Введение к работе
Актуальность темы исследования проявляется в том, что на протяжении последних двух лет пресса, радио и телевидение уделяют особое внимание процессам становления и развития в России системы бюро кредитных историй. Такое пристальное внимание обусловлено следующими обстоятельствами:
в России действительно продолжается бум кредитования населения. Как сообщил директор Финансового департамента Минфина России А. Саватюгин, объем рынка потребительского кредитования к концу 2005 - началу 2006 г. превысил 1 трлн. руб. По его словам этот рынок растет более высокими темпами, чем доходы населения ;
банки в условиях отсутствия адекватной информации о заемщиках, а также в погоне за клиентами недостаточно точно оценивают кредитные риски, раздавая кредиты почти всем желающим. Так, на XVI Съезде Ассоциации российских банков отмечалось, что низкая транспарентность российских заемщиков препятствует кредитованию . А, по словам президента Ассоциации региональных банков А. Мурычева, объем «плохих» долгов физических лиц увеличился по итогам 9 месяцев 2005 г. на 64 %, т.е. растет более высокими темпами, чем объемы кредитования граждан банками ;
ссылаясь на высокие риски, банки кредитуют население под весьма высокие проценты (40-50 %);
при возникновении проблем с погашением задолженности сразу у множества заемщиков может возникнуть масштабный банковский кризис.
Говорить о негативных последствиях для экономики страны масштабного банковского кризиса представляется излишним по вполне очевидным причинам. Достаточно вспомнить 1998 год, когда, по словам уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. Миронова, «разразившийся финансовый кризис привел к массовому обнищанию населения, доверившего свои сбережения
1 Цит. По Черкашенко В., Федотов В. Экономика, кредитный бум и устойчивость банковской системы. //
Банковское дело. 2006. N 2. С. 51.
2 XVI Съезд Ассоциации российских банков. Сборник материалов. М, 2005. С. 190.
3 Интернет-ресурс Правда.Ру. Разд. «Аналитика». Закон для «вышибания долгов» из физических лиц
требуют российские банкиры. 2005. 27 октября.
государству, банковской системе. Ущемлены экономические права более 70
миллионов граждан» .
Не допустить подобного развития событий призваны бюро кредитных историй, основное предназначение которых - сбор и распространение среди кредиторов необходимой им информации о заемщиках, упрощение процедуры взаимодействия кредитора и заемщика, снижение рисков кредитной деятельности. Как справедливо отмечается в литературе, «потребность в упрощении сбора информации о потенциальных заемщиках банковское сообщество испытывало на протяжении длительного времени, но особенно остро данная проблема обозначилась с расширением объемов потребительского и ипотечного кредитования, а также кредитования малого бизнеса. Недостаток информационных ресурсов в сфере кредитования оборачивается для банков недополученными доходами и, разумеется, ростом рисковой составляющей в процентных ставках по кредитам» .
Таким образом, в силу указанных обстоятельств законодательство, регулирующее отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями, призвано обеспечивать потребности беспрецедентно быстро развивающегося рынка потребительского кредитования. В литературе отмечается, что «эффективно управляемая система учета кредитных историй позволит минимизировать риски кредитования и стоимость заимствований, создать предпосылки для кредитования широких слоев населения, обеспечить экономический рост России»6.
Степень разработанности темы исследования. Правовое регулирование отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями, в настоящее время находится в стадии своего активного развития, в связи с чем ему объективно присуща определенная новизна. Право формирует подходы к регулированию указанных отношений с учетом их специфики и юридического своеобразия.
В литературе существует ряд работ, посвященных отдельным аспектам правового регулирования рассматриваемых отношений, информационной безопасности
4 См.: Российская газета. 1999. 10 марта.
5 Ларина Л.И. Актуальные вопросы применения Федерального закона «О кредитных историях». // Деньги
и кредит. 2005. N6. С. 31.
6 Тосунян Г. А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. N
218-ФЗ «О кредитных историях». Учеб-практ. пособие. М, 2006. С. 14.
