Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативно-правовое регулирование доступа к официальной информации 16
1. Понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, ее социальная значимость 16
2. Международное и зарубежное законодательство о доступе к официальной информации 33
3. Основы российского законодательства о доступе к официальной информации 45
4. Проблемы правового регулирования доступа на примере экологической и правовой информации 8 7
5. Перспективы совершенствования законодательства о доступе к официальной информации 105
Глава 2. Практика обеспечения права граждан на доступ к официальной информации 112
1. Формы и способы обеспечения доступа к официальной информации 112
2. Анализ типичных проблем, связанных с доступом к официальной информации 119
3. Использование информационных технологий в целях обеспечения доступа к официальной информации 144
4. Перспективы совершенствования правоприменительной практики обеспечения права на доступ к официальной информации 171
Заключение 179
Библиография 186
Приложение 214
- Понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, ее социальная значимость
- Международное и зарубежное законодательство о доступе к официальной информации
- Формы и способы обеспечения доступа к официальной информации
- Анализ типичных проблем, связанных с доступом к официальной информации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Право на доступ к информации является одним из фундаментальных прав в любом правовом демократическом государстве. Доступность официальной информации направлена как на обеспечение личных интересов индивидуума, связанных с возможностью реализовать свои права и свободы, так и на его участие в делах общества и государства. Доступ физических и юридических лиц к официальной информации является основой осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни.
В своем выступлении на заседании Президиума Государственного Совета в Петрозаводске 17 июля 2008 года, посвященном реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, Президент РФ Д.А. Медведев отметил, что свободный доступ граждан к информации - это одна из самых значимых характеристик демократического развития .
Конституция РФ2 в статье 29 закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Именно эта конституционная норма является главным правовым регулятором в вопросах обеспечения свободы информации, открытости государственных органов, органов местного самоуправления, а также прозрачности и гласности принимаемых ими решений.
Среди всех разновидностей информации особым интересом по критерию высокой социальной значимости и востребованности пользуется официальная информация или, как ее еще называют, информация о
1 Электронный ресурс - Режим доступа
type63378type63381 204340.shtml свободный
2 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года//Российская газета№ 197,25.12.1993.
деятельности государственных: органов и органов местного самоуправления. Это обусловлено самой спецификой функций, возложенных на эти органы. Нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой готовятся, принимаются и реализуются государственные решения. Качество таких решений в демократическом государстве должно обеспечиваться рядом мер, основной из которых является система общественного контроля над деятельностью государства.
Социальная важность права на доступ к официальной информации очевидна, поскольку прозрачность и открытость в деятельности властных структур снижает возможность злоупотреблений с их стороны, а значит, повышает уровень защищенности прав и свобод человека.
Доктрина информационной безопасности, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 года, ставит соблюдение конституционного права человека и гражданина в области получения информации и пользования ею на первое место среди национальных интересов России в информационной сфере.
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации4, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 года, среди прочего ставит перед органами власти задачи по обеспечению высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также совершенствованию системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.
Указанные документы по праву можно считать национальной концепцией, определяющей информационную политику государства на ближайшую перспективу и устанавливающей основные направления развития информационных отношений между государством, обществом и человеком. Международно-правовой основой национальной концепции можно считать
3 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 9 сентября
2000 года № Пр-1895 // Российская газета № 187,28.09.2000
4 Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утверждена Президентом РФ 7
февраля 2008 года №Пр-212 //Российская газета № 34, 16.02.2008
положения Окинавской хартии глобального информационного общества5, принятой 22 июля 2000 года лидерами стран «Группы восьми».
Для решения поставленных задач государство обязано создать условия для равного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В области совершенствования системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере основным направлением реализации Стратегии является развитие законодательных механизмов.
Поставленные задачи обусловливают необходимость нормативного закрепления общественных отношений в развивающейся информационной сфере. В последнее время было принято значительное число нормативных правовых актов, регламентирующих сферу доступа к информации, в том числе к официальной информации (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон «О персональных данных», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и др.).
