Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы 22
1. Создание правовых основ деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы (1992 - 1994 г.г.) 23
2. Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы в условиях определения правового положения АО «Московский муниципальный банк-Банк Москвы» (1995 - конец 1999 г.).. .39
3. Формирование современной системы правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы (конец 1999 г. -н. в.) 81
Глава 2. Правовое положение уполномоченных банков Правительства Москвы 109
1. Общая характеристика правоотношений администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы 109
2. Организационно-правовые аспекты системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы 148
3. Правовые проблемы и перспективы развития взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы 169
Заключение 193
Программа учебного спецкурса «Правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы» 198
Список использованной литературы
- Создание правовых основ деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы (1992 - 1994 г.г.)
- Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы в условиях определения правового положения АО «Московский муниципальный банк-Банк Москвы» (1995 - конец 1999 г.)..
- Общая характеристика правоотношений администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы
- Организационно-правовые аспекты системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы
Введение к работе
Актуальность темы. Со второй половины 80-х гг. XX века начались рыночные преобразования в российской экономике. Одними из основных макроэкономических следствий реформ стали: официальное признание и реальное появление частной формы собственности, выделение из состава государственной собственности муниципальной, появление организаций, преследующих коммерческие цели. Произошел принципиальный отказ от государственного экономического централизма, а также была фактически признана множественность интересов хозяйствующих субъектов и целых регионов, которые ранее различными (иногда экономическими, но чаще административно-командными) методами намеренно нивелировались государством1. В число основных направлений проводимых реформ вошли преобразования в банковской и бюджетной сферах.
Банковская реформа направлена была на коренное преобразование национальной банковской системы, сложившейся на тот исторический этап развития. Законодательной основой проводимых преобразований банковской системы послужили Закон СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР»", Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР» . Данные законодательные акты обеспечили первый шаг на пути становления банковской системы. Однако процесс формирования банковской системы, как и других элементов рыночной инфраструктуры, шел весьма интенсивно, что проявлялось в развитии банковского законодательства. Принципиальным моментом
См.: Редько Н.В. Институт уполномоченных банков как форма управления финансами органов государственной власти.: Дисс. на соиск. уч. степ. канд. экон. наук. М. 1996. С. 66-67. " Ведомости Верховного Совета СССР. 1988, № 22, ст. 355. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990, № 27, ст. 356. Утратил юридическую силу в связи с принятием Федерального закона от 10.07.02 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»// Российская газета. 2002, № 127.
4 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990, № 27, ст. 357. В соответствии с Федеральным законом от 03.02.96 № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон
банковской реформы необходимо признать отказ государства от монопольного осуществления банковской деятельности. Вследствие перемен в отечественной экономике, внедрения в нее рыночных принципов была сформирована двухуровневая банковская система, возглавляемая Банком России". В 1988 г. появились первые коммерческие банки (изначально именовавшиеся кооперативными). Данным фактам придавалось особое значение в юридической литературе. Так, например, Г.А. Тосунян отмечал: «Возникновение нового типа банков, работающих на коммерческой основе, означало появление в стране крайне важного элемента рыночной экономики, который стал активно стимулировать процесс углубления экономической реформы...» . Федеральным законом от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ была изменена редакция Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР», в результате чего понятие «банк» стало рассматриваться в рамках более общего понятия «кредитная организация»7.
Преобразование бюджетной системы исключили зависимость целого ряда хозяйствующих субъектов от бюджетного финансирования. Региональные органы власти практически получили самостоятельность действий в бюджетной сфере, что было связано как со снижением действенности контрольно-ревизионных органов, так и с разграничением полномочий субъектов Российской Федерации с федеральным центром . Регионы практически лишились прежней поддержки со стороны «центра» и были вынуждены функционировать по принципам рыночной экономики. Тем самым, региональные народнохозяйственные комплексы, в значительной
РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» (Российская газета, 1996, № 27) наименование акта изменено на Федеральный закон от 02.12.90 № 395-1 «О банках и банковской деятельности».
См.: Ефимова Л.Г. Банковское право. Уч. и практ. пособие. М., 1994. С. 6. О том, что термин «банковская система» не вполне соответствует своему реальному содержанию см.: Гсіівандов Я.А. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 9.
'' Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995. С. 130.
7 Критику использования в законодательстве понятия «кредитная организация» см.: Белов В.А. За занавесом понятий «банк» и «кредитная организация»// Бизнес и банки. 1999, 3 .марта.
* См.: Яндиев М.И. Финансы регионов. М., 2002. С. 21.
мере лишенные государственной опеки, стали в полной мере подвержены обычным экономическим рискам, включая риски убытков и банкротства .
В период активного проведения реформ наблюдалась определенная конфронтация федеральной власти с региональными и местными властями, что отчасти выражалось в так называемом «конфликте бюджетов». Данное явление сопровождалось, с одной стороны, задержками погашения федеральными органами государственной власти задолженности перед региональными и местными бюджетами, а с другой - задержками перечисления региональными и местными бюджетами налоговых поступлений в федеральный бюджет . Задержки расчетов в сочетании с высокой инфляцией обусловили появление нового вида потерь бюджетов -инфляционное обесценивание остатков на счетах бюджетных организаций и средств в расчетах.
Все это подталкивало региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления к поиску альтернативных источников финансирования расходных статей бюджетов и созданию схем эффективной аккумуляции бюджетных поступлений и оптимального использования имеющихся средств в принципиально новых условиях . В сложившейся ситуации осуществление экономических преобразований в России обусловило необходимость перевода существующего механизма обращения бюджетных и внебюджетных ресурсов на принципы рыночной экономики. В связи с этим качественно изменилась и роль обслуживающих бюджет банков.
Дело в том, что в период становления советского государства была провозглашена политика, ориентированная на скорое уничтожение денег и замену их особыми трудовыми единицами. «При таких условиях, когда ставился вопрос о существовании самой денежной системы, никакой почвы
См.: Редько Н.В. Институт уполномоченных банков как форма управления финансами органов государственной власти: Дисс. на соиск. уч. степ. канд. экон. наук. М., 1996. С. 67-68.
См.: Уполномоченные банки Правительства Москвы. Теория, практика, документы/ Под ред. Н.В. Редько, А.А. Аветисяна, Т.А. Галкиной, И.Э. Логинова. М., 1997. СП.