обращения кредитных историй, правового режима конфиденциальной информации. Так, некоторые вопросы, косвенно затрагивающие тему исследования, рассмотрены в работах И.Л. Бачило7, А.Н. Борисова8, А.Ю. Викулина9, С.А. Голубева10, А. Гордеева11, Н. Горячевой12, Л.И. Лариной13, К. Маркелова14, А.В. Мурычева15, С. Оськина16, М.И. Петрова17, Е.И. Спектор18, С. Тамарина19, А.В. Толкушина20, Г.А. Тосуняна21, В.
Черкашенко и В. Федотова . Тем не менее, основные вопросы теории правового регулирования отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями, в значительной степени оставались вне поля зрения научного сообщества. В юридической литературе недостаточно четко сформулированы методологические подходы к их рассмотрению, не систематизированы условия и факторы, обусловливающие специфику организации и осуществления информационного обмена кредитными историями, не проведен комплексный анализ особенностей построения и функционирования системы органов государственной власти, осуществляющих специальное регулирование деятельности бюро кредитных историй и иных участников информационного обмена.
7 Бачило И.Л., Викулин А.Ю. О правомерности предоставления банками сведений, содержащих кредит
ные истории их клиентов-физических лиц, в бюро кредитных историй. // Вестник Ассоциации российских
банков. 2004. N 9.
8 Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ «О кредитных
историях» (постатейный). М., 2005.
9 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. N
218-ФЗ «О кредитных историях». Учеб-практ. пособие. М, 2006.
10 Голубев С.А. Акутальные вопросы правового регулирования банковской деятельности. // Деньги и
кредит. 2005. N3.
11 Гордеев А. Пора создавать кредитную историю АПК. // Национальный банковский журнал. 2006. N 5.
12 Горячева Н. Аспекты розничного кредитования. // Банки и технологии. 2005. N 1.
13 Ларина Л.И. Актуальные вопросы применения Федерального закона «О кредитных историях». // Деньги
и кредит. 2005. N 6.
14 Маркелов К. Розница объединяет банковские технологии. // Банки и технологии. 2005. N 3.
15 Мурычев А.В. Инфраструктура кредитования в России: возможности повышения эффективности
кредитного процесса. // Деньги и кредит. 2006. N 3.
16 Оськин С. Бюро кредитных историй: от теории к практике. // Банки и технологии. 205. N 2.
17 Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. N 218-ФЗ «О кредитных
историях» (постатейный). Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2005.
18 Спектор Е.И. О кредитных историях: комментарий к новому закону. // Право и экономика. 2005. N 7.
19 Тамарин С. Новейшая кредитная история. // Банковское дело. 2006. N 5.
20 Толкушикн А.В. Комментарий (постатейный) к Федеральным законам от 30 декабря 2004 года N 218-
ФЗ «О кредитных историях» и от 30 декабря 2004 года N 219-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О
кредитных историях». Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2005.
21 Тосунян Г.А. Теория саморегулирования рынка. М., 2004; Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование.
Монография. М., 2006; Тосунян Г.А. Доклад на XVII съезде Ассоциации российских банков. // Деньги и кредит.
2006. N4.
22 Черкашенко В, Федотов В. Экономика, кредитный бум и устойчивость банковской системы. //
Банковское дело. 2006. N 2.
С учетом актуальности и степени научной разработанности темы основная цель исследования состоит во всестороннем научном анализе действующей в Российской Федерации системы правового регулирования отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями, и формулировании предложений по ее совершенствованию.
Задачи исследования:
рассмотреть юридическую природу отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями;
определить состав и структуру законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями;
показать особенности законодательства, регулирующего отношения, складывающиеся по поводу информационного обмена кредитными историями;
обосновать место законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями, в системе российского законодательства;
сформулировать принципы законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями, а также показать их системный характер;
выявить особенности специального государственного регулирования деятельности бюро кредитных историй и иных участников информационного обмена;
обосновать систему органов государственной власти, осуществляющих специальное регулирование отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями;
проанализировать полномочия органов государственной власти, осуществляющих специальное регулирование отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями, с точки зрения их необходимости и достаточности для адекватного соблюдения прав и законных интересов участников информационного обмена.
