Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность паспортно-визовой работы в сфере туризма 13
1.1. Понятие туризма, статистика туристских потоков и безопасность в туризме 13
1.2. Понятие паспортно-визовой системы и ее становление 29
1.3. Основные задачи и компетенция паспортно-визовой службы 44
Глава 2. Правовые основы деятельности паспортно-визовой службы в сфере туризма 68
2.1. Правовое регулирования деятельности паспортно-визовой службы в туризме .. 68
2.1. Проблемы совершенствования деятельности паспортно-визовой службы в сфере борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в туризме 110
Заключение 140
Список использованной литературы 145
Приложения 157
- Понятие туризма, статистика туристских потоков и безопасность в туризме
- Понятие паспортно-визовой системы и ее становление
- Правовое регулирования деятельности паспортно-визовой службы в туризме
- Проблемы совершенствования деятельности паспортно-визовой службы в сфере борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в туризме
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития человеческого общества туризм приобретает существенное значение, т.е. он перешел из категории элитного продукта в категорию продукта, доступного потребителю.
Проведение радикальной экономической реформы в России объективно потребовало и создания новой правовой основы туристической деятельности, усиления роли нормативных правовых актов в сфере туризма и, в частности, паспортно-визовой деятельности в этой сфере.
В решениях Международных Конференций по туризму1 определена степень ответственности государств за правонарушения в сфере туризма.
В настоящее время государства вынуждены прямо заниматься постоянно обостряющейся проблемой пресечения все возрастающих нелегальных иммиграционных потоков, в первую очередь с использованием канала туризма. В странах Европейского Союза озабоченны усиливающейся проблемой незаконной миграции к ним с Востока, в том числе и по каналу туризма через территорию России.
На территории Российской Федерации многие из иностранных граждан и лиц без гражданства находятся незаконно очень длительное время, изыскивая средства к существованию через совершение правонарушений.
Наконец, не снят с повестки дня вопрос проникновения на нашу территорию шпионов, диверсантов и террористов. Причем, ослабление пограничного контроля и паспортно-визового режима создают для этого благоприятные условия.
Все вышеназванные проблемы носят острый характер и требуют своего разрешения на внутри- и межгосударственном уровнях. Се-
1 Материалы Всемирной Конференции по туризму в Осака, 1994г.
годня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод человека. В частности, право на свободу передвижения уже стало для российских граждан реальностью2.
Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные процессы.
Осуществляемое за последнее время развитие законодательной базы правоохранительной деятельности, упорядочение структурного построения системы МВД России способствует концентрации усилий органов и учреждений внутренних дел на основных направлениях их оперативно-служебной деятельности, в том числе и в сфере ПВО
Паспортно-визовая Служба (далее - ПВО) МВД России была организована на основании постановления Правительства России от 15 февраля 1993 года № 124 в результате реорганизации управлений (отделов) виз и регистрации, паспортной работы, а также паспортных отделений (паспортных столов) и отделений (групп) виз и регистрации органов внутренних дел.
ПВО является центральным звеном действующей в стране системы осуществления контроля пребывания в России иностранных граждан в том числе, по линии туризма, а также обеспечения заграничных поездок российских граждан и решения других вопросов.
Основной задачей ПВО является защита прав и свобод российских граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и вы-
2 В 1992 году вступили в силу новый Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года, Указ Президента "О внесении изменений и дополнений в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" от 27 декабря 1993 года N 2299 и Постановление Правительства Российской Федерации "О временных документах, удостоверяющих гражданство Российской Федерации" от 9 декабря 1992 года N 950.
бора места жительства, выезда за пределы России и въезда на ее территорию.
ПВС также осуществляет регистрацию иностранных граждан, пребывающих на территории России, оформление и выдачу им разрешений и документов на въезд, проживание и выезд, а также участвует вместе с другими службами МВД России, МИД РФ в обеспечении контроля соблюдения иностранцами правил, установленных для них в период пребывания на территории Российской Федерации.
