Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Концептуальные основы административно правового регулирования деятельности акционерных обществ 14
1. Акционерное общество как субъект административного права... 14
2. Тенденции развития административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ 38
3. Проблемы административно-правового регулирования деятельно сти акционерных обществ в зарубежных государствах 77
Глава II. Проблемы механизма административно правового регулирования деятельности акционерных обществ 102
1. Нормы права в механизме административно-правового регулиро вания деятельности акционерных обществ 102
2. Правоотношения в механизме административно-правового регули рования деятельности акционерных обществ 130
3. Правоприменительные акты в механизме административно правового регулирования деятельности акционерных обществ 151
Заключение 179
Список использованных источников и
Литературы 1
- Тенденции развития административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ
- Проблемы административно-правового регулирования деятельно сти акционерных обществ в зарубежных государствах
- Правоотношения в механизме административно-правового регули рования деятельности акционерных обществ
- Правоприменительные акты в механизме административно правового регулирования деятельности акционерных обществ
Введение к работе
Актуальность темы исследования во многом обусловлена тем, что в науке административного права существует достаточно много нерешенных проблем, связанных с реализацией статуса ее субъектов. Развитие хозяйственных и административных правоотношений объективно вызвали к жизни появление такого субъекта административного права, как акционерное общество. Данный хозяйствующий субъект занимает особое место среди различных участников административных правоотношений, что, в свою очередь, обусловливает необходимость совершенствования его правового положения, а также осуществление регулирования деятельности акционерных обществ в процессе их непосредственных взаимоотношений с органами государственной власти и управления, которое происходит по самому широкому спектру проблем и вопросов публичного управления.
Актуальность рассматриваемой проблеме придает и тот факт, что происходящие в Российской Федерации политические и экономические изменения самым непосредственным образом повлияли на развитие законодательства об акционерных обществах. В этой связи в настоящее время требуются адекватные изменения в механизме административно-правового регулирования, касающиеся процедуры контроля и надзора за деятельностью акционерных обществ, изменения новый механизм реализации процедур предоставления публичных услуг акционерным обществам, а также совершенствование мер административной ответственности, которые применяются к соответствующим субъектам административного права.
Совершенствование административного законодательства, регламентирующего деятельность акционерных обществ, должно осуществлять на основе учета норм, действующих в государствах Европейского союза, а вступление Российской Федерации во Всемирную торговую организацию и Европейский экономический союз диктует необходимость развития и укрепления административно-правового статуса акционерных обществ.
Следует также подчеркнуть, что в настоящее время имеет место потребность в более четком определении такой категории, как коллективный субъект административного права, а также разработке системы эффективных административно-правовых средств воздействия на деятельность непосредственно акционерных обществ.
Кроме того, в развитии рассматриваемого научного направления заинтересованы сотрудники контрольно-надзорных органов, деятельность которых связана с государственным воздействием на акционерные общества, ученые-административисты, а также сами участники акционерных и иных корпоративных правоотношений.
Перечисленные, а также ряд других обстоятельств обусловливают актуальность настоящего диссертационного исследования, превращая административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ в одну из важнейших составных частей и направлений административно-правового регулирования корпоративных отношений, что, в свою очередь диктует необходимость его изучения и совершенствования.
Степень научной разработанности темы. По исследуемой теме был защищен ряд диссертаций: Бургачевой Ю.Ю. «Административно-правовая защита акционерных обществ от недружественных поглощений» (Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009); Макарова Д.А. «Управление акционерными обществами» (Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002); Кудачкина А.А. «Корпорация в США и акционерное общество в России как субъекты акционерного правоотношения (сравнительно-правовой анализ)» (Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007); Тихомирова М.Д. «Правовое положение органов управления акционерного общества» (Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005); О.А. Ястребова «Государственное унитарное предприятие как субъект административного права» (Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007) и др.
В защищенных диссертациях по проблеме правового регулирования деятельности акционерных обществ акцент сделан на управлении акционерным обществом. Кроме того, в ранее защищенных диссертациях внимание обращается лишь на отдельные аспекты административно-правового регулирования их деятельности. Автор представленной диссертации рассматривает акционерное общество в системе административных правоотношений комплексно, раскрывая особенности административно-правового статуса акционерного общества, что существенно отличает настоящую диссертацию от иных ранее проведенных исследований.
