Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы административно-правового регулирования иностранных инвестиций 15
1.1 Иностранные инвестиции как объект административно-правового регулирования 15
1.2 Цели и задачи административно-правового регулирования иностранных инвестиций в РФ и их реализация в современных условиях 48
Глава П. Совершенствование административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации 74
2.1 Развитие механизма административно-правового регулирования иностранных инвестиций 74
2.2 Пути совершенствования административно-правового регулирования иностранных инвестиций 103
Заключение 130
Список использованных источников 135
Приложение «Проект Кодекса об иностранных инвестициях»
- Иностранные инвестиции как объект административно-правового регулирования
- Цели и задачи административно-правового регулирования иностранных инвестиций в РФ и их реализация в современных условиях
- Развитие механизма административно-правового регулирования иностранных инвестиций
- Пути совершенствования административно-правового регулирования иностранных инвестиций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В течение десяти последних лет Россия переживает исключительно важный и чрезвычайно сложный период радикальных реформ. Их главная цель - вывод страны на магистральный путь мирового развития, ликвидация устаревшей системы хозяйствования и управления. За эти годы многое сделано для внедрения рыночных механизмов, структурной перестройки экономики в пользу производства товаров народного потребления и сферы услуг, появления конкуренции товаропроизводителей, раскрепощения инициативы предприятий и предпринимателей, развития различных форм собственности и т.д.
Наряду с этим, реформы привели к падению ВВП, снижению жизненного уровня значительной части населения, не компенсируемому износу и выбытию основных фондов, другим негативным явлениям1. Такие результаты обусловлены многими объективными и субъективными причинами. Одна из наиболее серьезных - снижение инвестиций в реальный сектор экономики. Несовершенство законодательной базы инвестиций, отсутствие стройной системы налогообложения, координации действий органов исполнительной власти, регулирующих инвестиционный процесс, обусловили резкое сокращение внутренних инвестиционных ресурсов, бегство капитала за рубеж.
В этих условиях особую значимость приобрело обращение к зарубежным источникам финансирования и их использование под контролем органов исполнительной власти. Иностранные инвестиции, а также отечественные капиталы, вернувшиеся в виде иностранных инвестиций в реальный сектор экономики, могут стать одним из основных факторов возрождения национальной экономики. Однако до сих пор объем
1 См.: Российский статистический ежегодник: стат. сб. / Госкомстат России. - М. 2001., с.
171, табл. 7.2., с. 172, табл. 7.4., с. 189, табл. 7.25., с. 279, табл. 12.1.
вложения иностранного капитала в российскую экономику существенно меньше ее потребностей в зарубежных инвестициях. Причиной тому является отсутствие целесообразной и последовательной политики государства в области инвестиционной деятельности, недостатки и пробелы в административно-правовом регулировании инвестиций, неопределенный в ряде случаев статус иностранных инвесторов, сложный порядок административных процедур, не урегулированность вопросов ответственности участников инвестиционных отношений, в том числе государства. В этих условиях разработка эффективной инвестиционной политики, совершенствование нормативно-правовой базы инвестиционной деятельности и системы органов исполнительной власти, осуществляющих ее регулирование, разработка гарантий иностранных инвестиций и мер по их поощрению в целях оживления экономики с помощью иностранных инвестиций приобретают особую актуальность.
Степень научной разработанности проблемы.
Основу для плодотворного исследования вопросов правового
регулирования инвестиционной деятельности составляют
фундаментальные теоретические работы А.Г. Богатырева, М.М. Богуславского, Н.Н. Вознесенской, Н.Г. Дорониной, А.В. Кирина, Т.Н. Нешатаевои, Н.Г. Семилютиной и др.2 В трудах этих ученых вопросы инвестирования получили концептуальное осмысление, в том числе были определены принципы правового регулирования инвестиционной деятельности.