В силу своего функционального специфического предназначения данная служба:
во-первых, согласно Концепции развития системы органов внутренних дел МВД Российской Федерации на период до 2005 года является самостоятельным структурным звеном системы МВД России;
во-вторых, играет важную роль в единой системе профилактики, предупреждения и раскрытия преступлений, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
В то же время с учетом положений Концепции развития системы МВД России необходимо теоретическое осмысление и дополнительная научная проработка многих вопросов правового и организационно-методического обеспечения деятельности ПВС именно в сфере туризма.
Таким образом, актуальность и своевременность исследования паспортно-визовой деятельности в сфере туризма обосновывается следующим.
Во-первых, глобальными тенденциями развития современной общества.
Во-вторых, современным этапом развития России в новых геополитических условиях, который связан с современной индустрией туризма.
В-третьих, слабой научно-теоретической разработанностью паспортно-визовой деятельностью в сфере туризма.
В-четвертых, научным анализом понятия паспортно-визовой системы.
В-пятых, несовершенством правового регулирования данной сферы.
В-шестых, совершенствованием деятельности ПВС в сфере туризма.
В этой связи исследование проблем паспортно-визовой деятельности в сфере туризма в науке административного права вызывается назревшими общественными потребностями. Они органично входят в круг проблем совершенствования российской государственности.
Отдельные вопросы совершенствования правовых и организационных основ деятельности паспортно-визовых аппаратов исследовались, например, в работах A.M. Арбузкина, М.М. Богуславского, А.В. Быкова, И.И. Веремеенко, А.П. Герасимова, В.В. Гущина, А.В. Губанова, Р.И. Денисова, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, М.М. Маринина, А.Ф. Майдыкова, Л.Я. Околовича, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, В.Д. Резвых, Л.М. Розина, Б.В. Российского, М.Н. Рыжковой, А.В. Сергеева, Г.Г. Сиденко, Г.А. Туманова, А.П. Шергина и других исследователей. Однако предыдущие исследователи главное внимание уделили анализу правового статуса иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребывания иностранных граждан. К тому же большинство работ данного плана в значительной мере устарело и не отвечает современным российским реалиям.
В этой связи задачи административно-правовой науки в этой сфере видятся как развитие трех главных направлений.
Первое - теоретическое обоснование концепции ПВС, где главное внимание должно быть сосредоточено на соотношении ее элементов, их органической взаимосвязи и взаимозависимости. Причем теоретическая концепция ПВС, представляется, должна объективно отвечать потребностям совершенствования российской государственности в том случае, если она вскрывает механизм сложившихся взаимосвязей в системе ПВС, содержит обоснование объективной потребности государственного регулирования ПВС и определяет место каждого субъекта в общей системе.
Второе - на основе научно-обоснованной концепции ПВС разработка и принятие системы законодательных актов.
Третье - практическое преломление теоретических разработок, прикладное значение которых обусловлено, прежде всего, единством целей, связанных с задачами совершенствования функциональных и организационных структур соответствующих звеньев ПВС. Это направление обеспечивается в процессе исследования органов, реализующих задачи в сфере туризма.
Все изложенное предопределило и основные проблемы, подлежащие разработке в данном исследовании.
Предлагаемое исследование является первой попыткой рассмотрения паспортно-визовой деятельности в сфере туризма, а также проблем практического осуществления данной деятельности в сфере туризма.
Объектом исследования являются общественные отношения в паспортно-визовой службе в сфере туризма, а также отдельные структуры органов исполнительной власти.
Предметом исследования выступают такие стороны указанного объекта как научная доктрина индустрии туризма, административно-правовое обеспечение деятельности паспортно-визовой службы в сфере туризма, в том числе деятельность субъектов ПВС.
Цель исследования состоит в разработке теоретических, административно-правовых основ деятельности ПВС в сфере туризма, выработке соответствующих рекомендаций для органов исполнительной власти, действующих в данной сфере.