Таким образом, несмотря на то, что проблемы правового статуса акционерного общества были также предметом научного анализа, говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработан эффективный административно-правовой механизм реализации их статуса в сфере государственного управления, пока не приходится. Исходя из вышеизложенного, проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Теоретическая база исследования. Проблемы правового статуса акционерных обществ, как уже отмечалось, ранее исследовались в научной литературе по гражданскому и административному праву. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы В.А. Белова, И.Л. Брауде, В.Е. Белинского, В.Ю. Вольфа, Н.Я. Гринченко, В.В. Долинской, И.В. Дойникова, Д.В. Жданова, М.Н. Израэлита, А.И. Каминки, А.М. Круглякова, О.Е. Колотушкиной, Т. Кейзера, Т.В. Кашаниной, Д.В. Ломакина, В.П. Мозолина, Ю.А. Метелевой, В.И. Мамая, О.А. Макаровой, Л.И. Петражицкого, О.И. Турчина, О.А. Ястребова и др.
Определенный интерес в ходе проведения настоящего исследования представляли работы К.С. Бельского, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.П. Коренева, М.В. Костенникова, А.В. Куракина, Ю.М. Козлова, Ю.Н. Старилова, Л.Л. Попова, А.П. Шергина, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и др.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ.
Предметом диссертационного исследования является комплекс проблем научного и прикладного характера, связанных с реализацией акционерным обществом своего административно-правового статуса.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ и формулирование на этой основе предложений по его совершенствованию.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
– раскрыть сущность акционерного общества как субъекта административного права;
– выявить тенденции развития административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ;
– определить возможности использования зарубежного опыта административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ;
– дать характеристику нормам административного права в механизме регулирования деятельности акционерных обществ;
– определить специфику административных правоотношений в механизме регулирования деятельности акционерных обществ;
– изучить особенности правоприменительных актов в механизме административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ;
– раскрыть перспективы развития административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая и информационная база исследования. Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной и административной практики, касающиеся контрольно-надзорной и юрисдикционной деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам. В частности, в ходе исследования было изучено 44 акта проверок деятельности акционерных обществ, хранящихся в архиве Управления Федеральной службы по финансовым рынкам по г. Москве.
Проанализировано 53 протокола об административных правонарушениях составленных в отношении акционерных обществ за нарушение законодательства об охране окружающей среды, трудового законодательства, а также законодательства о ценных бумагах.
В ходе исследования было изучено 94 дела, касающихся обжалования выездных налоговых проверок, составленных в отношении различных акционерных обществ, хранящихся в архиве Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Были изучены материалы судебной практики, касающиеся корпоративных споров. В частности, было изучено 36 дел, рассмотренных Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа; 28 дел, рассмотренных Арбитражным судом г. Москвы; 32 дела, рассмотренных Арбитражным судом Краснодарского края, размещенных в справочно-информационной системе «КонсультантПлюс».
Научная новизна диссертации. В работе раскрыто содержание административно-правового статуса акционерного общества, выявлены особенности акционерного общества как коллективного субъекта административного права, определены этапы развития административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ. В диссертации показана специфика норм административного права, задействованных в механизме регулирования деятельности акционерных обществ. Выявлены особенности охранительных правоотношений, возникающих при реализации акционерным обществом своего статуса в сфере государственного управления. Раскрыта специфика правоприменительных актов в механизме административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, а также разрешены организационные проблемы контроля и надзора за деятельностью акционерных обществ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что механизм административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ представляет собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих административно-правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения, представляющих повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, или стадий, в соответствии с целями, задачами и функциями регулирования деятельности акционерных обществ.
2. Государственное управление в сфере функционирования административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, представляет собой целостную систему, объединенную едиными целями и задачами по осуществлению контрольно-надзорной, разрешительной, координационной, нормотворческой и информационной функций.
3. Изменение государственного участия в управлении акционерными обществами должно развиваться по пути увеличения административно-правовой составляющей в системе ответственности доверительных управляющих. В частности, вполне целесообразно установление для них административной ответственности как для должностных лиц органов государственной власти и управления.
