Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административные процедуры и информация в механизме правового регулирования 13
1 Роль административных процедур в механизме реализации субъективных публичных прав граждан 13
2. Право фаждан на доступ к публичной информации и его процессуальные формы 41
Глава II. Правовой институт доступа граждан к публичной информации 71
1 . Основы правового регулирования доступа граждан к публичной информации 71
2. Сферы действия административных процедур доступа граждан к публичной информации 104
Глава III. Система административных процедур доступа граждан к публичной информации 137
1. Общая административная процедура доступа к публичной информации 137
2. Специальные административные процедуры доступа к публичной информации 178
Заключение 223
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 231
- Роль административных процедур в механизме реализации субъективных публичных прав граждан
- Право фаждан на доступ к публичной информации и его процессуальные формы
- Основы правового регулирования доступа граждан к публичной информации
- Общая административная процедура доступа к публичной информации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 2000 году на саммите глав государств стран большой восьмерки в Окинаве была провозглашена задача перехода к глобальному информационному обществу - обществу, в котором информация осознается «в качестве ресурса жизнедеятельности и развития всех социальных и биологических форм Homo Sapiens» (И.Л. Бачило), а информационная сфера в целом приобретает важнейшее значение для каждого конкретного индивида. Это определяет задачи по её правовому регулированию как наиболее актуальные.
На рубеже XIX и XX веков выдающийся ученый Георг Еллинек сделал вывод о том, что права человека проходят в своем развитии несколько этапов. На первом «существование ограничений, являвшихся особенно тягостными для индивида, исторически обусловило признание определенных прав и свобод», которые сформировали «отрицательную свободу от государства». Следующей оформилась группа прав, представляющих собой «притязания на положительные действия государства в интересах индивида». Развитие правового регулирования информационных отношений является прекрасной иллюстрацией к сказанному выше. Конституция РФ, реагируя на опыт предшествующих десятилетий, закрепила целый комплекс прав, относящихся к первой группе. Эти положения получили дальнейшее развитие в законодательстве о средствах массовой информации, связи, нормах-ограничениях в уголовном процессе и многих других сферах. Сегодня развитие общества требует сделать следующий шаг. Пока же превалирует подход, при котором государство само определяет, какие сведения оно раскроет, а какие, даже будучи формально доступными, так и останутся недосягаемыми для граждан, надежно «защищенные» отсутствием процессуальных механизмов.
Позитивные изменения в этой сфере происходят крайне медленно. Федеральный закон (далее - ФЗ) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не учитывает специфику информационных
4 отношений. Большая часть нормативных актов, посвященных регулированию информации с ограниченным доступом, сосредоточена на ограничении получения сведений. При этом отсутствуют процедуры проверки соответствия специального правового режима конституционным основаниям его установления. Даже в отношении информационных ресурсов, содержащих общедоступные сведения, в большинстве случаев не существует эффективных правовых средств ознакомления с этой информацией при отсутствии волеизъявления со стороны её обладателей. В тех ситуациях, когда процессуальным механизмам получения сведений уделяется какое-то внимание, господствующим является ведомственный подход, неприменимый, когда речь идет о реализации конституционных прав граждан.
Особенно явным такое топтание на месте выглядит в сравнении не только с развитыми государствами Западной Европы, США, Японии, но и со странами СНГ и Балтии, с которыми Россию объединяет общее правовое прошлое и, соответственно, схожие проблемы на современном этапе. Многие из них уже сделали серьезные шаги на пути к такому положению дел, при котором невластные субъекты не только являются пассивными потребителями официально предоставляемой информации, но и способны «привести в движение правопорядок», истребуя важную и актуальную именно для них информацию.
Помимо того, что развитые процессуальные механизмы - это средство реализации субъективных прав в информационной сфере, они являются ещё и мощнейшим инструментом контроля за государством со стороны гражданского общества. Оно, в свою очередь, не может быть построено в условиях отсутствия эффективных механизмов выявления дефектов в деятельности публичной власти.