Тем не менее, несмотря на активное развитие законодательства, регулирующего информационную сферу, в настоящее время в законодательстве должным образом не определены правовые средства и механизмы доступа заинтересованных лиц к официальной информации. Более того, в России до сих пор отсутствует нормативно закрепленное определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Недостатки законодательного регулирования этих отношений негативно отражаются и на правоприменительной практике. Заинтересованные лица испытывают трудности при реализации и защите
5 Окинавская хартия глобального информационного общества, принята 22 июля 2000 года лидерами стран «Группы восьми» // Дипломатический вестник, № 8,2000
своего права на доступ к официальной информации. Определенные проблемы в связи с этим возникают и в деятельности правоприменительных органов.
Все эти факторы в совокупности обусловили возникновение научного интереса к проблеме правового регулирования доступа к официальной информации как чрезвычайно актуальной и практически значимой.
Построение демократического правового государства возможно только при наличии эффективной системы информационного взаимодействия между государством, обществом и человеком. Пока прозрачность власти и механизмы реализации открытости официальной информации не станут законодательно оформленной реальностью, борьба с коррупцией и бюрократизмом останется лишь декларативными нормами. В связи с этим практическую значимость имеет исследование системы правового обеспечения доступа к официальной информации через анализ правовых основ, а также практики применения соответствующих нормативных правовых актов.
Степень разработанности темы исследования. Проведенный в диссертационной работе анализ действующего законодательства Российской Федерации на предмет закрепления в нем права граждан на доступ к официальной информации (информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления) позволяет сделать вывод о том, что первые шаги в направлении его законодательного урегулирования уже сделаны. Несмотря на это, многие существенные вопросы, решить которые необходимо для реализации конституционного права на доступ к информации, до сих пор не нашли своего достаточного отражения в правовых нормах.
Право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как юридическая категория исследовано недостаточно, его место в системе прав и свобод определено не в полной мере.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды в области теории права и информационного права А.Б. Агапова, С.С. Алексеева, А.А. Антопольского, Ю.М. Батурина, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, О.А. Городова, В.А. Копылова, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, В.Н. Монахова, Ю.Г. Просвирнина, М.М. Рассолова, Л.И. Спиридонова, Б.Н. Топорнина, А.А. Фатьянова, В.Е. Чиркина, С.А. Шевердяева и др.
Настоящее исследование также основывается на трудах по административному и гражданскому праву Д.Н. Бахраха, И.А. Покровского, А.П. Сергеева, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и других исследователей.
Нормативную основу диссертационной работы по изучению системы правового обеспечения доступа к официальной информации составляют национальные и международные нормативные правовые акты, а также акты законодательства зарубежных стран.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы анализа, толкования и обобщения правовых актов и практических материалов.
В ходе исследования были использованы такие методы научного познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, теоретико-прогностический, метод системного анализа, логический метод. Их применение позволило рассматривать исследуемые объекты всесторонне, в их взаимосвязи и целостности.
Объект исследования составляют правовые отношения, характеризующие систему связей по поводу обеспечения реализации и защиты права граждан на доступ к официальной информации (информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления).
В настоящем исследовании в меньшей степени отражены вопросы, касающиеся доступа к информации о деятельности судебных органов. Специфика деятельности этих органов обуславливает необходимость ее более детального учета при проведении подобных исследований. Между тем затронутые при проведенном исследовании вопросы и сформулированные
идеи в равной степени релевантны для правоотношений по доступу к информации о деятельности судебных органов. Проведенное исследование может послужить отправной точкой для проведения подобного анализа в отношении доступа к информации о деятельности судебных органов.
В настоящей работе рассматриваются нормативные правовые акты, а также правоприменительные решения по состоянию на 1 сентября 2008 года.
Предметом исследования является информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационной работы является оценка текущего состояния законодательства о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации, практики применения этого законодательства, а также выработка подходов для совершенствования указанного законодательства и правоприменительной практики. Поставленная цель будет достигнута посредством проведения комплексного анализа различных аспектов реализации и защиты права на доступ к информации о деятельности органов власти.
