Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Институционально-правовые основы статуса унитарных предприятий 16
§1. Место и роль государственных унитарных предприятий в государственном секторе экономики и финансовой системе государства 16
§2. Законодательство о государственных унитарных предприятиях как финансово-правовой институт 36
§3. Содержание и особенности финансовой правосубъектности государственных унитарных предприятий 55
Глава II. Реализация финансово-правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий 71
§1. Правовые формы финансового участия государства в деятельности федеральных государственных унитарных предприятий 71
§2. Финансовые нормативы деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и их правовая регламентация 111
§3. Государственный финансовый контроль за финансовой деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий 142
§4. Система и правовой статус субъектов финансовой деятельности государства, осуществляющих права собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий 189
Заключение 217
Список использованной литературы 220
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена совокупностью обстоятельств теоретического, практического и дидактического характера.
Государственные унитарные предприятия традиционно являются одной из ведущих форм государственного предпринимательства и составляют ядро всего государственного сектора экономики. Доходы от деятельности предприятий, принадлежащих суверену, всегда считались постоянным источником пополнения казны.1 Государственное имущество, в том числе и государственные предприятия, - общепризнанный исторически первый источник средств для удовлетворения государственных потребностей. До XX века доходы от государственных имуществ считались более предпочтительными по сравнению с налогами. Однако, XX век и капиталистический способ производства выявили нерентабельность и низкую экономическую эффективность государственных фабрик, заводов и иных предприятий по сравнению с частным сектором. Появилось мнение о необходимости отчуждения большинства государственных предприятий и получения основных доходов от налоговых поступлений.2 Но, экономический кризис, спад производства 30-х годов XX века, показал, что государственная собственность может выполнять не только фискальную функцию, но и способна оказывать положительное макроэкономическое влияние. Регулирующую функцию государственного сектора активно и весьма успешно использовали Западноевропейские страны для реанимации экономики в послевоенный период 50-х годов XX века. Таким образом, современные государства ориентируют свою экономическую политику на смешанную экономику, основанную на конструктивном взаимодействии частного и государственного секторов.
Россия также пережила различные периоды оценки роли госсектора: от излишней идеализации государственного предпринимательства (XVIII-XIX вв.) и существования его как единственно возможного (советский период), до полного отрицания всякого участия государства в экономическом регулировании (конец XX в). Сегодня произошло переосмысление отношения к государственной собственности и осознание ее изменившихся функций. Помимо доходов в бюджет, государственная собственность может и должна решать социальные задачи государства. Она может также оказывать стимулирующее влияние на частный сектор. Именно государственные предприятия закрывают так называемые «провалы рынка» в низкорентабельных или капиталоемких отраслях, не представляющих коммерческого интереса для частного капитала, но имеющих высокую общественную значимость.
В настоящее время в России насчитывается, по разным оценкам от 9800 до 13786 федеральных государственных унитарных предприятий. В большинстве случаев они управляются недостаточно эффективно. Поэтому в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Правительством РФ от 09.09.1999г. № 10241 отмечается, что усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности. Необходимо определить оптимальное количество ГУП и преобразовать их в акционерные общества, за исключением случаев,
«Собрание законодательства Российской Федерации». 1999. № 39. Ст. 4926. когда задачи, решаемые унитарными предприятиями, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм.1
В этой связи рассмотрение и анализ современных проблем государственного предпринимательства является актуальным и требует исследования. Меры законодательного регулирования государственного сектора экономики представляются недостаточно разработанными. Гражданское законодательство явно не способно учесть все особенности государственного предпринимательства, учитывая, что часть имущественных отношений, возникающих в государственном секторе, выходит за рамки гражданско-правового регулирования. Это порождает разного рода ошибки как в нормативно-правовых актах, так и в правоприменительной практике, а также наносит непосредственный материальный ущерб государству.
Научное осмысление и законодательное регулирование вопросов государственного предпринимательства, в целом, и унитарных предприятий, в частности, должно вестись в направлении выработки единых начал, принципов, категорий, свойственных
государственному предпринимательству, учитывая его публично-правовую сущность.
Гражданско-правовая составляющая унитарных предприятий разработана отечественными цивилистами достаточно полно, что, к сожалению, нельзя сказать о финансово-правовой составляющей правового института унитарных предприятий. Финансы ГУП, как система финансовых инструментов, всегда занимали твердое положение в институтах финансового права, однако, сейчас эта позиция требует переосмысления и дополнительного теоретического исследования. Чрезвычайно важным для практики представляется анализ тех отношений в сфере деятельности унитарных предприятий, к которым может быть применен финансово-правовой метод регулирования общественных отношений.
