Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и.акционерных обществах с участием государства 16
1.1. Понятие государственного интереса и специфика его проявления в деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства 16
1.2. Публично-правовая сущность государственных корпораций 34
1.3. Порядок участия государства в акционерных обществах 65
Глава 2. Порядок реализации государственных интересов в деятельности государственных корпораций 82
2.1. Организационная основа обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях 82
2.2. Способы обеспечения государственных интересов в деятельности государственных корпораций 114
Глава 3. Порядок реализации государственных интересов в процессе участия государства в акционерных обществах 142
3.1. Организационная основа обеспечения государственных интересов в акционерных обществах с участием государства 142
3.2. Способы обеспечения государственных интересов в деятельности акционерных обществ с участием государства 165
Заключение 192
Библиографический список. 204
- Публично-правовая сущность государственных корпораций
- Порядок участия государства в акционерных обществах
- Способы обеспечения государственных интересов в деятельности государственных корпораций
- Способы обеспечения государственных интересов в деятельности акционерных обществ с участием государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностью поиска адекватных путей и механизмов надлежащего правового обеспечения государственных интересов в процессе участия государства в акционерных обществах, а также в ходе создания и функционирования государственных корпораций.
Появление норм о государственных корпорациях, соответствующего обособленного института можно рассматривать как «вывих», логически не вписывающийся в отечественную правовую систему, нарушающий сложившиеся принципы и установленную систему ограничений.
Государственные корпорации и многочисленные акционерные общества с участием государства владеют достаточно большими активами. Только созданным в 2007 году государственным корпорациям Российской Федерацией переданы различные активы общей суммарной стоимостью свыше 2-х триллионов рублей . Однако проведенные проверки деятельности данных организаций выявили нарушения, заключающиеся в неэффективном и нецелевом использовании государственными корпорациями предоставленного государством имущества.
Также отмечается незначительная польза для бюджета и неэффективность деятельности ряда акционерных обществ со стопроцентным или преобладающим участием Российской Федерации. Подвергается критике сложившаяся практика осуществления значительных дополнительных выплат лицам, входящим в органы управления акционерных обществ с участием государства, размеры которых, как отмечается, не соответствуют достигнутым результатам. К примеру, ОАО «Банк ВТБ», основным акционером которого является Российская Федерация (доля государства в уставном капитале составляет свыше 77-и %2), согласно отчетности данной организации осуществило за 2010 год выплаты вознаграждений «топ-менеджерам» в размере 3,8 миллиарда рублей, что на 18,75 % больше чем в 2009 году.
1 См.: С.Н. Сильвестров, А.Г. Зельднер. Государственные корпорации в экономическом развитии России. // М.:
Институт Экономики, 2009. - с. 30.
2 Согласно отчетности ОАО «Банк ВТБ» по МСФО //
Объединяющим фактором государственных корпораций и акционерных обществ со стопроцентным или преобладающим участием Российской Федерации является то, что указанные субъекты, представляющие собой отдельные виды юридических лиц, обязаны обеспечивать важные публичные функции и реализацию государственных интересов. Преобладающее участие государства в уставных капиталах акционерных обществ, по сути, превращает данные организации, как и государственные корпорации, в юридические лица публичного права, участвующие в экономической деятельности.
В реальной практике исследуемых организаций нередко можно наблюдать подмену государственных интересов узкогрупповыми интересами или интересами менеджмента данных субъектов, ненадлежащую реализацию государственных интересов. Такая ситуация обусловлена недостаточной правовой проработанностью статуса названных юридических лиц, ненадлежащим контролем за их деятельностью и рядом иных просчетов организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности рассматриваемых организаций. Несмотря на предпринимаемые меры по совершенствованию законодательства о государственных корпорациях3 и нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность акционерных обществ с участием Российской Федерации4, остаются нерешенными многие вопросы правового обеспечения государственных интересов в деятельности исследуемых юридических лиц. Так, проведенный в рамках диссертационного исследования анализ нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность указанных видов юридических лиц, выявил фрагментарность нормативно-правового регулирования, противоречивость отдельных нормативных положений.
Область исследования соответствует п. 2 «Сущность и содержание управленческой, исполнительской деятельности как предмета административно-правового регулирования», п. 6 «Правовой статус субъектов административного права», п. 8 «Административно-правовые методы регулирования», п. 12 «Адми-
3 См.: Федеральный закон от 29.12.2010 № 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерче
ских организациях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»//"СЗ РФ", 03.01.2011,№ 1, ст. 49.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 № 1214 "О совершенствовании порядка управления откры
тыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными госу
дарственными унитарными предприятиями" // "СЗ РФ", 17.01.2011, № 3, ст. 550; Распоряжение Президента РФ от
25.05.2010 № 343-рп "О согласовании кандидатур представителей государства в органах управления стратегиче
ских акционерных обществ" // "СЗ РФ", 31.05.2010, № 22, ст. 2764.