Порой указанными органами предпринимались меры, противоречащие федеральному законодательству. См. Тимофеева О. Диагноз болезни государственных финансов// Президентский контроль: Бюллетень Администрации Президента РФ, 2000, № 2.
для существования кредитных учреждений конечно быть не могло и в течение двух лет после национализации банковых учреждений, кредита и банков в России не существовало (1919-1921 г.)» ". В исследованиях отечественных ученых отмечается, что в период проводившейся в стране политики военного коммунизма14 была поставлена задача на базе банков создать в соответствии с положениями П-ой Программы РКП(б) «центральную бухгалтерию коммунистического общества» '. На протяжении нескольких десятилетий в стране существовали только государственные банки. В специализированной литературе по этому поводу отмечается: «На самом деле, банк как бы сросся с государством, стал частью государственного аппарата управления, контроля за деятельностью хозяйства. Функции надзора, задачи сигнализации о допущенных недостатках, бесхозяйственности на предприятиях при этом приобретали оттенок их главного назначения»16. Иными словами, связь банков с бюджетной сферой осуществлялась в рамках осуществления расчетов. Банки выступали в качестве финансового инструмента, который не определял экономическое движение капитала, а лишь выполнял выданные ему директивы по распределению финансовых ресурсов. Контроль за поступлением и использованием бюджетных средств был поручен Государственному банку СССР и его отделениям на местах. Одноуровневость банковской системы крайне упрощала проблему реализации бюджетного процесса.
В результате рыночных реформ банки, удовлетворяя свой коммерческий интерес, сосредоточили свою деятельность, главным образом, на оптимизации денежных потоков. Реформы способствовали быстрому развитию банков, их инфраструктуры, круга выполняемых ими операций и уровня профессиональной кадровой основы. Изложенное обусловило
'" Памфилов С.Ф. Акционерные коммерческие банки в России в прошлом и настоящем. В кн.: История России: Кредитная система. М., 1995. С. 296.
' См.: Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1988. С. 86.
4 Подробный анализ политики военного коммунизма см.: Гимпельсон Е.Г. Военный коммунизм: поли гика, практика, идеология. М., 1973.
1 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1970, Т. 2. С. 56.
"' Банковское дело/ Под ред. О.И. Лаврушина. М., 1992. С. 6.
процесс преобразования банков в потенциально незаменимых партнеров органов государственной власти и местного самоуправления в деле решения многих хозяйственных задач. Катализатором данного процесса служила либерализация финансовой сферы, в частности, профессионализация фондового, валютного и кредитного рынков. К тому же, в условиях галопирующей инфляции возникла потребность в наиболее эффективном использовании средств, находящихся в распоряжении администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также средств, направленных на обеспечение общественных нужд из федерального бюджета. Кроме того, существенное ограничение бюджетных ресурсов, вызванное изменением принципов формирования и расходования бюджетных средств, потребовало значительного усиления банковского контроля за их прохождением и возвратностью. Таким образом, закономерности рыночной экономики, прежде всего т.н. «законы спроса и предложения», повлияли на возникновение у формирующегося рынка финансовых услуг реакции в качестве «спроса». В таких условиях банки
1 -г
вступили в отношения, складывающиеся в бюджетной сфере . Тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с кредитными организациями в тех регионах, где данный процесс получил достаточное развитие, позволило в самые сжатые сроки оптимизировать потоки бюджетных средств.
Развитие рыночных реформ в России наглядно демонстрирует, что вопросы, связанные с оптимальной организацией движения бюджетных средств, оказываются ключевыми при формировании цивилизованной структуры бюджетной системы. Удачное решение этих вопросов не только обеспечивает прозрачность потоков государственных и муниципальных финансовых ресурсов, придавая им повышенную управляемость, но и способствует скорейшему преодолению негативных социально-экономических явлений,
В соответствии с ст. 15 Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» была установлена банковская система кассового исполнения бюджета.
сопутствующих реформам. Успешно бороться со снижением уровня жизни населения, ростом социальной напряженности, падением производства и иными проблемами возможно лишь при наличии управляемой и гибкой бюджетной системы. Данные особенности бюджетной системы позволяют более эффективно отслеживать и пресекать нецелевое использование соответствующих средств и поддерживать перспективные направления развития экономики. Это способствует к выводу общества в целом из социально-экономического кризиса.
Таким образом, при осуществлении реформаторских преобразований в России была изменена экономическая парадигма, в условиях которой возникла объективная потребность в построении принципиально новых отношений органов государственной власти, а также органов местного самоуправления с кредитными организациями. В процессе удовлетворения данной потребности совершенствовались, а порой разрабатывались и принципиально новые организационно-правовые механизмы, более эффективные в условиях рыночной экономики. В этой связи в юридической литературе отмечается, что «анализ различных форм правового регулирования финансово-кредитных отношений в их взаимосвязи, в том числе норм закона и феномена естественно-правового развития социально-
экономических процессов» служит установлению «равновесия между противоречивыми нуждами стабильности и эволюции, являющимися постоянными величинами в жизни права» .
Актуальность затронутых вопросов обусловлена и социальным значением функционирования кредитных организаций.
Еще в трудах дореволюционного периода особый акцент делался на центральную роль банков в процессе движения капитала. Так, по определению Шафферле, «банковское дело есть вид торговли, заключающийся в передаче в пользование заменимого движимого капитала.
|х Сырбу Т.Г. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности. Авторсф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. М., 2002. С. 10.
Этот капитал при помощи кредита направляется на производство и обращение благ или на возмещение посредством платежей денежной
9(1
стоимости отпущенных благ»" . По мнению Лифмана, банк представляет «отрасль торговли по собиранию, хранению и предоставлению в пользование денежного капитала, т.е. банк торгует денежным капиталом»21.
В современной экономической литературе кредитным организациям дается схожая характеристика. Например, «банк можно определить как кредитно-финансовое учреждение, важнейшими функциями которого является аккумуляция временно свободных денежных средств и предоставление их в ссуду»". Банковскую деятельность, соответственно, расценивают как «особый вид предпринимательской деятельности, связанной с движением ссудных капиталов, их мобилизацией и распределением» '. Зарубежные экономисты тоже придерживаются обозначенной позиции: «Предоставляя ссуды своим клиентам, банки выполняют роль финансовых посредников, принимая денежные средства у вкладчиков и предоставляя их заемщикам. Эта деятельность приносит пользу всем заинтересованным сторонам»24.