Указанная цель исследования обусловила и круг вопросов, подлежащих разрешению:
выделение основных исторических этапов становления ПВС;
анализ зарубежного опыта аналогичных структур в работе в сфере туризма с позиций целесообразности и возможностей его использования в деятельности ПВС;
исследование категории ПВС;
определение роли и места паспортно-визовой службы в туризме;
анализ практического опыта организации системы правового регулирования данной проблемы и отражение его в научной разработке;
разработка механизма правового обеспечения деятельности ПВС.
Таким образом, паспортно-визовая деятельность в сфере туризма в предпринятом исследовании рассматривается в концептуальном, правовом, системно-функциональном, организационно-структурном аспектах, что обеспечивает полноту и всесторонность избранного подхода к решению поставленных проблем.
Методология и методика исследования. Характер рассматриваемых в диссертации проблем в конечном итоге обусловил методологическую основу исследования, стержнем которой явились диалектический и исторический методы, философская теория познания. Вся аналитическая работа в процессе исследования осуществлялась на основе программных документов Федерального Собрания, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства
Российской Федерации, направленных на укрепление государственности, законности и правопорядка, на совершенствование соответствующего законодательства.
Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих выводах, изложенных в трудах отечественных и зарубежных ученых-юристов.
Методологическая база исследования существенным образом дополняется специальными методами, применявшимися при решении отдельных частных вопросов. Вместе с историко-правовым, теоретико-правовым, формально-логическим и другими традиционными методами исследования в диссертации представлен метод системно-функционального анализа явлений правового содержания, а также экспертных оценок, анкетирования, интервьюирования. Особой областью их применения являлось изучение как мнения работников ПВС, так и общественного мнения о их деятельности, результаты которого были использованы при коррекции теоретических выводов и практических предложений.
Исследованием охвачен значительный круг действующих нормативно-правовых актов, изучена практика деятельности ПВС и многочисленная специальная литература по теории права и государства, конституционному, административному, уголовному, гражданскому и иным отраслям системы российского права.
Таким образом, достаточно широкий набор методов и средств исследования, анализ значительного массива специальной литературы, нормативного материала, репрезентативность данных, полученных в процессе социологических исследований, внедрение результатов в практику правового регулирования деятельности ПВС служат объективным показателем достоверности выводов, содержащихся в диссертации, и обоснованности предложений автора по совершенствованию ПВС.
Представленное к защите диссертационное исследование осуществлялось в рамках научно-исследовательских работ Московской гуманитарно-социальной академии, Московского государственного университета сервиса.
Научная новизна исследования характеризуется тем, что диссертация является первой монографической работой, посвященной системному и комплексному анализу правовых проблем паспортно-визовой деятельности в сфере туризма с учетом совокупности оценок и выводов, ставших возможными в условиях переориентации всех сторон жизни общества и государства, в том числе - соответствующей переориентации в сфере туризма в сторону общечеловеческого фактора.
В работе впервые рассматривается паспортно-визовая деятельность в сфере туризма, раскрываются цели, задачи, формы и методы этой деятельности.
С позиций общей теории права анализируется и обосновывается система правового регулирования общественных отношений в этой области, система ПВС и формулируются предложения по их совершенствованию.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. В научном плане диссертационное исследование направлено на общетеоретическое осмысление концептуальных проблем паспортно-визовой деятельности в сфере туризма.
Теоретическая разработка имеет значение для общей теории права, административного права и других отраслевых наук. Поэтому методологические вопросы паспортно-визовой деятельности в сфере туризма выходят за рамки науки административного права и, таким новым теоретическим выводом, диссертант расширил границы не только науки административного права, но и других отраслевых наук, ибо эта проблема комплексная. В этой связи, предлагаемые в работе
11 предложения, являются не только определенным вкладом в теорию административного права, но и представляет собой перспективное направление иных отраслей права, и данное обстоятельство следует особо подчеркнуть.
В то же время полученные результаты могут иметь значение как в процессе совершенствования ПВС в государственном управлении в целом, так и оптимизации паспортно-визовой деятельности в сфере туризма и в связи с этим - совершенствование процесса подготовки кадров в учебных заведениях, а также организация и проведение научных исследований проблем данной сферы.
