Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность программно-целевого метода бюджетной деятельности 17
1. Бюджетная деятельность и программно-целевой метод: сущность и соотношение 17
2. Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности 45
Глава 2. Бюджетные программно-целевые акты: правовая природа, виды, юридическая техника изложения 86
1. Правовая природа бюджетных программно-целевых актов 86
2. Виды бюджетных программно-целевых актов 93
3. Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов 129
Глава 3. Сравнительно-правовой и ретроспективный анализ применения программно-целевого метода бюджетной деятельности ... 156
1. Историко-правовой аспект применения программно-целевого метода бюджетной деятельности в России 156
2. Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности 174
Глава 4. Процессуально-правовая характеристика программно-целевого бюджетного планирования 190
1. Программно-целевое бюджетное планирование как процесс: понятие, стадии 190
2. Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус 229
Глава 5. Приоритетные национальные проекты как форма программно-целевого бюджетного планирования: проблемы правового регулирования 246
1. Система правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов 246
2. Правовые проблемы и направления совершенствования механизма реализации приоритетных национальных проектов 262
Глава 6. Направления совершенствования законодательной базы и организационно-правового механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности 280
1. Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего программно-целевой метод бюджетной деятельности в Российской Федерации 280
2. Направления совершенствования организации применения программно-целевого метода бюджетной деятельности 290
Заключение 310
Библиографический список 320
- Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности
- Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов
- Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности
- Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. С момента появления государства планирование является важнейшим методом его деятельности. В эпохи кризисов, смен общественно-политического строя, радикальных экономических реформ подходы к этому методу могут изменяться, может меняться его содержание, но суть и значение остаются неизменными. Так произошло и в нашей стране. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее. Даже в самые «кризисные» 1990-1993 годы процесс принятия Правительством России плановых актов – программ – развивался очень интенсивно. Последовавшее за этим десятилетие стало периодом становления системы программно-целевого планирования на всех уровнях власти и формирования ее нормативно-правовой основы. Однако в полной мере потенциал этой системы реализован не был, что, прежде всего, выразилось в крайне незначительной доле бюджетных ресурсов страны, используемых с применением программно-целевого метода. Кроме того, практика выявила множество правовых проблем, возникающих на стыке категорий «программа – бюджет», в том числе связанных с взаимной интеграцией процессов социально-экономического и бюджетного планирования; обеспечением полного финансирования бюджетных программ, включая софинансирование из бюджетов различных уровней; аудитом эффективности реализации программ и рядом других вопросов.
Изданное 22 мая 2004 года постановление Правительства Российской Федерации № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах (далее – Концепция реформирования бюджетного процесса), основным направлением бюджетной реформы провозгласило совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования. К сожалению, законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования. Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, не решили эту задачу. Что касается правовой основы государственного планирования, разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ, то ее до сих пор составляют акты, изданные в середине прошедшего десятилетия (Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация).
Запаздывание правового регулирования проявляется еще более ощутимо на фоне активного внедрения новых механизмов общенационального планирования в рамках приоритетных национальных проектов, Концепции развития России до 2020 года и плана ее реализации на 2009-2012 годы.
В настоящее время в Российской Федерации формируется новое законодательство о социально-экономическом планировании, назрел новый этап бюджетной реформы. Их качество, а также эффективность реализации в значительной мере будут определяться степенью полноты и глубины научной разработки современных проблем правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.
Степень научной разработанности темы. Правовые проблемы программно-целевого бюджетного планирования в науке исследованы фрагментарно. Опубликованные работы, посвященные данной теме, носят единичный характер.
Несмотря на значительное количество научных исследований, особенно советского периода, посвященных программно-целевому методу управления, проблемы юридической связи этого метода с бюджетной деятельностью государства, как правило, не выделялись и не рассматривались. Объясняется это, в том числе, и тем, что учение о программно-целевом методе развивалось и развивается, главным образом, экономической наукой.
Следует также отметить, что в науке финансового права методы финансовой деятельности, в целом, и бюджетной деятельности, в частности, являются малоизученной темой. За последние двадцать лет по ней не защищено ни одной докторской или кандидатской диссертации, а публикации ограничены, в основном, сжатыми фрагментами учебных изданий.
