Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственное унитарное предприятие как субъект административных правоотношений 15
1. Унитарное предприятие как форма управления государственным имуществом 15
2. Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий 26
3. Виды унитарных предприятий 44
Глава II. Система органов управления государственными унитарными предприятиями 56
1. Система органов государственного управления государственными унитарными предприятиями 56
2. Органы управления государственного унитарного предприятия 68
Глава III. Формы управления государственными унитарными предприятиями 91
1. Формы планирования деятельности государственных унитарных предприятий 91
2. Формы контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий 108
3. Банкротство как форма управления государственными унитарными предприятиями 130
Заключение 143
Библиографический список использованной литературы 151
- Унитарное предприятие как форма управления государственным имуществом
- Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий
- Система органов государственного управления государственными унитарными предприятиями
- Формы планирования деятельности государственных унитарных предприятий
Введение к работе
Проводимые в России экономические реформы привели к системной трансформации механизмов государственного управления национальной экономикой. Создание основанной на рыночных принципах многоукладной экономики, приведшее к утрате государством монополии в отношении средств производства, вовсе не означает отрицания необходимости и возможности государственного управления в экономической сфере. Важной составляющей системы государственного управления является управление государственной собственностью; при этом в условиях расширения негосударственного сектора экономики, приватизации государственных и муниципальных предприятий особое значение приобретает выбор рациональных способов и форм участия публичных образований в этих процессах, четкое определение прав и обязанностей органов, уполномоченных управлять объектами государственной и муниципальной собственности.
Одной из правовых форм управления государственной собственностью является юридическая конструкция унитарного предприятия, посредством которой осуществляется хозяйственное использование государственного имущества. Организационно-правовая форма унитарного предприятия не является принципиально новым правовым явлением отечественной правовой действительности, представляя собой модификацию института государственного предприятия, традиционного для советского права. Вопреки сомнениям в целесообразности сохранения этой организационно-правовой формы, высказываемым в литературе1, современное российское
См., напр.: Щенникова Л. Закон об унитарных предприятиях и его роль в российской экономике // Российская юстиция. 2003. № 4. С. 15; Меликова Н. Дума ликвидирует «пережиток социализма» // Независимая газета. 2002. 23 сентября; Суханов Е. А. Проблемы
4 законодательство сохранило унитарные предприятия. В настоящее время, несмотря на появление «альтернативных» форм, в частности, института доверительного управления, акционерных обществ с долей государства, государственное имущество «хозяйственного назначения» по-прежнему используется преимущественно в форме унитарных предприятий. Так, по данным Счетной палаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в ведении унитарных предприятий на 1 января 2002 г. находилось более 489 тыс. объектов недвижимости, тогда как в собственности акционерных обществ с долей государства в уставном капитале - всего 43 тысячи2.
Несмотря на это, до сих пор не создан эффективный механизм управления государственными унитарными предприятиями. Об этом свидетельствует практика последних лет, которая демонстрирует большое количество проблем, возникающих в деятельности государственных унитарных предприятий. Предоставленный государственным предприятиям на волне проводимых Российским государством в начале 90-х годов либеральных реформ широкий объем правомочий в отношении закрепленного за ними государственного имущества породил возможность различных злоупотреблений со стороны руководителей этих организаций, использования этого имущества вопреки публичным интересам. По данным той же Счетной
правового положения компаний в новом Гражданском кодексе России (о статье Л. Лехтинен) // Хозяйство и право. 1995. № 8. С. 69.
2 Отчет по проверке деятельности Минимущества России по обеспечению поступлений неналоговых доходов федерального бюджета и контролю за достоверностью, полнотой и оперативностью их перечисления в федеральный бюджет в 2001-2002 годах, а также по учету и ведению реестров государственной собственности // Бюллетень Счетной Палаты Российской Федерации. 2003. № 10.