4. В целях совершенствования административно-правового статуса акционерного общества обоснована необходимость закрепления квалификационных требований, предъявляемых к членам совета директоров такого общества. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об акционерных обществах» к членам совета директоров должны предъявляться такие требования. как: наличие высшего образования; отсутствие судимости; отсутствие у кандидата в течение двух лет, предшествовавших дню проведения общего собрания акционеров по выбору в совет директоров общества, действующего административного наказания за правонарушение в области торговли, финансов, корпоративного управления, рынка ценных бумаг, установленного вступившим в законную силу постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях или суда; наличие опыта профессиональной деятельности не менее двух лет руководства отделом или иным подразделением организации, а также отсутствие в действиях соответствующего лица конфликта интересов.
5. Сформулировано предложение дополнить перечень обязательных для раскрытия акционерным обществом документов, содержащихся в п. 1 ст. 92 Федерального закона «Об акционерных обществах», пунктом о раскрытии информации, находящейся в инвестиционном меморандуме акционерных обществ, и их обязательной регистрации в Федеральной службе по финансовым рынкам. Для повышения качества раскрытия информации наделить фондовые биржи полномочиями по осуществлению контроля над раскрываемой информацией акционерными обществами в установленный ФСФР срок. Обязать акционерные общества раскрывать информацию, подлежащую публикации в сети Интернет на едином сайте ФСФР, без обязательной публикации на сайтах самих обществ; наделить аттестованные ФСФР саморегулируемые организации полномочиями по определению необходимости раскрытия информации, содержащейся во внутренних корпоративных документах, в случае возникновения спора между акционерным обществом и акционером по раскрытию такой информации. Кроме того, необходимо в законодательстве об акционерных обществах предусмотреть случаи, при которых акционерное общество обязано получать согласие антимонопольного органа для совершения сделок с акциями.
6. В целях совершенствования административно-правового статуса акционерных обществ на рынке ценных бумаг предлагается исключить из ст. 44 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» п. 6 и добавить в ст. 44.1 указанного закона п. 5, предусмотрев в нем обязанность органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг направлять материалы в правоохранительные органы при обнаружении фактов совершения административных правонарушений или преступлений.
Кроме того, целесообразно исключить из положения «О территориальном органе Федеральной службы по финансовым рынкам» п.п. 2.2.3 и добавить п.п. 2.1.29, предусмотрев в нем обязанность органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг пресекать нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также предоставлять возможность применять меры ограничительного, запретительного и предупредительного характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к компетенции территориального органа.
Представляется необходимым дополнить «Административный регламент по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора» сроками, порядком и последовательностью действий Федеральной службы по финансовым рынкам и ее территориальных органов по выполнению Службой своих контрольно-надзорных функций.
7. В целях совершенствования института доверительного управления государственными акциями необходимо внести следующие изменения в Положение «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»)»: п. 21 дополнить третьим и четвертым абзацами, определив, что физическое лицо может быть назначено представителем Российской Федерации в совете директоров не более двух акционерных обществ, представитель Российской Федерации не может быть представителем других акционеров (участников) в органах управления данного обществах; дополнить Положение п. 23, определив в нем содержание заключаемого с представителем договора на представление интересов Российской Федерации в органах управления общества; порядок определения обязанностей и ответственности представителя; дополнить Положение п. 24, определив в нем основания прекращения полномочий представителя государства в органах управления акционерного общества; дополнить Положение п. 25, определив в нем исчерпывающий перечень оснований для принятия правового акта о досрочном прекращении полномочий представителя.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе проанализированы основные точки зрения ученых относительно понятия акционерного общества, рассматриваемого в качестве субъекта административного права. В диссертации определены критерии классификации административно-правовых методов воздействия в отношении акционерных обществ. В работе теоретически обоснован механизм административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, а также разработана структура учебного курса по проблеме реализации административно-правового статуса хозяйствующих субъектов.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что положения диссертации разработанные в ходе исследования использованы при подготовке предложений по совершенствованию порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями. В исследовании разработаны предложения по совершенствованию управлении акциями находящимися в федеральной собственности, а также акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении акционерными обществами («золотой акции»). Кроме того, отдельные положения диссертации используются в практической деятельности общества с ограниченной ответственностью «АлПро».
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Европейская социальная хартия: вызовы и реальность» (Москва, 2009), «Высшее образование для XXI в. (Москва, 2010), «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод: итоги и перспективы» (Москва, 2010), «Правовые вопросы организации деятельности органов управления хозяйственных обществ» (М, 2010), «Управление глобализацией и международное право» (Москва, 2011).
