Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовое регулирование бюджетных инвестиций в Российской Федерации 15
1.1 Государство как особый субъект инвестиционной деятельности... 15
1.2 Понятие бюджетных инвестиций и их классификация 42
1.3 Финансовый контроль в сфере осуществления бюджетных инвестиций 59
Глава 2. Сравнительно-правовой анализ инвестиционного законодательства в России и США 73
2.1 Проблемы правового регулирования финансового рынка в США в кризисные периоды развития 73
2.2 Опыт регулирования бюджетных расходов в США 88
2.3 Проведение налоговых реформ в США для стимулирования инвестиционного процесса в 80-е годы 99
Глава 3. Совершенствование правового регулирования бюджетных инвестиций в Российской Федерации 109
3.1 Совершенствование законодательства в области инвестирования в капитальные вложения 109
3.2 Правовое регулирование инвестиций в инновационный сектор экономики (венчурных инвестиций) 123
Заключение..
Библиография
Приложение..
- Понятие бюджетных инвестиций и их классификация
- Проблемы правового регулирования финансового рынка в США в кризисные периоды развития
- Проведение налоговых реформ в США для стимулирования инвестиционного процесса в 80-е годы
- Совершенствование законодательства в области инвестирования в капитальные вложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Бюджетные инвестиции — это важнейший финансово-правовой институт, направленный на решение основных задач государства. Интерес к проблеме правового определения понятия бюджетных инвестиций, их форм и видов объясняется значительной степенью влияния инвестиционных процессов на темпы экономического развития.
В свете мирового финансового кризиса финансово-правовые формы осуществления государственных расходов в форме бюджетных инвестиций еще будут претерпевать существенные изменения. Президент Российской Федерации в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009 сказал о том, что «...должны быть четко определены приоритеты в расходовании бюджетных средств. Государственная поддержка за счет бюджетных средств должна оказываться по веским основаниям, при этом финансовая помощь должна выделяться только в обоснованных и выверенных размерах».
Таким образом, кардинальные преобразования в российской правовой системе необходимы в целях повышения эффективности бюджетного инвестирования и поиске новых альтернативных форм и мер поддержки отечественной промышленности.
Актуальность исследования правового регулирования инвестиций также заключается в том, что бюджетные инвестиции выражают собой демократическую природу государства, реализуемую правовым образом в объекты общенационального значения, способствуют укреплению государственного единства, федеративных отношений, социального характера, реализации и защите прав и свобод человека и гражданина.
Для науки финансового права актуальность избранной темы обусловлена фундаментальным значением институтов бюджета и бюджетных расходов, из которых возникла сама эта наука; правовое регулирование бюджетных инвестиций является основным средством обеспечения целевого характера бюджетных расходов, которое в период нынешнего финансового и экономического кризиса приобретает особое значение.
Правовые нормы, регулирующие бюджетные инвестиции в настоящее время не обеспечивают исчерпывающего характера этого регулирования, достижение которого необходимо в каждой отрасли публичного права, к каковым относится право финансов государства.
В настоящее время ограниченно развит институт ответственности за нецелевой или безрезультатный характер бюджетных инвестиций, но именно этот институт имеет ключевое значение не только для выхода из нынешнего кризиса, но и для выполнения стратегических планов правительства по социальному и экономическому развитию России на период до 2020 года.
На данный момент, особенно в ситуации длящегося финансового кризиса, существует потребность в эффективном использовании государством инвестиционного механизма. Исследование вопросов правовой сущности, функций, форм и видов инвестиций, изучение сущности понятий, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, таких как: расходы бюджета, бюджетные инвестиции, бюджетный кредит и капитальные вложения, как основные формы осуществления бюджетного инвестирования, а также необходимость выработки правовых дефиниций данной проблематики определило направление и выбор темы диссертационного исследования.
Наличие сравнительно-правового исследования в диссертации обусловлено тем, что финансовый кризис в США конца 20-х - начала 30-х годов XX века стал причиной создания новых подходов в регулировании бюджетных расходов, инвестиций. Опыт законодательной и исполнительной власти США по финансово-правовому регулированию инвестиционной системы в период кризиса является важным, как в процессе дальнейшей разработки нового российского законодательства в данной области, так и при совершенствовании и практическом применении законодательства уже существующего.
Подводя итог вышесказанному можно заключить, что роль бюджетного инвестирования в условиях кризиса, как основной формы поддержки отечественных предприятий, предполагает дальнейшее исследование как теоретических, так и прикладных основ теорий бюджетного инвестирования и государственных публичных расходов в целом.
Теоретическая основа исследования. В вопросах теории государства и права автор руководствовался трудами таких известных теоретиков как: С.С. Алексеев, Д.И. Денисов, В.В. Лазарев, A.B. Малько, Н.И. Матузов, A.B. Мицкевич, A.C. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Т.Я.Хабриева, В.Е. Чиркин.