Методология и теоретическая база исследования. Методологической основой исследования являются категории, принципы и законы материалистической диалектики, диалектической логики, праксиологической теории и теории управления. В исследовании использовались общенаучные и частно-научные методы: системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнения, формально-юридический, историко-правовой и другие методы.
Теоретическую базу исследования составили положения теории государства и права, разработанные в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.М. Берцинского, А.В. Бутакова, Ю.И. Гревцова, Р.Л. Иванова, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, С.М. Корнеева, А.К. Кравцова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.Н. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.Н. Протасова, Р.О. Халфиной, А.Ф. Черданцева, А.Ф. Шебанова, В.П. Шкредова, Л.С. Явича и других ученых.
На формирование подходов к рассмотрению ключевых проблем и вопросов финансового права, выраженных в диссертации, оказали существенное влияние работы Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Т.С. Ермаковой, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, В.А. Лебедева, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, А.И. Худякова, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой.
Многоаспектность диссертационного исследования обусловила необходимость использования трудов отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному, административному, гражданскому праву, финансам и теории управления: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, В.Ф. Воловича, А.С. Гордона, А.И. Елистратова, П. Друкера, А.И. Казанника, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, В.Н. Лексина, А.Е. Лунева, А.Ф. Ноздрачева, В.С. Основина, Г.И. Петрова, А. Премчанда, Э. Роуза, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.В. Степашина, Ю.А. Тихомирова, А.В. Улюкаева, Г. Хатри, А.Н. Шевцова, Б.С. Эбзеева, И.И. Янжула и других ученых.
Цели и задачи исследования. Целью работы является выявление существа, закономерностей программно-целевого метода бюджетной деятельности, специфики и основных проблем его правового регулирования, изложение на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательного и организационно-правового обеспечения программно-целевого бюджетного планирования.
Задачами исследования являются:
- определение понятия и границ бюджетной деятельности государства как сферы применения программно-целевого метода;
- выявление внутренних структурных взаимосвязей программно-целевого метода и бюджетной деятельности;
- определение и анализ системы правовых принципов реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности;
- систематизация форм программно-целевого бюджетного планирования;
- анализ процессуально-правовых характеристик программно-целевого бюджетного планирования;
- анализ новейших тенденций развития программно-целевого метода бюджетной деятельности;
- рассмотрение проблем юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов;
- выявление основных и наиболее распространенных недостатков правового регулирования программно-целевого бюджетного планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Объект исследования. Объект исследования составили общественные отношения, возникающие в процессе реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности государства, в том числе процессуальные отношения по поводу разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетных программно-целевых актов, осуществления бюджетного контроля в рамках программно-целевого бюджетного планирования. В отдельную группу выделены и исследованы отношения в сфере реализации приоритетных национальных проектов как особой формы реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.
Предмет исследования. В процессе работы над диссертацией были изучены следующие документы и материалы, связанные с тематикой исследования:
- акты бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки и реализации бюджетных программно-целевых актов;
- бюджетные программно-целевые акты федерального, регионального и местного уровней;
- акты судебных органов;
- иные официальные документы (письма, протоколы, стенограммы и т.п.) государственных и муниципальных органов;
- акты Российской империи, СССР, РСФСР;
- правовые акты иностранных государств (в частности, Испании, Китая, Новой Зеландии, США, Финляндии);
- акты международных организаций (ООН, ВОЗ);
- опубликованные научные труды;
- данные государственной статистики.
Теоретическое и практическое значение исследования. В работе изложена целостная правовая концепция программно-целевого метода бюджетной деятельности, которая может служить методологической и теоретической базой дальнейших исследований в данном направлении. Сформулированы и раскрыты с правовых позиций понятия «программно-целевое бюджетное планирование», «бюджетный программно-целевой акт», «субъект отношений программно-целевого планирования». Обоснована необходимость развития в науке финансового права новых подходов к таким базовым категориям, как бюджет и бюджетный процесс.
Сформулированы предложения по внесению в Бюджетный кодекс Российской Федерации комплексных изменений и дополнений, направленных на законодательное обеспечение бюджетной реформы, предложены структура и основные содержательные моменты федерального закона о социально-экономическом планировании, а также принципы построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации. Всесторонне рассмотрены вопросы юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов и на этой основе сформулированы практические рекомендации, которые могут быть использованы в правотворческом процессе.