нистративно-правовое регулирование и управление в экономических отраслях», п. 21 «Финансово-правовые отношения и их виды», п. 23 «Правовой статус субъектов финансового права» паспорта специальности 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право Номенклатуры специальностей научных работников, утвержденной Приказом Минобрнауки РФ от 25.02.2009 № 59 (в ред. от 16.11.2009).
Анализ степени научной разработки темы свидетельствует о наличии теоретических исследований, посвященных различным аспектам деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
Так, из числа проведенных диссертационных исследований можно выделить работу П.А. Денисова, раскрывающую административно-правовой статус государственных корпораций, Д.М. Стрихановой, рассматривающую государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений, а также диссертационные работы С.Г. Ивашкиной, Д.Ю. Лялина, Ю.А. Макаровой, посвященные, в большей мере, определенным гражданско-правовым аспектам деятельности государственных корпораций в Российской Федерации.
Исследуемая в диссертационной работе категория «интересы», а также вопросы соотношения интересов и права, рассматривается в трудах Д.В. Афанасьева, Б.М. Баранова, Р. Гукасяна, Р. Иеринга, СВ. Михайлова, Г.А. Мисника, В.В. Соколова, Ю.А. Тихомирова, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева. Аспекты управления государственным имуществом отражены в трудах таких специалистов как О.И. Короткова, Л.И. Кошкин, М.М. Соловьев, Н.В. Фролова.
Проблематике определения статуса государственных корпораций, регулирования организационного и имущественного аспектов их деятельности посвящены научно-теоретические исследования А.Б. Агапова, Е. Богданова, Л. Ефимовой, А.Г. Зельднера, М.Г. Кузыка, А.Я. Курбатова, С.Н. Сильвестрова, Ю.В. Симачева, Е.Е. Суязова, Э.В. Талапиной, Ю.С. Цимермана.
Исследование корпорации, как вида юридического лица, правового статуса акционерных обществ, находящихся в собственности государства, анализ структурных и функциональных аспектов организации управления в этих акционерных обществах, а также вопросы управления их акциями, отражены в научных разработках СБ. Авдашевой, В.В. Васильевой, А.В. Габова, Т.Г. Долгопятовой, В.В.
Долинской, Т.В. Кашаниной, С.Д. Могилевского, В.А. Потапова, Г.Л. Рубеко, И.А. Самойлова, А.Б. Целовальникова.
Признавая значимость трудов указанных ученых, необходимо отметить недостаточность теоретических исследований и научной разработанности вопросов организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности рассматриваемых видов юридических лиц. Аспект организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности анализируемых организаций практически не исследован. Отсутствуют и единообразные подходы в определении такого понятия как «государственный интерес».
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ теоретических и практически значимых основ организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства, выявление имеющихся недостатков и совершенствование правовых механизмов обеспечения и реализации государственных интересов в деятельности вышеуказанных организаций.
Для достижения цели в диссертационной работе поставлены задачи:
проанализировать основные понятия, используемые в настоящем исследовании и применяемые в законодательстве и научной литературе, сформулировать определение понятия «государственный интерес» применительно к государственным корпорациям и акционерным обществам с участием государства;
исследовать особенности правового статуса и специфику функциональных характеристик названных организаций, как двух видов юридических лиц, реализующих государственные интересы;
определить и классифицировать принципы организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства;
раскрыть формы и способы организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности анализируемых организаций на современном этапе развития Российской Федерации;
выявить недостатки правового обеспечения государственных интересов в деятельности исследуемых юридических лиц и предложить пути их последующего устранения;
провести сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций (корпораций) и акционерных обществ, акции которых принадлежат государству, на предмет оптимального заимствования лучшего зарубежного опыта;
сравнить организационно-правовые формы: «государственная корпорация», «акционерное общество» и иные организационно-правовые формы юридических лиц, с целью определения оптимальных форм обеспечения государственных интересов в процессе участия государства в экономической деятельности, осуществления общественно полезных функций;
определить эффективные формы и методы государственного контроля за обеспечением государственных интересов в деятельности исследуемых организаций.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности анализируемых государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
Предметом исследования выступают нормы административного и финансового права, регулирующие общественные отношения по поводу организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства.