Многие аспекты осуществления государственных бюджетных инвестиций, теории венчурного инвестирования нашли свое отражение в работах таких экономистов, как Г.Н. Белоглазов, М.В. Бородач, СВ. Валдайцев, П.П. Воробьев, А.О. Диков, Е.Ю. Зубарев, М.М. Канакин, А.Т. Каржаув, В.В. Ковалев, В.А. Лялин, Н.Л. Маренкова, C.B. Павлов, O.A. Романчук, А.Н. Фоломьёв, С.Ю. Черемис и др.
Важное значение для установления и закрепления выводов, изложенных в диссертации, имело обращение к работам таких специалистов в области финансового права как: Е.М. Ашмариной, C.B. Барулина, М.Ю. Березина, A.B. Брызгалина, Д.В. Винницкого, Г.А. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.И. Гуреева, М.Ф. Ивлиевой, Н.М. Казанцева, М.В. Карасевой, В.А. Кашина, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, М.В. Лушниковой, И.С. Морозовой, М.Ю. Орлова, И.Х. Озерова, В.Г. Панскова, В.А. Парыгина, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, А.Д. Селюкова, В.И. Слома, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, Д.Г. Черника, С.Д. Шаталова, H.A. Шевелевой.
Специально подчеркнем, что телеологический подход к праву, разработанный чл.корр. РАН ТЛ.Хабриевой позволил получить основные научные результаты, образовавшие новизну работы и вынесенные на защиту. Но в том виде, в котором сформулирована тема данного диссертационного исследования, в отечественной финансово-правовой литературе не встречается.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное исследование правовой природы бюджетных инвестиций, определение их места и роли в бюджетной системе Российской Федерации; анализ правовых форм регулирования бюджетных инвестиций; проведение сравнительно-правового исследования регулирующих бюджетные инвестиции правовых форм и особенностей правоприменительных практик по нормам, регулирующих государственные расходы в России и США; разработка рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования бюджетных инвестиций.
Для достижения поставленных целей в процессе научного анализа были определены следующие задачи:
исследовать правовую природу бюджетных инвестиций;
-' проанализировать понятие и определить место института бюджетных инвестиций в российском бюджетном законодательстве;
выяснить соотношение бюджетных инвестиций и других форм государственного финансирования;
выделить и исследовать конкретные виды бюджетных инвестиций;
изучить зарубежный опыт управления инвестиционной сферой на примере США в рамках общих подходов к ее государственному регулированию;
сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики на основе анализа литературных, нормативных источников и судебной практики, касающихся регулирования бюджетных инвестиций и альтернативных форм
государственной поддержки отечественной промышленности.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере бюджетного права и связанные с применением государством бюджетного инвестирования, как способа государственного финансирования и стимулирования приоритетных отраслей российской промыш л енно сти.
Предметом исследования выступают нормы бюджетного законодательства, подзаконных нормативных актов по вопросам осуществления бюджетных инвестиций, их анализ и толкование в научных трудах, а также в правоприменительной практике.
Методологическую основу исследования составил широкий спектр методов научного познания. В работе использованы следующие общенаучные методы: системно-структурный, сравнительно-правовой, телеологического анализа, логический. Среди частнонаучных методов исследования были, использованы: технико-юридический метод и метод толкования. Также были использованы метод документального анализа, метод абстрагирования и обобщения. Использование указанных методов позволило исследовать сущность такого правового явления как бюджетные инвестиции, определить их место в бюджетном законодательстве Российской Федерации. А также при восхождении от анализа социально-экономической и юридической природы бюджетных инвестиций, через детальное изучение их форм и содержания к определению понятия и структуры государственной инвестиционной системы, рассмотрению особенностей правового регулирования некоторых ее элементов.
Рассмотрение научных взглядов по широкому кругу вопросов исследования финансово-правовой природы бюджетных инвестиций, подробный анализ правовых условий возникновения и развития института бюджетных инвестиций, изучение правового регулирования инвестиций в зарубежных странах, на примере США, явились основой для формулирования новых результатов и выводов.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней впервые финансово-правовой институт бюджетных инвестиций исследован телеологически, раскрыты состав категорий бюджетных инвестиций, включающих в себя общие и специальные (целевые) бюджетные инвестиции, подразделяющиеся на политические, экономические, социальные, научные, инженерно-технологические и экологические инвестиции, правовая природа роль и место в бюджетной системе Российской Федерации, произведены анализ правовых форм регулирования бюджетных инвестиций, сравнительно- правовое исследование регулирующих бюджетные инвестиции правовых форм и особенностей правоприменительных практик по нормам, регулирующих государственные расходы в России и США, разработаны и предложены рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования бюджетных инвестиций.