Предметом исследования являются отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями.
Объектом исследования выступают нормы российского законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями.
Теоретическая основа исследования. Комплексный характер исследования обусловил привлечение и использование не только узкоспециальной литературы, освещающей вопросы информационного обмена кредитными историями, но и источников по философии, теории государства и права, конституционному, информационному, международному, гражданскому, уголовному, административному, банковскому и финансовому праву.
Теоретическую основу исследования составляют труды таких российских ученых, как Агарков М.М., Александров Н.Г., Алексеев С.С, Асканзий СИ., Аржанов М.А., Бачило И.Л., Вельский К.С, Брагинский М.И., Братусь СИ., Дембо Л.И., Ерофеев Б.В., Изгоев А.С, Иоффе О.С, Лившиц Р.З., Мартемьянов B.C., Орлов М.Ф., Павлов И.В., Пискотин М.И., Поленина СВ., Процевский А.И., Райхер В.К., Сорокин В.Д., Стучка П.И., Толстой Ю.К., Халфина P.O., Чхиквадзе В.М., Шаргородский М.Д., Шейндлин Б.В., Явич Л.С, Янчук В.З., Яковлев В.Н., Яковлев В.Ф., Ямпольская Ц.А.
Анализировались также научные работы зарубежных ученых Buchanan J., Dorn D., Ingraham P., Gray A., Jenkins В., Hayek F., Horner C, Kettl D., Kliksberg В., Madison J., Paganel P., Pinchot G. E., Sanders R., Savas E., Schwartz H., Smith A., Sonders D.
Методологической основой исследования служит общенаучный
диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы
исследования: нормативно-правовой, системный, технико-юридический,
сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-логический и другие. Их применение позволило автору рассмотреть вопросы исследования в их целостности, взаимосвязи и взаимообусловленности, всесторонне и логически последовательно.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые в российской юридической науке предпринято системное исследование особенностей правового регулирования отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями. Их анализ в силу этого приобрел комплексный анализ и позволил предложить теоретическое обоснование системы принципов законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу
информационного обмена кредитными историями, а также системы органов государственной власти, осуществляющих специальное регулирование исследуемых отношений.
Впервые в фокусе научного исследования оказались юридическая природа отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями, состав, структура, система, особенности, роль и место законодательства, регулирующего эти отношения, в системе российского законодательства.
Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие новые или содержащие элементы новизна положения:
1. Законодательство, регулирующее отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями, представляет собой взаимосвязанную и взаимообусловленную совокупность законодательных норм, обеспечивающая цельное, юридически своеобразное, самостоятельное правовое регулирование особой группы общественных отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями.
2. Законодательство, регулирующее отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями, является институтом информационного права Российской Федерации. Предмет правового регулирования данного института составляют отношения, связанные с правовым регулированием оборота информации, характеризующей своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по договорам займа (кредита), формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и использованием информационных систем, обеспечивающих информационные процессы, удовлетворение потребностей источников формирования кредитных историй, субъектов и пользователей кредитных историй, а также обеспечения информационной безопасности всех участников информационного обмена кредитными историями.
3. Законодательство, регулирующее отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями, включает в себя следующие основные подразделения:
специальное законодательство о кредитных историях (включает положения Федеральных законов «О кредитных историях»; «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона «О кредитных историях»; «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О кредитных историях»; «О внесении изменений в Федеральный закон «О кредитных историях»);
специальное законодательство, регулирующее отдельные аспекты отношений, возникающих по поводу информационного обмена кредитными историями (включает положения Федеральных законов «Об информации, информатизации и защите информации», «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», «Об электронной цифровой подписи», «Об участии в международном информационном обмене», «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «Об аудиторской деятельности», «О лицензировании отдельных видов деятельности»);
общее законодательство, регулирующее отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями (включает соответствующие положения ГК РФ и КоАП РФ).
4. Система принципов законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу информационного обмена кредитными историями, включает основные начала двух типов:
принципы обращения кредитных историй;
принципы, определяющие построение системы бюро кредитных историй.