Теоретическую основу диссертации составляют научные труды ученых, указанных в разделе «Степень научной разработки темы», а также научные работы специалистов теории права и публичных отраслей права: С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, С.Н. Братусь, В.Г. Вишнякова, Н.И. Зинченко, Н.М. Коркунова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мелехина, B.C. Нерсе-сянца, A.M. Осавелюка, И.М. Рассолова, О.П. Сауляка, З.А. Станкевича, А.Д. Се-люкова, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, B.C. Хижняк, В.Е. Чиркина, А.И. Экимова, гражданского права и иных отраслей права: С.С. Алексеева, Н.П. Гибало, В.В. Гущина, Л.Е. Калининой, А.Б. Карасёва, Р.А. Курбанова, А.Д. Левашенко, Л.А. Морозовой, Н.Н. Пахомовой, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, специалистов в сфере экономики и труды иных ученых: B.C. Ав-тономова, М.А. Гершман, М.В. Колесниковой, Г.Н. Мальгинова, О.В. Почукае-
вой, А.Д. Радыгина, П. Фишера, а также зарубежных авторов: К.Л. Боуви, М. Портера, А. Роберта, Дж. Тилл.
Методологическую основу диссертационного исследования составили такие общенаучные методы как метод системного и логического подхода, аналитический, структурно-функциональный метод, так и частнонаучные (отраслевые) методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, доктринальный, комплексный метод и другие.
Нормативная основа исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, правовыми актами государственных органов. Особое внимание уделено изучению и анализу Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах", Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", федеральных законов о создании соответствующих государственных корпораций, иных подзаконных нормативных правовых актов.
Эмпирическую основу исследования составил анализ судебных актов высших судебных органов, материалы правоприменительной практики, анализ материалов периодической печати по проблематике диссертационного исследования, соответствующих данных из научных докладов и отчетов научно-практических конференций, официальных интернет-сайтов государственных органов, рассматриваемых государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства, отчетов исследуемых организаций.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основе комплексного анализа организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства сформулированы концептуальные положения способов правового обеспечения государственных интересов в деятельности указанных юридических лиц. Сформулированы принципы организационно-правового обеспечения государственных интересов применительно к проблематике исследования. Обосновано уточнение ряда законодательных и доктринальных терминов и определений по теме исследования, а также внесение других изменений в нормативно-правовые акты. Выявлены недостатки и аргументированы рекомендации по со-
вершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в аспекте регулирования деятельности рассматриваемых субъектов.
В результате проведенного в рамках диссертационной работы исследования автором сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Уточнено понятие «государственный интерес» и его место в системе соци
альных интересов, под которым понимается специфическая потребность государ
ства, отражающая его социальную сущность и функции, обеспеченная нормами
права и механизмами принуждения, направленная на развитие общества и реше
ние его насущных проблем. Применительно к деятельности государственных
корпораций и акционерных обществ с участием государства, в содержательном
плане, государственные интересы представляют собой потребность государства в
выполнении данными субъектами определенных публичных и иных общественно
полезных функций, а также реализации определенной экономической деятельно
сти. Указанные интересы закрепляются в нормативных актах, регламентирующих
деятельность указанных субъектов, устанавливающих цели их создания, статус и
порядок функционирования.
2. Сформулировано понятие «организационно-правовое обеспечение», под
которым понимается совокупность комплекса отношений между государством, в
лице компетентных государственных органов, с одной стороны, и государствен
ных корпораций, акционерных обществ с участием государства, с другой сторо
ны, группы правовых норм и институтов, регулирующих посредством примене
ния императивного метода указанный вид отношений, в единстве с приемами и
методами, используемыми всеми задействованными в этих отношениях субъек
тами, а также материально-технической и информационной основы функциони
рования данной специфической разновидности юридических лиц. Реализация ор
ганизационно-правового обеспечения в рассматриваемой сфере осуществляется
уполномоченными государственными органами, призванными устанавливать це
ли и задачи деятельности, а также осуществлять соответствующий контроль за
деятельностью государственных корпораций и акционерных обществ с участием
государства.
3. Предложено уточнение определения «государственной корпорации» как
специфической разновидности юридического лица, с особым публичным стату-
сом и публичной формой собственности, в соответствии с которым государственной корпорацией признается не имеющая членства имущественно обособленная некоммерческая организация, собственность которой образована за счет имущественного взноса Российской Федерации, созданная на основании федерального закона и наделенная отдельными публичными полномочиями для осуществления обособленных функций и достижения в общественно значимых сферах деятельности заранее установленных Российской Федерацией целей. Государственные корпорации призваны обеспечивать государственные интересы в определенных сферах экономической, управленческой и контрольной деятельности, функционируют на принципах самостоятельности и определенной подконтрольности со стороны государства.
4. Определены принципы организационно-правового обеспечения государст
венных интересов в деятельности рассматриваемых юридических лиц, среди ко
торых наиболее значимые:
целеполагание деятельности данных организаций, направленной на реализацию государственных интересов в определенных сферах;
подотчетность субъектов и подконтрольность со стороны уполномоченных государственных органов в отношении реализации ими государственных интересов;
направленность внутрихозяйственного контроля на обеспечение государственных интересов;
координация управленческой, хозяйственной и экономической деятельности исследуемых субъектов с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
5. Аргументирована необходимость распространения действия Федерального
закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, вы
полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»5 на
порядок размещения государственными корпорациями соответствующих заказов,
с целью минимизации условий возникновения коррупции и иных злоупотребле-
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»//"СЗ РФ", 25.07.2005, №30 (ч. 1), ст. 3105.