2 См.: Богатырев А.Г. Инвестиционное право. - М.: Российское право, 1992; Богуславский М.М. Иностранные инвестиции: правовое регулирование. - М.: БЕК, 1996; Вознесенская Н.Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт (сравнительно-правовой комментарий) - М.: Юридическая фирма «Контакт», ИНФРА-М, 2001; Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций за рубежом. - М.: Финстатинформ, 1993; Кирин А.В. Правовые основы отношений государства и инвесторов. -М.: ИНФРА-М, 1998; Нешатаева Т.Н. Иностранные предприниматели в России. Судебно-арбитражная практика. -М.: Дело, 1998.
Определенный вклад в разработку проблематики регулирования иностранных инвестиций внесли также ученые-экономисты B.C. Бард, А.Я. Быстряков, СЮ. Глазьев, Д.С. Львов, A.M. Марголин и др3. Их исследования помогают полнее выявить проблемы в регулировании иностранных инвестиций в России. Кроме того, в последние годы стали достоянием широкой общественности и были вовлечены в научный оборот труды отечественных экономистов 1-й половины XX века - Б.Ф. Брандта, И. Вавилина и других ученых4, заложивших основы современного подхода к анализу инвестиционной деятельности и разработавших многие передовые для своего времени методы регулирования инвестиционных процессов, не потерявшие своей актуальности.
Вопросами правового регулирования деятельности иностранных инвесторов занимались такие зарубежные ученые, как Хансон Г., Агосин М., Майер Р. , а также другие ученые, специалисты Конференции по торговле и развитию при Организации объединенных наций и иных международных профильных организаций.
Диссертационные исследования в области правового регулирования иностранных инвестиций, в отличие от экономических исследований, немногочисленны. Основное внимание в них, как правило, сосредоточено на международно-правовых аспектах регулирования инвестиционной деятельности или же они носят формально-описательный
3 См.: Бард B.C. Инвестиционные проблемы российской экономики. - М.: Экзамен, 2000;
Марголин A.M., Быстряков А.Я. Методы государственного регулирования процесса
преодоления инвестиционного кризиса в реальном секторе экономики. - М. 1998; Глазьев
СЮ. Теория долгосрочного технико-экономического развития. - М.: ВлаДар, 1993; Львов
Д.С, Гребенников В.Г., Ерзнкян Б.А. Институциональные аспекты формирования
благоприятного инвестиционного климата. -М.: ЦЭМИ РАН, 1998.
4 См.: Брандт Б.Ф. Иностранные капиталы. Их влияние на экономическое развитие страны. -
СпБ.типография Киршбаума, 1898-1901, Вавилин И. Иностранные капиталы в России. - Л.:
Прибой, 1925.
5 См.: Gordon Н. Hanson Should Countries Promote Foreign Direct Investment? IIG-24 Discussion
Paper Series UNCTAD United Nations. No. 9, February 2001, Manuel R. Agosin and Ricardo
характер в рамках сравнительно-правового анализа инвестиционного законодательства Российской Федерации и других стран.
К числу нерешенных наукой проблем необходимо отнести отсутствие целостной теории государственного регулирования инвестиционных процессов. К настоящему времени не существует единого подхода в классификации инвестиций, не выработан четкий понятийный аппарат, что является препятствием для административно-правового, налогового, валютного регулирования иностранных инвестиций. Неконкретность определений, различия в понятийном аппарате инвестиций имеют место в трудах представителей отечественной науки и специалистов других стран. Отсутствие единообразных трактовок понятий характерно и для отечественной административно-правовой и иной нормативной базы инвестиционной деятельности. Таким образом, перед учеными и законодателями стоит задача разработки концептуальных аспектов механизма административно-правового регулирования инвестиционной деятельности, роли органов исполнительной власти в этом процессе.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования выступает система административно-правовых отношений, сложившаяся в сфере инвестиционной деятельности в Российской Федерации
Предмет исследования. Предмет диссертационного исследования - нормы административного права, регулирующие деятельность иностранных инвестиций в реальном секторе экономики России.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является разработка комплекса мер по совершенствованию административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской
Mayer Foreign direct investment in developing countries. Does it Crowd in Domestic Investment? II UNCTAD United Nations, Discussion Papers No. 146 February 2000
Федерации. Для достижения намеченной цели предпринята попытка решить следующие основные исследовательские задачи:
сформулировать понятия иностранной инвестиции и иностранного инвестора, раскрыть их специфику как объекта административно-правового регулирования;
сформулировать и обосновать основные цели и задачи административно-правового регулирования иностранных инвестиций;
исследовать зарубежный опыт административно-правового регулирования инвестиционных процессов на примере ряда развитых и развивающихся стран;
обосновать правовой механизм защиты национальных интересов в процессе регулирования деятельности иностранных инвесторов в Российской Федерации;
выявить пути совершенствования административно-правового регулирования инвестиционной деятельности в соответствии с потребностями российской экономики и интересами иностранных инвесторов;
дать практические рекомендации по совершенствованию административно-правового аспекта нормативной базы иностранных инвестиций.