В диссертации проанализированы последние изменения в нормативно-': правовой базе, регулирующей институт бюджетных инвестиций в Российской Федерации, которые не подвергались исследованию в монографической литературе. В результате проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в области финансово- правового регулирования инвестиционной системы Российской Федерации и процедуры предоставления бюджетных инвестиций, как основной формы государственной поддержки промышленных предприятий в условиях мирового финансового кризиса.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. Раскрыта правовая природа бюджетных инвестиций. Исходя из признаков инвестиции, сформулировано определение понятия бюджетные инвестиции, позволяющее разграничивать их категории по телеологическим критериям по сравнению с определением, содержащимся в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Бюджетные инвестиции — это государственное (муниципальное) имущество, имущественные права и другие ценности, имеющие рыночную стоимость, долгосрочно и с риском вкладываемые органом публичной власти в объекты предпринимательской, хозяйственной, иной деятельности в общих целях исполнения ~ функций публичной власти или в специальных целях получения прибыли (дохода), экономии затрат, сохранения стоимости имущества, получения иного положительного социального и (или) политического эффекта.
В результате проведения классификации инвестиций выявлена возможность выделить категории государственного и муниципального инвестирования, ранее подробно не описываемые в правовой литературе - инвестиции для обеспечения исполнения функций публичной власти и специальные, телеологические инвестиции, предусматриваемые целевыми программами, в т.ч. долгосрочными (ст.179 БК РФ), федеральными адресными инвестиционными (ст. 179.1 БК РФ), ведомственные (ст.179.3 БК РФ) и создающие основу для развития — политические, экономические,-^ социальные, научные, инженерно-технологические и экологические инвестиции. Показано, что разграничение бюджетных инвестиций на общие и специальные, а последних на категории, имеет существенное значение как для регулирования бюджетных ассигнований на них, так и на проведение мероприятий финансового контроля осуществления инвестиций и' достижения целей инвестирования.
Сравнительно-правовое исследование выявило новый подход к понятию «инвестиции» в западной доктрине и подтверждающий вынесенный на защиту телеологический подход диссертанта о категорировании инвестиций. Инвестиции «осуществляются в краткосрочные оборотные активы и долгосрочные капитальные активы, которые используются для получения доходов или обеспечения экономии затрат». Соответственно из определения следует, что инвестицией выступает не только имущество, которое используется для получения доходов, но также имущество, вкладываемое в целях сохранения капитала. Отечественное бюджетное законодательство
подходит к определению инвестиций с позиций непременного будущего увеличения стоимости государственного (муниципального) имущества, что налагает дополнительные ограничения на государство-инвестора, которое не может вкладывать средства для сохранения капитала. Поэтому, возможно, в определение бюджетных инвестиций (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации) целесообразно включить имущество, передаваемое с целью экономии затрат и сохранения стоимости имущества. Это будет способствовать расширению объема защищаемых прав государства- собственника, передающего имущество с целью извлечения дохода, сохранения стоимости имущества и (или) капитала или достижения иного социального полезного эффекта.
Представленный в работе опыт США по государственному регулированию финансового сектора показал, что запрет коммерческим банкам участвовать в операциях с ценными бумагами на фондовых рынках оказал благотворное влияние на экономику США и существенно повысил стабильность банковского сектора в 20-30-е годы. Как следствие в работе высказано предложение по внесению изменения в статью 6 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», которое повлекло бы запрет для кредитных организаций, которым разрешено привлекать вклады населения, осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, в целях обеспечения наибольшей финансовой стабильности и надежности кредитных организаций в период мирового финансового кризиса.
Исследованы и предложены формы повышения эффективности государственных и муниципальных бюджетных ассигнований на бюджетные инвестиции, в том числе венчурного государственного финансирования реального сектора экономики в целях придания ей инновационного характера.
Обосновано, что к формам государственной поддержки
промышленного развития относится увеличение капитализации промышленных предприятий посредством постановки на баланс их нематериальных активов.
Реализация данного положения возможна посредством создания государственной системы и соответствующей процедуры переоценки нематериальных активов предприятий, которая не производилась с момента их приватизации, что должно привести к существенному повышению инвестиционной активности государства, как основного собственника ключевых нематериальных активов в сфере атомной промышленности и
военно-промышленного комплекса Российской Федерации.
(
С введением в действие правил бухгалтерского учета 14/2007 «Учет нематериальных активов» с 2008 года стала возможна переоценка нематериальных активов.
Ранее в соответствии с пунктом 12 правил бухгалтерского учета 14/2000 нематериальные активы учитывались по стоимости, по которой они были приняты к бухгалтерскому учету, кроме случаев, установленных законодательством Российской Федерации. Поскольку российское законодательство не содержало норм о возможности переоценки (уценки или дооценки) нематериальных активов, считалось, что переоценка нематериальных активов не производится.
Как следствие, в статье 257 Налогового кодекса Российской Федерации говорится о порядке переоценки и ее последствиях только для основных средств.