Разработанные автором нормативно-правовые акты, рекомендации и предложения внедрены в практику. В частности, это статьи в кодекс РФ об административных правонарушениях.
Ряд выводов и предложений, сформулированных в результате изучения деятельности ПВС, докладывались в соответствующие инстанции и указанием руководства рекомендованы для практического использования.
Полученные результаты исследований докладывались диссертантом на научных и научно-практических конференциях и семинарах.
Кроме того, проблемам паспортно-визовой деятельности в сфере туризма были посвящены лекции, с которыми автор выступал перед научными и практическими работниками.
Отмеченное позволяет сделать вывод, что основные результаты данного исследования получили определенную научную и практическую апробацию
Кроме того, полученные научные результаты опубликованы автором в периодических изданиях, в ряде статей.
На защиту выносятся следующие основные научные положения диссертации, составляющие общую теоретическую концепцию ПВС:
историко-правовые этапы становления и перспективные направления административно-правовых основ деятельности ПВС;
понятие ПВС и определение ее места в милиции общественной безопасности;
юридические элементы административно-правового статуса ПВС в сфере туризма;
правовая основа деятельности ПВС в сфере туризма и ее совершенствование;
предложения по оптимизации организационной структуры ПВС в сфере туризма;
предложения в Кодекс РФ об административных правонарушениях в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии.
Объем диссертации составляет 168 страниц.
Понятие туризма, статистика туристских потоков и безопасность в туризме
Туризм возник как явление в Англии в 1841 г., в Америке - в 1843 г. и пришел в Россию только в конце XXI в. и начале XX в3. Тем не менее, в «Толковом словаре...» В. Даля, изданном в 1882 г. понятие «туризм» отсутствует, хотя в «Энциклопедическом словаре» Ф. Брокгауза и И. Ефрона за 1902 г. оно встречается в толковых статьях, посвященных велосипеду и видам развлечения, связанным с этим спортивным снарядом. Именно тогда возникли туринг-клубы, объединявшие велосипедистов и пропагандирующие туризм. Сам термин «туризм» представлял собой сугубо иностранное слово, не имевшее место в словарном обиходе русского языка.
Классическое определение туризма приведено в Большой Советской Энциклопедии: «Туризм - путешествие (поездка, поход) в свободное от работы время, один из видов активного отдыха»4. Большой толковый словарь Парусе (1964 г.) приводит основные характерные черты туризма: 1) путешествие для удовольствия; 2) совокупная деятельность людей, стремящихся реализовать такого типа путешествие; 3) промысел, имеющий целью удовлетворение потребностей туристов.
«Туризм» определяется как общее понятие для всех форм временного выезда людей с места постоянного жительства в оздоровительных целях и (или) для удовлетворения познавательных интересов в свободное время или в профессионально-деловых целях без оплаты в месте временного пребывания5.
«Туристская поезда» - туристский маршрут физического лица по заключённому и оплаченному им договору (контракту).
«Туристское пребывание» означает путешествие физического лица по заключённому и оплаченному им договору (контракту).
«Турист» - им признаётся любое физическое лицо, заключившее с агентством путешествий договор (контракт) на туристскую поездку и оплатившее её стоимость и совершающее поездку в любой город или страну, с целями: удовольствие, отдых, отпуск, оздоровление; образование, религиозное паломничество, занятия спортом; с деловыми целями, по семейным обстоятельствам, командировка, участие в конференциях.
«Иностранный турист» - иностранный гражданин или лицо без гражданства, временный посетитель, находящийся в посещаемой стране по меньшей мере 24 часа и путешествующий при этом ради удовольствия (отпуск, отдых, оздоровление, образование, религия, спорт) или с деловыми целями (включая командировки, поездки по семейным обстоятельствам и участие в конференциях).