Методологическая основа и теоретическая база исследования. Многогранность предмета диссертационного исследования и многоаспектность его рассмотрения обусловили использование широкого круга научных методов и теоретических источников.
В процессе выполнения диссертационного исследования были использованы как общенаучные методы (сравнения, анализа, синтеза, системного и структурно-функционального подходов и ряд других), так и специфические методы познания, присущие юридической науке.
Цель и задачи диссертационного исследования предопределили преимущественное использование нормативного и сравнительно-правового методов. Нормативный метод использовался при изучении массивов нормативно-правовых актов, регулирующих как сам инвестиционный процесс, так и национальную экономику в целом. Сравнительно-правовой метод нашел свое применение в процессе анализа инвестиционного законодательства Российской Федерации и законодательства других стран. В ходе исследования нормативной базы инвестиционной деятельности и совокупности отношений, возникающих в процессе ее осуществления, использованы системный и формальнологический методы. Для выработки практических рекомендаций по дальнейшему развитию и совершенствованию нормативной базы иностранных инвестиций использован формально-юридический метод. Также в работе активно применялись методы толкования норм права и другие методы юридической науки.
Теоретической базой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых прошлого и настоящего, исследовавших вопросы привлечения и функционирования иностранного капитала в отечественной экономике, а также исследования профильных международных организаций.
При разработке рекомендаций по совершенствованию регулирования иностранных инвестиций были широко востребованы труды Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Н.А. Емельянова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Прокошина6 в области административно-правовой
6 См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Учеб. пособие. - М., 2000; Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юридическая литература, 1990. - 352с; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: «Юридическая литература», 1997. -400с; Институты административного права России / Отв. ред.: Бачило И.Л. - М.: Институт государства и права РАН, 1999. - 264с; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. ред. И.Л. Бачило. - М.: «Юристь», 1998. - 431с; Емельянов Н.А.
организации обеспечения социально-экономического развития. Особенно важное значение для раскрытия темы диссертационного исследования имели работы А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, С.Э. Жилинского7, непосредственно касающиеся вопросов правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.
Нормативная база исследования. Нормативную базу
диссертационного исследования составили Конституция Российской
Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации,
Гражданский кодекс Российской Федерации, Арбитражный
процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский
процессуальный кодекс РСФСР. Использованы также законы,
регулирующие инвестиционную деятельность, указы Президента Российской Федерации, определяющие основы государственной политики в сфере инвестиционной деятельности, постановления Правительства Российской Федерации по конкретным вопросам инвестиционной деятельности, ее административно-правового регулирования, а также различные ведомственные нормативные акты 8. В ходе выполнения
Государство и власть: через самоуправление к народовластию. - Тула: б.и., 1997. -163с; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. - М: Изд-во РАГС, 1999. - 373с; Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. - М.: БЕК, 1996. - 258с; Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение народа: основы новейшей камералистики. - М., 2000. - 469с.
