано утратившим силу, а другого заменяющего его акта до недавнего времени не существовало.
Со второй половины 80-х годов положение в стране резко изменилось. Массовые беспорядки и другие чрезвычайные ситуации охватили значительную часть ее территории, приобрели повторяющийся характер. В то же время, в Конституции СССР 1977 года была названа лишь одна чрезвычайная мера, предназначенная для защиты СССР от внешнего нападения,- объявление военного положения. Данная мера не была рассчитана на решение внутренних проблем государства.
В 1988 году в ряде мест Азербайджанской ССР, произошли массовые беспорядки, повлекшие человеческие жертвы. Анализ сложившейся обстановки свидетельствовал о том, что обычные меры не решат возникших проблем, что стабилизировать обстановку можно только путем чрезвычайных мер. Между тем, для применения предусмотренного Конституцией СССР военного положения, основания отсутствовали. Тогда 21 сентября 1988 года на территории Нагорно-Карабах-сксй автономной области и Агдамского района Азербайджана было введено особое положение. В последующем такая практика получила широкое распространение. В частности, в ноябре 1988 года было введено особое положение и установлен комендантский час в Баку, Кировобаде и других городах и районах Азербайджана, а также в г.Ереване.
Стратегия управления по урегулированию социальных конфликтов
1. Стратегия управления по урегулированию социальных конфликтов. Проблема предотвращения, а также разрешения социальных конфликтов и ликвидации их негативных последствий принадлежит к числу остроактуальных, особенно в свете потрясших страну в последнее время событий. Всякий раз, когда возникает чрезвычайная ситуация, усилия соответствующих органов государственной власти направляются на урегулирование этой ситуации. Отсюда закономерно вытекает необходимость организации управления. Создание государственной системы управления в чрезвычайных ситуациях, ориентированной прежде всего на обеспечение общественного порядка и безопасности населения является давно назревшей задачей.
Эта задача не только остроактуальна в практическом отношении, учитывая огромное количество жертв и гигантский материальный ущерб от исключительных обктоятельств, но и важна в теоретическом плане, поскольку является все еще малоизученной областью науки управления ( как правило, ранее в отечественной науке изучалась только проблема управления при социальных бедствиях, а также при локальных массовых беспорядках). Эффективное управление в чрезвычайных обстоятельствах, как показывает отечественный и зарубежный опыт, трудноосуществимо без разработки научных основ его организации.
До настоящего времени в нашей стране такие основы все еще недостаточно разработаны, следствием чего является порочная практика запоздалого и малорезультативного реагирования на уже свершившиеся социальные конфликты. При опросе 236 сотрудников орга- 1 нов внутренних дел, принимавших непосредственное участие в обеспечении режимов чрезвычайного положения на территории Российской Федерации и бывшего Союза ССР, 69% из них показали, что введение чрезвычайного положения в этих местностях было запоздалым -. Примечательно, что по мнению 87 опрошенных, своевременное введение чрезвычайного положения предотвратило бы перерастание острых социальных конфликтов в крупные вооруженные столкновения.
В контексте радикальной реформы государственного управления необходимо создание целостной системы управления в чрезвычайных ситуациях. Сложность, комплексность вопросов, встающих в связи с решением этой задачи определяют стратегию управления в этих условиях. Перспективным здесь нам видится использование системного подхода, который может помочь достигнуть комплексного и эффективного принятия решений в условиях неопределенности информации о возможных направлениях развития критических ситуаций л.
В основе дальнейшей де-ятельности по формированию такой системы управления должны лежать определенные принципы. Прежде всего необходимо выделить принцип комплексности управления. Его содержание многогранно и охватывает различные стороны и аспекты процесса управления, различные типы социальных конфликтов. Комплексный характер управления проявляется в его непрерывности, сопряженнос х Примерно аналогичный результат получен и другими авторами. См.:,например, Лесняк И.А. Управление органами внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности в условиях межнациональных конфликтов. Дисс. на соиск.учен. степени канд.юрид.наук. Академия МВД ВФ. всех мероприятий на протяжении всех стадий развития чрезвычайной ситуации от ее зарождения до затухания.