Положения диссертации используются в учебном процессе Московского гуманитарного университета при чтении курса лекций по административному и предпринимательскому праву: положения диссертации, посвященные содержанию административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, используются адвокатами межрегиональной коллегии адвокатов в рамках юридической подготовки. Кроме того, результаты исследования используются в практической деятельности ЗАО «Бизнес-Контракт».
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в восьми научных публикациях, три из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Тенденции развития административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ
В настоящее время Россия проходит сложный период формирования правовых, экономических и социальных институтов общества. Ежегодно принимаются краткосрочные (на год) планы социально-экономического развития, как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее регионов, городов, районов. В 2008 г. была принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.»1. Итогом проводимых экономических реформ должно являться создание эффективной рыночной экономики, обеспечивающей высокий уровень жизни людей, а также продуктивное участие Российской Федерации в мировом хозяйстве. Но имеющаяся в Российской Федерации законодательная база не в полной мере отвечает требованиям динамично развивающейся страны. Как отмечает В.И. Мамай «...переход российской экономики к рынку обусловил развитие различных форм предпринимательской деятельности, среди кото-рых важное место заняли хозяйственные общества» . В свое время И. Соколов, верно, отмечал «...по мере расширения и углубления радикальной экономической реформы все активнее вызываются к жизни новые формы и методы, инструменты хозяйствования. Среди них выделяются акционерные общества» .
Административно-правовое управление экономики играет ключевую роль в совершенствовании экономической системы государства4. Вопрос эффективного государственного управления экономикой в немалой степени зависит от построения эффективного акционерного законодательства. В настоящее время, крупнейшие российские предприятия (ОАО «Газпром», «ЛУКойл», «Сургутнефтегаз», РАО «Норильский никель», «Башкирская топливная компания», «Тюменская нефтяная компания», «Татнефть», «АвтоВАЗ» и многие другие) по своей организационно-правовой форме являются акционерными обществами. Ежегодный финансовый оборот только ОАО «Газпром» за 2007 г. составил 2522,428 млрд. руб.5 В этой связи, по нашему мнению, в современных условиях объективация государственного управления акционерными обществами является приоритетной государственной задачей.
В процессе функционирования и развития национальной экономики, выявился ряд проблем, связанных с административно-правовым регулированием деятельности акционерных обществ. Современное административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ должно отвечать не только критериям эффективного воздействия, но и обеспечивать стабильное развитие, защиту прав и охраняемых законом интересов субъектов предпринимательства.
Реформирование административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ должно быть связано не только с внешним непрерывным совершенствованием нормативных правовых актов, но и с обеспечением внутреннего гармоничного взаимодействия многих его элементов. Следовательно, поиск решений частных вопросов административно 4 См.: Экономика / Под. ред. А.С. Булатова. - М., 1995. - С.262; Шахмалов Ф.Э. Государство и экономика (власть и бизнес). - М, 1999. - С. 101; Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административно-правовое регулирование экономических отношений. - М., 2000. -С. 10.
Одной из проблем, с которой сталкивается юридическая доктрина, является отсутствие в законодательстве четкого понятия государственного управления. Многообразие понятия «управление» обусловлено множеством процессов и явлений, которые относятся к управлению. Несмотря на то, что в юридической литературе понятию «государственное управление» посвящено большое количество работ, его единого определения и функций до сих пор выработано не было.
Ю.М. Козлов пишет, что государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть6. Г.В. Атаманчук указывает, что государственное управление есть организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения, или преобразования, опирающегося на его властную силу7. Ю.Н. Старилов говорил о возможности рассматривать государственное управление в узком и широком смысле. В узком смысле это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных и исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной
Анализируя существующие подходы к раскрытию понятия государственного управления, их можно разделить на три группы. К первой группе можно отнести работы таких ученых как Ю.М. Козлова , Н.А. Волкова , А.П. Коренева10, С.С. Студенкина" и др. В своих трудах они связывают государственное управление с исполнительно-распорядительной функцией государства.
Второй подход основывается на том, что государственное управление осуществляется всеми органами государственной власти: исполнительной, законодательной, судебной. Среди ученых, придерживающихся подобного подхода, можно назвать В.Н. Сусликова , Г.В. Атаманчука . Данный подход характеризует государственное управление как организующее, направляющее и регулирующее воздействие всех государственных органов на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, опирающееся государственные властные функции.