Для достижения выбранной цели в работе поставлены следующие задачи:
определение места и роли информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в системе общественных отношений;
исследование и определение понятийного аппарата категории «право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и всех ее ключевых элементов с целью их уточнения и согласования;
исследование основ регулирования права на доступ к официальной информации в международных актах и зарубежном законодательстве;
исследование законодательной доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в
Российской Федерации, а также перспектив по совершенствованию этого законодательства;
выявление основных проблем развития открытости и общедоступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации посредством выявления пробелов, противоречий и коллизий в правовом регулировании и подготовка предложений по их устранению;
разработка и обоснование конкретных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере обеспечения права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования. До настоящего момента в отечественной правовой науке многие вопросы нормативно-правового регулирования реализации права граждан на доступ к официальной информации не подвергались комплексному изучению и анализу либо были изучены недостаточно. Чаще всего проблема обеспечения доступа граждан к официальной информации рассматривалась в ряду прочих правомочий, составляющих право на информацию, гарантированное нормами Конституции РФ.
Между тем проблемы соотношения, толкования и применения установленных в Конституции РФ информационно-правовых норм остаются по-прежнему актуальными; нет достаточной четкости в определении механизмов реализации и защиты права на доступ к официальной информации, а также в понимании структуры и содержания самого понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», право на доступ к которой должно быть обеспечено правовыми средствами.
В представленной диссертации проведено комплексное научное исследование нормативно-правового регулирования реализации и защиты права на доступ к официальной информации (информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления), определены координаты этого права в системе конституционных норм. На основе проведенного исследования разработаны конкретные предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в данной сфере.
В диссертации раскрыта структура и содержание правовой категории «право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и ряда связанных с ней понятий, обобщен международный, зарубежный и отечественный опыт регулирования права на доступ к такой информации, выявлены пробелы, коллизии и противоречия в системе норм действующего российского законодательства, регулирующего соответствующую сферу общественных отношений, проанализированы возможные механизмы обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие основные положения:
На основе анализа терминологии в сфере доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в диссертации предлагается определение термина «право на доступ к информации», под которым автор понимает «комплекс правомочий по поиску и получению информации, обеспечивающих для субъекта возможность ее использования». На основании выработанной терминологии и используемых в нормативной технике дефиниций автор предлагает определить понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как информацию, получаемую и (или) создаваемую государственными органами и органами местного самоуправления, а таксисе подведомственными им организациями в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами.
В диссертации отстаивается позиция, что в рамках действующего в Российской Федерации законодательства существует правовая основа для
реализации и защиты права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Так, в ходе исследования были определены конкретные нормы законодательства, позволяющие обеспечивать доступ заинтересованных лиц к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
На основе анализа конституционных положений и их соотношения в регулировании доступа к официальной информации, автор приходит к выводу, что основным конституционным регулятором права на доступ к информации такого рода являются положения ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предоставляют дополнительные гарантии этого права в отношении той официальной информации, которая непосредственно затрагивает права и свободы заинтересованных лиц.
3. На основе анализа законодательства и правоприменительной практики выявлены пробелы, противоречия и коллизии в нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в сфере обеспечения доступа к правовой и экологической информации. В частности, несмотря на высокую степень социальной значимости, в действующем законодательстве не раскрыто определение терминов «экологическая информация» и «информация о состоянии окружающей среды». Кроме того, выявлена коллизия между положениями Федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и «О гидрометеорологической службе» в части возможности отнесения информации о состоянии окружающей среды к категории ограниченного доступа. В отношении доступности правовой информации, выявлено противоречие ч. 3 ст. 15 Конституции РФ отдельных положений Указа Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», допускающих возможность издания и применения неопубликованных нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
По результатам проведенного исследования сформулированы предложения по разрешению этих противоречий, коллизий и пробелов.
4. В ходе исследования нормативной базы и правоприменительной практики выявлены проблемы нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере ограничения права на доступ к официальной информации (информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), а также сформулированы предложения по решению этих проблем.