Обобщая изложенное можно сделать вывод, в соответствии с которым деятельность кредитных организаций имеет существенное социальное значение. По этому поводу академик РАН Б.Н. Топорнин отметил, что «содержание, характер, а главное, итоги деятельности банков и других кредитных организаций большей частью опосредованно, а то и прямо воздействуют на все стороны жизни общества» . Состояние банковской системы затрагивает материальные интересы почти каждого члена общества,
Давид Р., Жоффре-Сшшози К. Основные правовые системы современности/ Пер. с франц. В.А. Туманова. М. 1997. С. 296.
Шаффсрле. Банки в Германии. М.: Право, 1919. 21 Агарков М.М. Основы банковского права. Курс лекций. Издание 2-е. М., 1994. С.6. " Симановский А.Ю., Кандалова С.Ф. Кредитный рынок: состояние и перспективы // Деньги и кредит. 1991. № 4.
"' Банки и банковские операции / Под ред. Е.Ф. Жукова. М., 1997.
24 Эдвин Дж. Долан, Колин Д. Кэмпбелл, Розмари Дж. Кэмпбелл. Деньги, банковское дело и денежно-кредитная политика. M. 1991. С. 57.
~ Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник/ Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 2002. С. 5.
ущемление которых с неотвратимостью вызывает серьезные негативные политические, социопсихологические и иные последствия, способные расшатывать основы общества"6. В этой связи отечественными правоведами обосновывается тезис о том, что банковские услуги являются общественными благами, а банковская деятельность - это производство общественных благ, на котором базируется производство множества других благ, что должно получить всеобщее общественное и государственное
признание" . Основываясь на приведенных тезисах, можно заключить, что услуги кредитных организаций, как и услуги иных финансовых организаций, отличаются социальным характером и наличием свойства, которое Ю.А. Тихомиров назвал «новой публичностью»" .
Во второй половине XX в. усилилась тенденция, в соответствии с которой банки «начинают играть принципиально иную, новую роль, превращаясь из скромных посредников в могущественных контролеров и регуляторов общественной жизни»29. Пояснением к изложенному тезису может послужить мысль Ю.В. Шишкова о том, что в современных развитых странах с рыночной экономикой «вся частная финансово-кредитная сфера тысячами путей сращивается с быстро разрастающейся сферой государственных финансов. В этой всеобщей финансовой интеграции, в этом круговороте денежного капитала, в который вовлечены все без исключения частные предприятия, кредитно-финансовые учреждения и государство, отчетливо вырисовывается властвующее и руководящее ядро уже не в виде дуумвирата: монополистического промышленного и банковского капиталов, как было в начале века, а в качестве триумвирата: ... банковский капитал плюс ...
"' См.: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995. С. 142-143.
" См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Теория финансовых правоотношений// Финансовое право. 2003, № 6. СП.
~х Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М., 1995. С. 116.
Мовсесян А.Г. Интеграция банковского и промышленного капитала: современные мировые тенденции и проблемы развития в России. М., 1997. С. 33.
промышленный капитал плюс капитал ... государства»" . Более того, сам термин «финансовый капитал», который широко используется практически
во всех научных исследованиях, так или иначе затрагивающих вопросы
ті централизации и концентрации капитала , с точки зрения автора первого
специального исследования проблем интеграции банковского и промышленного капитала Р. Гильфердинга, который и ввел его в научный оборот, трактуется следующим образом: «Банковский капитал, следовательно, капитал в денежной форме, который... в действительности превращен в промышленный капитал, я называю финансовым капиталом»'". В этой связи изложим мнение проф. Я.А. Гейвандова «будучи объективно существующим явлением общественной, политической, экономической жизни, ... банковская система, пожалуй, более, чем какие-либо иные правовые или экономические явления, могут способствовать экономическому росту и социально-политической стабильности государства и общества либо спровоцировать кризисные явления...». Кроме того, он подчеркивает, что «социальная сущность банковской системы ... - объективное явление, присущее всем государствам во все времена»33.
Вследствие указанного такие преобразования в России, как отказ от тоталитарной модели управления в области финансов, не снизили роль государственного управления. Напротив, высокая степень самостоятельности
Проблемы исследования современного финансового капитала: Сборник научных трудов Института мировой экономики и международных отношений АН СССР / Отв. ред. А.В. Аникин и СВ. Пятенко. М., 1989. С. 29-30.
Разнообразие литературы по этим вопросам весьма значительно. Назовем лишь несколько монографий универсального характера: Белоус Т.Я. Международные промышленные монополии. М., 1972; Она же. Международные монополии и вывоз капитала. М., 1982; Бузуев А.В. Международные монополии: новое в борьбе за рынки. М., 1982; Глухарев Л.И. Западноевропейская интеграция и международные монополии. М., 1978; Жарков В.В. Транснациональные монополии: структура и эволюция. М., 1978; Иванов И.Д. Международные корпорации в мировой экономике. М., 1976; Карагодин Н.А. Международные корпорации и социально-экономические проблемы развивающихся стран. М., 1981; Медведков СЮ. Транснациональные корпорации и обострение капиталистических противоречий. М., 1982; Миронов А.А. Конценпции развития транснациональных корпораций. М., 1981; Овчинников Р.С. Сверхмонополии - новое оружие империализма. М., 1978; Пороховский А.А. Большой бизнес - путь к господству. Империализм и товарные отношения. М., 1985; Чибриков Г.Г. Роль современных международных монополий в процессе интернационализации капитала и производства. М., 1979; Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России. М., 1997; Юданов Ю.И., Щербаков В.В. Экспорт капитала в условиях дальнейшего обострения общего кризиса капитализма. М., 1981 и мн. др. '" Гильфердинг Р. Финансовый капитал / Пер. с нем. М., 1959. С. 301.
Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М., 2003. С. 33-34.
каждого субъекта экономики требует особой тщательности при выработке правовых механизмов управления хозяйственным оборотом и предпринимательской деятельностью. Меняя стратегические приоритеты в пользу безусловного примата общечеловеческих ценностей, государство обязано становиться главным гарантом незыблемости этих ценностей. Роль государства при этом должна не ослабевать, а приобретать новое качество. Государство должно продолжать отстаивать интересы всей страны, всего народа, - однако отстаивать их, опираясь на четкие нормы закона .