Научная новизна работы. Диссертация является первым специальным комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию программно-целевого метода бюджетной деятельности.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Бюджетная деятельность государства – действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.
2. Применение в бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, связывающего бюджетное финансирование с результатом, обусловлено главным функциональным назначением и смыслом публичных финансов как средства обеспечения общественных благ и потребностей.
3. Существующие в доктрине финансового права традиционные трактовки бюджета и бюджетного процесса основаны на «бюджетоцентричной» концепции и не учитывают факт законодательного закрепления других форм бюджетного планирования, первичных, с юридической точки зрения, по отношению к бюджету, а также задачу формирования правовой концепции «бюджета результатов».
4. Для обозначения форм программно-целевого бюджетного планирования целесообразно введение в науку единого термина – «бюджетный программно-целевой акт», под которым предлагается понимать нормативный правовой акт: а) предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и б) признаваемый в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основанием возникновения расходных обязательств.
5. Статус бюджетных программно-целевых актов, включая основные правила юридической техники изложения их текстов, необходимо закрепить в разрабатываемом федеральном законе о нормативных правовых актах.
6. Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности. Программно-целевое бюджетное планирование складывается из следующих стадий: 1) подготовка планового акта, 2) рассмотрение и утверждение планового акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) планового акта, 4) последующий контроль исполнения. Целесообразны установление контрольных сроков достижения целей бюджетного программно-целевого акта за пределами периода его действия и введение процессуального института «отложенного» последующего контроля исполнения бюджетного программно-целевого акта.
7. Целесообразно принятие федерального закона о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющего:
понятие и формы планирования, виды и иерархию плановых актов;
единые подходы к определению цикличности планирования;
принципы планирования;
систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности;
основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.
8. В основе построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации, деления их на виды должны лежать два главных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Программы, решающие общенациональные задачи и финансируемые из бюджетов нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны иметь статус «государственных программ» и воплощать механизмы планирования, отработанные в рамках приоритетных национальных проектов.
9. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральных законах от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).
10. С целью полного совмещения плановых периодов бюджетного и среднесрочного программно-целевого планирования целесообразно увеличение планового периода бюджетного планирования до пяти лет.
11. Круг целевых программ, которым присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и на которые распространяется действие других положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, должен быть расширен, с включением в него всех целевых программ, независимо от срока действия (в настоящее время это только долгосрочные программы).
12. Необходимо внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе:
понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов;
учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности;
право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом – органом внешнего аудита (Счетной палатой Российской Федерации).
13. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) необходимо закрепить юридическую ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций – получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.
По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства» – Омск: Русь, 2007. – 144 с., «Бюджет результатов: правовая концепция» – Омск: Омский государственный университет, 2008. – 264 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам бюджетно-правового регулирования и социально-экономического планирования, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова – Омск: Издание ОмГУ, 2005. – 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 687 с.
Результаты исследования представлены в 16 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. Всего автором опубликовано более 40 работ по теме диссертационного исследования.
Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на Всероссийской научно-практической конференции «Россия: приоритетные национальные проекты - инновации – молодежь» (Москва, Институт научной информации по общественным наукам, Отделение общественных наук РАН, 16 – 17 ноября 2006 года), научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 8 – 9 декабря 2006 года), международной научной конференции «Социальное право и практика Конституционного Суда Российской Федерации» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, Конституционный суд Российской Федерации, 5 – 7 июня 2007 года), международной научно-практической конференции «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 28 – 29 июня 2008 года), международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 4 – 5 декабря 2008 года), научно-практической конференции «Договор в публичном праве» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 30 июня – 1 июля 2007 года), международной научно-практической конференции «Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования» (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 4 – 5 сентября 2008 года), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом» (Челябинск, Филиал Московского педагогического государственного университета, 20 ноября 2008 года), научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления, традиционно организуемых Омским государственным университетом имени Ф.М. Достоевского, Правительством Омской области в Омске, в частности, в 2002, 2006, 2008 годах, и иных научно-практических конференциях.