Выяснение особенностей финансово-правового статуса унитарных предприятий, рассмотрение проблем отграничения этого финансово-правового института от иных отраслей права имеет существенное практическое значение, так как способствует четкой организации финансовой деятельности государства и муниципальных образований с учетом ее специфики, помогает правильному применению юридических мер воздействия в необходимых случаях.
Отмеченные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования и свидетельствуют о ее актуальности и большом теоретическом и практическом значении.
Степень научной разработанности проблемы. До сих пор институту финансов государственных (муниципальных) предприятий в системе институтов финансового права в юридической науке не уделялось должного внимания. Финансово-правовые отношения в сфере государственного предпринимательства изучались фрагментарно, не получали достаточного осмысления и не подвергались какой-либо классификации. Мало исследована сущность финансовых отношений, возникающих между государством и унитарными предприятиями, урегулированных нормами отрасли финансового права, их структура, содержание, объем. В основном такие исследования проводятся в рамках учебников по финансовому праву (Вельский К.С., Безобразов В.П., Буковецкий А.И., Горбунова A.M., Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д., Иловайский СИ., Карасева М.В., Мильгаузен Ф.Б., Мотылев Л.А., Патлаевский И.И., Пушкарева В.М., Ровинский Е.А., Толстопятенко Г.П., Тарасов И., Химичева Н.И.).
Затрагиваются вопросы унитарных предприятий в работах, анализирующих бюджетную систему, систему государственных доходов (Андреев В.К., Врублевкая О.В., Крохина Ю.А., Никитин A.M., Романовский М.В., Лебедев В.А, Озеров И.Х., Сперанский М.М., Янжул И.И. и др.) Примечательно, что многие из названных работ были написаны еще в конце XIX - начале XX века. Таким образом, следует констатировать, что проблема финансовых правоотношений с участием ГУП в правоведении на сегодняшний день не получила должной проработки и не может считаться исследованной адекватно существующему состоянию общественных отношений.
В то же время экономическая наука уделяет больше внимания унитарным предприятиям, правда также не как отдельным объектам собственности государства, а как элементу в составе государственного сектора (Абрамов СИ., Бард B.C., Дойников И.В., Дробозина Л.А., Орешин В.П., Лапина С.Н., Лелюхина Н.Д., Ложникова А.В., Райзберг Б.А., Родионова В.М., Фархутдинов Р.А. и др.).
Цель и задачи исследования. Данная работа имеет целью наиболее полно и комплексно, с позиции системного подхода исследовать и охарактеризовать финансово-правовую природу отношений, складывающихся в сфере финансовой деятельности унитарных предприятий, регулируемых нормами отрасли финансового права, определить их место и значение в механизме правового регулирования, соотношение с иными отношениями с участием унитарных предприятий, а также разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.
Для достижения поставленной цели было необходимо разрешить следующие задачи:
- проанализировав в исторической ретроспективе функции унитарных предприятий в государственном хозяйстве определить их место и роль в государственном секторе экономики и финансовой системе государства;
- подвергнуть анализу современное российское законодательство, регулирующее деятельность унитарных предприятий на предмет выявления его финансово-правовой составляющей;
- исследовать, раскрыть и описать характер, сущностные черты финансовой правосубъектности унитарных предприятий и установить ее структурные элементы;
- проанализировать правовые формы участия государства в финансовой деятельности унитарных предприятий с точки зрения условий, порядка и правовых последствий такого участия;
- исследовать правовое закрепление финансовых нормативов и показателей экономической эффективности унитарных предприятий;
- провести анализ содержания государственного финансового контроля за деятельностью ГУЛ;
- определить системы и полномочия органов государства, осуществляющих права собственника имущества ГУП;
- на основе проведенного анализа7 выработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового законодательства о деятельности унитарных предприятий.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере финансовой деятельности федеральных государственных унитарных предприятий.
Предмет исследования составили правовые основы финансов ГУП в России, а также содержание конкретных финансово-правовых норм, регулирующих имущественные отношения между государством и унитарными предприятиями.
Методологической основой настоящего диссертационного исследования являются диалектико-материалистическии метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция, системно-структурный, сравнительно-правовой, лингвистический). При написании работы был использован системный подход. Особое место было уделено анализу Конституции Российской Федерации, действующего законодательства и изучению значительного объема специальной литературы.