К числу принципов обращения кредитных историй относятся:
принцип допустимости сбора, хранения, использования и распространения кредитных историй исключительно с согласия субъектов кредитных историй;
принцип конфиденциальности и ограниченной оборотоспособности кредитных историй;
принцип использования кредитных историй исключительно для заключения договора займа (кредита).
Принципом, определяющим построение системы бюро кредитных историй, является принцип множественности бюро кредитных историй и ограничения участия государства, органов государственной власти и органов местного самоуправления в капитале бюро кредитных историй.
5. Система государственных органов, осуществляющих специальное
регулирование деятельности бюро кредитных историй и иных участников
информационного обмена, включает Федеральную службу по финансовым рынкам,
Центральный банк Российской Федерации, Федеральную службу по техническому и
экспортному контролю.
6. Федеральная служба по финансовым рынкам является органом регулирования
деятельности бюро кредитных историй, в том числе органом контроля и надзора за их
деятельностью. При этом в целях совершенствования методики контроля и надзора за
деятельностью бюро кредитных историй и обеспечения лучших условий применения к
ним адекватных мер надзорного реагирования полномочия ФСФР в сфере
осуществления контроля и надзора нуждаются в расширении, для чего необходимо
внесение изменений в Федеральный закон «О кредитных историях» в части,
предоставляющей ФСФР право осуществлять пруденциальный надзор за
деятельностью бюро кредитных историй.
7. В системе государственных органов, осуществляющих специальное
регулирование деятельности бюро кредитных историй и иных участников
информационного обмена, Банк России является: органом надзора за деятельностью
кредитных организаций как участников информационного обмена кредитными
историями, органом регулирования деятельности участников информационного
обмена кредитными историями, непосредственным участником информационного
обмена.
При этом Центральный каталог кредитных историй, посредством которого осуществляется непосредственное участие Банка России в информационном обмене, является специальным подразделением Банка России, созданным для осуществления предусмотренных Федеральным законом «О кредитных историях» функций Банка России, и в этом качестве входит в единую централизованную систему с вертикальной структурой управления как составная часть этой системы.
8. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю является
органом лицензирования деятельности бюро кредитных историй по технической
защите конфиденциальной информации, а также органом, осуществляющим контроль
за выполнением бюро кредитных историй лицензионных требований и условий.
Полномочия ФСТЭК следует признать необходимыми и достаточными для
адекватного соблюдения прав и законных интересов участников информационного обмена кредитными историями.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Центре финансового и банковского права Института государства и права РАН.
В процессе подготовке диссертация обсуждалась и получила высокую оценку на заседаниях кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, в Федеральной службе по финансовым рынкам, Центральном каталоге кредитных историй, а также в Национальном бюро кредитных историй.
Положения и выводы, содержащиеся в данной работе, использованы в деятельности рабочей группы Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам по подготовке законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «О кредитных историях».
Некоторые положения диссертации нашли свое отражение в одобренной XVI Съездом Ассоциации российских банков 5 апреля 2005 года Стратегии повышения конкурентоспособности национальной банковской системы, а также в разработанной Ассоциации российских банков в 2006 году Программе «Национальная банковская система России 2010 - 2020».
Отдельные идеи, теоретические и практические положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в публикациях, подготовленных автором.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость работы обусловлена ее актуальностью для законотворческой и правоприменительной деятельности, в том числе для развития рынка банковских услуг страны. Полученные выводы и обобщения могут быть использованы при систематизации и совершенствовании норм законодательства Российской Федерации о кредитных историях.
Материалы диссертации могут быть использованы в практике информационного обмена между бюро кредитных историй, источниками формирования кредитных историй, пользователями кредитных историй и субъектами кредитных историй.
Проведенное исследование позволило обосновать ряд предложений по совершенствованию методики контроля и надзора за деятельностью бюро кредитных
историй и иных участников информационного обмена, по обеспечению лучших условий применения к ним адекватных мер надзорного реагирования.
Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической деятельности при преподавании курсов информационного, административного, финансового и банковского права, а также в процессе проведения научных исследований по соответствующей проблематике.
Структура исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка, списка литературы, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, использованных при подготовке работы.