Результаты исследования находят практическое применение в правотворческой деятельности Законодательного Собрания Омской области, Правительства Омской области, Совета при Губернаторе Омской области по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, тринадцати параграфов, заключения, библиографического списка.
Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности
В исследовании любого явления, тем более обладающего сложной структурной организацией, первостепенное значение имеет раскрытие глубинных, исходных начал и закономерностей его существования и развития. Категорией, объединяющей сущностные стороны явления, и, как правило, связывающей их с плоскостью практической реализации, бытия явления, проявления его во внешнем мире, являются принципы. Вполне естественно, что принципы социальной деятельности и ее разновидностей, включая государственную деятельность и правовое регулирование, были и остаются предметом широкого освещения в юридической литературе, как общетеоретической, так и посвященной отдельным отраслям права1.
В науке финансового права значительное внимание правовым принципам уделено в работах Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, И.И. Кучерова, Ю.А. Крохиной, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой. Так, рассмотрев понятие принципов бюджетного права, Ю.А. Крохина определяет их как «теоретически обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие начала (идеи, требования) сущности бюджетного права, составляющие его главное содержание, определяющие общую направленность правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований и направляющие бюджетную деятельность на достижение стоящих перед ней целей и задач» . В приведенном определении отражена неразрывная внутренняя взаимосвязь, единство принципов бюджетного права и принципов бюджетной деятельности.
В том, что принципы бюджетного права определяют, с одной стороны, дух и содержание бюджетного права, его норм, а с другой стороны - смысл и направленность бюджетной деятельности, выражается двойственная сущность принципов права вообще. Так, характеризуя данную сторону правовых принципов, Р.Л. Иванов отмечает: «Можно констатировать наличие у них (принципов права - A.M.) двух функций: внутренней и внешней. Внутренняя состоит в воздействии на систему юридических норм, обеспечивающем ее непротиворечивость и согласованность. Все нормативные предписания должны логически вытекать из содержания принципов и точно им соответствовать. Это позволяет осуществлять правовое регулирование на единых началах и обеспечить его максимальную эффективность. Реализуя внутреннюю функцию, руководящие положения обслуживают нормативный массив, и их воздействие на общественные отношения происходит опосредованно - через определяемые ими конкретные юридические нормы. Внешняя функция принципов права заключается в непосредственном регулировании поведения субъектов общественных отношений. Причем она не ограничивается только рамками правоприменения при пробелах в законодательстве или при противоречии отправным началам его конкретных норм. Непосредственное регулятивное воздействие проявляется и тогда, когда у субъектов имеется возможность реализовать требования принципов, не прибегая к правоприменению» . Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности являются правовыми принципами, выражающими основные начала, требования и закономерности бюджетной деятельности, осуществляемой с применением рассматриваемого метода.
Их практическая ценность заключается, в конечном итоге, в обеспечении эффективности реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности в целом. Без следования указанным принципам в правотворческой и правоприменительной деятельности невозможно полноценное воплощение социального предназначения метода. Причем определяющее значение имеет не формальное нормативно-правовое закрепление принципов, а точное следование им в своей профессиональной деятельности каждого человека, имеющего отношение к рассматриваемой сфере.
Поскольку программно-целевое бюджетирование является частью бюджетной деятельности и еще более общих систем деятельности (финансовой деятельности, публичной деятельности, социальной деятельности в целом) актуален вопрос о выделении и соотношении в ней специальных принципов, свойственных именно данному виду деятельности или отдельным его проявлениям, и более общих правовых принципов (финансово-правовых и общеправовых, свойственных любой публичной деятельности государства и муниципальных образований). При этом для целей настоящего исследования интерес представляют те общие принципы, которые находят в программно-целевой бюджетной деятельности отличительное, своеобразное преломление, характерное именно для рассматриваемого метода. Целесообразно также рассматривать принципы в системе со способами обеспечения их реализации.
Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов
Несмотря на повышение в последнее время интереса ученых-юристов к проблемам юридической техники, наметившуюся тенденцию к расширению ее понимания1, многие стороны этого многогранного явления в условиях современного этапа развития отечественной правовой системы до сих пор недостаточно исследованы.