В последние несколько лет государство вновь вернулось к информационной проблематике. Приняты ФЗ «О коммерческой тайне», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», пришедший на смену базовому закону «Об информации, информатизации и
5 защите информации», «О персональных данных». В большинстве своем все эти акты носят материально-правовой характер, не уделяя процессуальным вопросам должного внимания. При этом процессуальные формы позитивной (не связанной с разрешением споров) деятельности исполнительной власти исследуются в рамках входящего в систему административного права института административных процедур.
Представляется, что административные процедуры как средство, при помощи которого осуществляется реализация конституционных прав граждан, являются востребованными практикой, Все это обуславливает необходимость разработки теоретического фундамента для нормативного акта, который бы предложил целостный подход к процессуальному обеспечению права невластных субъектов на получение от государства интересующих их сведений.
Степень научной разработанности темы. Правовое регулирование права на доступ к публичной информации осуществляется конституционным, информационным и административным правом.
Исследованиям информации как особого явления, обладающего рядом уникальных свойств, оказывающих непосредственное влияние на правовое регулирование связанных с ней отношений, и в целом вопросам информации в праве посвящены работы А.Б. Агапова, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, О.А.Гаврилова, О.А. Городова, Т.В.Закупеня, В.О. Калятина, В.А. Копылова, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, А.В. Минбалеева, В.П. Мозолина, Ю.В.Петровичевой, И.М Рассолова, СЮ. Соболя, А.А. Стрельцова, Э.В.Талапиной, М.А. Федотова. Отдельные вопросы правового регулирования, связанных с информацией отношений, нашли отражение в работах А.А.Антапольского, Е.К. Волчинской, В.И. Кутузова, М.В. Лушниковой, А.М.Лушникова, А.Т. Раимовой, И.И. Салихова, СИ. Семилетова, АА.Снытникова, А.А. Тамодлина, Л.В. Тумановой, А.А. Фатьянова.
Исследованиям информационных отношений сквозь призму конституционных прав посвящены работы Е.С Лисицыной, И.Н. Маланыча, А.В. Малько, А.Г. Михайлова, С.Н. Шевердяева. Значительное число работ,
начиная с фундаментальных трудов Г. Еллинека и КМ Коркунова и заканчивая исследованиями современных ученых-конституционалистов, посвящено в целом изучению субъективных прав граждан.
Большой вклад в теорию процессуальных форм деятельности внесли В.Н.Протасов, В.Д, Сорокин. Но все же наибольшее значение для изучения обозначенного явления применительно к исполнительной власти имеют работы ученых в области административного права. В ходе продолжающейся уже полвека дискуссии об административном процессе был наработан богатейший материал, представленный в трудах Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, К.СБельского, А.А. Дёмина, А.Б. Зеленцова, Ю.М Козлова, Н.М. Конина, П.И. Кононова, И.М. Лазарева, Б.М, Лазарева, В.И. Новоселова, В.В.Полянского, Л-Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова, СДХазанова, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова-Исследования, посвященные принципам административной деятельности в иностранных государствах представлены работами таких ученых как ДТаллиган, И. Рихтер, Т. Хонда, К. Шайх, М.А. Штатина, Г\Ф. Шупперт, К.Экштайн. Тем ни менее, по мнению диссертанта, целостная концепция правового регулирования доступа к публичной информации, которая могла бы быть непосредственно использована в законотворческой деятельности, пока не сложилась.
Настоящая диссертация является одной из первых попыток теоретической разработки системы административных процедур доступа к публичной информации, отвечающих сегодняшнему состоянию общественных отношений в данной сфере и способных максимально безболезненно выстроиться в существующую правоприменительную практику.
Целью работы является комплексное исследование правового регулирования административных процедур, посредством которых осуществляется реализация права невластных субъектов на доступ к информации, связанной с осуществлением публичных функций государственными органами, органами местного самоуправления и иными
7 лицами. Реализация целей диссертационной работы предполагает подготовку предложений по совершенствованию законодательства в данной области. Цель работы обусловила и конкретные задачи исследования:
Исследование административной процедуры как основной процессуальной формы реализации конституционного права граждан.
Определение понятий «право на доступ к информации» и «право на доступ к публичной информации» и раскрытие их содержания,
Выявление роли административных процедур в опосредовании отношений по реализации права на доступ к публичной информации.
