Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации закрепила важнейшие основы построения демократического правового государства и гражданского общества, создала политическую систему, основанную на идеологическом многообразии и многопартийности. Масштабные реформы, реализуемые сегодня во всех сферах общественной жизни, обозначили четкое направление дальнейшего развития и укрепления всех форм народовластия и юридических гарантий реализации политических прав и свобод граждан.
Российские политические партии выполняют связующую и объединяющую функции в отношениях между гражданским обществом (как неполитической сферой) и государством (как политической сферой) и выступают инструментом выражения, формирования и представительства общественного мнения, средством политического самоопределения граждан. Они представляют собой неотъемлемую часть государствообразующего механизма. Являясь важнейшим выразителем электоральной активности населения, политические партии предлагают конституционные механизмы разрешения наиболее актуальных социальных, политических и правовых проблем.
Президент России Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. отметил следующее: «Политические партии, которые сегодня действуют в нашей стране, прошли испытание временем. Они окрепли в борьбе за голоса избирателен, завоевали их доверие, стали по-настоящему массовыми. Располагают они и организационной структурой. кадровым, интеллектуальным потенциалом - всем, что необходимо для работы во всероссийском масштабе. Их программы отражают весь спектр существующих в обществе политических взглядов. Б то же время многие аспекты политической жизни подвергаются общественной критике. Отмечаются проблемы в организации выборов, низкий уровень политической культуры, дефицит глубоко проработанных альтернативных предложений по конкретным вопросам социально-экономического развития». Этими тезисами глава государства обозначил направления, по которым должна осуществляться модернизация политической системы и совершенствование организационно-правовых основ деятельности политических партий,
Кшъптггуция "РФ, федеральные тлктлш от М тполя TftRfi т. "О политических партиях" и от )9 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" сформировали прочную законодательную основу для деятельности политических партий и закрепила базис, согласно которого в российском государстве партии создаются и осуществляют свого деятельность в строгом соответствии с законом.
Таким образом, в последние два десятилетия в России происходит правовое закрепление института политических партий, однако этот процесс требует дальнейшего развития и совершенствования с учетом опыта
исторического развития государства и законодательства, действующего в демократическом государстве.
Значительную роль в достижении указанной цели играет эффективное административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий.
Кардинальное изменение нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность политических партий (в частности, принятие Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях») позволило по-иному подойти к изучению их правового и, в том числе, административно-правового статуса. Функционирование политических партий традиционно являлось предметом регулирования норм конституционного права. Однако, существующие в настоящее время положение и роль политических партий в России вызывают необходимость рассмотрения их и как субъектов административного права. Административно-правовые составляющие, к которым нужно отнести формирование организационной структуры, рациональное распределение функций, совершенствование форм и методов управления, административные правоспособность и дееспособность, образование и прекращение деятельности политических партий - требуют иного концептуального подхода, иных инструментов и способов правового анализа по сравнению с осуществленным в рамках конституционно-правовой науки. Анализ научных исследований последнего времени, практики деятельности политических партий свидетельствуют о серьезных проблемах, возникающих у них при игнорировании имеющихся разработок по интенсификации организационно-правового обеспечения функционирования политических партий.
Обусловленный законодательными нормами административно-правовой статус данной категории общественных объединении не обладает признаками устойчивости, что не позволяет этим субъектам эффективно отстаивать интересы максимально широкого круга граждан. В результате достаточно интенсивного расслоения общества все чаще выявляются факты неправомерной агитации, незаконного финансирования деятельности политических партий, подкупа избирателей, преследования политическими партиями неуставных целей. Административно-правовые аспекты, связанные с созданием политических партий, их реорганизации и ликвидации, не получили объективной регламентации в современном законодательстве.
Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается
создания политических партий, направленной на всемерное обеспечение народовластия. На основании изложенного возникает потребность комплексного системного исследования административно-правового' регулирования этой части политической системы, освещения собственного видения недостатков и пробелов в данной области, а также поиска эффективных форм и методов организации и деятельности политических партий в России.
Всё это предопределило выбор темы, характер и направление наших научных изысканий.