Вышеуказанное позволяет обосновать причину участия кредитных организаций в конституционных, гражданских, административных, финансовых и других правоотношениях, на что указывается в юридической
литературе . При этом отметим, что банковское законодательство формируется на стыке публичного и частного права16. Это объясняется тем, что, с одной стороны, кредитные организации выполняют функции, имеющие социальное значение" , а, с другой стороны - преследуют цель извлечения прибыли как основной цели своей деятельности" . Таким образом, в статусе кредитных организаций наличествуют как публично-правовые, так и частноправовые аспекты. К тому же специфика роли кредитных организаций в процессе развития экономики, отражается на характеристиках правового регулирования их деятельности. Это позволяет признать обусловленность правового статуса кредитных организаций их экономической сущностью . Изложенные обстоятельства обусловили формирование в юридической литературе следующего тезиса: «Проблема
См.: Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. Учебное пособис.М., 1997. С. 18.
w См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник/ Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 2002. С.22
' См.: Белых В., Скуратовский М. Гражданский кодекс и банковское законодательство// Хозяйство и право. 1997, № 4. С. 60.
7 См.: Турбанов А.В. Экономический и правовой статус банка: выбор между прибылью и социальными функциями// Банковское право. 2003, № 3. С. 2.
1S Ст. 1 Федерального закона от 02.12.1991 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»// Собрание законодательства РФ. 1996, № 6, ст. 492.
См.: Юсупов P.3. Правовое положение коммерческих банков в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Самара. 2001. С. 37.
правового регулирования деятельности коммерческих банков превратилась в одну из наиболее острых социальных и юридических проблем»40.
Реформаторские преобразования, проводившиеся в Российской Федерации, побудили администрацию Москвы разработать организационно-правовой механизм привлечения кредитных организаций к процессу удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Вследствие этого в Москве организовано взаимодействие городской администрации с определенными кредитными организациями, именуемыми уполномоченными банками Правительства Москвы. Комплексный характер правоотношений складываемых между указанными сторонами обуславливает их регулирование нормами банковского, бюджетного и гражданского права, что зачастую происходит без соблюдения системного подхода. Это порождает пробелы и противоречия в правовом регулировании данных общественных отношений.
Правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы имеет повышенную социальную значимость и поэтому необходимо, чтобы оно основывалось на результатах научных исследований, учитывающих различные аспекты данного социального явления. В целом, правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы это, используя образное выражение Д. Семлера, «тот перекресток, где политика и закон сходятся с экономикой» .
Таким образом, исследование вопросов правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы, а также выработка научно обоснованных предложений по развитию данного социального воздействия, несомненно, имеет актуальный характер.
Состояние научной разработки темы. Тема, избранная для исследования, является сравнительно новой для российской правовой науки.
40 Сырбу Т.Г. Правовое регулирование банковской деятельности в России: концептуальные пути развития. М.. 1999. С. 65.
Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994, № 3-4. С. 28.
Проблема правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы до настоящего времени в юридической литературе не получила должной теоретической разработки. Отсутствуют комплексные исследования актов банковского, финансового, гражданского и иных отраслей российского законодательства применительно к вопросам правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.
Значительный вклад в разработку отдельных вопросов, послуживший основой для настоящего исследования, внесли следующие российские авторы:
Агарков М.М., Алексеев С.С, Батизи Э.Э, Бахрах Д.Н, Брайчева Т.В., Бринчук М.М., Васильев A.M., Власенко Н.А., Викулин А.Ю., Гаджиев Г.А, Гейвандов Я.А., Горбунова О.Н., Ефимова Л.Г., Жуков Е.Ф., Карасева М.В., Керимов Д.А., Козлов В.А., Крохина Ю.А., Крючкова П.В., Кутафин О.Е., Лаврушин О.И., Молчанов А.В., Нерсесянц B.C., Пиголкин А.С, Писарев А.Н., Пискотин М.И., Покровский И.А., Редько Н.В., Росляк Ю.В., Суханов Е.А, Тавасиев A.M., Тихомиров Ю.А., Тотьев К.Ю., Тосунян Г.А., Турбанов А.В., Умнова И.А., Фадеев В.И., Фадейкина Н.В., Халфина P.O., Четверний В.А., Шаститко А., Юсупов Р.З., Яндиев М.И. и другие.
Определенный вклад в разработку этих вопросов внесли такие зарубежные авторы, как Берталанфи Л., Кэмпбелл К.Д., Коуз Р., Мюрдаль Г., Питофский Р., Кэмпбелл Р.Дж., Долан Э.Дж. и другие.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом исследования являются отношения, возникающие в процессе взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы.
Цель работы состоит в исследовании правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы, в научном анализе теоретических и практических проблем, регулирования этой деятельности, а также в разработке предложений по совершенствованию
правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия столичной администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы.
Задачами диссертационного исследования являются:
анализ истории развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы;
формулирование общей характеристики правоотношений администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы;
исследование организационно-правовых аспектов системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы;
выявление актуальных проблем правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы;
разработка предложений по совершенствованию организационно-правового механизма- взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками.
Методологическая основа исследования. Межотраслевой характер исследования обусловил привлечение и использование не только специальной литературы, освещающей вопросы банковского права, но и работ по конституционному, гражданскому, административному, финансовому и муниципальному праву, а также по общей теории государства и права, экономике и философии.
В исследовании применен методологический подход, в соответствии с которым обеспечивается неразрывная связь теории и практики. Работа выполнена с использованием диалектического, системного, сравнительно-
правового, логического, формально-юридического и других методов исследования, анализа правовых актов и практики их применения.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые осуществлено специальное комплексное исследование вопросов правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.
Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:
Отношения между администрацией Москвы и уполномоченными банками Правительства Москвы представляют собой одну из организационно-правовых моделей взаимодействия органов государственной власти с кредитными организациями. Правовыми основаниями возникновения исследуемых отношений являются специальные соглашения (договоры) о финансовом, экономическом и организационном взаимодействии в различных сферах городских интересов Москвы, а также программы взаимодействия. Договорная природа указанных правовых оснований предопределяет ряд существенных юридических характеристик взаимодействия соответствующих сторон, в частности: свободу волеизъявления сторон, разные цели участия их в рассматриваемом взаимодействии (органы государственной власти преследуют цели удовлетворения общественных потребностей, а кредитные организации действуют в коммерческих целях), а также недопустимость произвольного вмешательства сторон в деятельность друг друга.