палаты, казна ежегодно недополучает от деятельности унитарных предприятий около 100 млрд. руб.3
Между тем, существующие проблемы не являются свидетельством неэффективности формы унитарного предприятия как таковой. Наглядное подтверждение тому опыт экономически развитых стран, в промышленной стратегии которых государственным предприятиям отводится значительная роль4. Европейским государствам не присуще огульное отрицание значения государственных предприятий в рыночной экономике: «именно государственный сектор сыграл очень важную роль в период послевоенной реконструкции»5; «многие положительные результаты могут быть записаны в актив публичных предприятий стран Западной Европы»; «в семидесятые годы инвестиции в публичный сектор позволили смягчить последствия экономического кризиса»; «под эгидой публичных предприятий был осуществлен значительный технологический прорыв...»6; в Германии «статистика показывает значительный рост экономической деятельности государственных предприятий»7.
Это, на наш взгляд, является следствием эффективного механизма управления деятельностью публичных предприятий. Задача создания такого механизма в России - одно из важнейших направлений современной
3 См.: Степанов В.Г. Унитарное предприятие - пережиток прошлого или жертва
несовершенной законодательной базы? // Юрист. 2003. № 5.
4 См.: Управление государственной собственностью. Учебник. Под ред. В.И. Кошкина
и В.М. Шупыро.М, 1997. С. 64.
5Мазаев В., Фурнье Ж., Кузьминов Я. Введение. // Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 9.
6 Фурнье Ж. Предприятия публичного сектора в государствах Европейского союза.
//Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 72.
7 Лешлер Г. Критерии, сферы и формы государственной экономической деятельности
на уровне федерального центра и федеральных земель в Германии. //Участие государства в
коммерческой деятельности. М., 2001. С. 131.
административно-правовой реформы; ее успешное решение требует пересмотра
принципов и приоритетов в области управления и распоряжения
государственным имуществом, усиления публичного контроля и
регулирования в сфере экономики. Именно поэтому исследование унитарного
предприятия как важнейшего организационного элемента
народнохозяйственного механизма не может быть ограничено анализом его свойств как юридического лица, но требует осмысления как административно-правовой формы, опосредующей управление государственным сектором экономики.
Актуальность темы обусловлена также принятием в 2002 г. Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»8. Указанный закон, который во многом изменил заложенные Гражданским кодексом Российской Федерации подходы к решению проблем правового статуса унитарных предприятий, прошел свою первую апробацию на практике, результаты которой требуют научного осмысления.
Степень разработанности темы исследования. В настоящее время
# мы наблюдаем становление новой концепции государственного
экономического управления. К сожалению, серьезные теоретические
разработки по этому направлению пока не получили должного преломления
применительно к проблемам управления унитарными предприятиями. В
науке административного права наблюдается не вполне объяснимое забвение
проблем унитарных предприятий. Появление в нашем российском
законодательстве новых организационно-правовых форм юридических лиц, в
частности хозяйственных обществ и товариществ, незаслуженно отвлекло
внимание исследователей от известной ранее правовой конструкции
8 Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г.
* № 169-ФЗ) // Российская газета. 2002. 3 декабря; 2003. 16 декабря.
7 юридического лица - предприятия. При этом даже имеющиеся публикации по тематике унитарных предприятий рассматривают это правовое явление преимущественно через призму гражданского и предпринимательского права, упуская тот важный факт, что унитарное предприятие выступает в хозяйственном обороте в качестве элемента системы государственного управления экономикой.
В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом, к относительно обособленному анализу отдельных функциональных направлений управления; комплексные, системные исследования в этой сфере отсутствуют. В то же время значительный вклад в исследование отдельных проблем государственного управления унитарными предприятиями внесен такими учеными, как Алехин А.П., Грось Л.А., Кармолицкий А.А., Косякова Н.И., Ручкин О.Ю., Степанов В.Г., Черных О.В. и
др.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является комплексный анализ государственных унитарных предприятий как субъектов административного права. На наш взгляд, только в рамках системного управленческого анализа этого института можно оценить эффективность его функционирования, выявить достоинства и недостатки, разработать предложения по его совершенствованию.
Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:
анализ сущности унитарного предприятия как формы управления государственным (публичным) имуществом в условиях функционирования социально-ориентированной рыночной экономики;
анализ административной правосубъектности унитарных предприятий как важнейшего элемента административно-правового механизма государственного управления государственным сектором экономики;
- исследование особенностей административно-правовых режимов видов
унитарных предприятий;
анализ институциональной составляющей системы управления унитарными предприятиями по двум направлениям: статус государственных органов, реализующих функции управления в отношении унитарных предприятий и статус органов управления непосредственно унитарного предприятия;
анализ правовых форм планирования деятельности унитарных предприятий в их системной взаимосвязи с механизмом государственного планирования социально-экономического развития Российской Федерации;
- исследование правовых форм контроля за деятельностью унитарных
предприятий как важнейших составляющих административно-правового
механизма государственного управления государственным сектором экономики
оценка адекватности использования механизмов банкротства в отношении государственных унитарных предприятий;
выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с государственным управлением государственными унитарными предприятиями.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере управления государственными унитарными предприятиями, а также тенденции и перспективы их развития в современных политико-правовых условиях.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов: формально-логические методы (анализ, синтез,
9 абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия); частнонаучные
методы в области государственно-правовых исследований (конкретно-социологический, метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование)).
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как Алехин А.П., Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Габричидзе Б.Н., Гаджиев Г.А., Гензюк Э.Е., Демин А.А., Ершова И.В., Зинченко С.А., Кармолицкий А.А., Каю Х.О., Козлов Ю.М., Косякова Н.И., Мальцев Г.В., Матузов Н.И., Мицкевич А.В., Ноздрачев А.Ф., Панова Т.А., Петров А.С., Петров Д.В., Потапов К.А., Старилов Ю.Н., Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А., ХаманеваН.Ю. и др.
Эмпирическую базу составили опубликованные статистические данные о показателях экономической эффективности унитарных предприятий, учредительные документы государственных унитарных предприятий, программы деятельности конкретных унитарных предприятий. В качестве информационной основы исследования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, СССР, материалы судебно-арбитражной и иной правоприменительной практики.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующих новых или содержащих элементы новизны положениях, выносимых на защиту:
1. Исследование административно-правового статуса унитарных предприятий позволило сформулировать понятие этой правовой категории, которая является базисной для решения проблемы создания эффективного правового механизма регулирования управленческих отношений в сфере экономики. Административно-правовой статус унитарного предприятия представляет собой образованную целевым, структурно-организационным и
10 компетенционным блоками совокупность нормативно закрепленных прав и
обязанностей, осуществляемых унитарным предприятием в форме
административно-правовых отношений, опосредующих реализацию
публичного интереса в экономической сфере.
2. Обосновано возникновение административной правосубъектности
унитарного предприятия независимо от приобретения им статуса
юридического лица; процесс возникновения административной
правосубъектности унитарного предприятия образован совокупностью двух
взаимосвязанных стадий:
- возникновение относительной административной правосубъектности в
силу непосредственно акта уполномоченного государственного органа
исполнительной власти о создании предприятия, на основании которого
между унитарным предприятием и государственным органом возникают
административные правоотношения, опосредующие осуществление комплекса
мероприятий по созданию полноценного хозяйствующего субъекта;
- возникновение абсолютной административной правосубъектности,
посредством которой унитарное предприятие реализует свое основное
функциональное назначение - управление государственным имуществом;
поскольку последнее предполагает участие унитарного предприятия в
имущественном обороте, формирование абсолютной правосубъектности
обусловлено государственной регистрацией в качестве юридического лица.
3. Закрепленная в действующем законодательстве дифференциация
видов унитарных предприятий не имеет под собой объективных предпосылок;
единство стоящих перед государством в сфере социально-экономической
задач обуславливает единство опосредующих их реализацию правовых форм.