Третий подход объединяет в себе первый и второй подходы, и предлагает два понимания государственного управления: в узком смысле - как деятельность исполнительных органов государственной власти и широком - как
На наш взгляд, ограничение государственного управления лишь деятельностью органов исполнительной власти по реализации норм законодательства, вряд ли можно считать оправданным. И законодательная, и судебная власть реализуют функции управления, поскольку и та, и другая существуют для упорядочивания внутренней системы, которой является государство. Статьей 10 Конституции РФ предусмотрено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Система органов исполнительной власти не может функционировать при отсутствии законодательной базы. Ведь деятельность исполнительных органов основана на реализации правовых норм, при их отсутствии возникает вопрос о целесообразности функционирования этой ветви власти. Деятельность судебных органов направлена на разрешение внутрисистемных противоречий, в данном случае можно говорить о властном воздействии субъекта управления на объекты управления, с целью согласования их воли и устранения противоречий. Функционируя совместно, все три ветви государственной власти образуют единый, целостный аппарат, реализующий государственное управление в полном объеме.
Проблемы административно-правового регулирования деятельно сти акционерных обществ в зарубежных государствах
Указ от 6 сентября 1805 г., который стал первым шагом на пути провозглашения принципа ограничения ответственности акционеров по долгам акционерной компании стоимостью вкладов, внесенных в оплату принадлежащих им акций. Указ разъяснил, что взыскание долгов с акционерного общества «совершенно противно самому существу сего рода компаний, акционерная компания отвечает одним складочным капиталом, следовательно, ни один из акционеров при неудаче не теряет свыше положенного капитала».108
Манифест 1807 г. «О дарованных купечеству новых выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий». Из анализа текста Манифеста видно, что в нем провозглашался принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, в котором проявляется такой элемент метода гражданского и акционерного права, как автономия воли. Так же в Манифесте был определен порядок создания акционерных компаний - с разрешения верховной власти, на основании «частных законодательных актов»1 , что послужило в дальнейшем основой для формирования обширного сепаратного законодательства, или, иначе говоря, локальных актов юридических лиц.
«Положение о компаниях на акциях» от 6 декабря 1836 г. решало основные организационные вопросы акционерных компаний и устанавливало пределы прав и обязанностей акционеров. Но более подробно эти нормы регулировались в уставах, постепенно восполняя пробелы законодательства. В этом акте провозглашались следующие задачи: 1) создание специального законодательства, детально регулирующего деятельность акционерных обществ; 2) создание благоприятных условий для применения акционерной формы в промышленности; 3) соблюдение принципов системности и единообразия в правовом регулировании организации и деятельности акционерных обществ; 4) соблюдение принципа Третий этап 1857 г. - 1917 г. можно охарактеризовать, как период неудавшихся реформ государственно-правового регулирования деятельности акционерных обществ.
В 1857 г. в результате снижения процентов по вкладам в государственных кредитных учреждениях начался ажиотажный приток средств инвесторов в акционерные компании. И в России началось «акционерное надувательство». Акционерный ажиотаж привел к увеличению числа случаев акционерного мошенничества, выражавшегося в обмане инвесторов, вкладывавших свои денежные средства в акции вновь создаваемых компаний. Для борьбы с акционерным ажиотажем Правительство начинает ограничивать акционерное учредительство, министерствам было дано указание, осуществлять более строгий отбор ходатайств об учреждении акционерных обществ. В скором времени необходимость изменения акционерного законодательства была осознана органами государственной власти. Начался новый период в истории акционерных отношений в России.
Проект 1858-1861 гг. закреплял принцип отсутствия ответственности государства по долгам акционерных обществ. Был легализован выпуск акций на предъявителя, допускалась возможность оплаты ценных бумаг по частям в порядке, определяемом уставом акционерного общества. Многочисленные критические замечания практически «похоронили» этот вариант, и в ноябре 1871 г. комиссия при Министерстве финансов приступила к работе над новым проектом.
Проект 1871 г. предусматривал отказ от разрешительной системы акционерного учредительства и переход к явочной, или регистрационной системе, при которой, для возникновения акционерного общества не требова 70 лось специального разрешения, а было достаточно формальной регистрации, составленного в соответствии с действующим законодательством устава в явочном отделе.