В ходе диссертационного исследования выявлены и обоснованы следующие принципы правового регулирования отношений,
складывающихся в процессе взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы:
принцип сочетания государственного управления и банковского саморегулирования;
принцип обеспечения оптимального сочетания удовлетворения публично-правовых и частноправовых интересов;
принцип допустимости ограниченного вмешательства в оперативную деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы в процессе взаимодействия с администрацией Москвы;
принцип осуществления взаимодействия на договорной основе;
принцип гласности организации и осуществления взаимодействия;
принцип конкурентного предоставления финансовых услуг;
принцип срочности действия статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы»;
принцип регулярного осуществления мониторинга финансового состояния уполномоченных банков Правительства Москвы.
3) Взаимосвязанная и взаимообусловленная совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия уполномоченных банков Правительства Москвы с администрацией Москвы, представляет собой комплексный правовой институт.
Его основу составляют нормы банковского, финансового и гражданского права:
нормы банковского права регулируют банковскую деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы;
нормы финансового права регулируют использование бюджетных и внебюджетных средств в процессе реализации программ социально-
экономического развития Москвы, в котором принимают участие уполномоченные банки Правительства Москвы;
нормы гражданского права регулируют договорные отношения
между уполномоченными банками Правительства Москвы и
администрацией Москвы.
4) Передача функций уполномоченных банков Правительства Москвы
акционерному обществу «Московский муниципальный банк - Банк Москвы»
представляется нецелесообразной как с юридической, так и с финансово-
экономической точек зрения.
По действующему банковскому, акционерному, антимонопольному законодательству факт нахождения большей части акций АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы» в собственности администрации Москвы не придает этой кредитной организации особого правового статуса.
Кроме того, при взаимодействии администрации Москвы исключительно с Банком Москвы:
возрастут финансовые риски, т.к. колоссальный объем финансовой деятельности в условиях рыночной экономики требует диверсификация рисков;
прекратится конкурентная борьба между кредитными организациями, взаимодействующими с администрацией Москвы, что приведет к существенному ослаблению мотивации Банка Москвы по повышению уровня качества и эффективности своих услуг, предоставляемых администрации Москвы.
5) В целях совершенствования правового регулирования деятельности
уполномоченных банков Правительства Москвы нами предлагается
проводить двухэтапные конкурсные процедуры среди кредитных
организаций, претендующих на взаимодействие с Правительством Москвы.
Суть предложения заключается в дополнении существующего порядка отбора уполномоченных банков Правительства Москвы, вторым этапом -открытым конкурсом.
На первом этапе предлагается определять состав уполномоченных банков Правительства Москвы на основе регламента отбора кредитных организаций, установленного в Распоряжении Мэра Москвы от 29.11.99 № 1353-РМ «О совершенствовании деятельности системы уполномоченных банков Правительства Москвы»42. Отобранные кредитные организации будут привлекаться к взаимодействию с Правительством Москвы.
На втором этапе предлагается проводить конкурс среди уполномоченных банков Правительства Москвы. Конкурс позволит определить кредитные организации, которые будут осуществлять специальные поручения Правительства Москвы повышенной социальной значимости (например, отдельные операции с бюджетными средствами).
Кроме того, нам представляется целесообразным привлечь к организации проведения указанных процедур Совет представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы и Экспертный совет при Департаменте финансов г. Москвы, т.к. они обеспечивают системообразующие взаимосвязи между администрацией Москвы и уполномоченными банками Правительства Москвы. Особенности кадрового состава, а также полномочий данных органов позволяют оптимально сочетать удовлетворение общественных нужд Москвы и коммерческих интересов уполномоченных банков Правительства Москвы, что отражает основную цель организации рассматриваемого взаимодействия.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Центре финансового и банковского права Института государства и права Российской академии наук. В процессе подготовки диссертация обсуждалась на заседаниях Центра финансового и банковского права Института
" Вестник Мэрии Москвы. 2000, № 1.
государства и права РАН, кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, а также в Центре научных исследований Межбанковского финансового дома.
Отдельные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором научных работах, а также в материалах учебного спецкурса «Правовое регулирование института уполномоченных банков Правительства Москвы», подготовленного в соавторстве для преподавания в рамках курса «Банковское право Российской Федерации» студентам юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
Аргументированные в диссертации выводы позволили автору высказать ряд предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы, а также вынести на обсуждение программу учебного спецкурса "Правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы".
Практическая значимость исследования. Практическая значимость диссертационной работы обусловлена ее актуальностью как для законотворческой, так и для правоприменительной деятельности. В диссертации теоретические вопросы исследуются, в первую очередь, с практической точки зрения.
Проведенное исследование позволило обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, которые могут быть использованы в законотворческой деятельности как на федеральном уровне, так и на уровне Москвы как города федерального значения.
Результаты исследования могут найти применение в учебно-педагогической практике, в частности в процессе преподавания и изучения
курсов банковского, финансового, муниципального права, а также при проведении семинарских занятий со студентами юридических и экономических высших учебных заведений. Помимо этого представляется возможным введения в учебный план спецкурса «Правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы». Материалы диссертации могут быть использованы при проведении научно-практических работ по соответствующей проблематике.
Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целями, задачами и содержанием исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, программы учебного спецкурса «Правовое регулирование деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы», а также списка использованной литературы.
Создание правовых основ деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы (1992 - 1994 г.г.)
В 1992 году начались переговоры между Правительством Москвы и представителями банковского сообщества на предмет организации взаимодействия, позволяющего оптимизировать бюджетный процесс, осуществить поиск дополнительных финансовых резервов и инструментов в условиях формирования рыночной экономики47. Одна из главных задач планируемого взаимодействия заключалась в эффективном использовании временно свободных бюджетных и внебюджетных ресурсов для укрепления доходных статей бюджета данного уровня, а иным словами соответствующие решение администрации Москвы «было направлено на создание условий для эффективного управления средствами городского бюджета и финансирования муниципальных программ» . Планировалось разместить на межбанковском рынке средства, выделенные бюджетом в полном объеме уже в начале календарного года. Хранение текущих остатков бюджетных средств на счетах в соответствующих коммерческих банках обязывало бы последних осуществлять выплаты процентов в соответствии с рыночным уровнем процентных ставок. Все средства, выделяемые на год, условно были подразделены на текущие и срочные. Последние, выделяемые с поквартальной разбивкой, администрация Москвы готова была разместить по рыночным ставкам в уполномоченных банках Правительства Москвы в качестве срочных депозитов, а текущие — оставляла бы на счетах предприятий при получении текущего рыночного процента. Это, с одной стороны, позволило бы избежать неэффективного оседания бюджетных средств на счетах, а с другой - минимизировать финансовые риски возможных потерь в ситуации снижения стабильности банковской системы. В этой связи нам представляется уместным привести следующую цитату: «Москва является не только концентрированным выражением проблем России, но и одним из пионеров в разработке и реализации новых систем управления бюджетными ресурсами» .