Необходимо отказаться от формы унитарных предприятий на праве
хозяйственного ведения, обладающих чрезмерной, на наш взгляд,
имущественной самостоятельностью, что обуславливает недостаточную
эффективность управленческих связей и препятствует созданию эффективной системы управления государственной собственностью в Российской Федерации. В свою очередь, статус казенных предприятий требует определенной модификации, ибо в существующем виде он исключает возможность решения публичных задач в сферах социально-экономической деятельности, не связанных с извлечением прибыли. Казенное предприятие должно иметь право на получение бюджетного финансирования той деятельности, которая осуществляется во исполнение обязательных заданий уполномоченного государственного органа. Решение этой задачи невозможно путем «редактирования» действующего законодательства, а требует его системного обновления, в первую очередь, принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в новой редакции.
4. В целях повышения эффективности управления унитарными
предприятиями целесообразно использование механизма лицензирования
деятельности по управлению унитарными предприятиями. Механизм
лицензирования должен предусматривать несколько видов лицензий,
дифференцированных в зависимости от отраслевой принадлежности
предприятия.
5. Необходимо придание программе деятельности унитарных
предприятий четкой формы административно-правового акта
индивидуального регулирования, обязательного для его адресата. Для
реализации этого положения необходимо внесение изменений в Федеральный
закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в
части установления обязательности государственного заказа для всех, а не
только казенных, унитарных предприятий. Это приведет, в свою очередь, к
сглаживанию различий между правовыми режимами управления обоих видов
12 унитарных предприятий, что является дополнительным аргументом в пользу отказа от формы унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения.
6. Необходимо дополнение процедуры планирования деятельности государственных унитарных предприятий этапом, в ходе которого федеральным органом исполнительной власти формируются целевые показатели деятельности унитарного предприятия; указанные показатели должны определяться на основании предложений (заявок) иных органов власти и реализуемых федеральных целевых программ. Сформированный федеральным органом исполнительной власти набор целевых показателей деятельности выступает для унитарного предприятия государственным заказом; на реализацию последнего и должна быть направлена программа, проект которой разрабатывается унитарным предприятием на втором этапе процедуры планирования. Это позволит обеспечить жесткие иерархические связи между плановыми актами разного уровня и обеспечить реализацию таких принципов планирования как непрерывность, преемственность, реализация единой социально-экономической политики во всех звеньях системы государственного управления экономикой.
7. Согласно п. 6 Порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ9 за искажение отчетности руководители федеральных государственных унитарных предприятий несут установленную законодательством Российской Федерации ответственность. Необходимо обеспечить законодательную реализацию данного положения путем распространения действия ст. 15.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях на случаи
9 Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 1999 г. № 1116 (в ред. Постановления Правительства РФ от 15 октября 2001 г. № 725) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5034; 2001. № 43. Ст. 4104.
13 непредставления или представления искаженной отчетности в орган исполнительной власти, в ведении которого находится унитарное предприятие. Реализация данного положения требует системного изменения также п. 5 части 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, состоящего в наделении этого органа полномочием составления протокола об административном правонарушении.
8. Необходимо введение обязательного аудита в отношении всех без исключения государственных предприятий; для реализации этого положения п. 1 ст. 26 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» должен быть изложен в следующей редакции:
«1. Бухгалтерская отчетность унитарного предприятия подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором»; в подп. 4 п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»10 исключить слова «если финансовые показатели его деятельности соответствуют подпункту 3 пункта 1 настоящей статьи. Для муниципальных унитарных предприятий законом субъекта Российской Федерации финансовые показатели могут быть понижены».
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая значимость работы состоит в том, что на данный момент она представляет собой первую теоретическую работу, в
Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (в ред. Федеральных законов от 14 декабря 2001 г. № 164-ФЗ, от 30 декабря 2001 № 196-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть 1). Ст. 3422; № 51. Ст. 4829; 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 2.
14 которой делается попытка анализа проблем административно-правового статуса государственных унитарных предприятий.
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию действующего федерального законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права Ростовского юридического института МВД РФ, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических учебных пособий по курсу «Административное право», а также спецкурса «Управление в сфере экономики».
Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Унитарное предприятие как форма управления государственным имуществом
Проводимая в ходе социально-экономических реформ 90-х годов XX века приватизация государственного имущества не привела, да и не могла привести к полному разгосударствлению экономики. Сохранение государственного сектора объективно необходимо для современного государства, ибо стоящие перед ним задачи в социальной и иных сферах общественной жизни не могут быть решены исключительно на основе экономической системы, организованной на классических рыночных принципах. В условиях системной трансформации политико-правового механизма перед государством стоит задача создания правовых форм, обеспечивающих эффективное управление государственной собственностью. В отличие от частного собственника, который реализует правомочия владения, пользования и распоряжения своей волей и в своем интересе, органы, управляющие государственным имуществом, должны действовать в интересе публичном. В этом состоит главное отличие частной собственности от собственности государственной: последняя имеет строго целевое назначение, которое предопределяет пределы реализации публичным собственником своих правомочий, - реализация общего блага, ибо государство представляет собой форму организации, имеющей главной целью выражение единой воли, обеспечение общих интересов. Содержание функций современного государства предопределено его общесоциальным назначением: обеспечение реализации общественных интересов. «Осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства», -утверждает Ю.А. Тихомиров, определяя публичный интерес как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»12. Именно это обстоятельство предопределяет принципиальные особенности государственного управления как государственным сектором экономики, так и национальным хозяйственным механизмом в целом.
Указанный публичный интерес применительно к экономической сфере отнюдь не ограничивается сферой экономической; здесь можно выделить следующие основные группы целей по использованию государственного имущества:
1. Общественно-политические цели, охватывающие комплексное, целостное и сбалансированное развитие общества, позволяющие достигнуть желаемого уровня общественного развития. К таким целям относится достижение баланса частных и публичных интересов при включении государственного имущества в хозяйственный оборот. Достижение указанных целей приведет как к удовлетворению интересов частных субъектов, так и публичных интересов общества, позволив сохранить национальной богатство для будущих поколений.
2. Социальные цели, отражающие влияние хозяйственной деятельности на социальную структуру общества, состояние и уровень социальной жизни людей. К социальным целям в свете исследуемой проблемы можно отнести ликвидацию конфликта интересов различных субъектов, использующих государственное имущество, нивелирование противопоставления одной формы собственности другой. Деятельность многих государственных предприятий (например, градообразующих) помогает обеспечить занятость, необходимый жизненный уровень, ведет с снижению социальной напряженности. Очевидно, что это возможно только в случае успешной работы таких предприятий, напрямую зависящей от эффективности использования государственного управления в данной сфере. Подобная детерминированность наглядно демонстрирует взаимосвязь целей, их взаимопереплетение, влияние общественно-политических целей на социальные и наоборот.
3. Экономические цели, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающие материальную основу жизни общества, сохранение и упрочение промышленного потенциала, достижения иных целей. К экономическим целям деятельности хозяйствующих субъектов по использованию государственного имущества может быть отнесено увеличение стоимости этого имущества, улучшение его качественного состояния, обеспечение расширенного воспроизводства, обновление основных фондов. Достижение данных целей позволит сделать «богатым» не только государство, но и его граждан. Безусловно, постулировать утверждение о том, что богатое государство есть залог богатства его граждан и наоборот, нельзя, поскольку проводимые исследования не всегда это подтверждают. Вместе с тем, сочетание должного уровня экономического потенциала государства при разумной экономической и социальной политике является предпосылкой улучшения материального положения народа, достижения должного уровня его благосостояния. Таким образом, мы опять должны сказать о взаимосвязи и взаимозависимости различных целей, поскольку создание материальной основы чего-либо должно рассматриваться не как самоцель, а как база для дальнейшего поступательного развития.
Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий
Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права, нормативно устанавливающего понятие гражданской право- и дееспособности, в административном праве категория «административная правосубъектность» лишена сколько-нибудь удовлетворительного правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. В науке административного права приобретение административной правоспособности как одного из элементов статуса коллективного субъекта административного права, в основном, связывается с моментом возникновения статуса юридического лица (регистрация коллективного субъекта в налоговых органах).