Степень научной разработанности темы исследования. При
формировании общетеоретической основы диссертации был использован обширный аналитический материал, посвященный отдельным аспектам правового статуса политических партий, содержащийся в трудах российских дореволюционных, советских и современных ученых. R их числе выделяются работы таких исследователей, как: С.Л. Авакьян, Л. Б. Агапов, С. С. Алексеев, А. ГГ. Алехин, П. В Анисимов, Г. В. Атаманчук, М.В. Баглай, М. И. Ьайтин, И. А. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, С. Н. Братаиовский, Н. И. Глазунова, В.Д. Зорькин, Й.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Ю. М. Козлов, Г. Н. Комкова, Н. М. Конин, Б. Н. Курашвили, O.R. Кутафин, В. М. Манохин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, В. И. Новоселов, А.Ф. ЕІоздрачев. Д. М. Овеяико, А. В. Оболонский, М. Я. Острогорский. Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Ф.М. Рудинский, Н. Г. Салишева, П. П. Сергун, Ю. Н. Старилов, 10. А. Тихомиров, В. Н. Уваров, Н. Ю. Хамансва, В. Н. Чиркни, Б. Н. Чичерин, Б. С. Эбзсев, В. А. Юсупов и многих других.
Современный этан юридической науки сделал объектом научного анализа стремительно протекающие процессы становления демократической многопартийности в суверенной России. Это нашло свое отражение в исследованиях С.А. Авакьяна, А.С. Автоиомова, И. В. Болотина, 10.А. Дмитриева, СЕ. Заславского, З.М. Зотовой, Л.М. Карапетяна, В.В. Лапасвой, В.О. Лучина, О. О. Миронова, Ю. В. Соболевой, И.А. Умновой, Г-Н. Филимоновой, P.O. Халфиной, ІО.А. Юдина, С.С. Юрьева и др.
Вместе с тем. отмечая значительный накопленный опыт в научном исследовании рассматриваемой темы, приходится констатировать, что основная масса теоретических положений в данной области лежит в плоскости конституционного права. С принятием Федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", возросла роль политических партий во Rcex сферах общественной жизни, и, одновременно с этим, усилилась необходимость рассмотрения организационно-правового статуса данного вида общественных объединений именно с позиций административного права. Отдельные положения указанных выше трудов второй группы авторов устарели, поскольку они написаны в 90-е годы прошлого столетия без учета положений, отмеченных выше нормативных актов. В связи с этим тема, связанная с исследованием политических партий как субъектов административного права, до сих пор не получила системного, глубокого и всестороннего освещения.
Научная задача диссертационного исследования выражается в необходимости определения особенностей политических партий как субъектов административного права, их административно-правового статуса
и его реализации в отношениях с другими участниками административно-правовых отношений.
Целью диссертационного исследования является проведение комплексного административно-правового анализа теоретических и практических проблем, связанных с деятельностью современных политических партий и выработки конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования в данной сфере.
Для осуществления указанной цели в научном исследовании определены следующие задачи, обусловившие структуру диссертации:
- дать правовую характеристику политической . партии как вида
общественного объединения в системе субъектов административного права;
раскрыть понятие и выделить структуру административно-правового статуса политической партии;
исследовать права и обязанности политических партий;
рассмотреть особенности правового регулирования порядка создания политических партий;
изучить порядок приостановления деятельности политических партий и их ликвидации;
- на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы;
разработать предложения по совершенствованию нормативно-правового
обеспечения деятельности политических партий.
Методология исследования. Достижение указанной цели и поставленных задач возможно посредством использования ряда общенаучных и частных методов познания. Каждый метод юридической науки в целом имеет свой потенциал, позволяет осваивать ту или иную сторону действительности и экстраполировать полученные результаты в определенную плоскость, при этом проецируя узкоспециализированные перспективы развития общественных отношений. Вместе с этим, полную и объективную картину функционирования политических партий как субъектов административного права может дать лишь совокупность применяемых разноплановых и взаимодополняемых методов.
Методология диссертации основана на комплексном, системном подходе к анализу объекта научного исследования, с использованием следующих методов научного познания действительности:
- сравнительно-правовой метод использован при изучении и
сопоставлении законодательства о политических партиях в сравнительной
перспективе его эволюции и совершенствования;
- системно-структурный подход применялся в качестве средства
познания политической партии как одного из видов общественного
объединения во всей совокупносги его внешних и внутриорганизационных
связей и отношений;
- логический метод применялся как способ познания закономерностей
функционирования и развития исследуемого объекта с использованием
приемов формальной логики;
- метод правовой герменевтики применялся в контексте толкования правовых норм юридических документов, относящихся к объекту проводимого исследования.