ний, а также осуществления эффективного контроля в названной сфере деятельности.
-
Обоснована необходимость совершенствования законодательства об акционерных обществах с участием государства и разработки отдельной главы Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»6, принятие которой будет способствовать установлению порядка создания акционерных обществ со стопроцентным или преобладающим участием Российской Федерации, определению специфики их статуса и управления.
-
Сформулировано предложение о включении в законодательство о государственных корпорациях норм о юридической ответственности лиц, входящих в высшие органы управления данных организаций: гражданско-правовой - за убытки (ущерб), причиненные организации их виновными действиями (бездействием) и дисциплинарной, условия наступления которой рекомендуется конкретизировать в заключаемых с данными лицами контрактах (соглашениях), типовая форма и содержание которых также могут быть установлены законом или подзаконным актом федерального органа исполнительной власти. Обосновано предложение о запрете «директивного» голосования представителей интересов Российской Федерации в соответствующих акционерных обществах и установления личной ответственности за результаты принимаемых указанными представителями решений7.
-
Аргументировано предложение по принятию нормативно-правового акта, определяющего систему оплаты труда лиц, входящих в высшие органы управления анализируемых организаций (в т.ч., систему премирования и получения дополнительных выплат), с установлением запрета на применение «бонусов» при не достижении установленных показателей эффективности и результативности деятельности исследуемых юридических лиц, что будет способствовать исключению конфликта интересов менеджмента соответствующих организаций и государства.
6 Федеральный закон от 26.12.1995г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» // "СЗ РФ", 01.01.1996,Л» 1 ,ст. 1.
В соответствии с ч. 6 ст. 71 Федерального закона от 26. [2.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» установлена юридическая ответственность представителей государства в советах директоров (наблюдательных советах) соответствующих акционерных обществ, за убытки, причиненные обществу их виновными действиями (бездействием). Однако п. 17 Постановления Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 (в ред. от 31.12.2010) устанавливает порядок голосования представителей интересов Российской Федерации на основании письменных директив, выданных уполномоченным государственным органом, что исключает возможность привлечения к соответствующей ответственности таких лиц, о чем свидетельствует и сложившаяся судебная практика.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования состоит в комплексном, системном рассмотрении административно-правовых и финансово-правовых аспектов организационно-правового обеспечения государственных интересов в государственных корпорациях и акционерных обществах с участием государства, развитии и дополнении теоретической базы по теме диссертационного исследования. Практической значимостью обладают выводы, содержащие рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность государственных корпораций и акционерных обществ с участием государства, восполнении пробелов нормативно-правовом регулировании их деятельности.
Положения и рекомендации, указанные в диссертации, могут быть применимы при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов федерального уровня, в правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в последующих научных исследованиях в данной области, в учебном процессе образовательных учреждений, при преподавании курсов административного и финансового права, подготовке и повышении квалификации государственных служащих, работников государственных корпораций и соответствующих акционерных обществ.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена на кафедре административного и финансового права ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет», где проводились ее рецензирование и обсуждение. Основные результаты диссертационного исследования, выводы и рекомендации опубликованы в различных научных изданиях, апробированы в период сбора, обобщения и анализа материала, использованного при написании настоящей диссертации, в процессе участия в научно-практических конференциях и семинарах (2009-2011 гг.).
Отдельные положения диссертационного исследования использованы при подготовке и проведении ряда заседаний и практических конференций с участием должностных лиц ГК «Росатом», представителей акционерных обществ, входящих в структуру ОАО «Объединенная авиастроительная корпорация»; внедрены на уровне юридической службы ОАО «Концерн Росэнергоатом», ОАО «Финанс-Лизинг»; применены в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Российский государст-
венный торгово-экономический университет», в образовательной и научной деятельности НОУ ДПО «Центральный институт повышения квалификации», что подтверждается соответствующими справками о внедрении результатов исследования.
Публикации, отражающие результаты диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования изложены в 5-й опубликованных научных статьях общим объемом 2,5 печ.л. (из них авторских - 2,5 печ.л.). В числе опубликованных научных статей 3-й статьи объемом 1,7 печ.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов научных исследований.
Структура и объем работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертационная работа изложена на 224 страницах машинописного текста. Структурными элементами диссертационной работы являются: введение, основная часть, состоящая из трех глав, включающих семь параграфов, заключение и библиографический список, содержащий 219 наименований.