Что же касается юридической техники подготовки плановых актов - то это абсолютное «белое пятно» в правовой науке. В теоретических трудах, посвященных общим вопросам юридической техники, как советского, так и постсоветского периодов, специфика подготовки плановых актов практически не затрагивается. В работах, посвященных правовым проблемам планирования, основной акцент сделан на юридической природе и классификации плановых актов и их элементов, а собственно юридико-технический аспект (требования к структурирования плановых актов, способу формулирования и взаимной увязки их показателей, лингвистические особенности изложения их текстов и т.д.) не раскрывается.
Данный пробел не может негативным образом не сказываться на качестве правового регулирования.
Применительно к программно-целевым бюджетным актам разработка вопросов юридической техники тем более важна, что, будучи регуляторами особого рода, они по своей сложности не сравнимы ни с какими другими нормативными правовыми актами. Эта сложность предопределяется самой природой и понятием бюджетного программно-целевого акта как документа, увязывающего воедино планируемые результаты (цели), сроки их достижения, необходимые для этого мероприятия и ресурсы. Каждый из перечисленных элементов отражает различные по своей сути характеристики общественных отношений, от которых обычная правовая норма абстрагируется.
Являясь разновидностью нормативных правовых актов, программы и другие бюджетные программно-целевые акты, безусловно, подпадают под режим общих правил юридической техники. На федеральном уровне эти общие правила до сих пор законодательно не закреплены, хотя работа над соответствующим законом ведется уже многие годы. В субъектах Российской Федерации и муниципальных образований практика принятия «нормативных актов о нормативных актах», наоборот, достаточно распространена.
Например, Закон Омской области от 21 ноября 2002 года № 409-03 «О нормативных правовых актах Омской области»1 (статья 51) устанавливает следующие требования к терминологии нормативных правовых актов: «Слова и выражения в нормативном правовом акте Омской области используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном и областном законодательстве. Не допускается обозначение в нормативном правовом акте Омской области разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в самом нормативном правовом акте Омской области». Разумеется, данные требования распространяются и на тексты областных целевых программ, оформляемых в соответствии с вышеназванным законом Омской области в виде приложений к нормативным правовым актам.
Специфические требования к подготовке программно-целевых актов излагаются, как правило, в специальных нормативных правовых актах, посвященных порядку разработки, утверждения и реализации целевых программ. Так, на федеральном уровне данные требования закреплены Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 (далее в настоящем параграфе — федеральный Порядок), на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - нормативными правовыми актами о порядке разработки и реализации соответственно региональных и муниципальных целевых программ.
Их анализ позволяет выделить следующие основные аспекты программно-целевых бюджетных актов, являющиеся предметом применения специфических способов, приемов изложения нормативно-правового материала: 1. Структура акта. 2. Терминология акта. 3. Техника изложения отдельных элементов акта (планируемых результатов, финансовых показателей, сроков и т.д.). 4. Способы взаимосвязи отдельных элементов акта. 5. Способы взаимной корреляции различных программно-целевых актов. Рассмотрим последовательно каждый из перечисленных аспектов. 1. Структура акта. В соответствии с федеральным Порядком основными структурными составляющими федеральной целевой программы являются паспорт программы и разделы программы. Кроме того, исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения, федеральная целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм. При этом к структурированию подпрограммы предъявляются те же требования, что и к программе в целом, то есть она имеет свой паспорт и разделы. На региональном уровне предусматриваются различные варианты структурирования программ. В большинстве субъектов Российской Федерации, Например, в Кемеровской , Смоленской и Тульской областях применяется подход, аналогичный федеральному. В республиках Башкортостан4 и Удмуртия5, Костромской области6, Еврейской автономной области паспорт программы рассматривается в качестве одного из его разделов. В Тюменской области дополнительно к паспорту и разделам программы в качестве отельных структурных составляющих программы предусмотрены титульный лист и «расчеты, необходимые для обоснования показателей программы, в виде отдельных приложений». Рассмотрим «классический» вариант, принятый на федеральном уровне и тиражируемый в большинстве субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности
История плановой деятельности любого государства берет свое начало с появлением самого государства. И история России в данном случае не исключение. Походы великих русских князей, первые военные компании, строительство крепостей, городов - эти и другие события, в которых участвовало большое количество людей, были бы неосуществимы без определенного плана действий, пусть и не писаного, но обладающего такими атрибутами, как цель, сроки, ресурсы, исполнители. Применительно к предмету настоящего исследования интерес представляют те исторические факты и свидетельства, которые относятся к периоду появления в деятельности российского государства признаков зарождающихся бюджетных отношений. Как известно, сам термин «бюджет», имеющий англоязычное (норманнское) происхождение, получил распространение в отечественных источниках достаточно поздно - только в конце XIX века. В научный обиход он был введен во второй половине XVIII века учеником А. Смита, профессором Московского университета СЕ. Десницким, разработавшим проект совершенствования российского финансового законодательства и финансовой политики «О узаконении финанском» . Финансовый план государства официально стал именоваться «бюджетом» только в Советской России, с принятием Конституции РСФСР 1918 года. До этого времени план государственных доходов и расходов имел различные наименования: «роспись», «табель», «смета». Первые достоверно известные факты утверждения государственных росписей принято относить к первой половине XVII века, к началу царствования Романовых. Так, В.А. Лебедев цитирует одну из грамот 1623 года, где говорится о присылке сметы, «чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не стала»1. К этому же периоду историки относят появление в России признаков осмысленной финансовой политики, основанной на понимании зависимости объемов доходов государства от уровня экономического развития страны. До этого, пишет В.О. Ключевский, московское правительство строило свое финансовое хозяйство исключительно на узкофискальном расчете, знало только казенную прибыль и не хотело иметь никакого понятия о народном хозяйстве... Однако наблюдения над торгово-промышленной оборотистостью и мастеровым умением иноземцев и настойчивые указания своих торговых людей, внушенные такими же наблюдениями, постепенно вовлекали московских финансистов в круг незнакомых им народнохозяйственных понятий и отношений и против их воли расширяли их правительственный кругозор, навязывали им трудные для их умов мысли, что возвышению налогов должен предшествовать подъем производительности народного труда, а для того он должен быть направлен на новые доходные производства, на открытие и разработку втуне лежащих богатств страны, для чего нужны мастера, навыки, знания, организация дела». Например, открытие месторождений руды поощрялось вознаграждением за счет государевой казны .
Вместе с тем, на протяжении всего XVII века финансовая политика России не имела под собой какого-либо продуманного плана, позволяющего обеспечить баланс доходов и расходов государства, а также превратить бюджет в действенное средство достижения общественно-полезных результатов. Данный период характеризуется постоянным увеличением расходов на содержание войска, военные компании, чрезмерным ростом налогообложения, которое превышало реальные платежные способности населения.
Понятия «план», «программа» при характеристике действий верховных властей в исторических исследованиях чаще всего употребляются, начинаются с эпохи царствования Петра Великого. Так, В.О. Ключевский к «плану Петра» в области промышленности и торговли относит следующие меры: 1. Вызов иностранных мастеров и фабрикантов. 2. Посылку русских людей за границу для обучения мастерствам. 3. Законодательную пропаганду. 4. Промышленные компании, льготы, ссуды и субсидии. Разумеется, эти меры не были оформлены в письменный документ, предлагаемый для исполнения в качестве некой единой программы, но все они, безусловно, были объединены единым замыслом, единой целью подъема отечественной промышленности, защиты торговых интересов России и предполагали существенные расходы казны. В частности, предусматривались помощь (в том числе субсидии и безвозмездные ссуды) для создания фабрик и заводов, а также меры прямой бюджетной поддержки промышленных предприятий при наличии у них признаков финансового кризиса (так, Мануфактур-коллегия «обязана была особенно прилежно следить за компанейскими фабриками, в случае их упадка - «как наискорее» расследовать причину и, если она оказывалась в недостатке оборотных средств, тотчас «чинить капиталом вспоможение».
Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус
Соглашение о достижении производительности состоит из трех частей. В первой части устанавливаются стратегические цели правительства, в целом, и департаментов, в частности, а также оговариваются вопросы взаимодействия департаментов друг с другом для достижения этих целей. Вторая, основная часть соглашения называется соглашением о закупках (purchase agreement). В ней детально оговариваются требуемые заказчику результаты деятельности департамента, а также условия и порядок оплаты предоставляемых общественных благ. Третья часть посвящена обязательствам департамента по исполнению государственной политики, распоряжению государственной собственностью и прочим обязательствам, которые установлены для всех государственных департаментов законодательством страны.