«Путешественником» считается физическое лицо, заключившее с агентством путешествий договор (контракт) на путешествие, оплатившее его стоимость и совершающее туристское пребывание в любом месте, помимо его домициля, и с любыми целями помимо занятия профессиональной деятельностью, вознаграждаемой в посещаемой стране.
«Временным посетителем» признаётся любое лицо не зависимо от его гражданства, посещающее другую страну помимо той, которая является его обычным местом жительства, по любой причине, за исключением занятия профессиональной деятельностью, вознаграждаемой в посещаемой стране.
«Экскурсантами» считаются временные посетители, прибывшие в посещаемую страну менее чем на 24 часа (включая круизных туристов).
В юридическом смысле выделяется категория «иностранного туриста», который не является «иностранцем». Это гость, временный посетитель, экскурсант, расплачивающийся валютой за невалютное обслуживание.
Туризм в представлении большинства людей связан с отдыхом, новыми впечатлениями, удовольствием. Он прочно вошел в жизнь человека с его естественным стремлением открыть и познать неизведанные края, памятники природы, истории и культуры, обычаи и традиции разных народов.
Менее известно, что туризм является одной из крупнейших высокодоходных и наиболее динамичных отраслей экономики. В сфере туризма занято свыше 250 млн. человек, т. е. Каждый десятый работник в мире. На его долю приходится 7% общего объема инвестиций, 11% мировых потребительских расходов, 5% всех налоговых поступлений и треть мировой торговли услугами6. Туризм оказывает огромное влияние на такие ключевые секторы хозяйства, как транспорт и связь, торговля, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления и многие другие, выступая катализатором социально-экономического развития.
Понятие паспортно-визовой системы и ее становление
В юридическом энциклопедическом словаре, паспортная система рассматривается как «совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, - паспортов, их регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы9».
Признавая в целом данное понятие, тем не менее, необходимо отметить следующее: а) устарелость отдельных позиций приведенных дефиниций.
Так, например, институт прописки фактически утратил свое значение с принятием Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
Более того, в связи с принятием вышеназванного закона, более верным было бы заменить понятие «паспортная система» понятием «система регистрационного учета населения».
б) то обстоятельство, что ни одна из них не включает в пас портную систему субъекты реализации соответствующих норм и пра вил, а это представляется необходимым, так как любые правовые предписания остаются просто на бумаге без соответствующих меха низмов их проведения в жизнь. Что же касается визовой работы, то она традиционно связывается с деятельностью уполномоченных на то государственных органов по выдаче разрешений на въезд и выезд из страны. Причем эти же органы, осуществляют контроль за проживани ем на территории государства иностранцев и лиц без гражданства10, приезжающих в нашу страну в качестве туристов.
Возвращаясь к понятию «паспортно-визовая система» заметим, что отсутствие соответствующей четко выраженной дефиниции, связано, прежде всего, с тем, что до недавнего времени паспортная и визовая работы в органах МВД были соответственно разведены по различным службам органов внутренних дел.
В этой связи проведем краткий анализ становления и развития этой работы в органах внутренних дел России.
В дореволюционной России попытки установления контроля за передвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регистрации путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих личность, отмечаются с ХІІІ века, когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться «проезжие грамоты».
Позже, когда возникла необходимость ограничения внутреннего передвижения значительной части населения, были введены новые документы идентификации личности, в том числе - паспорта. Причем, вводились и соответствующие паспортные ограничения.
Указом Петра I от 1714 года лица, не имеющие при себе паспорта или «проезжева» или «прохожего» письма, признавались за «недобрых людей». Уставом о паспортах и беглых 1833 г. предусматривались особые паспорта переездов для имущих классов и сословий (дворян, духовенства, чиновников и купцов). Для неимущих же - были установлены отдельные документы (билеты), которые к тому же получить было очень трудно из-за препятствий, чинимых полицейскими аппаратами.
Постепенно в России сложилась достаточно стройная паспортная система, предусматривающая установление жесткого полицейского контроля за проживанием и передвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий.
Одновременно возникла и достаточно эффективная система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской Империи, реализация которой также осуществлялась министерством внутренних дел .