Публично-правовая сущность государственных корпораций
С целью определения сущности созданных в Российской Федерации государственных корпораций представляется важным выяснить значение самого термина «корпорация». Стоит отметить, что в российском законодательстве отсутствует легальное определение термина «корпорация». Установленная в 1999 году организационно-правовая форма некоммерческой организации «государственная корпорация» обладает рядом особенностей, существенно отличающих функционирующие в России государственные корпорации от корпораций иностранных правопорядков. Термин «корпорация» происходит от латинского "corpus" или "corporatio" (объединение, сообщество), что понималось как "общество или группа лиц, объединяемая общностью профессиональных и сословных интересов"47. По вопросу о происхождении «корпорации» существуют различное множество точек зрений и позиций. Согласно доминирующей, корпорации происходят из времен Древнего Рима. Римское право сыграло огромную роль в становлении и развитии современных систем права. Как таковое развитие идей о юридических лицах (и в том числе, о корпорациях) демонстрируется именно на примере Древнего Рима48.
Как отмечается в специальной литературе, появление «корпораций» в Древнем Риме связано с необходимостью объединения средств, имущества и различных имущественных благ римских граждан для достижения более значимой цели с одновременным уменьшением имущественных рисков граждан, входивших в ту или иную корпорацию. То есть, основополагающим фактором являлось объединение имущества (капитала) граждан, преследующих посредством совместных усилий реализацию общей для них цели. Соглашаясь с мнением Е.Е. Суязова, констатируем, что и в современном понимании термин "корпорация" используется в правовой литературе как понятие, обобщающее объединение лиц и предоставляемого ими капитала (имущества) с целью достижения установленной цели49. Как отмечает В.В. Долинская и ряд иных специалистов, в Древнем Риме идея о самостоятельном и имущественно обособленном субъекте права возникла в отношении муниципий — то есть городских общин50. По прошествии времени, римские муниципии становятся имущественно обособленными субъектами, которым были предоставлены права судебной защиты своих интересов посредством участия- судебных представителей соответствующих муниципий51. Со временем первоначальные «корпорации» как общность римских граждан, объединенных интересом достижения определенной цели, были признаны субъектами гражданского права. Таким образом, «корпорации» известны еще со времен
Древнего Рима. Однако результаты анализа современной специальной литературы позволяют утверждать, что среди отечественных и зарубежных специалистов отсутствует общая устоявшаяся позиция касательно определения понятия «корпорация», оно характеризуется неоднозначностью в восприятии и толковании. «Корпорация» определяется по-разному в различных правовых системах (англо-американская и континентальная системы права), а в ряде государств понятие «корпорация» не имеет легального определения и законодательного закрепления. Система юридических лиц ряда иностранных государств основана на выделении (в зависимости от наличия или отсутствия такого признака как членство в организации) корпораций и учреждений как основных видов юридических лиц. К примеру, в Швейцарии юридические лица разделены на корпорации и учреждения52. Во Франции же все юридические лица делятся на ассоциации и товарищества, в Германии юридические лица делятся на союзы и учреждения53. Сам термин "корпорация" наиболее характерен для англо-американской правовой системы, где корпорация «как форма объединений получила широкое распространение в результате концентрации и централизации капитала»54. В Англии корпорации делятся на: corporation sole (то есть единоличные корпорации) и corporation aggregate (корпорации как ассоциация, совокупность лиц, образующих юридическое лицо)55. В Соединенных Штатах Америки корпорация представляет собой юридическое лицо (стоит отметить, не единственное), которое может быть отнесено к государственным или частным лицам56. В Соединенных Штатах Америки корпорации условно делятся на 4-е группы: - public (публичные корпорации, к числу которых могут относиться и государственные органы); - quasi-public (квазипубличные корпорации, осуществляющие свою деятельность (газоснабжение, электричество и иное) за счет средств налогоплательщиков, а также компании и акционерные общества с участием государства); - business (предпринимательские корпорации, осуществляющие свою деятельность с целью получения прибыли); - non-profit (некоммерческие или непредпринимательские корпорации, соответственно, не ставящие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности)57. В свою очередь, ряд североамериканских ученых (к примеру, К. Боуви, Д. Тилл), придерживаясь названной классификации, предлагают несколько иную классификацию корпораций: - государственные корпорации (юридические лица, созданные государством или соответствующим штатом для реализации особых целей);
Порядок участия государства в акционерных обществах
В Российской Федерации функционирует достаточно большое количество коммерческих организаций, созданных государством или в которых государство принимает участие. К их числу и относятся многочисленные акционерные общества с определенной степенью участия государства в уставных капиталах. Существование названных организаций - это объективная реальность. Участие государства в таких организациях объяснимо осуществляемыми государством функциями и решаемыми задачами (к примеру, социальное и экономическое развитие). Участие государства в таких коммерческих организациях как акционерные общества не является индивидуальной особенностью Российской Федерации. Такие коммерческие организации с государственным участием созданы и успешно функционируют в США, во Франции, Германии, Норвегии и многих других странах. Анализ причин создания государством коммерческих структур и последующего участия в таких структурах показывает, что большинство хозяйствующих организаций с участием государства создавались в экономически «непривлекательных» для частных компаний сферах, либо в стратегических для государства отраслях, что подтверждает их публичное значение. Существование большого количества государственных предприятий и акционерных обществ с участием государства в Российской Федерации также связано с наследием советского периода (отсутствие частной собственности, большое количество государственных активов, ограничение предпринимательской деятельности и т.д.).