Все проекты страдали отсутствием четкой системы, мало учитывали российскую специфику и оставляли значительные пробелы, например: в проектах практически были проигнорированы интересы рядовых акционеров. В результате Государственный Совет отклонял проекты, или посылал на доработку.
Впоследствии также предпринимались попытки по реформированию акционерного законодательства. В частности, в период с 1894 по 1917 г. было разработано различными структурами довольно большое число проектов правовых актов. Тем не менее, ни одному из них не суждено было стать новым российским акционерным законом. Реформа акционерного законодательства до падения царской власти так и не была проведена. , В дореволюционный период развития акционерного законодательства были сформулированы такие основные положения современной конструкции акционерных обществ как: наличие уставного капитала разделенного на определенное количество долей, признание акционерных обществ юридическим лицом, ограниченная ответственность акционеров по долгам общества, создание двух видов акционерных обществ открытого и закрытого типа.
Важной особенностью дореволюционных этапов развития является тот факт, что в России была предусмотрена концессионная система учреждения акционерных обществ. Для создания акционерного общества было необходимо получить согласие государственного властного органа. Это было обусловлено тем, что Правительство стремилось пресечь различного рода мошенничества с акциями создаваемых обществ, предотвратить спекулятивные сделки на фондовых биржах, осуществлять текущий контроль за иностранными денежными средствами, поступающими в экономику России, а так же регулировать уровень монополизированности ведущих отраслей хозяйства, за счет предоставления отдельным обществам права на осуществление предпринимательской деятельности.
Правоотношения в механизме административно-правового регули рования деятельности акционерных обществ
Реализация названных нами предложений (предоставление ФСФР полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков) дала бы ФСФР полномочия, сходные с регулирующими органами западных стран. Но эффективный контроль над деятельностью акционерных обществ не возможен без слаженной и скоординированной работы федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декаб-ря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ осуществляет полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Кроме того, оно обеспечивает принятие мер по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также по регулированию исключительно рынка ценных бумаг. Статьей 42 ФЗ «О рынке ценных бумаг» определены функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, одной из которых является координация деятельности федеральных органов власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.
Здесь важно отметить, что Положением «О Федеральной службе по финансовым рынкам» за ФСФР такие полномочия не закреплены.
В настоящее время ФСФР не осуществляет деятельность по координации (отсутствуют планы, программы, приказы и т.д.) федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.
Тут важно отметить, что полномочия по регулированию и надзору за деятельностью российского финансового рынка распределены между несколькими ведомствами. Большую часть функций в сфере административного регулирования деятельности акционерных обществ выполняет ФСФР, однако, определенные полномочия по контролю за финансовыми рынками есть у Минфина России, в некоторых случаях у Центробанка, ФАС, ФНС, а также у других государственных органах. При этом ни с одним регулятором финансового рынка у ФСФР нет соглашения о взаимодействии.
Таким образом, сложилась раздробленность регулирования, в результате которой отсутствует единая система мониторинга, охватывающая все сегменты деятельности акционерных обществ и функционирования финансового рынка.
С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, в целях дальнейшего развития законодательства об акционерных обществах, а также оптимизации процессов принятия решений по вопросам стратегического развития финансового рынка, было бы целесообразно дополнить п. 5 «Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам» подпунктом 5.15, изложив его в следующей редакции:
Единство всех элементов механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ достигается путем выделения среди государственных органах ФСФР как особого регулятора, осуществляющего контроль над акционерными обществами. Последние результаты административной и корпоративной реформ ясно показывают, что значение ФСФР будет только возрастать. Однако осуществлять контроль за деятельностью акционерных обществ невозможно только путем совершенствования структуры и полномочий государственных органов, являющихся одним из элементов механизма административно-правового регулирования. Эти органы выполняют регулятивную функцию в совокупности со всеми другими средствами юридического воздействия. Именно поэтому необходимо говорить о механизме административно-правового регулирования, как о совокупности юридических средств.
Наличие юридических процедур является характерной особенностью 123 рассматриваемого нами механизма и имеет для него особое значение. Для механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ юридические процедуры имеют сквозное значение, так как они обеспечивают действие трех блоков названного механизма -регулятивного, охранительного, правотворческого. Юридические процедуры представляют собой систему, которая: а) ориентирована на достижение конкретного правового результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована правовыми отношениями; в) обладает моделью (программой) своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии; е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основ ного, главного для нее правового отношения 7.