Но с момента вступления в силу новых ПБУ 14/2007 «Учет нематериальных активов» возникла необходимость по внесению изменений в рассматриваемую статью 257 Налогового кодекса Российской Федерации.
Диссертантом разработан проект федерального закона «О внесении изменений в статью 257 Налогового кодекса Российской Федерации» в целях установления единых стандартов (правил) налогового учета при проведении переоценки основных средств и нематериальных активов (см. Приложение).
Переоценка нематериальных активов позволит существенно поднять капитализацию ряда системообразующих предприятий, что положительно скажется на стоимости их акций на финансовых рынках, а также повысит их инвестиционную привлекательность и позволит высвободить дополнительные бюджетные средства на поддержку предприятий, не обладающих существенными нематериальными активами. Данные изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации возможно по своему положительному эффекту могли бы превзойти меры по непосредственному предоставлению различных налоговых льгот.
6. Обоснован и предложен диссертантом новый, дополняющий имеющиеся, фундаментальный принцип бюджетной системы Российской Федерации - принцип инвестиционной ориентированности государственных заемных средств предусматривающий в качестве приоритета инвестиционное использование заемных средств и образующий критериальную основу при управлении государственным долгом Российской Федерации и определении целесообразности обращения к зарубежным заимствованиям.
Одной из приоритетных целей государственного заимствования является покрытие бюджетного дефицита и (или) достижение сбалансированности бюджета. Достижение данной цели становится возможным в результате реализации такого бюджетного принципа как «сбалансированность бюджета», который предусматривает, что объем расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Таким образом, диссертант приходит к выводу, что с целью покрытия дефицита тесно связан принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Практика государственных заимствований показывает, что бесконтрольная растрата заемного капитала не дает «обратного эффекта» и способствует увеличению дефицита бюджета за счет, как увеличивающегося основного долга, так и процентных платежей. Покрытие дефицита как бюджетная цель управления государственным долгом Российской Федерации применительно к принципу эффективности и экономности должно быть обусловлено финансированием конкретных капитальных вложений, которые дают возможность в дальнейшем частично или полностью возвращать долги за счет вложенных заемных средств. Принцип инвестиционной ориентированности бюджетных средств состоит в том, что заемные средства, которые идут на покрытие бюджетного дефицита и на увеличение сбалансированности
государственного бюджета должны носить инвестиционный характер . Аналогичный принцип также закреплен в ряде нормативно-правовых актов зарубежных стран. Так, например, данный принцип нашел отражение в проекте государственного бюджета Великобритании на 2007 год. Предлагаемый принцип следует признать одним из основополагающих принципов управления государственным долгом, он нуждается в законодательном закреплении, поскольку это будет обеспечивать реализацию принципов законности и экономической эффективности управления государственным долгом, поможет в будущем значительно увеличить экономическую стабильность, снизить зависимость российской экономики от иностранного капитала и позволит в дальнейшем избежать значительных экономических потрясений, которые могут быть вызваны нарастающим бюджетным дефицитом, в результате нецелевого и неэффективного расходования заемных средств.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость заключается в том, что автором предпринята попытка определить место и роль бюджетных инвестиций в бюджетной системе Российской Федерации, сформулировать сходства и различия с другими формами государственного финансирования, предложить определение для института бюджетных инвестиций, классифицировать их категории, сформулировать принцип инвестиционной ориентированности государственных заемных средств и вскрыть пробелы законодательства, разработав и предложив проект федерального закона для их восполнения..
Практическое значение исследования определяется актуальностью сформулированных предложений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования бюджетных инвестиций. Основные положения и выводы могут быть использованы в правоприменительной практике, в том числе в деятельности органов исполнительной власти; в научной работе для дальнейшего развития теоретических основ бюджетного и налогового права. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право» в высших учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические положения и практические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, были положены в основу докладов на конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, второй, третьей и четвертой Школах-практикумах молодых ученых специалистов-юристов, в личной юридической практике подготовки экспертных заключений по проектам нормативных правовых актов в составе отдела бюджетного и налогового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Основные положения диссертационного исследования отражены в статьях, опубликованных в 2006-2009 годах.
Теоретические положения диссертационного исследования были использованы при подготовке заключений на проекты федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, Указов Президента Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации, запросам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
Понятие бюджетных инвестиций и их классификация
Статьей 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не могут быть отнесены к государственной или муниципальной собственности, не допускается, о чем говорилось выше. Однако публично-правовые образования должны иметь право производить инвестирование в том числе и в частный сектор экономики, в те сферы предпринимательской деятельности, в развитии которых государство заинтересовано в наибольшей степени. Такое вложение финансовых ресурсов должно сопровождаться увеличением государственной собственности.