Систематизация нормативного материала, касающегося правового регулирования административных процедур доступа к публичной информации.
Исследование вопросов уровня правового регулирования права на доступ к публичной информации.
Определение сферы действия нормативного акта, регулирующего право на доступ к публичной информации и его структуры.
Дифференциация различных правовых режимов доступа к публичной информации.
Выработка нормативной модели общей процедуры доступа к публичной информации.
Разработка системы процедур реализации права на доступ к публичной информации.
Методологическая основа исследования. Методологической основой диссертационного исследования является система философских знаний, формулирующих основные требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений общественной жизни. Автор стремился использовать весь комплекс методов научного познания и опирался на фундаментальные положения теории систем, социального управления, общей теории государства и права. При решении поставленных задач были
использованы формально-юридический метод, методы сравнительного и лингвистического анализа. Особое внимание было уделено методу сравнительного анализа. Автором исследована практика законодательного регулирования рассматриваемых отношений в странах ближнего и дальнего зарубежья, проекты нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов РФ по спорам, связанным с правом граждан и юридических лиц на доступ к информации.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения и механизм правового регулирования в сфере реализации права граждан на доступ к публичной информации. Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регламентирующие право граждан на доступ к публичной информации, проекты нормативных актов различных уровней, посвященные исследуемой тематике, судебная практика в данной сфере, а также правовой статус граждан и компетенция государственных органов в отношениях по доступу к информации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что, настоящая работа является одной из первых попыток систематизации теоретических выводов, сделанные учеными применительно к праву на доступ к информации в рамках наук информационного и конституционного права, а так же объединения этих выводов с положениями теории административного процесса- Это позволило перевести обсуждение проблемы в практическую плоскость - плоскость процессуальных механизмов, посредством которых право граждан на информацию может быть реализовано в правоотношениях относительного типа.
Автором была обобщена практика законодательного регулирования отношений по доступу к публичной информации в странах СНГ и Балтии, а также ряде стран дальнего зарубежья. Подробно исследованы проекты нормативных актов различного уровня, разрабатывавшиеся на территории Российской Федерации и посвященные регулированию права на доступ к
9 публичной информации. На основе выделения различных правовых режимов доступа к публичной информации предложена система соответствующих им административно-правовых процедур.
На защиту выносятся следующие положения;
1. Реализация конституционного права на доступ к публичной информации предполагает закрепление системы правовых процедур. Основной процессуальной формой реализации указанного права выступает административная процедура. Её целью является принятие административного акта, а её внутренняя структура состоит из стадий, представляющих собой организационные действия и завершающиеся промежуточными решениями.
2.«Право на доступ к публичной информации» - это право граждан и организаций на получение любых интересующих их сведений, связанных с осуществлением публичных функций, путем подачи обращения в установленном законодательством порядке к обладателю публичной информации при условии самостоятельного и свободного определяя объема требований. Право на доступ к публичной информации является одним из способов реализации конституционного правомочия «получения сведений» и входит в комплексное право - «право на информацию», имеющее конституционно-правовую природу.
3, Право на доступ к публичной информации неразрывно связано с институтом административных процедур, который облекает имеющее информационную природу право в специфическую административно-процессуальную форму. Без указанной формы рассматриваемое право не может реализовываться эффективно.
4.Существующий на сегодняшний день подход, согласно которому право на доступ к публичной информации может быть урегулировано посредством единой («общей») процедуры, не соответствует текущему уровню развития общественных отношений в данной сфере. Наряду с указанной «общей» процедурой необходима система специальных процедур, являющихся формой
10 наиболее распространенных и (или) востребованных отношений в рассматриваемой сфере. К таковым отнесены:
процедура устного запроса;
процедура запроса информации из учетных систем;
исключительная процедура (ускоренный доступ к информации, необходимой для предотвращения существенных для субъекта запроса угроз);
процедура доступа к информации с ограниченным доступом;
процедура доступа к персональным данным
Первая, вторая и третья процедуры предназначены для доступа к общедоступной информации. Четвертая и пятая процедуры предназначены для доступа к информации с ограниченным доступом,
5.Особый административно-информационный характер отношений и объем подлежащих закреплению процессуальных норм требуют принятия отдельного нормативного акта, посвященного вопросам доступа к публичной информации. В силу того, что рассматриваемое право обеспечивает реализацию конституционного правомочия «получения информации», нормативный акт должен иметь форму федерального закона, который способен обеспечить надлежащую стабильность правового регулирования и оказать унифицирующее воздействие на законодательство в его широком смысле,
б.Федеральный закон о доступе к публичной информации должен носить общий характер, то есть распространяться на все отношения, кроме прямо изъятых из предмета его регулирования. Из сферы действия федерального закона должно быть исключено истребование информации не связанной с осуществлением публичных функций, а соответственно подлежащей регулированию посредством иных правовых методов.