Также при написании диссертации был использован широкий спектр существующих методов философии, экономики, социологии, политологии и других отраслей научных знаний. Их применение позволило исследовать политические партии как особый вид общественных объединений целостно и всесторонне в их непосредственной взаимосвязи и взаимозависимости.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Важной составляющей научно-практической базы исследования является анализ законодательного и иного нормативного материала, посвященного рассматриваемой проблематике. Нормативную основу составили международные документы, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, кодексы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, документы Центральной избирательной комиссии РФ, органов исполнительной власти, а также решения судов. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на труды по теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, финансовому праву, иным юридическим наукам. Значительное внимание при многогранном исследовании юридических аспектов деятельности политических партий уделено анализу справочной литературы, материалов периодической печати и официальных Интернет-сайтов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с правовой организацией деятельности политических партий и их участия в формировании и функционировании органов государственной власти.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, определяющие основы административно-правового статуса политических партий, деятельность органов и должностных лиц в данной сфере, затрагивающие конституционные права граждан на объединение и участие в управлении делами государства. Предметом исследования также являются организационно-правовые основы управленческой деятельности, связанные с реализацией политическими партиями своих прав и обязанностей.
Научная новизна исследовании обусловлена самой постановкой проблемы и заключается в том, что диссертантом предпринята одна из первых попыток комплексного анализа административно-правовых проблем, тасиюптдка деятетйдітялті тютгрптфяжякчщп'к'к. Ъ шрчвх/к работе тюкнзнпо, что с учетом законодательных изменений дальнейшее развитие теоретических представлений о модели политического объединения граждан не может ограничиваться общими для всех видов общественных объединений признаками. При этом научной новизной также обладает само направление проведенного исследования, которое выражается в расширении и углублении научного знания о данном предмеге путем выявления его отличительных особенностей, проявляющихся на всех стадиях жизнедеятельности политических партий. Проведенное исследование позволило автору
аргументировать, сформулировать и изложить следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1, При анализе административно-правового статуса политических
партий установлено, что недостаточность в определении целей и задач
политических партий в Федеральном законе «О политических партиях»,
может служить серьезным препятствием при осуществлении их регистрации.
На основании этого предлагается п. 4 ст. 3 указанного Закона изложить в
следующей редакции:
«4. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе. Основными целями политической партии являются:
-содействие выявлению, формированию и выражению общественного мнения;
- политическое образование и воспитание граждан в соответствие о целями и задачами парши;
-выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности, органов государственной власти и местного самоуправления;
-выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборных должностных лиц местного самоуправления и в представительные органы муниципальных образований, участие в указанных выборах в указанные органы, а также в работе избирательных органов».
2. Сделан вывод о наличии у политических партий специальных
признаков, четко дифференцирующих их от других видов общественных
объединений. На основании этого представляется целесообразным
определить политическую партию не как организационно-правовую форму
общественных объединений, а как вид общественного объединении, что в
значительной степени влияет на содержание административно-правовых
отношений с участием политических партий.
С учетом того, что правильное определение вида общественного объединения и его организационно-правовой формы в значительной степени влияют на характер складывающихся правоотношений политических партий (с позиции административно-правовой науки - это регистрационные, контрольно-надзорные, финансовые отношения) в работе предлагается разработать Федеральный закон \хО пояютескик общественных объединениях», предусматривающий в качестве организационно-правовых форм политических общественных объединений такие формы как политическая партия и политическое движение (переработанные варианты таких организационно-правовых форм как общественная организация и общественное движение), отнеся при этом политические общественные объединения к видам общественных объединений.
3. На основе административно-правового анализа сформировано понятие политической партии - как основанной на индивидуальном
членстве общественной организации, созданной в целях осуществления
политической деятельности для представлении се членов в органах государственной власти и местного самоуправления.
-
Установлено, что дальнейшее использование в политической сфере наименования и символики ликвидированной по решению суда политической партии способствует формированию негативного общественного мнения, дестабилизирует политическую систему и создаст предпосылки к незаконной деятельности вновь созданного политического общественного объединения. В связи с этим п. J ст. 6 Федерального закона «О политических партиях» автору представляется необходимым изложить в следующей редакции: «В наименовании политической партии, как в полном, так и в сокращенном виде не допускается использование наименований иных существующих в Российской Федерации политических партий и других общероссийских общественных объединений, а также политических партий, прекративших свою деятельность вследствие ликвидации по решению суда».
-
В целях оптимизации управленческой процедуры обнародования намерений о создании политической партии обоснована необходимость разрешить организационному комитету, общероссийской общественной организации или общероссийскому общественному движению размещать сведения о месте и дате проведеїшя учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, н любых печатных изданиях на их усмотрение с обязательным опубликованием в сети Интернет. С этой целью предложено внести соответствующие изменения и и. 1 ст. 14 Федерального закона «О политических партиях», изложив его в следующей редакции:
«Сведения о месте и дате проведения учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию, организационный комитет либо общероссийская общественная организация иди общероссийское общественное движение публикует в любых печатных изданиях на их усмотрение с обязательным опубликованием в сети Интернет».