Таким образом, в случае предоставления бюджетных инвестиций частным юридическим лицам у государства или муниципального образования возникает право собственности на эквивалентную, определяемую в соответствии с действующим гражданским законодательством Российской Федерации, часть уставных капиталов указанных юридических лиц, выражающееся в участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных капиталах таких юридических лиц. В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации процедуры оформления участия публично-правовых образований в негосударственных (немуниципальных) юридических лицах регламентируются Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральным законом. Приведенное положение предполагает, что бюджетные инвестиции могут быть осуществлены только в отношении коммандитных товариществ и открытых акционерных обществ, поскольку участниками иных хозяйственных товариществ и обществ, а также производственных кооперативов Российской Федерации ее субъекты и муниципальные образования быть не могут, что подтверждается пунктом 1 статьи 7 Федеральным законом от 8 мая 1996 года № 41 -ФЗ «О производственных кооперативах» , пунктом 1 статьи 69 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью », пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 281-ФЗ «Об акционерных обществах» . Не могут быть произведены бюджетные инвестиции также и в некоммерческие организации, поскольку внесение имущественного взноса в имущество большинства некоммерческих организаций не порождает никаких прав (вещного или имущественного характера) у лица, внесшего такой взнос (см. п. 2 ст. 48 ГК РФ).
Такой тип бюджетных инвестиций индивидуализируется в законе (решении) о бюджете. В соответствующей статье нормативно-правового акта о бюджете на текущий финансовый год (и плановый период) указывается получатель, а также объем и цели выделенных бюджетных ассигнований. В целях предоставления бюджетных ассигнований юридическое лицо - получатель бюджетных инвестиций совместно с публично-правовым образованием обязаны в течение трех месяцев с даты вступления в силу закона (решения) о бюджете оформить договор и другие документы, необходимые для оформления предоставления финансовых средств из бюджета. Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. N 694 утверждено Положение об Инвестиционном фонде Российской Федерации, которое определяет порядок формирования названного Фонда, формы, механизмы и условия предоставления государственной поддержки за счет средств Фонда для. реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, этапы и процедуру их отбора, основные требования к представляемой документации и проведению мониторинга реализации инвестиционных проектов.
Представляется целесообразным рассмотреть нормативный аспект управления государственной собственностью.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации образуется из актов различного уровня: федерального, регионального (субъектов Федерации). Кроме того, имеются правовые акты местного самоуправления в области местных бюджетов. Общий массив правовых актов бюджетного законодательства значителен. Так, на федеральном уровне приняты: Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, акты Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. В ведомственных нормативных актах (в частности, Министерства финансов Российской Федерации, ФТС России, Центрального банка Российской Федерации) имеются нормы, регулирующие бюджетные отношения. Кроме того, соответствующие правовые акты принимаются органами местного самоуправления. Конституцией Российской Федерации предусмотрена возможность установления норм в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами .
В соответствии с Конституцией России Конституционный Суд Российской Федерации имеет право рассматривать вопросы о конституционности федеральных законов. В этих условиях систематизация законодательства имеет важное значение, поскольку это деятельность по упорядочению и совершенствованию нормативных актов, приведению их в определенную внутренне согласованную систему путем кодификации и инкорпорации .
Проблемы правового регулирования финансового рынка в США в кризисные периоды развития
В следствие мирового финансового кризиса отечественный реальный сектор экономики нуждается в активном вливании капитала, но наряду с этим фактом, основным условием экономического роста является качественный характер инвестиций, которое отражает способность финансово-правовой системы реагировать на меняющиеся социальные ценности. Постоянные изменения общественных ценностей, вызванные научно-техническим прогрессом, предполагают переход к тому или иному способу финансово- правового регулирования инвестиционной системы. Нужно отметить, что именно инновации призваны обеспечивать необходимое качество инвестиций, структурную перестройку экономики и общества, открывают пути новым продуктам и производствам, усовершенствованным и более качественным. И, исследуя природу бюджетных инвестиций сегодня, следует говорить о необходимости инновационной ориентированности бюджетных инвестиций. И как следствие, данная направленность бюджетного инвестирования должна найти свое отражение в новой нормативно-правовой базе, которую предстоит еще разработать, в целях повышения эффективности государственных расходов в целом.
Под инновациями можно понимать технологические инвестиции, несущие в себе последние достижения науки и техники и перспективные разработки. Поэтому научное и практическое осознание инвестиционно- инновационных процессов как одного из ключевых параметров функционирования современного государства, в особенности учитывая процессы всеобщей глобализации, является жизненно важным. Нужно отметить, что глобализация инвестиционных процессов создает уникальные возможности перехода от индустриального к постиндустриальному типу развития за счет внедрения новых технологий.
Бюджетные инвестиции финансируются за счет бюджетных средств, то есть за счет средств государственного или муниципального бюджета.