В рамках отношений, связанных с осуществлением публичных функций так же есть сферы, нуждающиеся в обособленном регулировании:
доступ к информации, составляющей государственную тайну;
доступ к конфиденциальной информации;
доступ к вредной информации;
доступ к информации, на которую распространяется законодательство об архивном деле в Российской Федерации;
доступ к служебной информации, на которую не распространяется правовой режим служебной тайны;
доступ к информации в рамках конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства;
доступ к информации, связанной с деятельностью представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
доступ к информации посредством запросов редакций средств массовой информации.
Все эти отношения нуждаются в обособленном регулировании за рамками закона о доступе к публичной информации. При этом отношения, перечисленные в пунктах 1), 2) (в части информации, составляющей тайну следствия), 4), 6), 7), 8) не могут регулироваться законом о доступе ни при каких обстоятельствах. Ко всем остальным отношениям общий закон о доступе к публичной информации может применяться если за его пределами отсутствуют процедуры доступа к такой информации.
7. К субъектам, обладающим правом на доступ к публичной информации, должны быть отнесены граждане и организации. К субъектам, обязанным предоставлять информацию: 1) государственные органы и органы местного самоуправления; 2) юридические лица, осуществляющие публичные функции, учредителем которых выступает государство или органы местного самоуправления или созданные в силу прямого указания закона; 3)юридические лица, осуществляющие публичные функции на основании договора или нормативного правового акта - в части осуществления таких функций.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Полученные в результате проведенного исследования выводы могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсам «Административное право», «Информационное право», специальным курсам в системе высших и средних специальных учебных заведений. Предложенная в
12 диссертации система административных процедур доступа к публичной информации, а также выводы по уровню юридической силы и сфере действия нормативного акта, в котором она должна быть закреплена, могут быть использованы в законотворческой деятельности, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права Уральской государственной юридической академии. Научные положения, содержащиеся в диссертации обсуждались при участии автора в работе научно-практических конференций в Институте Государства и права РАН и УрГЮА и нашли отражение в публикациях.
Струетура работы. Диссертация состоит из трех глав, подразделенных на шесть параграфов и библиографии. Структура работы обусловлена целью исследования.
Роль административных процедур в механизме реализации субъективных публичных прав граждан
Следуя известному выражению Рене Декарта, говорившему, что определение значения слов способно избавить человечество от половины его заблуждений, необхадимо обратиться к самому термину «административная процедура», который является одним из краеугольных камней нашего исследования.
Слово «процедура» выражает понятие, активно используемое как в рамках естественных, так и гуманитарных наук. Как указывает Б.М.Лазарев, под ней «обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи». В этой связи очевидно, что оно приобретает определенную специфику в зависимости от той сферы, в которой используется. Рассматривая процедуру в социальных отношениях (социальную процедуру), В.КПротасов отмечает, что она является их древнейшим регулятором, обеспечивающим реализацию «практически всех разновидностей социальных норм», особенно тех, «у которых ярко выражен признак формальной определенности, которые являются по своей природе внешними регуляторами поведения и действуют при условии четкой фиксации и внешнего оформления». И далее: «процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: а) ориентирована на достижение конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована целесообразными общественными отношениями; в) обладает моделью своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии; е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного для неё общественного отношения»
Тот факт, что процедура прекрасно подходит для регулирования отношений, в которых особенно важна формальная определенность, предопределяет её важное место в механизме правового регулирования. Оказавшись в этой специфической среде, социальная процедура приобретает такие специфические черты, как урегулированность правовыми нормами, структурированность правовыми отношениями, направленность на правовой результат и т.д. Появление новых признаков, а, точнее, видоизменение уже имевшихся под воздействием особенностей среды, в которую она помещена, является основанием для введения нового термина «правовая процедура».