Так, одной из основных проблем в сфере ограничения прав граждан на доступ к официальной информации является противоречивость действующих правовых норм о государственной тайне и служебной информации ограниченного распространения. В диссертации уделяется особое внимание анализу имеющихся противоречий в этой сфере, и выработке предложений по их устранению.
В работе обосновывается необходимость существенного реформирования законодательства о государственной тайне, перехода от трехуровневой системы засекречивания на двухуровневую и выработки единого, утверждаемого Указом Президента РФ перечня сведений, подлежащих засекречиванию.
В исследовании предлагается пересмотреть отношение к понятию «служебная тайна» и определить его как не относящуюся к государственной тайне, полученную государственным органом или органом местного самоуправления информацию, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При таком понимании служебной тайны к ней будут относиться все иные (за исключением государственной тайны) виды информации ограниченного доступа, находящиеся в обладании государственного органа или органа местного самоуправления.
В диссертации обосновывается необходимость разработки федерального закона, регулирующего вопросы обращения с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относящейся к категории ограниченного доступа (государственной или служебной тайне).
5. В ходе анализа законодательства и правоприменительной практики выявлены проблемы нормативно-правового регулирования отношений в сфере обеспечения общедоступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Установлено, что, несмотря на то, что информационно-телекоммуникационная сеть Интернет является эффективным средством обеспечения доступа к официальной информации, органы власти недостаточно используют свои официальные сайты для распространения информации о своей деятельности. В ряде случаев, качественные характеристики официальных сайтов органов власти не отвечают потребностям пользователей. На примере информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти сформулированы конкретные предложения по принятию соответствующего нормативного правового акта, снимающего указанные проблемы. Так, в диссертации обосновывается необходимость принятия Постановления Правительства РФ, которым будут определены технологические, программные, лингвистические, организационные и правовые требования, предъявляемые к официальным сайтам Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Разработанный автором проект такого постановления является приложением к настоящей диссертации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы для совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности в информационной сфере жизни личности, общества и государства.
Сделанные выводы и предложения могут быть использованы как для дальнейшего анализа и осмысления сложившейся ситуации по реализации конституционного права на свободный поиск и получение информации в выбранном для диссертационной работы аспекте, так и при подготовке проектов нормативных правовых актов, призванных обеспечить реализацию права на доступ к официальной информации. Проведенное исследование может иметь ценность также для правоприменительных органов при принятии соответствующих управленческих решений.
Автор принимал непосредственное участие в судебных процессах, упомянутых в настоящем исследовании. Так, в результате одного из таких дел судом было вынесено решение, обязывающее ряд федеральных органов исполнительной власти создать свои официальные сайты и наполнить их информацией о своей деятельности. Это судебное решение приобрело прецедентный характер для других органов власти. Другим практическим результатом проделанной автором работы являются позитивные изменения в деле обеспечения открытости и общедоступности национальных стандартов на официальном сайте Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии в сети Интернет.
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе, при преподавании курса информационного права.
Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы и рекомендации прошли апробацию в процессе обсуждения на заседаниях сектора информационного права Института государства и права РАН, в статьях, публикациях и выступлениях на международных и российских научно-практических конференциях, а также в практической деятельности автора, в том числе при реализации государственных заказов и участии в судебных процессах. В частности, в журнале «Российская юстиция» (№ 4, 2007 г.) была опубликована статья автора «Судебная защита права на доступ к информации», в журнале «Информационное право» (№ 1 (12), 2008 г.) вышла статья автора «Законодательное регулирование доступа граждан к
информации о деятельности государственных органов». Автор делал доклад на парламентских слушаниях на тему «Актуальные проблемы совершенствования законодательства о государственной тайне», которые были организованы Комитетом по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в октябре 2008 года, выступал на различных научных и научно-практических, в том числе международных конференциях с докладами по теме диссертации. Автор являлся основным специалистом, привлеченным для реализации государственного заказа Ханты-Мансийского автономного округа — Югры по разработке Методических рекомендаций по формированию единой концепции обеспечения общедоступности государственных информационных ресурсов и обеспечения открытости и общедоступности информации о деятельности органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа — Югры (государственный контракт от 14 декабря 2007 года № 1106); государственного заказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации по анализу информационных систем федеральных органов исполнительной власти и правоприменительной практики обеспечения доступа граждан к таким информационным системам (государственный контракт от 26 ноября 2007 года № 2152-05-07); а также ряда других государственных заказов по информационной тематике.
Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение; две главы, объединяющие девять параграфов; заключение; библиографический список использованных нормативно-правовых источников, судебной практики и литературы; а также приложение, представляющее собой проект Постановления Правительства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, размещаемой на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет».
Понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, ее социальная значимость
Конституция Российской Федерации в статье 29 провозглашает право каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».
Это конституционное положение является фундаментом, на котором основано российское национальное законодательство о доступе к информации.
Определенные вопросы может вызывать использованный в указанной норме Конституции РФ термин «законный способ». Представляется, что данную норму Конституции РФ необходимо толковать с учетом одного из главных принципов демократического и правового государства. Этот принцип выражен в тезисе: «законно все то, что не запрещено законом». Он вытекает из положений части 3 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вместе с тем в Конституции РФ существуют и другие нормы, касающиеся права на доступ к информации. Так, согласно статье 24 части 2 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Некоторые исследователи полагают, что конституционным базисом права на доступ к официальной информации являются положения именно ч. 2 ст. 24, а не ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. В своей диссертационной работе6, а также в ряде своих статей С.Н. Шевердяев выдвигает собственную концепцию построения конструкции системы информационных прав, базисным тезисом которой является мысль о том, что самостоятельного субъективного права в области информации на основе ч. 4 ст. 29 Конституции РФ не образуется. В то же время такое субъективное право в форме «права на доступ к информации органов власти» образуется на базе нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ.
Как представляется автору, соотношение между конституционными нормами (ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29) и правом на доступ к официальной информации (информации о деятельности органов власти) - несколько иное. Норма ч. 4 ст. 29 Конституции РФ является базисным регулятором всей совокупности информационных прав. Оно предоставляет широкий спектр возможностей субъектов в связи с обращением информации (поиск, получение, производство, передача, распространение). При этом объектом нормы ч. 4 ст. 29 Конституции РФ является любая информация без ограничения, в том числе по кругу ее источников. Право на доступ к официальной информации подразумевает как специфику существа информации, так и специфику источника информации - орган власти. Таким образом, право на доступ к информации о деятельности органов власти является частным случаем универсального права, которое гарантировано положениями ч. 4 ст. 29 Конституции РФ.
Норма ч. 2 ст. 24 Конституции РФ из всего массива всевозможной информации выделяет специфическую категорию — информацшо, непосредственно затрагивающую права и свободы человека, находящуюся в распоряжении органов власти. Между тем не вся информация о деятельности органов власти непосредственно затрагивает права и свободы конкретного лица. Например, сведения о расходовании средств федерального бюджета являются информацией о деятельности органов власти, но если и затрагивают права и свободы какого-то конкретного лица, то весьма опосредовано. В данном случае лицо, запрашивающее из органов власти подобную информацию, не может обосновывать свои требования ссылкой на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ.
В связи с этим роль конституционного базиса права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления играют положения не ч. 2 ст. 24, а именно ч. 4 ст. 29 Конституции РФ.
Положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ в определенной степени дублируют общие нормы ч. 4 ст. 29, а также ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы лиц.
Вместе с тем, основной, но не самой очевидной специфичной особенностью нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ является то, что ее положения сформулированы не как описание прав лица, а в виде описания обязанности органа власти: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами...». Можно себе представить ситуацию, при которой орган власти располагает информацией, непосредственно затрагивающей права и свободы гражданина, но гражданин об этом даже не знает. Буквальное толкование положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ подводит нас к выводу о том, что у органа власти, который владеет подобной информацией, имеется конституционная обязанность не только ознакомить с такой информацией по запросу (реактивный способ), но и создать такие условия, при которых лицо будет уведомлено о том, что в органе власти имеется информация, непосредственно затрагивающая его права и свободы, с которой можно ознакомиться (проактивный способ).