Теоретической основой диссертации послужили труды по общей теории права, общим вопросам предпринимательства, финансам и кредиту, финансовому, гражданскому праву и иным отраслям права таких видных ученых, как Алексеева С.С., Брауде Л.И., Гойхбарга А.Г., Горбуновой О.М., Граве К.А. и Лунца Л.А., Грачевой Е.Ю., Домбровского П., Идельсона В.Р., Соколовой Э.Д., Карасевой М.В., Конынина Ф.В., Красавчикова О.А., Красникова СП., Лебедева В.А., Манэса А., Матузова Н.И., Малько А.В., Мена Е., Мотылева Л.А., Райхера В.К., Рейтмана Л.И., Ровинского Е., Ройка В.Д., Рыбникова С.А., Серебровского В.И., Тагиева Г.М., Точильникова Г.М., Химичевой Н.И., Фогельсона Ю.Б., Шахова В.В., Шиминовой М.Я., Яковлева В.Ф., и других.
Научная новизна диссертации состоит в отраслевом подходе к исследованию имущественных отношений, возникающих между государством и государственными унитарными предприятиями. В настоящем диссертационном исследовании впервые осуществлен детальный финансово-правовой анализ правового регулирования финансовой деятельности ГУП с позиции комплексного института финансового права. Комплексному исследованию подвергнут статус унитарных предприятий как субъектов финансового права и
участников финансовых правоотношений. Выявлены и проанализированы особенности финансовой правосубъектности унитарных предприятий с точки зрения объема и содержания финансовых прав и обязанностей. Структурированы и систематизированы финансово-правовые отношения, возникающие между государством и унитарными предприятиями.
Положения, выносимые на защиту:
I. Финансово-правовой статус унитарных предприятий представляет собой совокупность прав и обязанностей унитарного предприятия в сфере финансовой деятельности государства, закрепленных в нормативно-правовых актах, и характеризующих унитарное предприятие как субъекта финансового права.
П. Финансовая правосубъектность унитарных предприятий состоит из перечня прав и обязанностей, которыми могут потенциально обладать конкретные ГУП и включает в себя две подгруппы:
А) Общая правосубъектность (права и обязанности, характерные для всех субъектов финансового права, входящих в одну подгруппу с унитарными предприятиями);
Б) Специальная правосубъектность (права и обязанности, носителями которых могут быть только унитарные предприятия).
III. Особенность финансовой правосубъектности государственных и муниципальных унитарных предприятий заключается в значительно большем объеме по сравнению с другими субъектами финансового права, входящими в подгруппу «иные юридические лица». Помимо этого, финансовая правосубъектность ГУП качественно сложнее, поскольку включает в себя элементы не характерные ни для одного другого субъекта финансового права, как в своей группе, так и в других группах.
IV. Положение о том, что формирование, распределение и
использование денежных фондов ГУП охватывается предметом финансово-правового регулирования, поскольку финансовое право регулирует отношения, опосредующие не только государственные централизованные, но и публичные децентрализованные фонды денежных средств. Финансовым правом в области деятельности унитарных предприятий регулируется обширный круг вопросов, среди которых можно отметить отношения между государством-казной и соответствующими ГУПами по поводу передачи бюджетных средств на финансирование деятельности ГУП (кредиты, инвестиции, субсидии и субвенции); отношения по уплате обязательных платежей -налогов и сборов, а также перечисление части или свободного остатка прибыли в бюджет; порядок формирования, распределения и использования денежных фондов ГУП и контроль за указанными процессами. Нормы, регулирующие данные отношения, в своей совокупности составляют правовой институт «финансы унитарных предприятий».
V. Правовые формы финансового участия государства в формировании финансовых ресурсов государственных федеральных унитарных предприятий включают в себя: бюджетные кредиты (как возмездные, так и безвозмездные); налоговые кредиты; бюджетные инвестиции в уставный капитал ФГУП; инвестиции в форме капитальных вложений (бюджетные субвенции или субсидии); государственные гарантии; ассигнования из отраслевых внебюджетных фондов; субсидиарная ответственность государства по долгам ФГУП.
VI. Перечисление собственнику унитарными предприятиями части прибыли от своей финансово-хозяйственной деятельности по правовой природе сопоставимо с выплатой дивидендов акционерными обществами или распределением прибыли в обществах с
ограниченной ответственностью. В то же время данные платежи зачисляются в бюджет и являются видом неналоговых доходов государства, что предопределяет их финансово-правовую природу. Можно заключить, что данные платежи имеют смешанную частно-публичную правовую природу: основание их взимания (уплаты) носит частно-правовой характер, а цель взимания (уплаты) - публично-правовую сущность.