7 См.: Васильев А.В. Правовое регулирование экономических отношений: теория и опыт
Российской Федерации. - М.: Изд-во РАГС, 1995. - 206с; Вишняков В.Г. Особые
экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. -
2003. №1. -С. 18-29; Жилинский С.Э. Основы правового регулирования
предпринимательской деятельности. Курс лекций. - М: Изд-во РАГС, 1997. - 75с;
Жилинский С.Э. Правовая основа предпринимательской деятельности. Курс лекций. - М.:
НОРМА-ИНФРА-М, 1998. - 661с
8 См., например: Указ Президента РФ от 2 февраля 1993 г. № 184 "О создании
Государственной инвестиционной корпорации" (с изменениями от 6 мая 1993 г., 16 мая 1997
г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. № 6, ст. 513; Указ
Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 889 "О Российском агентстве международного
диссертационного исследования автор обращался к нормативным актам зарубежных стран, а также к ряду актов международного права, регулирующих инвестиционный процесс.
Эмпирической базой исследования послужили статистические
данные Госкомстата РФ, Всероссийского научно-исследовательского
конъюнктурного института (ВНИКИ), документы и материалы
Министерства экономики РФ, Министерства экономического развития и
торговли РФ, Консультационного Совета по иностранным инвестициям
при Правительстве Российской ФеАдерации, Экспертно-консультативного
совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации,
Института прямых инвестиций. В работе также были использованы
материалы государственно-управленческих и арбитражных разбирательств
с участием фирм, осуществляющих инвестиционную деятельность,
материалы ведущих западных специалистов в области международных
инвестиционных правоотношений, статистические данные и другие
сведения, опубликованные профильными международными
организациями и международными финансовыми институтами.
Научная новизна. В диссертационном исследовании впервые
комплексно рассмотрен механизм административно-правового
регулирования иностранных инвестиций; раскрыта специфика
сотрудничества и развития" (с изменениями от 21 июля 1994 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ от 17 августа 1992 г. № 7, ст. 434; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1419 "О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций и аккредитацию филиалов иностранных юридических лиц" // Справочная правовая система «Гарант» 5.2.2; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 785 "О Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 августа 1998 г., № 32, ст. 3870; Постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 1016 "О Комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 октября 1995 г., № 43, ст. 4069; Постановление Правительства РФ от 30 июня 1995 г. № 657 "О Российском центре содействия иностранным инвестициям
иностранных инвестиций как объекта административно-правового воздействия. Разработано и предложено для законодательного закрепления определение понятия иностранной инвестиции как вложения иностранного капитала на территории Российской Федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации. Определены и обоснованы механизмы достижения основных целей и задач административно-правового регулирования иностранных инвестиций, ориентированных на качественный рост инвестиций, дальнейшее развитие инвестиций, достижение полезного результата для общества.
В работе также исследован зарубежный опыт административно-правового регулирования инвестиционных процессов на примере ряда развитых и развивающихся стран. Выявлены пробелы, противоречия и иные недостатки нормативной базы административно-правового регулирования иностранных инвестиций, показана обусловленность низкого уровня активности иностранных инвесторов в России недостатками административно-правового регулирования инвестиционной деятельности. Логика построения инвестиционного законодательства и тесная взаимосвязь административных и финансовых норм в его составе предопределили структуру изложения работы и рассмотрение административной и финансовой составляющих правового регулирования иностранных инвестиций.
В диссертационном исследовании рассмотрен массив нормативно-правовых актов, регулирующих иностранные инвестиции в России и образующих, по мнению автора, самостоятельную комплексную отрасль законодательства, значительное место в которой занимают нормы
при Министерстве экономики Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 июля 1995 г., № 28, ст. 2683 и т.д.
административного и финансового характера. Помимо этого показана необходимость систематизации отечественного инвестиционного законодательства в форме кодификации.