Международное и зарубежное законодательство о доступе к официальной информации
В настоящее время развитые страны рассматривают возможности информационного общества в качестве движущей силы дальнейшего развития и как определенный вызов существующей системе отношений между государством, бизнесом, политиками, общественными организациями, гражданами.
Утверждение прав человека, среди которых одна из главных ролей будет принадлежать праву человека на информацию, и создание единого информационного пространства приведет к изменениям в большинстве государств, в их правовых системах и во всем мире35.
Право на информацию и обязанность предоставлять ее гражданам — одно из основных прав в демократическом обществе. Оно базируется на свободе слова и печати и является ключом к широкому осуществлению этой фундаментальной свободы, закрепленной во многих международных документах. В частности, согласно ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, «каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ»36.
Статья 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод37 декларирует, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и получать и распространять информацию, идеи без какого-либо вмешательства публичных властей и независимо от государственных границ. О. Афанасьева приходит к заключению, что Европейский суд по правам человека считает, что на государство возлагается обязанность собирать и распространять информацию по собственной инициативе, — речь идет о доступе к информации, а не о праве на информацию в собственном смысле. В то же время в Рекомендациях Совета Европы «О защите данных и свободе информации» подчеркивается, что демократические режимы характеризуются обращением в обществе максимального объема информации и что информационные права, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны трактоваться предельно широко, подразумевая свободу поиска информации и, как следствие, обязанность властей обеспечивать доступность информации по вопросам, имеющим общественное значение (с учетом соответствующих ограничений)39.
М.Р. Воскобитова, анализируя практику применения статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, приходит к выводу, что Европейский суд по правам человека считает статью 10 Европейской конвенции применимой только в тех случаях, «когда государственные органы предпринимают шаги, препятствующие получению индивидом такой информации, или пытаются наказать индивида за получение подобной информации. Если органы власти просто не выполняют требования предоставить правительственную информацию, то статья 10 не применима».40
По мнению М.Р. Воскобитовой, осторожность Европейского суда в этом вопросе имеет свои причины. В большинстве стран вопросы гласности действий правительства и доступа к правительственной информации регулируются специальным законодательством, принимаемым парламентом, а не складываются на основе судебных решений. Принятие специальных законов более целесообразно, когда речь идет о столь тонкой материи, как проведение границы между информацией, доступной общественности, и информацией, которая должна оставаться конфиденциальной. У парламента больше возможностей обсудить все аспекты этой проблемы и выработать целостный подход к ней, тогда как для судов, рассматривающих конкретные дела и создающих прецеденты, эта задача может оказаться слишком сложной.
Анализ практики Европейского суда по правам человека, сделанный М.Р. Воскобитовой, показал, что решения суда, тем не менее, предусматривают определенное, хоть и ограниченное, право на доступ к правительственной информации в тех случаях, когда эта информация касается самого заявителя. В этих случаях суд применяет статью 8, а не 10, Европейской конвенции по правам человека, закрепляющую право на уважение личной и семейной жизни индивида, его жилища и его корреспонденции.
Статья 19 Международного пакта о гражданских и политических правах закрепляет право каждого человека на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору. При этом пользование указанными правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
Формы и способы обеспечения доступа к официальной информации
Как уже отмечалось, в соответствии с положениями ч. 5 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лицо, желающее получить доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не обязано обосновывать необходимость ее получения.
Этим же законом предусмотрены две формы доступа к информации: предоставление и распространение. При этом, под предоставлением информации понимаются действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации — действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц.
Таким образом, доступ к информации о деятельности органов власти должен обеспечивается не только возможностью получить такую информацию по запросу, но и обязанностью соответствующих органов власти распространять определенную ее часть среди неопределенного (неограниченного) круга лиц.