Многообразие коллективных субъектов административного права по их социальной роли, формам собственности и многим другим критериям не позволяет выделить четких параметров, характеризующих административную правосубъектность коллективных образований и, в частности, унитарных предприятий. На наш взгляд, обстоятельное исследование таких общетеоретических категорий, как «правовой статус» и «правосубъектность», позволит нам выявить системообразующие критерии административной правосубъектности унитарных предприятий.
Процесс выявления того, что из себя представляет и как определяется правосубъектность, лежит в аспекте ее сущностного содержания общего понятия субъекта права. «Правосубъектность есть правовое состояние лица в обществе, которым констатируется факт признания его субъектом существующей системы права» . Подчеркнем, что научная абстракция правовой действительности, закрепляющая собой единое целое, не сводится к , правовому положению субъектов в любой отрасли права; в то же время правосубъектность получает развертывание и обогащение во всех правовых отраслях, во всей правовой системе России.
При исследовании проблемы правосубъектности используется, как правило, понятие правового статуса субъектов права. Причем правовой статус в основном выявляется на уровне отношений «государство - субъект права» и на уровне участников конкретных правоотношений. Для целей данного исследования представляет интерес, в какой взаимосвязи находятся понятия правосубъектность» и «правовой статус».
По мнению Н.И. Матузова, все то, что законодатель оформляет как правовое положение личности в обществе, входит в понятие правового статуса. В понятие «правовой статус» он включает и правосубъектность27. Н.В. Витрук в своих исследования пришел к выводу о том, что правосубъектность в отрыве от правового статуса в целом не существует28. Имеет место и отождествление правоспособности с правовым статусом гражданина или организации29. Бегичев Б.К., отождествляя правосубъектность с правовым статусом, включает в последний правоспособность, дееспособность, права и обязанности конкретного содержания, предоставляемые каждому гражданину
Г.В. Мальцев при определении взаимосвязи првосубъектности и правового статуса исходит из того, что правосубъектность предполагает наличие у субъекта права правового статуса и правоспособности. А правовой статус включает в себя совокупность прав и обязанностей (правовых возможностей), которые вместе с правоспособностью создают предпосылки участия лица в конкретных правоотношениях
Нам представляется ценным высказывание Г.В. Мальцева о том, что правосубъектность предшествует и предполагает наличие у субъекта правового статуса. Действительно, правосубъектность, отражая существенные стороны правового положения субъекта в обществе, получает свое развитие и конкретизацию в правовом статусе. Правовой статус - первая ступень реализации правосубъектности. Правосубъектность непосредственно не охватывает собой совокупность вытекающих из закона прав и обязанностей и правоспособность. Эту нагрузку берет на себя понятие «правовой статус субъекта».
Опираясь на вышеизложенные точки зрения, по нашему мнению, целесообразно выявление административной правосубъектности унитарных предприятий через категорию административно-правового статуса как соотношения общего и частного.
Система органов государственного управления государственными унитарными предприятиями
Государство как субъект политической власти и субъект права собственности для управления принадлежащим ему имуществом организует соответствующую систему государственных органов. Деятельность этих органов должна быть направлена на реализацию поставленных целей управления государственным имуществом и сформулированных на их основе задач.
Систему органов управления унитарными предприятиями представляется возможным рассмотреть на уровне управления федеральной собственностью. Система органов управления унитарными предприятиями на уровне субъекта РФ будет представлена в сравнении с федеральной в тех случаях, когда такое сравнение возможно и полезно.
В аспекте изучаемой проблемы для нас представляют интерес прежде всего цели и функции системы органов исполнительной власти в сфере управления унитарными предприятиями.
Основную роль в осуществлении управления федеральной собственностью играют органы исполнительной власти общей, межотраслевой и отраслевой компетенции.
Правительство РФ как высший орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ осуществляет управление федеральными унитарными предприятиями, разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Эти полномочия Правительства закреплены, на основании Конституции РФ, также в ст. 14, 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» .