После Октябрьской революции первоначально была сделана попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населения, то есть упразднить паспортную систему в ее общепринятом на тот период времени виде.
В частности, на это был направлен Декрет ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 года, которым было установлено единое общее гражданство Российской Республики и отменен дореволюционный институт паспортной системы.
Однако в последствии перед советским государством остро встала задача всеобщей трудовой повинности и возникла необходимость закрепления населения по месту жительства и введения контроля за передвижением граждан.
25 июня 1919 г. ВЦИК принял декрет «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде», согласно которому все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста, были обязаны иметь трудовые книжки, служащие удостоверением личности на территории республики. Такие трудовые книжки были введены не везде, а лишь в некоторых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан из одной губернии в другую.
1 ноября 1920 г. приказом Главного Управления Советской рабоче-крестьянской милиции была объявлена инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свидетельств.
Правовое регулирования деятельности паспортно-визовой службы в туризме
Совершенствование правового регулирования деятельности паспортно-визовой службы в сфере туризма, является одним из приоритетных направлений работы по укреплению правовых основ функционирования органов государственной власти и управления Российской Федерации.
Этому вопросу уделено особое внимание в Концепции развития системы органов внутренних дел Российской Федерации на период до 2005 года.
Как известно, под правовым регулированием подразумевается производимое «при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя»
Общественные отношения, возникающие в процессе реализации паспортно-визовой системы, затрагивают интересы большинства населения страны, а также значительного количества иностранных граждан и лиц без гражданства, приезжающих в нашу страну, в том числе и по линии туризма.
Поскольку эти отношения достаточно однородны и регулируются совокупностью взаимоувязанных правовых норм, система данных правовых норм обладает всеми признаками правового института. Принципиально важным является то обстоятельство, что деятельность ПВС осуществляется в рамках новейшего законодательства постсоветского периода. Это законодательство последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод человек, с международными договорами в области туризма.
Нормативную базу деятельности паспортно-визовой службы составляет комплекс законодательных и подзаконных актов, носящих иерархичный характер и которые с известной степенью условности можно подразделить на законы, указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации (1 группа); законодательные акты Субъектов Федерации (2 группа); нормативные акты органов местного самоуправления (3 группа); ведомственные нормативные акты (4 группа).
Возможна также и иная группировка данных нормативных актов, а именно: нормативные акты, определяющие и регулирующие правоотношения, возникающие по поводу паспортно-визовой системы; нормативные акты, устанавливающие паспортно-визовые правила и ответственность за их нарушение; индивидуальные нормативные акты, которые устанавливают субъективные права должностных лиц, граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Правовые нормы, определяющие общественные отношения в области паспортно-визовой системы закрепляются в Конституции Российской Федерации, в основных законах, а затем конкретизируются в правовых актах субъектов Федерации и ведомственных нормативных актах.
При этом ведомственные нормативные акты, регламентирующие деятельность паспортно-визовых подразделений могут быть сгруппированы следующим образом: регламентирующие общие вопросы деятельности службы (Положение о Паспортно-визовой службе МВД Российской Федерации, объявленное Приказом МВД СССР от 22 марта 1993 года № 124); устанавливающие правила регистрационного учета российских граждан (Приказ МВД России от 23 октября 1995 года № 393); касающиеся выезда российских граждан, въезда-выезда и пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (Приказ МВД СССР от 5 марта 1986 года № 076 с изменениями и дополнениями, внесенными Приказами МВД СССР, МВД РСФСР и МВД России, Приказ МВД Российской Федерации от 17 февраля 1993 года № 66, Указания МВД России от 29 января 1993 года № 1/426 и от 30 сентября 1993 года № 1/4287 и другие); касающиеся рассмотрения вопросов о гражданстве Российской Федерации (Приказы МВД России от 5 мая 1993 года № 210 и от 30 июня 1994 № 330 с последующими изменениями и дополнениями); по иной оперативно-служебной деятельности ПВС, материально-технической оснащенности службы, информационной работе и т.п. (например, Приказ МВД России от 5 мая 1993 года № 213 и иные).