Положения, выносимые на защиту.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся:
результаты анализа и систематизация выявленных автором характерных черт инвестиционной деятельности как комплексного явления, процесс осуществления которой предполагает реализацию нескольких групп правоотношений, преимущественно административных и финансовых, ее структура с позиций субъектно-объектного состава, проблемы ее реализации, связь целей и задач активизации деятельности иностранных инвесторов с инвестиционной политикой государства, формами и методами правового регулирования экономики;
результаты изучения нормативных актов административного и финансового характера, регулирующих отношения по поводу иностранных инвестиций;
теоретико-практические предложения, ориентированные на достижение системности в правовом обеспечении административно-правового регулирования иностранных инвестиций, а также ликвидацию пробелов, противоречий и иных недостатков законодательства об иностранных инвестициях;
цели и задачи административно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов и их классификация, обоснованная необходимость их соблюдения в процессе осуществления экономической политики государства;
обоснование комплексного характера правовых норм, входящих в отрасль инвестиционного законодательства и
значительном месте норм административного и финансового характера.
Полученные теоретические результаты исследования положены в основу практических предложений по совершенствованию административно-правовых норм, регулирующих процесс привлечения и функционирования иностранного капитала в национальной экономике. Многие из них нашли свое отражение в предложенной диссертантом структуре проекта Кодекса об иностранных инвестициях, а также комплексе административно-правовых новелл, содержащихся в предложениях к данному проекту.
Практическая значимость исследования. Совокупность
выводов и предложений, содержащихся в диссертационном исследовании, может быть использована при решении таких практических задач, как анализ эффективности действующих административно-правовых норм в сфере иностранных инвестиций в целом и в отдельных отраслях экономики; формирование политики государства, полнее учитывающей интересы всех участников инвестиционного процесса; определение стратегических целей и тактических задач дальнейшего совершенствования нормативной базы в области административно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов; разработка новых, адекватных потребностям экономики страны и иностранных инвесторов нормативных актов административного и финансового характера, способствующих упорядочению этого вида деятельности.
Работа может быть использована как основа для дальнейшей научной разработки проблематики административно-правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации.
Апробация. Основные положения и выводы исследования прошли различные формы апробации. Некоторые положения диссертации
обсуждены на IV Международном студенческом Конгрессе в 2000 году в
Московском государственном университете экономики, статистики и
информатики. Выводы диссертационного исследования сообщались на
тематических семинарах и «круглых столах» в Российской Академии
государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Материалы диссертации используются при проведении семинарских и
лекционных занятий по кафедре государственного и муниципального
управления Государственной академии профессиональной
переподготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов инвестиционной сферы. Основные положения диссертации были изложены автором в ряде научных публикаций.
Иностранные инвестиции как объект административно-правового регулирования
Несмотря на сложившиеся предпосылки относительно выгодного и полезного, как для иностранного инвестора, так и для экономического комплекса России вложения иностранного капитала в отечественную экономику, его приток сравнительно невелик. На наш взгляд, основной причиной тому являются недостатки в системе административно-правового регулирования иностранных инвестиций, обусловленные отсутствием целесообразной и последовательной политики государства в области инвестиционной деятельности. Следствием ее отсутствия являются многочисленные несовершенства и противоречия в нормативно-правовой базе иностранных инвестиций, несогласованные действия органов исполнительной власти по координации иностранных вложений и иные проблемы административного характера.
Отсутствие целостной инвестиционной политики обусловлено рядом причин. Среди них недостаточная научная разработанность проблемы и вытекающая отсюда полярная оценка иностранных инвестиций с одной стороны, как средства развития экономики страны-получателя инвестиций, а с другой стороны, как средства установления зависимости экономики страны-реципиента от зарубежных стран. Нахождение баланса между выгодами, получаемыми от привлечения зарубежного капитала, с одной стороны, и обеспечением экономической безопасности страны, с другой стороны, занимало умы правоведов и экономистов с давних пор. Им приходилось признавать положительную роль иностранных вложении, несмотря на безусловно повышающуюся степень зависимости национальной экономики, принимающей зарубежный капитал. Даже в советском государстве в период новой экономической политики признавали роль иностранных инвестиций как катализатора развития экономики. Примером тому является оценка иностранных капиталов как средства развития производительных сил страны и успешное развитие концессий и концессионного законодательства в СССР в 20-е годы.
Поэтому в современных экономических условиях теоретическое осмысление вопросов административно-правового регулирования деятельности иностранных инвесторов особенно актуально, так как способствует решению конкретных прикладных задач, стоящих перед российской экономикой.