Инвестором в данном случае выступает государство (субъект Федерации, муниципальное образование), а источником инвестиций — часть доходов государственного (муниципального бюджета), то есть бюджетные средства. Поэтому данный вид инвестиций и получил название бюджетных инвестиций, а деятельность государства по инвестированию различных проектов за счет средств из бюджета - бюджетное инвестирование.
В начале, в сложившихся условиях крайне важно правильно сформулировать понятие бюджетных инвестиций, признаки бюджетных инвестиций, а также соотношение понятий бюджетных инвестиций, бюджетного инвестирования и бюджетной инвестиционной деятельности.
Сразу необходимо отметить, что в предыдущей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержалось определения термина «бюджетные инвестиции», но в ряде статей Кодекса данное понятие встречалось, например, в статьях 79, 80, 167, 270, 278 и т.д.
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 года, восполняет этот пробел, а именно под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.
Также важно отметить разницу между инвестициями государственными и бюджетными. Под государственными инвестициями принято понимать не только вложение средств из бюджета, но и из внебюджетных фондов, заемных средств, а также вложения за счет прибыли и амортизационных отчислений государственных предприятий .
Как известно, инвестиции — совокупность затрат, реализуемых в форме долгосрочных вложений капитала в промышленность, сельское хозяйство, транспорт и другие отрасли хозяйства .
В широком смысле инвестиции представляют собой часть сбережений, которая не идет на потребление. По мнению И.А. Бланка, «инвестиции представляют собой вложение капитала с целью его последующего увеличения» . Также он отмечает, что инвестиции следует отличать от вложения средств, не приводящего ни к росту капитала, ни к получению прибыли (потребительские инвестиции). Дж. Кейнс также обозначает инвестиции как ту «часть дохода за определенный период, которая не была использована для потребления» .
Для правильного понимания истинной природы инвестиций в начале следует привести некоторые определения данного понятия в экономической доктрине. П.Массе указывает, что «инвестирование представляет собой удовлетворение сегодняшней потребности на ожидаемое удовлетворение ее в будущем с помощью инвестиционных благ» . Уильям Шарп и Гордон Дж. Александер расшифровывают «инвестировать» так: «расстаться с деньгами сегодня, чтобы получить большую их сумму в будущем» . Причем практически все авторы выделяют два фактора, обычно связанные с данным процессом — время и риск. Комбинация этих факторов зависит от формы инвестирования. Лоренс Дж. Гитман обобщает и говорит, что «инвестиция — это способ помещения капитала, который должен обеспечить сохранение или возрастание стоимости капитала и (или) принести положительную величину дохода» .
Длительное время категория инвестиции отождествлялась многими специалистами с категорией капитальных вложений. Общей чертой большинства определений капиталовложения, содержащихся в советской экономической литературе является трактовка его как долгосрочного вложения финансовых средств в основные фонды производственной и непроизводственной сфер.
Однако инвестиции - это значительно более широкая экономическая категория, нежели долгосрочное вложение капитала в основные фонды. В.Я. Шевчук и П.С. Рогожин, формулируя экономическое понятие инвестиций, относят к ним не только расходы на создание, расширение и реконструкцию и техническое перевооружение основного капитала, а и на связанные с этим изменения оборотного капитала, так как изменения в товарно-денежных запасах в большинстве своем зависят от движения расходов на основной капитал. Кроме того, в отличие от капитальных вложений, инвестиции осуществляются только в проекты, результатом которых является прибыль, доход, дивиденды .
В иностранной литературе содержатся следующие определения инвестиций: это расходование ресурсов в надежде на получение доходов в будущем, по истечении достаточно длительного периода времени ; долгосрочное вложение экономических ресурсов с целью создания и получения чистой прибыли в будущем и превращения финансовых ресурсов в производительные активы, что рассматривается как основной аспект этого вложения .
Э.Д. Долан и Б.И. Домненко инвестиции определяют как «увеличение запасов капитала в экономике, приводящее к росту предложения факторов производства за счет производства их людьми» .
Приближенное к вышеизложенному определение инвестиций у Д. Лидснея: это «увеличение объема функционирующего в экономической системе капитала, то есть предложенного количества средств производства, созданного людьми» .
Инвестиции у Н. Сейтца рассматриваются как «затраты, которые на протяжении более одного года будут обеспечивать доходы в будущем» .
Таким образом, подводя итог всего вышесказанного, можно сделать вывод о том, что бюджетные инвестиции представляют собой капитал, вкладываемый в основные и оборотные средства сегодня, для получения прибыли в будущем, что предполагает существенный разрыв во времени между моментом вложения и моментом получения положительного результата и придает инвестиции долгосрочный и рисковый характер.
Проведение налоговых реформ в США для стимулирования инвестиционного процесса в 80-е годы
В системе законодательства и системе права каждого государства важное значение имеют акты и нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности государства, юридических лиц и имущественных отношений граждан, в том числе в деле осуществления финансового контроля .
Глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» в разделе IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации состоит из 7 статей, но ни в одной из них нет законодательного определения финансового контроля.