Проводимый в рамках настоящего диссертационного исследования анализ действующего законодательства об акционерных обществах с участием государства показывает, что законодательные акты, регулирующие соответствующие отношения условно можно разделить на такие блоки как: 1. «базовое» законодательство об акционерных обществах в Российской Федерации: основными нормативно-правовыми актами являются Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 года № 51-ФЗШ и Федеральный закон от 26.12.1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»112. Данные федеральные законы устанавливают правовое положение акцио нерных обществ в Российской Федерации, порядок создания и ликвидации, систему управления в акционерных обществах. Однако в данных нормативно-правовых актах недостаточно урегулирован правовой аспект участия государства в акционерных обществах, специфика такого участия и правовое положение названных акционерных обществ (установлено небольшое количество норм). 2. «специальное» приватизационное законодательство: основным нормативно-правовым актом является Федеральный закон от 21.12.2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» . Названный федеральный закон содержит Главу VII, устанавливающую особенности создания и правового положения открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной или муниципальной собственности. При этом действует большое количество различных подзаконных актов, регламентирующих определенные аспекты деятельности акционерных обществ с участием государства. Существенным недостатком является как раз то обстоятельство, что отсутствует единый правовой акт (соответствующий федеральный, закон), объединяющий разобщенные правовые регуляторы. Ведь эффективность нормативного регулирования и законодательства как такого заключается в его унифицированности и непротиворечивости.
Результаты ретроспективного анализа количества акционерных обществ с участием государства показывают, что в период с 1998 года по 2006 год существовала тенденция на увеличение количества указанных организаций (См. Таблицу I)114. Согласно представленной аналитической информации международного рейтингового агентства Moody s Investors Service115 количество акционерных обществ с участием государства в Российской Федерации значительное, указанные акционерные общества осуществляют свою деятельность в различных секторах отечественной экономики . Однако тенденция на увеличение количества акционерных обществ с участием государства постепенно прекращается. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 30.11.2009 года № 1805-р (в редакции от 17.12.2010) «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2010 год и основных на-правлений приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы» , количество акционерных обществ с участием государства на начало 2009 года составляло 3 337 (в сравнении с 4 420 на 2002 год). Более того, планируется последующее сокращение как количества акционерных обществ с участием государства, так и количества принадлежащих государству акций в таких организациях. Прямое воздействие государства на отечественную экономику оценивается специалистами по-разному. Как указывалось в параграфе 1.2. Главы I дис сертационной работы, настоящее исследование не ставит целью анализ такого вмешательства в экономику. Необходимо отметить, что процесс участия государства в экономике в целом и, в частности, управление государством акциями акционерных обществ согласуется с установленными Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09. 1999 г. № 1024) принципами (целями): - обеспечение выполнения хозяйствующими субъектами общегосударственных функций (такие как безопасность, социальные программы и иные); - стимулирование развития производства хозяйствующих субъектов, привлечение инвестиций; - осуществление институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, отраслей, создание вертикально интегрированных структур)! 18. Соответственно, форма акционерного общества достаточно распространена. Применение государством указанной организационно-правовой формы соответствует принципам рыночной экономики.
Необходимо отметить, что акционерное общество как организационно-правовая форма коммерческой организации изучена достаточно хорошо. Большое количество исследований проведено цивилистами. Целью же настоящего исследования является проведение анализа организационно-правового обеспечения государственных интересов в деятельности акционерных обществ, в уставном капитале которых принимает участие государство. Для проведения исследований проблемных аспектов участия государства в акционерных обществах необходимо провести анализ сущностных характеристик данной организационно-правовой формы юридического лица. Участие в акционерном обществе такого субъекта, как государство, привносит специфику в организацию таких юридических лиц и осуществляемую
Способы обеспечения государственных интересов в деятельности государственных корпораций
Надлежащая реализация государственных интересов в деятельности государственных корпораций невозможна без установления и применения системы государственного контроля над реализацией государственных интересов соответствующими организациями. Также необходимо отметить, что проблема обеспечения реализации государственных интересов не может быть разрешена простым усилением контроля со стороны государства. Без совершенствования системы внутрикорпоративного управления в государственных корпорациях, совершенствования механизмов взаимодействия государства в лице его органов и государственных корпораций, установления критериев и процедур реализации государственных интересов осуществляемый со стороны государства контроль не может быть эффективным. При проведении исследований в рамках настоящей диссертационной ра боты и проведения анализа системы государственного контроля над реализацией государственных интересов в деятельности государственных корпораций необходимо понимание того, что представляет собой государственный контроль и система государственного контроля как таковая. Государственный контроль представляет собой направленную деятельность государства, осуществляющего функции управления, по принятию решений, организации ответственными лицами исполнения принятых решений и последующей проверки результатов исполнения решений169.