До сих пор нерешенными остаются вопросы о месте иностранных инвестиций в отечественной экономике, необходимости ограничения действий иностранных инвесторов хотя бы в ключевых отраслях российской экономики, преобразовании системы органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое регулирование иностранных инвестиций, обеспечивающей эффективное управление отечественной экономикой, степени вмешательства в деятельность иностранных инвесторов регулирующих органов, соотношении административного и диспозитивного регулирования иностранных инвестиций. О напряженности полемики позволяет судить большое количество законопроектов в сфере иностранных инвестиций, обсуждаемых в Государственной Думе10, различие подходов к регулированию инвестиционных отношений исповедуемых их авторами. Неоднократное и сказывающееся на управляемости преобразование системы органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование иностранных инвестиций в экономике России, также говорит о наличии многих подходов в решении проблем деятельности иностранных инвесторов.
Поэтому сегодняшний эклектизм правовой базы инвестиционного процесса с участием иностранных лиц является следствием этих споров. Приходиться констатировать тот факт, что до сих пор в законодательстве и правовой науке не сложилась единая понятийная база инвестиций. Наличие такой базы является залогом комплексного и целостного регулирования соответствующими органами исполнительной власти деятельности иностранных инвесторов. До тех пор, пока предмет регулирования не является однозначно зафиксированным, органы валютного, таможенного, банковского и других видов регулирования будут использовать разнящиеся формулировки ключевых понятий инвестиционной сферы, чем будут препятствовать успешной работе иностранных инвесторов в национальной экономике и, как следствие, решению экономических, социальных и иных проблем Российской Федерации.
Необходимость формирования единой понятийной базы иностранных инвестиций обусловила потребность в единообразной формулировке таких ключевых понятий как «иностранная инвестиция», «иностранный инвестор» и т.д. На сегодняшний день эта потребность не удовлетворена. Ни отечественной, ни зарубежной правовой наукой не предложено единой формулировки этих терминов.
Цели и задачи административно-правового регулирования иностранных инвестиций в РФ и их реализация в современных условиях
Для адекватного потребностям национальной экономики административно-правового регулирования инвестиционной деятельности необходимо не только разбираться в объектах административно-правового регулирования, формах и методах ее осуществления, но и учитывать причины, побуждающие инвестора вкладывать капитал за рубежом. Учет потребностей иностранного инвестора в процессе административно-правового регулирования иностранных инвестиций, нормативное закрепление гарантий, отвечающих коренным интересам инвестора, позволят успешней привлекать иностранные инвестиции.
Еще на рубеже XIX-XX веков Б.Ф. Брандт указывал на две причины, побуждающие вкладывать капиталы за рубежом: «движение капитала между государствами вызвано его естественным стремлением туда, где он может найти наиболее выгодное для себя помещение»66. Второй причиной, по мнению автора, выступала сознательная экономическая политика стран, заинтересованных в таком перемещении капиталов , осуществляемая посредством принятия комплекса административных мер. Отечественный экономист И. Вавилин в 1920-е годы дополнил число причин, указав на то, что «накопление капиталов в старых капиталистических странах начало перегонять возможность их применения внутри страны».
Характерной чертой мировой экономики последних четырех десятилетий является международное движение капитала во все возрастающих объемах69. Для мировой экономики более раннего периода было характерно перемещение продуктов в материально вещественной форме, а межгосударственный обмен капиталами осуществлялся в меньших масштабах70. Большую долю иностранных инвестиций, участвующих в процессе международного инвестирования, представляет капитал транснациональных корпораций, что создает объективные трудности в деле статистического учета движения иностранных инвестиций и страны их происхождения, а также в административно-правовом регулировании его притока национальными органами исполнительной власти.
Как результат научного осмысления инвестиционных процессов в современной науке сложились несколько теорий, объясняющих принципы регулирования, потребность инвестора в перемещении капитала через национальные границы и предъявляемые им экономические и правовые требования к режиму инвестирования.