Комплексность управления в чрезвычайных ситуациях предполагает также охват всех типов и уровней управления от оперативного до стратегического, от локального до общегосударственного. Их увязка достигается за счет использования стратегического управления, включающего разработку альтернативных стратегий применительно к соответствующему типу и стадии развития социального конфликта, планирование действий, обеспечивающих реализацию этих стратегий в форме оперативных планов на местах. В организационном плане, такая увязка обеспечивается путем координации управления по горизонтали - между одноуровневыми субъектами,управления, и по вертикали - путем интеграции управления между субординационными звеньями государственной системы.
Так достигается соблюдение еще -одного принципа - гибкости управления в чрезвычайных ситуациях, предусматривающего возможность своевременного переключения с одной стратегии управления на другую, оперативного внесения корректив в деятельность тех или иных субъектов управления.
Еще один принцип управления в чрезвычайных обстоятельствах -превентивность, упреждение. В соответствии с ним в системе управления при принятии решений приоритет должен быть отдан предупредительным элементам, с тем, чтобы восстановить устойчивость системы на начальном этапе, не дать разгореться социальным конфликтам до перехода их в криминальное русло, массовое вооруженное столкновение.
Задачи и функции управления органов внутрен-них дел в условиях обострения социальных конфликтов
Рост напряженности в обществе свидетельствует о серьезных просчетах органов представительной и исполнительной власти всех уровней в области социальной политики. Предпринимаемые меры по стабилизации общественной обстановки не всегда являются конструктивными и своевременными. Между тем, создавшаяся ситуация требует ускоренного разрешения накопившихся проблем, принятия адекват-лых обстановке мер, опережающих негативные события.
Специфические свойства общественных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, обуславливают существование управления внутренними делами как особой сферы, отличающейся от иных сфер и отраслей государственного управления. Субъектами управления в сфере внутренних дел являются органы государства и их должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями, общественные ор-ганизации и их представители, обладающие специальными правами по осуществлению функций управления в сфере внутренних дел\ граждане Правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел, относятся к таким субъектам. Их деятельность является исполнительно-распорядительной. Она характеризуется тем, что, с одной стороны - направлена на повседневное исполнение, проведение в жизнь законов и постановлений представительных органов власти, с другой - зачастую реализуется посредством распорядительных полномочий, путем издания нормативных актов. Поскольку функционирование органов внутренних дел осуществляется прежде всего в целях охраны общественного порядка и безопасности и существенно отличается от других субъектов, представляется возможным говорить о их деятельности, как о специализированной части системы управления, или рассматривать органы внутренних дел как подсистему, относительно всей общности органов государственной власти и управления г.
_ Не только специфика деятельности, но и сама сложность социальной обстановки, складывающейся при обострении социальных конфликтов, предопределяет характер их деятельности. При таких обстоятельствах их влияние на общественные отношения в этой части выражается, прежде всего, в активных действиях по предупреждению и пресечению зарождающихся и возникших криминогенных конфликтов законными методами и средствами, устранению сопутствующих им условий. Таким образом, органы внутренних дел, совместно с другими силами охраны порядка являются действенным механизмом защиты интересов и прав граждан в указанных условиях. Это обусловило им занять одно из центральных мест в системе мер реагирования государственных органов на кризисные периоды в социальной жизни.
Управленческая деятельность предполагает наличие целей, определения и формулирования задач, поэтапное решение которых приближает к достижению намеченных результатов, предопределяет построение структуры управление и содержание их деятельности. Это отражено в выработанной теорией социального управления формуле: проблема-цель-задачи-функции-структура .
Проблемы вырабатываются в ходе анализа складывающихся общественных отношений и выяснения мотивов поведения различных субъектов правоотношений. При этом важно установить, соответствуют ли действия этих субъектов нормам действующего законодательства и, если не соответствуют, то в какой мере, и в какой форме проявляется это несоответствие, к каким негативным последствиям это может привести.
Основная цель управления в сфере внутренних дел - обеспечение правопорядка и законности, охрана прав, свобод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций. Что же касается задач, то они формулируются с учетом целей, исходя из объ ективных потребностей в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Основная цель конкретизируется в задачах по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, охране собственности и других. Кроме этого, в задачи органов внутренних дел входит оказание содействия другим органам и ведомствам в осуществлении функций поддержания и обеспечения жизнедеятельности населения, нормальной деятельности предприятий, учреждений и организаций, особенно в периоды острых социальных конфликтов криминального характера. Перечень основных задач, подлежащих выполнению в любой обстановке, закреплен в статье 2 Закона РСФСР "О милиции"