6. Сделан вывод о необходимости упрощения регистрационной
процедуры регионального отделения политической партии. В целях
устранения необоснованных административных барьеров, упразднения
эд^ггйгршшния докумйїітх/шглгіїї, тгаъшшйя шгтратявтюътя тяйялы
структурных подразделений политических партий представляется
обоснованным изложить п. 1 ст. 18 Федерального закона «О политических
партиях» посредством исключения из ее состава пунктов «в» и «г», которые
обязывают для государственной регистрации регионального отделения
политической партии в территориальный орган представлять, соответственно,
заверенные уполномоченными лицами политической партии копии устава и
программы политической парши и заверенную уполномоченными лицами
регионального отделения политической партии копию протокола
конференции или общего собрания регионального отделения политической партии с указанием численности членов политической партии в ее региональном отделении, а также места нахождения руководящих органов регионального отделения политической партии.
-
Доказана необходимость установления срока проживания на территории определенного субъекта Федерации гражданина - члена политической партии, претендующего на занятие руководящих должностей в региональном отделении этой партии. В связи с этим представляется необходимым в ее 24 Закона «О политических партиях» закрепить срок преимущественного проживания гражданина на территории субъекта — три года с допустимым выездом за его пределы на срок не более шести месяцев.
-
Определено понятие государственной регистрации политической партии. Под данным этапом создания полиіической партии предлагается понимать форму се взаимоотношений с государственными органами (органами юстиции), целями которых является обеспечение соответствия законодательству учредительных документов политической партии и при этом условии получении политической партией прав юридического лица.
-
Установлено, что в целях повышения конституционных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина, усиления механизма административно-прссекательного воздействия на политические партии в случае совершения ими неправомерных, в том числе экстремистских действий, необходимо расширить круг субъектов, имеющих право помимо Минюста РФ обращаться в суд с заявлением о приостановлении деятельности политических партий при наличии соответствующих основании, отнеся к ним Уполномоченного по правам человека, органы Федеральной службы безопасности РФ и прокуратуры РФ. Соответствующие изменения целесообразно внести в п. 3. ст, 39 ФЗ «О политических партиях».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается, прежде всего, в новых современных подходах к
изучению и осмыслению складывающихся административно-правовых отношений в сфере деятельности политических партий. Кроме того, исследование существенно расширяет и углубляет нынешние представления о сущности и правовой природе этого особого вида общественных объединений, механизме взаимодействия партий между собой, а также с органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. -
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и предложения развивают и дополняют.сложившийся понятийный аппарат, посвященный особенностям правового регулирования политических движений в России, расширяют границы научного познания в данной области с целью создания стабильной и концептуально обоснованной административно-правовой модели политического общественного объединения, способствуют развитию и совершенствованию организационно-правового статуса политических партий.
Сформулированные при этом выводы и научные положения л определенной мере освещают и переосмысливают ряд правовых гипотез, приводящих к новым дотрннааышм толкованиям, .пополняют и развивают отдельные положения теории государства и права, конституционного, административного, гражданского права, а также теории государственного управления. Изложенные в диссертации положения, заключения и предложения могут быть использованы:
в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего
законодательства в области функционирования политических партии;
в научных исследованиях но проблемам административно-правового
регулирования политических общественных объединений и преподавании
учебных дисциплин и спецкурсов студентам юридических вузов и
факультетов
Апробация результатов исследовании. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им П. Л. Столыпина. На основе результатов исследования автором подготовлены и опубликованы научные статьи и доклады к научным конференциям.
Результаты работы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях: «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России (Саратов, 2*3 июля 2008 г.), «Современные вопросы государства, права, юридического образования (Тамбов, 22 декабря 2009 г.), «Школа, государство и общество» (Пенза, июнь 2009 г.), «Качество жизни населения в транзитивном российском обществе; правовые, социокультурные и социально-экономические аспекты» (Пенза, сентябрь, 2009 г.).
Материалы диссертации внедрены в учебный процесс ФГОУ НПО «Поволжская академия государственной службы им. П.Л. Столыпина». Они используются при разработке содержания и преподавания учебных дисциплин «Конституционное право», «Административное право»
Структура диссертации предопределена содержанием темы, обусловлена целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