На протяжении года готовились документы и отрабатывались механизмы взаимодействия. Круг участников данного проекта не ограничивался, что позволяло всем желающим принять в нем участие. В конце 1992 года начался процесс правового регулирования взаимодействия Правительства Москвы с кредитными организациями. Был учрежден статус «уполномоченный банк Правительства Москвы», который присваивался соответствующим кредитным организациям.
Первым правовым актом, регулирующим деятельность уполномоченных банков Правительства Москвы, является Постановление Правительства Москвы от 24.12.92 № 1107 «О мерах по повышению эффективности использования средств, находящихся в распоряжении Мэрии г. Москвы»50. Данным Постановлением Правительства Москвы банки "Менатеп" и "Мост - банк" были назначены уполномоченными банками Правительства Москвы на 1993 г. Данным кредитным организациям было поручено осуществлять функции агентов Правительства Москвы по вопросам кредитования. В этой связи в указанных организациях были открыты счета, на которые перечислялись суммы государственных кредитов (в т.ч. и целевых). Правовыми основаниями построения взаимоотношений между Правительством Москвы и уполномоченными банками являлись договоры, в соответствии с которыми осуществлялись поручения. Соответствующие мероприятия осуществлялись в целях повышения эффективности использования средств, находящихся в Распоряжении Мэра Москвы, а также средств, направленных на обеспечение городских нужд из бюджета Российской Федерации. В качестве одной из целей применения этих мер признавалось усиление банковского контроля за возвратностью указанных средств.
По причине необходимости выполнения вышеуказанного Постановления Правительства Москвы № 1107 было издано Распоряжение Премьера Правительства Москвы от 02.02.93 № 164-РП «Об уполномоченных банках»51. Этим актом уполномоченным банкам Правительства Москвы поручалось кредитовать государственные, муниципальные и приватизированные предприятия и организации г. Москвы. В этих целях предусматривалось заключение уполномоченными банками договоров с Департаментом финансов Правительства Москвы. Указанные банки обязывались при предоставлении кредитов на пополнение оборотных средств предприятиям за счет финансовых ресурсов, получаемых на договорной основе от Департамента финансов Правительства Москвы, руководствоваться рекомендациями Правительства Москвы по составу заемщиков. Круг потенциальных заемщиков был определен по следующим признакам: расположение предприятия на территории Москвы; наибольшая социальная значимость функционирования предприятия; способность возвратить полученные кредиты.
Постановлением Правительства Москвы от 06.04.93 № 327 «Об уполномоченных банках Правительства Москвы»" , учитывая положительный опыт взаимодействия с уполномоченными банками
Правительства Москвы, их список был расширен. Помимо этого предписывалось определить состав рабочей группы для координации совместных действий Правительства Москвы и уполномоченных банков, а также для организации проведения совещаний представителей обеих сторон. Данное правовое положение свидетельствует о наметившейся тенденции по качественному развитию организации отношений между рассматриваемыми сторонами, а именно - о тенденции формирования институтов координирования взаимодействия органов власти Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы.
Уже на первом этапе развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы они проявили деловую активность в социально-экономической сфере города, что способствовало удовлетворению городских нужд. Данная деятельность вызвала положительную реакцию со стороны администрации Москвы. Так, например, Постановлением Правительства Москвы 05.05.93 № 424 «О мерах по внедрению в московской торговле и сфере услуг расчетов с использованием пластиковых платежных средств»" была одобрена инициатива уполномоченных банков Правительства Москвы - "Мост - Банка" и банка "Столичный" по выпуску рублево-валютных пластиковых платежных карточек как средства расчетов в сфере торговли и оказания услуг. Постановление содержало рекомендации о приеме пластиковых платежных средств упомянутых банков в рамках оплаты реализуемых товаров и услуг. Рекомендации адресовались предприятиям, получившим разрешение на осуществление розничной торговли и оказание услуг за свободно конвертируемую валюту на территории Москвы. Кроме этого, департаментам
Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы в условиях определения правового положения АО «Московский муниципальный банк-Банк Москвы» (1995 - конец 1999 г.)..
В начале 1995 г. развитие отношений между Правительством Москвы и уполномоченными банками осложнилось появлением на соответствующем сегменте рынка банковских услуг нового субъекта, а именно АО «Московский муниципальный банк - Банк Москвы». Факт создания данного банка существенно повлиял на дальнейшее развитие взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками. В целях раскрытия содержания обозначенного воздействия мы рассматриваем указанное событие в качестве начала нового условно выделяемого этапа развития правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.
Создание упомянутого банка было санкционировано Распоряжением Мэра Москвы от 05.01.95 № 1-РМ «О первоочередных мерах по созданию Московского муниципального банка» . Полномочия создаваемого банка во многом дублировали полномочия уполномоченных банков Правительства Москвы. Аргументация создания этого банка формулировалась в преамбуле данного акта следующим образом: «В условиях предкризисной ситуации в банковском секторе и в целях совершенствования расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций, усиления контроля за целевым использованием бюджетных средств, а также обеспечения бесперебойного функционирования предприятий города и оперативного управления временно свободными денежными средствами бюджета и с учетом того, что в настоящее время Государственная Дума Российской Федерации рассматривает проект Закона Российской Федерации "Об изменениях в Законе РФ "О банках и банковской деятельности", в котором снимается существующее запрещение органам местной власти участвовать в уставных капиталах кредитных учреждений и банков, возникает настоятельная необходимость создания Московского муниципального банка». В рассматриваемом Распоряжении Мэра Москвы был изложен план, в соответствии с которым предполагалось передать обслуживание муниципальных бюджетных и внебюджетных счетов из ведения уполномоченных банков Правительства Москвы в ведение Главного управления Центрального банка РФ по г. Москве. Впоследствии обслуживание всех бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы необходимо было сосредоточить в создаваемом Московском муниципальном банке.