В свою очередь, контроль рассматривается как деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, направленную на обеспечение законности и целесо-образности в отношении подчиненных (подконтрольных) субъектов . Система государственного контроля должна включать в себя установленную нормативную базу, определяющую систему субъектов, принимающих решения, и систему субъектов, исполняющих указанные решения, организацию государственного управления, формы осуществления деятельности уполномоченными субъектами, установления правовых институтов ответственности за различные нарушения в установленной сфере деятельности. Система государственного контроля должна устанавливать процедуры и методы осуществления контроля над соблюдением нормативных требований (кон-троль и надзор за соблюдение законности ). Для обеспечения реализации государственных интересов в деятельности государственных корпораций, увеличения экономической результативности и достижения общественно значимых целей, необходимо установление и совершенствование имеющихся механизмов контроля со стороны государства — учредителя. Существует внутреннее противоречие в созданных государством органи зациях (как государственные корпорации) и организациях с участием государства, заключающееся в необходимости реализации государственных интересов и исполнении соответствующих задач, иногда, вопреки экономической эффективности такого процесса.
При отсутствии ясных и однозначных приоритетных (стратегически важных) целей деятельности и методов реализации целей деятельности, осуществить государственный контроль достаточно сложно, так как для органов управления таких организаций не установлены критерии отчетности. Анализ действующего законодательства о государственных корпорациях и практики их деятельности показывает, что государственные корпорации в процессе деятельности реализуют следующие интересы: - непосредственно государственные интересы (то есть цели создания и функционирования); - интересы государственной корпорации как субъекта деятельности (в большей мере связанные с интересами управляющего состава и топ-менеджеров). Зачастую данные интересы могут входить в конфликт, тогда возникает конфликт интересов, механизмы предотвращения или разрешения которого недостаточно разработаны. То же характерно и для акционерных обществ, акции которых принадлежат государству. При отсутствии механизмов превентивного контроля и методов косвенного регулирования со стороны государства-учредителя или государства-акционера, возможна подмена государственных интересов интересами самих организаций, созданных государством. Присутствие государства в уставном капитале организации или общая государственная протекция организаций, с одной стороны, способствует снижению рисков их финансовой нестабильности. Названные организации всегда могут получить дополнительные финансовые активы (в том числе, из средств федерального бюджета), с другой стороны, это понижает стимулирование к увеличению эффективности (результативности) деятельности такого рода ор ганизаций172. В стратегически значимых сферах государство интересует деятельность организаций, направленная на реализацию государственных интересов. Проводя сравнение частных компаний и организаций с участием государства, как правильно отмечается специалистами, под угрозой оказывается финансовая дисциплина соответствующих организаций, способность таких организаций эффективно использовать привлеченные средства и держать под контролем кредитоспособность173.
Организация системы государственного контроля над реализацией государственных интересов требует установления эффективной системы управления в государственных корпорациях. С одной стороны, опосредованная система управления государственными корпорациями (когда государство предоставляет широкие полномочия нанимаемым управленцами) приведет к снижению государственного контроля, при этом, установление только непосредственной системы управления государственными корпорациями носит в большей мере формальный характер (то есть институт представительства государства-учредителя и формирование высших органов управления государственных корпораций представителями государства, одновременно являющимися должностными лицами государственных органов). Функции управления крупными организациями (государственными корпорациями и акционерными обществами с участием государства) осуществляют уполномоченные государственные органы - министерства (к примеру, Министерство экономического развития Российской Федерации), федеральные агентства (Росимущество), ряд вопросов отнесен к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации. Следующая ступень управления — представители уполномоченных государственных органов в органах управления соответствующих организаций. Текущее управление деятельностью осуществляет нанимаемый управленческий состав. Система управления, построенная по такому принципу, во-первых, снижает степень контроля госу
Способы обеспечения государственных интересов в деятельности акционерных обществ с участием государства
Надлежащее организационно-правовое обеспечение государственных интересов в деятельности акционерных обществ с участием государства труднодостижимо без установления эффективных механизмов контроля (как внешнего, так и внутреннего) за деятельностью таких организаций. Отсутствие эффективно организованной системы контроля со стороны государства за реализацией государственных интересов в деятельности соответствующих акционерных обществ, снижение контроля и неэффективно организованная система управления является причиной нарушения норм действующего законодательства, основой для различных правонарушений, причиняющих государству значительный ущерб. К указанным правонарушениям можно отнести: незаконные сделки с активами акционерного общества, вывод активов организаций, преднамеренное или фиктивное банкротство, искусственное уменьшение доли принадлежащих государству акций акционерных обществ. К примеру, в преднамеренном банкротстве были заподозрены такие акционерные общества как ОАО «НИИхиммаш», ОАО «Московский завод «Маяк», ОАО «НИИ «Зенит» и ряд иных223. Ущерб, причиненный государству при совершении незаконных сделок с активами, это стоимость незаконно отчужденного имущества акционерного общества, отсутствие дивидендов по акциям акционерных обществ, в отношении которых проводятся мероприятия по преднамеренному банкротству. Также достаточно распространены случаи противоправных поведений должностных лиц акционерных обществ с участием государства.