VII. Государственный финансовый контроль за деятельностью государственных унитарных предприятий включает в себя: контроль за использованием бюджетных средств, предоставленных ФГУП, в форме бюджетных, налоговых и инвестиционных кредитов; контроль за уплатой обязательных платежей в бюджет (налогов и сборов); контроль за выполнением установленных финансовых нормативов деятельности ФГУП; контроль за соблюдением обязательств ФГУП по перечислению определенной части или свободного остатка прибыли собственнику имущества, закрепленного за унитарным предприятием; контроль за совершением сделок, одной из сторон которых является государственное унитарное предприятие; контроль за участием ФГУП в иных организациях.
VIII. Необходимо внести в действующее законодательство об унитарных предприятиях следующие положения:
1. устранить противоречие между статьей 6 БК РФ, предусматривающей предоставление кредита на возмездной основе, и статьей 77 БК РФ, устанавливающей, что кредит для унитарных предприятий может быть беспроцентным. По мнению диссертанта, содержание бюджетного кредита должно быть единым для всех потенциальных получателей независимо от организационно-правовой формы. Унитарные предприятия могут получать бюджетные средства
на безвозмездной основе в форме субвенций, субсидий или инвестиций в уставный фонд;
2. ограничить право казенных предприятий на осуществление заимствований не из государственных бюджетных фондов по аналогии с государственными бюджетными учреждениями;
3. закрепить, что преимущественной формой государственного финансового участия в формировании фондов унитарных предприятий являются инвестиции на финансирование капитальных расходов в форме бюджетных субвенций;
4. снизить для ГУЛ общий уровень требований, предъявляемых к юридическим лицам, для выделения средств на финансирование капитальных вложений;
5. включить состав о неперечислении в бюджет части прибыли государственного унитарного предприятия в главу 15 КоАП РФ, закрепляющую составы административных правонарушений и ответственность за них в области финансов, налогов, сборов и рынка ценных бумаг;
6. закрепить право государства в бесспорном порядке списывать подлежащую перечислению (изъятию) в бюджет прибыль ГУП. Если же не закреплять право государства на бесспорное списание части (свободного остатка) прибыли ГУП подлежащих перечислению в бюджет, то необходимо предусмотреть право государства на приостановление операций по счетам предприятия-неплательщика, чтобы минимизировать возможный ущерб государству.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Настоящая диссертация направлена на решение приоритетных задач в сфере правового регулирования финансовой деятельности государства по формированию, распределению и использованию государственных
децентрализованных фондов денежных средств. Материалы настоящей диссертации расширяют представление о финансово-правовом институте «финансы унитарных предприятий», его содержании, а также о проблемах финансово-правового регулирования деятельности ГУП.
Практическая значимость. Проведенное исследование позволило внести ряд предложений по совершенствованию российского законодательства. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в:
- в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем финансовой деятельности ГУП;
— в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право» в юридических вузах и факультетах;
- при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по финансовому и бюджетному праву;
— в законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию финансового законодательства.
Эмпирическую базу исследования составил анализ, по специально разработанной методике, деятельности следующих государственных унитарных предприятий: «Промэкспорт», «Росвооружение», «Росспиртпром», «Рособоронэкспорт», «Российские технологии», практика деятельности комитета Государственной Думы ФС РФ по бюджету, налогам, банкам и финансам в отношении ГУП, анализ реализации федеральных целевых программ «Энергоэффективная экономика», «Модернизация транспортной системы России», «Национальная технологическая база», «Жилище», контент-анализ основных периодических изданий по вопросам деятельности унитарных предприятий.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях: Круглый стол на тему «Внешний долг России и проблемы его урегулирования» (Москва, 2001), Научная конференция «Частные и публичные интересы в праве» (Москва, 2002), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2002), 4-я Международная научная конференция «Модернизация экономики России: социальный контекст» (Москва, 2003), Научно-практическая конференция аспирантов МГСА (Москва, 2003). Автором направлены рекомендации по совершенствованию методологической базы нормотворчества в данной области в Минюст России, Комитет по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации. Апробирование осуществлено также путем опубликования четырех статей в научных периодических изданиях и сборниках, а также путем внедрения основных методических установок в учебный процесс Московского гуманитарного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, а также списка литературы. Каждый из параграфов диссертационного исследования завершается формулированием соответствующих выводов и рекомендаций, которые в обобщенном виде представлены в конце работы.