Первую теорию называют макроэкономической. Прямое международное инвестирование согласно этой теории происходит в регионы-реципиенты капитала до тех пор, пока доходность капитала в них не сравнивается с доходностью капитала в регионах-донорах. Многие ученые видят недостатки этой теории в объяснении первопричин прямого иностранного инвестирования в том, что она не учитывает взаимовлияния капитала и производственной культуры; навыков и технологий работы, привнесенных вместе с иностранным капиталом7 . Также в рамках этой теории затруднительно развести понятия прямых и портфельных инвестиций.
На взгляд автора основной недостаток этой теории в том, что она не может объяснить явление перекрестного инвестирования между развитыми странами, на которое в настоящий момент приходиться более 3А объема мировых инвестиций72. Более того, в основном движение капитала между развитыми странами происходит вопреки этой теории, т.к. доходность капитала в развитых странах зачастую ниже той, которую могут предложить рынки новых индустриальных и развивающихся стран. Исходя из этого, необходимо учитывать фактор вложения капитала в культурно близкую страну. Кроме того, в рамках этой теории не учтен механизм экономико-правовых гарантий инвестиций.
Развитие механизма административно-правового регулирования иностранных инвестиций
Развитие российской экономики на рыночных принципах обусловило возникновение качественно новых отношений между участниками инвестиционного процесса и породило необходимость в их административно-правовом регулировании.
Наряду с развитием инвестиционных отношений, в юридической науке возникли несколько точек зрения на формирующееся инвестиционное право, как на самостоятельную отрасль права, или же, как на совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность". Разрешение вопроса о сути инвестиционного права является принципиально важным не только с точки зрения юридической науки, но и для практики регулирования инвестиционных отношений. В случае признания инвестиционного права самостоятельной отраслью права, можно говорить о самостоятельности метода инвестиционного права, и, следовательно, об особом способе регулирования инвестиционных правоотношений и использовании специфического инструментария форм и методов правового регулирования инвестиционной деятельности.
К числу правоведов, конституирующих совокупность инвестиционных норм права в самостоятельную отрасль права, относится А.Г. Богатырев, по мнению которого инвестиционное право можно
считать самостоятельной отраслью права, так как оно регулирует значительную по объему группу однородных общественных отношений и имеет свой особый метод регулирования этих отношений построенный на перекрестных диагональных связях субъектов инвестиционной деятельности94.
По нашему мнению, конституировать инвестиционное право в самостоятельную отрасль права невозможно по нескольким причинам. На сегодняшний день в юридической науке преобладает точка зрения, что наряду с предметом правового регулирования отрасль права определяется также и наличием специального отраслевого метода, присущего только одной отрасли права95. При этом приводятся следующие методы: императивный, диспозитивный, а некоторыми учеными и иные методы правового регулирования: поощрения, автономии и равенства сторон и другие, менее распространенные96. Рассматривая исключительно профилирующие отрасли права, можно говорить о конкретном отраслевом методе, присущем отрасли права в целом, поскольку, если другие методы и используются для правового регулирования отношений одной из базовых отраслей, то носят характер редких исключений. Так, рассматривая отрасли права, отделившиеся от профилирующих, например семейное право, можно заметить, что методы регулирования семейных отношений в ряде правовых институтов используют исключительно административные методы воздействия (например, институт алиментных обязательств), в других институтах - диспозитивные (например, институт договорного режима имущества супругов).
Замечания, высказанные по поводу разных методов регулирования в правовых институтах одной отрасли права, в полной мере относимы и к отрасли инвестиционного права. Первым крупным блоком инвестиционных правоотношений являются отношения, возникающие у инвесторов с органами исполнительной власти по поводу порядка осуществления инвестиций, финансовой дисциплины, охраны окружающей среды и т.д. Для регулирования этих отношений используется инструментарий средств административного и финансового воздействия.