В комплексе все вышеназванные законодательные и подзаконные акты обеспечивают регламентацию вопросов защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства, а также по поводу реализации законодательства о паспортной системе, гражданстве, выезда за границу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Проблемы совершенствования деятельности паспортно-визовой службы в сфере борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в туризме
Выше уже отмечалось, что подразделения паспортно-визовой службы являются неотъемлемым звеном правоохранительной системы.
Связано это главным образом со следующими обстоятельствами: ПВС ведет учеты (регистрацию) населения, иностранцев и лиц без гражданства, прибывающих в нашу страну по линии туризма, представляющие значительную практическую ценность для оперативно-розыскной и следственной работы; паспортно-визовые правонарушения со стороны туристов как таковые составляют весьма значительную часть административной практики ОВД; значительную долю всех преступлений и правонарушений совершают лица, не имеющие определенного места жительства, проживающие без документов и нарушающие иные паспортные правила, а также правила пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; паспортно-визовые подразделения, являясь составной частью системы МВД России, принимают участие в проведении комплексных мероприятий, направленных на борьбу с преступностью, привлекаются к выполнению иных задач, возложенных на ОВД.
Исходя из изложенного, можно выделить два основных направления деятельности паспортно-визовых аппаратов в сфере туризма по борьбе с преступностью: - обеспечение соответствующих правил регистрации и снятия российских граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и правил пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства; - непосредственное участие паспортно-визовых аппаратов в проведении мероприятий в данной сфере.
Подобные мероприятия могут носить повседневный (превентивный) или особый (специальный) характер.
Так, например, начальники паспортно-визовой службы органов внутренних дел обеспечивают контроль соблюдения правил регистрации российских граждан.
В этих целях они анализируют практику применения соответствующих правил, обеспечивают сбор и обобщение информации о регистрационном учете граждан, готовят предложения, направленные на устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений.
Сотрудники паспортно-визовой службы направляют информации в заинтересованные службы и подразделения органов внутренних дел о лицах, представляющих для них интерес, которые установлены в процессе осуществления регистрационного учета населения.
В свою очередь сотрудники криминальной милиции, следственных аппаратов, органов внутренних дел на транспорте и других служб и подразделений обязаны информировать паспортно-визовую службу о лицах, проживающих без документов (с недействительными документами), удостоверяющих личность, без регистрации, а также физических и юридических лицах, представляющих жилые помещения для пребывания или проживания без оформления регистрации.
Организационные и практические мероприятия по контролю соблюдения гражданами и должностными лицами правил регистрации осуществляются в повседневной работе и при проведении целевых мероприятий, которые включаются в планы работы.
В этих планах обычно предусматриваются: проверки помещений (в соответствии с п.7 статьи 10 Закона «О милиции»), где могут проживать граждане без документов, без регистрации, у которых истек срок регистрации по месту пребывания; изучение характера и причин правонарушений в жилищной сфере и выработка мер по их устранению; проведение контрольных проверок работы участковых инспекторов милиции по обеспечению правил регистрации на обслуживаемых участках.
Заметим, что ответственность за соблюдение правил регистрации несут участковые инспектора, которые в пределах возложенных на них соответствующими нормативными актами51 обязанностей обеспечивают выполнение этих правил гражданами и должностными лицами.
При обнаружении нарушений правил, за которые в соответствии с действующим законодательством об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, на виновных лиц составляются протоколы об административных правонарушениях, учет которых ведется в паспортно-визовой службе в специальной книге.
В настоящее время законодателем рассматриваются предложения по внесению изменений в КоАП РСФСР, касающиеся административной ответственности за проживание граждан России без удостоверения гражданина (паспорта) или без регистрации, а также за допущение подобного проживания лицами, ответственными за соблюдение правил регистрационного учета, за умышленную порчу удостоверения гражданина или утрату его по небрежности.