Некоторые авторы рассматривают финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования .Финансовый контроль — составная часть, осуществляемого в стране государственного контроля. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов, граждан. Ю.А. Крохина пишет: «финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции финансов и с позиций финансового права призван в первую очередь охранять и обеспечивать права государства и муниципальных образований. Финансовый контроль имеет стоимостное выражение, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает все этапы финансовой деятельности государства...» Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 г., содержит положение, согласно которому организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами, определив следующие принципы финансового контроля: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности .
М.В. Карасева определяет государственный и муниципальный финансовый контроль, как «деятельность уполномоченных государственных органов, органов местного самоуправления, а в ряде случаев и организаций, реализующих публичный интерес за соблюдением законности в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований» .
Вызывает интерес и более широкое определение финансового контроля, данное Н.И. Химичевой: «Финансовый контроль — это контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных и муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов» .
Автор полагает, что государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства. И является одним из основных условий для финансовой стабилизации. Это, прежде всего разработка, утверждение и исполнение бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов, а также контроль за финансовой деятельностью государственных предприятий и учреждений, государственных банков и корпораций.
Для усиления контроля со стороны Федерального собрания Российской Федерации за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» была создана Счетная палата Российской Федерации — постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию российской Федерации .
Также финансовый контроль в стране осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное казначейство Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная налоговая служба России, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная таможенная служба и Департамент экономической безопасности МВД РФ .
Готовится проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проверки сметной стоимости инвестиционных проектов, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, на предмет достоверности использования направляемых на капитальные вложения средств федерального бюджета». Данный документ должен стать важным звеном в системе государственного финансового контроля в сфере осуществления бюджетных инвестиций.
Необходимость проведения проверки сметной стоимости инвестиционных проектов предусмотрена статьей 14 Федерального закона от 25 декабря 1999 года № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», а также пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий».
Целью проверки сметной стоимости инвестиционных проектов является оценка расчетных обоснований затрат, предусмотренных в сметной документации, на их соответствие действующим нормативам в области сметного нормирования и ценообразования в сфере градостроительной деятельности, физическим объемам работ, нормам расхода материалов и оборудования, а также конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, принятым в проектной документации и в материалах инженерных изысканий.
Совершенствование законодательства в области инвестирования в капитальные вложения
Во многих западных странах, в том числе и в США, во второй половине XX века начали происходить значимые изменения в процессе осуществления инвестиций в экономику. Во многом данные изменения стали результатом многочисленных проблем связанных с развитием финансового рынка, преимущественно из-за входящего в его состав рынка ценных бумаг.
Наибольшую значимость рынок ценных бумаг получил в США, и последнее время имеет преобладающее значение в инвестиционном процессе в стране.
В современной экономике США финансовый рынок является обязательным посредником, обеспечивающим полноценное
функционирование реального сектора экономики и обеспечение трансформации всех сбережений, в инвестиции, используемые различными предпринимательскими структурами. При этом финансовые инвестиции приобретают все большее значение в современной экономической деятельности. Они стали обязательным условием, обеспечивающим возможность осуществления в требуемых масштабах реальных инвестиций.
Реальные инвестиции означают вложения в производственные активы, в составе которых в современных условиях играют важную роль не только материально осязаемые активы, в форме которых выступают земля, здания, сооружения, оборудование и т.п., но и нематериальные активы в форме аналитических разработок, производственного опыта, технической документации, торговых марок, авторских произведений прочих активов этого ряда, относящихся обычно к интеллектуальной собственности.
В отличие от реальных, финансовые инвестиции представляют собой кредитные обязательства в форме банковских депозитов, долговых ценных бумаг и других кредитных инструментов, а также титулы собственности в форме акций различного рода корпораций. В самом общем виде финансовые инвестиции представляют собой вложения в инструменты финансового рынка. Закон США 1961 года включает определение иностранных инвестиций, подлежащих страхованию. Сюда включены деньги, движимая и недвижимая собственность, участие в прибылях за пользование патентами и С. Рейборн, Д. Барфилд, М. Кинни пишут, что инвестиции «осуществляются в краткосрочные оборотные активы и долгосрочные капитальные активы, которые используются для получения доходов или обеспечения экономии затрат» . Интересно, что инвестицией в определении выступает не только имущество, которое используется для получения доходов, но также имущество, вкладываемое для экономии затрат. Такой подход неизвестен российскому законодателю, но возможно, его необходимо учитывать, особенно в современной российской экономике. Нестабильность покупательной способности не только российских денег, но и иностранной валюты создает необходимость вложения имущества для сохранения его стоимости. Поэтому, возможно, в определение инвестиций целесообразно включить имущество, передаваемое с целью экономии затрат и сохранения стоимости имущества для расширения объема защищаемых государством прав собственника, передающего имущество с целью извлечения дохода или достижения иного социально полезного эффекта.