Второй крупной группой инвестиционных правоотношений являются правоотношения, урегулированные нормами диспозитивного характера: отношения по выбору объектов и объема инвестирования и т.д. В инвестиционном праве также существует группа правоотношений, урегулированных нормами, применяющими метод поощрения (предоставления льготного порядка инвестирования в отдельные отрасли). Таким образом, инвестиционные отношения разнохарактерны и их всегда можно свести к отношениям «вертикальным» и «горизонтальным», которым соответствует либо административно-правовой, либо иной метод регулирования.
Анализ метода правового регулирования не возможен без изучения его компонентов. А.С.Пиголкин выделяет несколько таких составляющих97. Первым структурным компонентом отраслевого метода является способ создания прав и обязанностей участников отношений, урегулированных нормами соответствующей отрасли.
Пути совершенствования административно-правового регулирования иностранных инвестиций
Проведенный анализ нормативно-правовой базы иностранных инвестиций и практики их административно-правового регулирования показывает необходимость выработки целого комплекса мер по совершенствованию системы органов исполнительной власти, регулирующих инвестиционную деятельность, а также нормативной базы иностранных инвестиций, .регламентирующей все этапы правового регулирования инвестиционного процесса, начиная с уточнения правовых дефиниций основных понятий до упорядочивания деятельности субъектов инвестиционных правоотношений в конкретных сферах экономики. Комплекс мер в целях удобства рассмотрения необходимо разделить на группу мер, связанных с совершенствованием нормативно-правовой базы иностранных инвестиций, и группу организационных мер, предусматривающих перераспределение властных полномочий между субъектами административно-правового регулирования иностранных инвестиций и их реорганизацию.
Всеобъемлющим документом, вбирающим в себя комплекс предложений по совершенствованию административно-правовых и иных норм законодательства об иностранных инвестициях, мог бы стать Кодекс об иностранных инвестициях, проект которого разработан автором диссертационного исследования и приведен в качестве приложения к данной работе. В рамках кодифицированного нормативного акта, регулирующего иностранные инвестиции, необходимо выделить общую часть, в которой отразить основные начала законодательства об иностранных инвестициях, понятия инвестиционной сферы, формы и методы административно-правового регулирования иностранных инвестиций, вопросы предоставления государственной поддержки и гарантий прав иностранных инвесторов, ограничений и запретов, налагаемых на их деятельность.
На сегодняшний день, в рамках нормативного закрепления начал инвестиционного законодательства, в законодательном отражении нуждается базовая цель административно-правового регулирования иностранных инвестиций - достижение полезного для общества результата. В развитие положений Конституции Российской Федерации129 необходимо нормативно закрепить социальную составляющую политики государства в области регулирования иностранных инвестиций и определить, что критерием успешного административно-правового регулирования иностранных инвестиций является обеспечение интересов граждан Российской Федерации, иначе говоря, достижение положительного социального эффекта.
В существенном изменении нуждается ряд понятий инвестиционной сферы. При разработке Кодекса об иностранных инвестициях их измененные определения можно объединить в отдельную главу. В ней должны быть закреплены понятия иностранной инвестиции, иностранного инвестора, инвестиционного проекта и срока его окупаемости, совокупной налоговой нагрузки и иные понятия инвестиционной сферы.
В законодательном закреплении нуждается новая формулировка ключевого понятия инвестиционной сферы - иностранной инвестиции, как вложения иностранного капитала на территории Российской федерации в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Данное определение иностранных инвестиций разработано в Главе I настоящего исследования, и, на взгляд автора, должно быть законодательно закреплено.
В изменении нуждается и дефиниция иностранного инвестора. За его основу должно быть взято определение, предложенное в законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»130, при учете указания Н.Н. Вознесенской на то, что не существует специального нормативного положения в законодательствах зарубежных стран, управомочивающего иностранное лицо осуществлять инвестиции на территории РФ131. К иностранным инвесторам необходимо приравнять российские лица, выполняющие работы согласно концессионному договору и инвестиционному договору с Российской Федерацией. Эта норма позволит обеспечить стабильные условия инвестирования для российских лиц, осуществляющих инвестиции в сферы российской экономики, остро нуждающиеся в притоке капитала.