Постановлением Правительства от 14 апреля 2003 г. № 217 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения» определено, что решение о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (за исключением реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий в форме присоединения дочерних предприятий к создавшим их предприятиям), принимается Правительством Российской Федерации. Проект указанного решения подготавливается Министерством имущественных отношений Российской Федерации совместно с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, а также Министерством Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (в установленных законодательством случаях) и иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
Реорганизация федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в форме присоединения дочерних предприятий к создавшим их предприятиям осуществляется на основании решения Министерства имущественных отношений Российской Федерации, принимаемого по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления)65. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» упразднено Министерство имущественных отношений Российской Федерации. Правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Министерства имущественных отношений Российской Федерации, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству переданы федеральному агентству по управлению федеральным имуществом, находящегося в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. В результате этих преобразований, федеральное агентство по управлению федеральным имуществом как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению 9 государственным имуществом и правоприменительные функции, заняло важнейшее место в системе государственных органов, осуществляющих управление унитарными предприятиями.
Формы планирования деятельности государственных унитарных предприятий
Проблемам планирования деятельности унитарных предприятий, как и планирования экономической сферы в целом, в современной науке административного права уделяется крайне мало внимания. Достаточно упомянуть, что практически ни в одном учебнике по административному праву конца 90-х - начала 2000 гг. в качестве отдельной темы не рассматривается административно-правовой механизм планирования экономической деятельности. Чаще всего планирование упоминается в контексте общих функций управления; из числа правовых форм плановых актов большинство авторов исследуют лишь целевые программы96. Подобное состояние дел является логическим следствием проводимой Российским государством в конце 90-х годов экономической политики; принятая на вооружение политика экономического либерализма требовала максимального отказа от всяких форм вмешательства государства в хозяйственные процессы. Охваченные наивной верой в регулятивные возможности рыночной системы организации экономики, стоящие «у руля» политики поспешили сломать поистине грандиозный механизм планирования социально-экономическим развитием страны, представленный чуть ни как главное «зло» административно-командной системы управления экономикой. Бесценный опыт планирования, наработанный в СССР, был «смыт» либеральной «волной» в одночасье; потребовались годы, чтобы государство, наконец, осознало всю порочность практики управления экономикой «по отклонению», политики латания дыр и пришло к пониманию необходимости восстановления механизмов экономического планирования. Печальный опыт России наглядно продемонстрировал, что «именно потому, что концепция саморегулирования рынка приводит к серьезным деформациям и провалам в экономических и социальных процессах, государство, опираясь на возможности планирования и экономического регулирования способно (и добавим от себя, обязано - М.Д.) возвращать рыночные отношения в режим цивилизованной конкуренции, экономику - в состояние динамичной сбалансированности, потребление наименее защищенных слоев населения - на уровень общественно признанного минимума»97.
Здесь необходимо отметить, что воздействие государства на экономику носит комплексный характер и не замыкается управлением лишь ее государственным сектором. Так, в соответствии с Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» государство осуществляет прогнозирование не только развития государственного сектора экономики: прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам (п. 3 ст. 2) . Разрабатываемые по заданию Правительства РФ федеральные целевые программы предполагают, с одной стороны, решение комплекса проблем, лежащих зачастую в сфере организации и создания условий нормального функционирования частного бизнеса, а, с другой стороны - привлечение хозяйствующих субъектов, основанных как на государственной, так и частной формах собственности к выполнению программных мероприятий. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация" (далее именуется Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ), предусматривает привлечение хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм как к исполнению программ, так и к их финансированию.
В силу указанного, решение проблемы создания эффективного механизма планирования деятельности государственных предприятий возможно лишь при условии учета его системных взаимосвязей с механизмами государственного экономического управления в целом. Планирование деятельности унитарных предприятий соотносится с общеэкономическим государственным планированием как часть и целое; главная проблема здесь видится в том, что на сегодняшний день системы государственного