В проекте Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» называется несколько способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов. Так, согласно ст. 7 законопроекта, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается следующими шестью способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в случаях, установленных федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т. п.);
4) ознакомление пользователей информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;
5) присутствие граждан и представителей организаций на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу.
Первые три, а также пятый способы относятся к форме распространения информации, а четвертый и шестой способы — к форме предоставления информации.
В качестве примера обнародования (опубликования) информации можно привести официальное опубликование нормативных правовых актов. Следует отметить, что официальное опубликование является составляющей частью нормотворческой процедуры. В связи с этим такой способ обеспечения доступа к информации в большей степени играет роль юридического факта, определяющего момент, с которого опубликованная информация (нормативный правовой акт) считается действительным. Кроме того, официальное опубликование в традиционных печатных изданиях в настоящее время является не самой эффективной формой доступа к информации о деятельности государственных органов.
Любое официальное опубликование в печатном издании затрудняет и делает неудобным процесс хранения, систематизации, поиска и использования гражданами информации о деятельности государственных органов.
К тому же в настоящее время степень доступности любого печатного издания несоизмеримо мала по сравнению со степенью доступности официальных сайтов государственных органов (тираж «Российской газеты» составляет 450 тысяч экземпляров, в то время как Интернет-аудитория по состоянию на 2007 год составляет 30,6 миллионов пользователей149). В связи с этим наиболее эффективным представляется упомянутый выше способ обеспечения доступа - размещение государственными органами информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационных сетях, в частности, на официальных сайтах в сети Интернет.
Анализ типичных проблем, связанных с доступом к официальной информации
Как уже отмечалось выше, положения Конституции РФ, Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в определенных случаях допускают ограничивать право на доступ к информации, в частности — к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При этом такие ограничения могут быть установлены только федеральным законом.
Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», среди прочего не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). Законодательством предусмотрены определенные гарантии доступа заинтересованных лиц к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления -в силу ее общественной значимости. Доступ к такой информации должен быть открытым, за исключением сведений, подпадающих под понятия «государственная тайна» или «служебная тайна». Вместе с тем, как уже отмечалось выше, если отношения в сфере государственной тайны регулируются федеральным законом (Законом РФ «О государственной тайне»), то федерального закона, регулирующего режим служебной тайны, в Российской Федерации до сих пор не существует и перспективы его принятия весьма туманны. При таких условиях легитимность действующего Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 года № 1233, вызывает обоснованные вопросы, поскольку подобные отношения должны регулироваться исключительно федеральными законами (см. параграф 3 главы 1 настоящей диссертации).
Таким образом, не являющаяся служебной или государственной тайной информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должна быть доступна для заинтересованных лиц.
Между тем, на практике часто встречаются случаи, когда органы власти отказывают в предоставлении информации о своей деятельности, даже когда информация не отнесена федеральным законом к государственной или служебной тайне. Одним из распространенных примеров обоснования отказов в предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является ссылка правоприменителей на то, что запрошенная информации непосредственно не затрагивает права и свободы заявителя.
Например, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству Правительства Санкт-Петербурга отказал обратившимся с запросом гражданам в предоставлении информации, отражающей полную смету расходов на создание одного подземного пешеходного перехода в городе Санкт-Петербурге и размере затрат на содержание одной пешеходной зоны в городе Санкт-Петербурге. В обосновании своего отказа 5 государственный орган указал на тот факт, что данная информация непосредственно не затрагивает права и свободы заявителей.
Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по городу Санкт-Петербургу отказало155 гражданину в предоставлении информации о финансово-экономическом обосновании размера платы за предоставление сведений государственного земельного кадастра, ссылаясь на то, что федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не предусматривает предоставление каких бы то ни было финансово-экономических обоснований приказов физическим и юридическим лицам. Гражданин обратился в суд с целью защитить свое право на информацию и признать отказ государственного органа незаконным. Но, ссылаясь на то, что запрошенная информация не затрагивает непосредственно прав и свобод заявителя, суд отказал в удовлетворении заявленных требований