К примеру, в результате противоправных действий работников акционерного общества с участием государства доля государства в уставном капитале акционерного общества была незаконно уменьшена с 26-и процентов до 5-й процентов224. Наносимый в результате такого рода действий государству ущерб очевиден (и реальный ущерб, и упущенная выгода) . В качестве основных проблемных аспектов участия государства в акционерных обществах, требующих усиления в данном направлении государственного контроля, можно назвать следующие: - искусственное сокращение доли акционеров акционерного общества посредством осуществляемых компанией дополнительных эмиссий акций с последующим приобретением этих акций различными группами инвесторов; - необоснованный перевод активов материнской компании (акционерного общества) в различные «дочерние» организации, подконтрольные высшему управленческому составу (топ - менеджерам или иным лицам). Как результат вышеназванных действий по акциям, принадлежащим государству, в федеральный бюджет поступает сравнительно небольшой объем дивидендов, что является безусловным нарушением интересов государства как участника акционерного общества. К существующим рискам, способным оказать негативное влияние на обеспечение государственных интересов в деятельности акционерных обществ, можно таюке отнести возможность незаконных «реидерских» захватов компаний с участием государства, лицами, использующими «пробелы» в действующем законодательстве226, незаконная деятельность которых направлена на получение прибыли за счет повышения стоимости акций и перенаправления инвестиций227; коррумпированность представителей власти и государственных органов; отсутствие институтов общественного контроля. К нарушениям в процессе осуществления приватизации имущества, принадлежащего государству, можно отнести нарушение установленных условий приватизации и последующего распоряжения акциями акционерных обществ с участием го-сударства. Соглашаясь с мнением А.А. Яковлева, отмечаем, что с целью организационно-правового обеспечения государственных интересов в акционерных обществах необходимо систематически выявлять экономические и дисциплинарные нарушения, осуществлять анализ противоправных действий и формировать информационную основу для последующей стоимостной оценки размера нанесенного ущерба228.
Целью осуществляемого со стороны государства контроля над реализацией государственных интересов и управления принадлежащим государству имуществом является соблюдение указанными организациями требований действующего законодательства при осуществлении акционерными обществами с участием государства хозяйственной деятельности и реализация ими определенных государственных интересов. Представляется существенным установление соответствия фактической деятельности соответствующей коммерческой организации и ожидаемым государством положительным эффектам от результатов такой деятельности, то есть: увеличение доходов в федеральный бюджет (к примеру, увеличение прибыльности акционерных обществ с участием государства, получение дивидендов по принадлежащим государству акциям и иных доходов); осуществление экономических преобразований и развитие определенных отраслей экономики, стимулирование соответствующих процессов, протекция стратегически значимых отраслей экономики и производства (к примеру, российская авиапромышленность, обеспечение обороноспособности и безопасности государства); реализация социально значимых проектов (увеличение рабочих мест, установление различных льгот, обеспечение социальных потребностей по низким ценам и иное).
Стоит согласиться с мнением О.И. Коротковой, в соответствии с которым оценивать эффективность управления (государственного) принадлежащим государству имуществом только по критерию доходности некорректно. Как отмечает указанный автор, «оценка эффективности управления государственной собственностью не сводится только к размерам получаемых государством прямых доходов, так как государство выступает в нескольких ролях: как хозяин, сборщик налогов, как институт, регулирующий правила игры рыночных сил, как выразитель и гарант общественных интересов, а иногда и как клиент (что вызывает конфликт интересов внутри самой системы государственного управления - конфликт интересов министерств и ведомств при управлении государственной собственностью)»229. Как правильно отмечает упоминавшаяся О.И. Короткова, эффективность системы управления и контроля за деятельностью акционерных обществ с участием государства предполагает необходимость совершенствования действующей структуры органов управления дан 230 ных организации и уточнение ряда процедурных моментов .