Современный финансовый рынок США представляет собой« мощную отрасль экономики, которая успешно осуществляет мобилизацию различных временно свободных денежных ресурсов и обеспечивает их направление в инвестиции в соответствии с потребностями экономики. Развитие финансового рынка США определялось на протяжении большей части XX века, в особенности после кредитных и финансовых реформ зо-х годов, преимущественно под действием двух главных факторов: первый из них — это развитие кредитных и финансовых институтов и инструментов, отражающих особенности американской экономики, второй - развитие государственного финансово-правового регулирования, последовательно и четко регламентирующего порядок операций на денежном рынке и рынке капитала. Формирование и развитие единого финансового рынка США сопровождается сложными процессами в системе входящих в него институтов. С одной стороны, идет их развитие и укрепление, которое заключается в росте объема и разнообразия операций, совершенствовании их технологий, концентрации и централизации капитала в этой сфере, а с другой стороны, продолжает развиваться и совершенствоваться государственное регулирование финансовой системы, направленное на укрепление ее надежности и эффективности действия.
К основным особенностям развития финансового рынка в США можно отнести следующие:
Постепенное сближение и сращивание кредитного рынка и рынка ценных , 100 бумаг в единыи, разветвленный финансовый рынок ;
Опережающее развитие рынка ценных бумаг по сравнению с рынком банковского кредитования и расширение его возможностей за счет появления все новых видов операции и применяемых инструментов ;
Универсализация банковской деятельности и сближение характера деятельности коммерческих и инвестиционных банков по типу проводимых операций и предоставляемых услуг ;
Рост влияния институциональных инвесторов в деятельности финансовой системы ;
Появление и быстрое наращивание влияния новых финансовых институтов, сочетающих элементы банковской и финансовой инвестиционной деятельности; Быстрый прогресс техники финансовых операций и применяемых технологий за счет освоения новейших научно- технических достижений .
Достигнутую к концу XX столетия высокую степень надежности и привлекательности финансового рынка США американцы практически целиком относят на счет благотворного влияния того курса государственного финансово-правового регулирования, начало которому положили финансовые реформы 30-х годов в рамках политики «Нового курса» администрации Рузвельта .
Фактор высокой надежности не означает, что государство научилось устранять колебания курсов акций, процентных ставок, рыночных цен облигаций и прочих долговых обязательств. Это осталось по прежнему во власти рыночных сил. Главное, что удалось обеспечить на своем финансовом рынке американскому государству - это устранение злоупотреблений доверием вкладчиков и акционеров, открытость операций и их подчинение строгим правилам, процедура выполнения которых контролируется государственными органами. Аналогичные правила государственного регулирования были впоследствии введены и в других западных странах с развитыми финансовыми рынками.
До начала 30-х годов в США отсутствовало системное государственное регулирование финансовой сферы, за исключением денежного обращения. В сфере банковской деятельности и торговле ценными бумагами существовала масса злоупотреблений со стороны крупных банков и финансовых компаний, типичными были действия крупных биржевиков на основе сговора, создавались финансовые пирамиды и применялись другие многочисленные приемы, позволявшие проводить операции с акциями и другими ценными бумагами с целью быстрого обогащения за счет злоупотребления доверием массовых вкладчиков и рядовых акционеров.
Отсутствие внятного государственного правового регулирования финансового рынка США в то время по справедливости считается одной из главных причин кризиса 1929-1933 гг. Реформы Рузвельта в финансовой области заложили принципы и правила, повлекшие принятие основополагающих нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность финансового рынка, многие из которых действуют и сегодня.
В свете протекающего общемирового финансового кризиса и его особенно тяжелых последствий для российского финансового рынка важно подчеркнуть значение ряда наиболее важных мер, заложивших основы того порядка деятельности финансового рынка, который обеспечил его современную роль и функции в экономике США, а также возможно выявить некоторые слабые места устоявшейся системы, повлекшие столь труднопреодолимые последствия в финансовой сфере сегодня.
С учетом целей данного исследования обратим внимание на значение некоторых наиболее важных мер государственного регулирования, которые обеспечили надежность банковской системы и высокую степень доверия к ней.
Хотя остаются в силе многие положения законов, принятых еще в конце IX века, главное значение для устойчивости деятельности системы коммерческих банков США принадлежит законам, принятым за период с 30-х годов и до последнего времени. Переломным в этом отношении считается Закон о банковской деятельности, принятый в 1933 году в качестве одной из первых мер администрации Рузвельта. Необходимость в радикальных мерах государственного регулирования была очень острой, поскольку за время кризиса 1929-1933 гг. до принятия этого закона потерпели банкротство и прекратили свое существование около 9000 банков, а убытки вкладчиков составили около 1,5 млрд. долл., что по тем временам являлось огромной суммой .