Следующим шагом в этом направлении стало Распоряжение Мэра Москвы от 02.03.95 № 105-РМ «О создании Московского муниципального банка» , в соответствии с которым Комитет по управлению имуществом г. Москвы и Фонд имущества г. Москвы выступили от имени Правительства Москвы учредителями указанного банка. В этих целях были выкуплены 51 % акций Банка в равных долях и подписаны соответствующие учредительные документы.
В п. 1.2 приложения № 1 к Распоряжению Мэра Москвы от 02.03.95 № 105-РМ, указывается: «Банк создается в целях совершенствования расчетно-кассового обслуживания счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций, усиления контроля за целевым использованием бюджетных средств, обеспечения бесперебойного функционирования предприятий города и оперативного управления временно свободными денежными средствами бюджета». Этот факт и особенности зависимого положения Московского муниципального банка в отношениях с городскими властями позволяет создаваемый банк рассматривать в качестве «карманного» банка, осуществляющего функции уполномоченных банков Правительства Москвы.
В то же время городская администрация пошла на своеобразный компромисс, не желая «омрачать» отношения с уполномоченными банками Правительства Москвы, т.к. положительно оценивало взаимодействие с последними. Компромисс заключался в одном из условий подписки на акции данного банка. В соответствии с данным условием при превышении общим числом заявленных на приобретение акций 49 % от объема эмиссии «Преимущество имеют заявки банков, имеющих высший или высокий рейтинг надежности, а также уполномоченных банков Правительства Москвы»76.
Некоторое время после принятия решения о создании Московского муниципального банка органы городского управления во взаимоотношениях с кредитными организациями по-прежнему акцентировали свое внимание на взаимодействии с уполномоченными банками Правительства Москвы. Об этом свидетельствует Распоряжение Мэра Москвы от 03.03.95 № 104-РМ «Об обеспечении единого порядка взаимоотношений с коммерческими банками» , содержащее предписание руководителям департаментов, комитетов, главных управлений и подведомственных им учреждений, предприятий и организаций выполнять Распоряжение Мэра Москвы от 22.02.94 № 78-РМ "О совершенствовании условий расчетно-кассового обслуживания банками счетов по исполнению бюджета г. Москвы, бюджетных и внебюджетных счетов муниципальных учреждений и организаций" с учетом приоритетности отношений с уполномоченными банками Правительства Москвы. В то же время пояснялось, что указанный порядок устанавливается «впредь до особых указаний».
Такие «особые указания» частично были зафиксированы в Распоряжении Мэра Москвы от 04.05.95 № 228-РМ «О подготовке концепции обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов г. Москвы, а также взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками» , в положениях которого признавалась целесообразность разработки новой концепции обслуживания бюджетных и внебюджетных счетов города, а также взаимодействия Правительства Москвы с уполномоченными банками. Примечательно, что предусматривалось отразить в Концепции осуществление перевода в Московский муниципальный банк всех бюджетных и внебюджетных счетов города.
В то же время, потребность городской администрации в продолжении взаимодействия с уполномоченными банками Правительства Москвы оставалась актуальной, что и было зафиксировано в Распоряжении Мэра Москвы от 26.05.95 № 277-РМ «О распространении единых условий расчетно-кассового обслуживания на счета муниципальных предприятий и организаций» . Данным Распоряжением были утверждены Основные принципы расчетно-кассового обслуживания счетов муниципальных предприятий и организаций . При этом преследовались цели контроля за движением бюджетных средств и распространения единых условий расчетно-кассового обслуживания на счета муниципальных предприятий и организаций г. Москвы. Наряду с Основными принципами, Распоряжением был также утвержден Типовой договор расчетно-кассового обслуживания коммерческими банками счетов муниципальных предприятий и организаций.
В соответствии с Основными принципами за уполномоченными банками Правительства Москвы сохранялось право осуществлять расчетно-кассовое обслуживание счетов муниципальных предприятий и организаций. При этом отмечалось, что до введения в действие единой автоматизированной информационной системы контроля за бюджетным процессом все банки, осуществляющие обслуживание счетов муниципальных предприятий и организаций, обязывались ежемесячно представлять информацию о состоянии и движении средств по соответствующим счетам. Данные сведения должны представляться в Департамент финансов Правительства Москвы по установленной форме и в определенные сроки. Помимо этого указывалась необходимость проведения контроля за соблюдением условий типового договора расчетно-кассового обслуживания. Данный контроль был возложен на держателя счета и на обслуживающий его коммерческий банк.
Общая характеристика правоотношений администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы
Профессором Я.А. Гейвандовым отмечено, что «особенностью государственной экономической политики современной России является поиск оптимальных способов участия государства в экономических процессах. Нынешнее состояние российской экономики требует наладить эффективное государственное регулирование банковской системы с использованием рыночных механизмов и новых форм опосредованного (косвенного) управления ею» . Вследствие этого в федеральном законодательстве установлены основные положения «особых» отношений органов государственной власти или местного самоуправления с отдельными кредитными организациями. «Особыми» отношениями между указанными сторонами мы условно именуем отношения, отличные от тех, которые, как правило, имеют место в ходе осуществления определенными органами (субъектами правового регулирования) императивно-властного воздействия на поведение кредитных организаций (на объект правового регулирования). Например, отличаются от тех отношений, в рамках которых Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций. Особенность рассматриваемых отношений выражается во взаимосогласованном поведении сторон при решении определенных задач (выполнение кредитной организацией поручений органа государственной власти или местного самоуправления, взаимная реализация социально-экономических проектов и т.д.). Иными словами, можно считать, что «особые» отношения органов государственной власти и местного самоуправления с кредитными организациями возникают в процессе взаимодействия данных сторон.
Кроме того, определены правовые основания наделения кредитных организаций специальными правами и обязанностями в рамках организации взаимодействия. В этой связи приведем следующие факты: в валютном законодательстве РФ правовым основанием наделения кредитных организаций статусом «уполномоченных банков» признается выдача данным организациям лицензии Центрального банка РФ на проведение валютных операций; органы местного самоуправления вправе на основании проведения открытого конкурса «выбирать из числа банков уполномоченный банк»184; Всероссийский банк развития регионов наделен функциями «уполномоченного Банка Правительства Российской Федерации» на основании императивного решения Постановления Правительства РФ о создании данного банка185.