За последнее время в законодательство были внесены существенные изменения, затрагивающие юридические процедуры механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ. «В значительной степени эти изменения коснулись порядка информационного сопровождения деятельности эмитентов ценных бумаг - раскрытия информации»208. Так, к примеру, в подготовленной Концепции развития гражданского законодательства раскрытию информации акционерными обществами отводится одно из центральных мест. Эта идея, на наш взгляд, заслуживает поддержки, поскольку ее реализация будет в большей степени способствовать обеспечению прав акционеров.
Правоприменительные акты в механизме административно правового регулирования деятельности акционерных обществ
Для частичного разрешения сложившейся ситуации необходимо внести изменения в законодательство об акционерных обществах, устанавливающие согласованность с применением антимонопольного законодательства и положения о возможном уведомлении продавца акций о полученном согласии антимонопольного органа на сделку. По нашему мнению необходимо внести в ст. 84.9 Федерального закона «Об акционерных обществах» изменения и дополнить ее пунктом 8 изложив его в следующей редакции:
На сделки, перечисленные в гл. XI. 1 настоящего Федерального закона требуется предварительное согласие антимонопольного органа, в случае, если: а) суммарная стоимость активов по последним балансам лица (группы лиц), приобретающих акции (доли), права и (или) имущество и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются превышает семь миллиардов рублей; б) суммарная выручка указанных лиц от реализации товаров за послед ний календарный год превышает десять миллиардов рублей. При этом сто имость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобрета ются, превышает двести пятьдесят миллионов рублей; в) одно из указанных выше лиц включено в реестр. Из анализа правового положения Федеральной антимонопольной службы и анализа нормативных правовых актов, направленных на регулирование антимонопольной деятельности хозяйствующих субъектов, можно выделить следующие основные цели антимонопольного законодательства: 1. Определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. 2. Обеспечение условия для создания и эффективного функционирования рынков товаров, работ, услуг и финансовых средств.
Первую цель деятельности антимонопольного органа можно охарактеризовать, как узкоспециальную, присущую лишь антимонопольному органу, а вторая цель имеет более широкий характер и может быть обозначена, как одно из направлений деятельности всего административного законодательства. Правоотношения, регулируемые антимонопольным законодательством, содержат целый ряд административно-правовых норм, к ним можно отнести положения, регулирующие структуру, компетенцию антимонопольных органов, порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольных правил и применении административной ответственности.
Антимонопольное законодательство носит комплексный характер, сочетая в себе диспозитивные и императивные нормы, частно- и публично-правовые начала.
Итак, антимонопольные органы призваны контролировать процессы концентрации рыночной власти. Такой контроль заключается не в запрете подобных операций, а в обеспечении условий эффективной конкуренции. Необходимость регулирования возникает только в том случае, если превышены количественные показатели, установленные законом.
В рамках государственно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, определенное значение имеют нормативные акты федеральных органов исполнительной власти: указы Президента РФ, среди которых есть и направленные на защиту прав миноритарных акционеров, постановления Правительства РФ, в числе которых регулирующие реализацию права государства, как акционера, ведомственные нормативные акты, среди которых центральное место занимают постановления и распоряжения Федеральной службы по финансовым рынкам.
Основным органом власти, в задачу которого входит государственное регулирование деятельности акционерных обществ, является Федеральная служба по финансовым рынкам.
ФСФР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). Руководство Федеральной службой по финансовым рынкам осуществляет Правительство РФ.
Для более детального рассмотрения субъектов административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ является целесообразным рассмотреть осуществляемые Федеральной службой по финансовым рынкам функции:
Предполагает совершенствование существующих, а также создание новых общественных отношений в сфере регулирования деятельности акционерных обществ и рынка ценных бумаг, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Данная функция является одной из наиболее приоритетных, что в свою очередь свидетельствует о важной роли подзаконного регулирования в сфере рынка ценных бумаг. В этом направлении ФСФР осуществляет разработку нормативных актов, проведение их экспертизы, установление порядка лицензирования, а так же определение стандартов, правил и иных обязательных требований.