Закон об общественных финансах установил новый порядок, согласно которому парламент выделяет средства на исполнение правительством своих обязанностей. Если ранее действовавшая в Новой Зеландии система предполагала принятие ежегодного бюджета с росписью финансирования по позициям и с их последующим объединением в расходные программы разного уровня, то новая система основана на выделении средств для прямой закупки у департаментов необходимых общественных благ. Правительство ежегодно предоставляет в парламент свою оценку этих расходов. Важно, что новый порядок отношений создал предпосылки для внедрения учета затрат по методу начислений, который позволяет получить более полное представление о реальных затратах на использование ресурсов страны.
Закон передал часть функций в области управления финансами и контроля за использованием бюджетных средств на уровень департаментов. Условием такой передачи были обязательства департаментов представлять казначейству необходимую для него информацию, что позволило резко сократить финансовый контроль за их деятельностью. Теперь инструкции казначейства относятся прежде всего к управлению финансами, а также к учетной и финансовой политике государства.
Ослабление контроля за деятельностью департаментов со стороны казначейства сопровождалось детализацией и конкретизацией отчетности, которую они предоставляют. Закон об общественных финансах содержит также требование предоставлять ежегодный финансовый отчет о деятельности департамента и аудиторское заключение о достоверности отчета.
Важной частью реформы стал переход на контрактную систему найма руководителей департаментов. С руководителем ежегодно заключается договор, в котором указаны, во-первых, определяемы министерством результаты деятельности департамента, а во-вторых, ассигнования, выделяемые на расходы по оказанию перечисленных в договоре услуг. Заключив такой договор, руководитель вправе самостоятельно принимать решения о распределении выделенных ему бюджетных средств по статьям своей сметы. В частности, в рамках выделенного финансирования он может привлекать для решения поставленных задач любое число сотрудников, устанавливать зарплату труда персонала, заключать договоры с другими министерствами и так далее.
Итоги функционирования в Новой Зеландии новой модели бюджетного процесса, ориентированной на результат, впечатляют: Государственные расходы снизились с пиковых уровней 40 - 44% ВВП в начале 1990-х годов до 35 % ВВП; затраты на содержание инфраструктуры - на 50-60 %. Завершив реформы, правительство впервые за 17 лет начало исполнять бюджет с профицитом. Доля государственного производства в ВВП за годы реформ снизилась с 12 до 5 %, а общая численность занятых в системе государственного управления - с 86 тыс. до 36 тыс. человек . Среди стран континентальной Европы, правовые традиции которой достаточно близки России, одной из первых на путь внедрения в бюджетную деятельность программно-целевого метода встала Испания. Начало этому было положено изданием в 1977 году нового Бюджетного закона (Ley General Presupuestaria), который обязал правительство формулировать бюджет с использованием целей и программ. Принятая в 1978 году Конституция Испании закрепила базовые принципы модернизации управления государственными финансами, выраженные в следующих конституционных нормах: предоставление публичных услуг должно быть экономичным и эффективным (ст. 31.2) и результативным (ст. 103). Начиная с 1982 года, Министерство экономики и финансов Испании потребовало от департаментов формулировать свои бюджеты в виде программ. К концу 1980-х годов акцент в бюджетной реформе был перенесен с определения нового формата бюджета на бюджетный процесс. Цель финансового ведомства Испании заключалась в превращении бюджетно-процессуальных правил в механизм, способствующий внедрению бюджета результатов, многосторонним согласительным процедурам, взаимодействию распорядителей бюджетных средств, аудиторов и других участников бюджетного процесса. Правовую основу программно-целевого планирования при этом составили принятые в декабре 2001 года два закона о бюджетной стабильности (один предназначен для центрального правительства, второй -для других уровней власти). На основании данных законов разрабатывается Программа стабильности, основанная на долгосрочном макроэкономическом прогнозе. Ежегодно цели данной программы конкретизируются в так называемом «правительственном соглашении», которое направляется для обсуждения и одобрения в парламент.