Приведенный список не исчерпывает все варианты построения «особых» отношений органов государственной власти и местного самоуправления с кредитными организациями, т.к. это не является предметом нашего исследования. Для нас существенно обоснование приведенными правовыми положениями следующих тезисов: органы государственной власти и органы местного самоуправления могут взаимодействовать с кредитными организациями; правовые основания данных отношений разнообразны; как правило, соответствующие кредитные организации обозначаются специальным термином, указывающим на их уполномоченный характер.
Основания построения рассматриваемых отношений достаточно значимы для юридической квалификации последних, т.к. определяют объем специальных прав и обязанностей сторон, а также иные существенные характеристики взаимодействия. Один из вариантов взаимодействия указанных сторон отличается построением отношений на договорной основе, что нашло отражение, в частности, в ст. 9 Федерального закона от 02.12.90 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»186. Договорная природа данных отношений позволяет взаимодействию соответствующих сторон обладать определенными юридическими характеристиками, например: свобода сторон в заключении договорных актов, разные цели участия сторон во взаимодействии (органы государственной власти преследуют цели удовлетворения общественных потребностей, а кредитные организации действуют в коммерческих целях), недопустимость произвольного вмешательства сторон в деятельность друг друга.
Таким образом, федеральным законодательством установлена организационно-правовая модель взаимодействия органов государственной власти с кредитными организациями, основанная на договорных отношениях. В этой связи возникает вопрос о допустимости отнесения договорного акта к форме выражения права. В теории права правовое регулирование рассматривается преимущественно как «осуществляемое при помощи системы правовых средств юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др. результативное, нормативно- организаторское воздействие на общественные отношения» . Вследствие этого, наличие доктринальных расхождений по поводу допустимости отнесения к формам выражения права некоторых регуляторов общественных отношений не позволяет отрицать, что обеспеченность защитой государства, влечет их действие в правовой сфере в качестве правовых регуляторов общественных отношений.
Одно из направлений совершенствования правового регулирования отношений, в которых участвуют кредитные организации, связано с расширением возможностей воздействия договорных актов на общественные отношения. Это обусловлено тем, что «теоретически несостоятельными представляются попытки рассматривать обеспечение стабильности финансово-кредитной системы только методами государственного нормативного регулирования в отрыве от других средств и стимулов ее достижения» . В юридической литературе отмечается, что договоры «служат основанием для возникновения последствий, предусмотренных в нормах права, и в то же время в индивидуальном поднормативном порядке частично регламентируют содержание данных отношений»190. Кроме того, С.С. Алексеев регулятивную роль договорных актов характеризует как «автономное регулирование» и «автономные решения лиц».
Организационно-правовые аспекты системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы
Развитие правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы привело к формированию системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы.
Признаки, свидетельствующие о системной природе данного образования, выявляются при рассмотрении его субъектного состава и комплекса отношений между его составляющими. Информация об субъектном составе системы взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы содержится, главным образом, в Распоряжении Мэра Москвы от 29.11.1999 № 1353-РМ «О совершенствовании деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы».
В настоящее время при организации рассматриваемого взаимодействия со стороны администрации Москвы выступают Мэр Москвы, Первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы (руководитель Комплекса экономической политики и развития), Департамент финансов г. Москвы. С другой стороны во взаимодействии принимают участие кредитные организации, включенные в состав уполномоченных банков Правительства Москвы. Органами, обеспечивающими системообразующие взаимосвязи между указанными сторонами, являются Совет представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы и Экспертный совет при Департаменте финансов г. Москвы. Особенности кадрового состава, а также полномочий данных органов позволяют оптимально сочетать удовлетворение общественных нужд Москвы и коммерческих интересов уполномоченных банков Правительства Москвы, что отражает основную цель организации рассматриваемого взаимодействия. В этой связи примечательно мнение проф. ЯЛ. Гейвандова, согласно которому без постоянной координации между субъектами невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности, в том числе и банковской. По этой причине необходимо решить проблему разграничения полномочий между соответствующими органами и создать условия, обеспечивающие взаимодействие субъектов271.
В целях построения логически четкого изложения представим краткую характеристику правовое положение субъектов, включенных в систему взаимодействия администрации Москвы с уполномоченными банками Правительства Москвы, а также организационно-правовые связи между ними.
Мэр Москвы. Высшее должностное лицо администрации Москвы изданием своих распоряжений определяет состав уполномоченных банков Правительства Москвы, санкционирует процесс оформления соответствующих договорных актов между сторонами рассматриваемого взаимодействия и устанавливает субфедеральные основы правового регулирования деятельности уполномоченных банков Правительства Москвы.
Первый заместитель Мэра Москвы в Правительстве Москвы, являющийся руководителем Комплекса экономической политики и развития. На данное должностное лицо Правительства Москвы возложена обязанность контролировать выполнение Распоряжения Мэра Москвы от 29.11.1999 № 1353-РМ «О совершенствовании системы уполномоченных банков Правительства Москвы». В этой связи ему в обязательном порядке направляются заключения Экспертного совета при Департаменте финансов г. Москвы о финансовом положении уполномоченных банков Правительства Москвы и рекомендации Совета представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы по вопросам формирования состава уполномоченных банков Правительства Москвы. Кроме того, им визируются программы взаимодействия банков с исполнительной органами власти Москвы.
Департамент финансов г. Москвы. Департамент финансов г. Москвы играет немаловажную роль в процессе взаимодействия городской администрации с уполномоченными банками Правительства Москвы. Данный орган ведет реестр уполномоченных банков Правительства Москвы, осуществляет контроль за своевременным продлением банком статуса «уполномоченный банк Правительства Москвы» и информированием подразделений правительства Москвы о приостановке действия у банков упомянутого статуса. Именно в Департамент финансов г. Москвы направляется банком, желающим войти в состав уполномоченных банков Правительства Москвы, определенный пакет документов. Помимо этого, при указанном департаменте создан Экспертный совет.
Совет представителей уполномоченных банков при Мэре Москвы. Совет призван содействовать органам государственной власти г. Москвы в разработке и реализации основных направлений кредитно-финансовой политики272.