Правовая процедура, являясь видом социальной процедуры, одновременно выступает родовым понятием для отраслевых процедур-Основанием для выделения последних служит специфика отношений в тех или иных областях общественной жизни, урегулированной правом. Эта специфика определяет как особенности основных общественных отношений (материальных или процессуальных), средством для реализации которых является конкретная процедура, так и служебных, т.е. самой конкретной отраслевой процедуры (круг участвующих в ней субъектов, их права и обязанности и т.д.).
В административном праве используемый В.Н. Протасовым термин «основное общественное отношение» зачастую заменяется термином «индивидуальное административное дело»- ЮМ- Козлов определил его как «возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов», Чтобы убедиться в том, что приведенное определение представляет собой преломление более общего по своему содержанию термина в конкретной отрасли права, достаточно освободить его от административно-правовой специфики, в результате чего получается общее определение. Согласно ему «основное общественное отношение» или «индивидуальное дело» представляют собой возникающий в сфере права вопрос, связанный с применением правовых норм и требующий в целях его разрешения урегулированных процедурой действий уполномоченных органов. И то и другое может иметь как материально-правовую, так и процессуально-правовую природу. Оба существуют объективно, вне зависимости от того, возникло ли служебное отношение, в рамках которого индивидуальное дело должно быть разрешено. Одновременно они выступают основанием для возникновения служебного отношения, в рамках которого процедура будет реализована.
Сказанное выше по поводу видоизменения правовых процедур под влиянием специфики среды, в которой они находятся, относится и к особенностям тех общественных отношений, средством для реализации которых является конкретная процедура. Специфика урегулированной правом сферы общественной жизни влияет и на саму процедуру, а также на отношения служебного характера, возникающие при её реализации. Очевидно, что относящиеся к разным отраслям права, регулирующим различные сферы общественной жизни, процедуры будут различаться. Достаточно сравнить процедуру подачи общей административной жалобы и процедуру предъявления гражданского иска.
Право фаждан на доступ к публичной информации и его процессуальные формы
В 1974 году ДН. Бахрах в статье «Особенности социального управления» указал на неразрывную связь управления и информации. Именно благодаря информационному взаимодействию достигается связь и упорядоченность компонентов, образующих самоуправляемою систему.1 Несмотря на то, что управление в целом имеет «информационною природу», в некоторых отношениях роль информации существенно больше, чем «переработка информации о сущем в информацию о должном». Это, в частности, касается отношений, в которых информация выступает целью взаимодействия субъектов- Таким образом, в качестве исходного тезиса можно выдвинуть предположение о том, что чем большую роль играет информация в тех или иных отношениях, тем существенней является привносимая ею специфика,
И это, и сама избранная нами тема исследования, требуют обратиться к информационной проблематике, активно разрабатываемой в настоящее время в рамках формирующейся отрасли информационного права. Необходимо рассмотреть само понятие информации, её свойства и в особенности те из них, которые оказывают непосредственное влияние на правовое регулирование тесно связанных с ней отношений (в том числе и являющихся предметом нашего исследования),
Большинство ученых, занимающихся исследованиями в информационной сфере, с сожалением констатируют, что единого подхода к определению понятия «информация» наука на сегодняшний день не выработала. Это объясняется масштабом явления, которое только с большим трудом и изрядной потерей содержания может быть втиснуто в жесткие рамки определения. Видимо, прав был известный специалист в области кибернетики К. Штейнбух, утверждавший, что «мы не можем дать исчерпывающего и достаточного определения таким понятиям как «материя», «энергия», «информация».1 Тем не менее, это не снимает обязанности обозначить границы данного понятия, тем более, что ни в коем случае не преследуется цель дать окончательное определение и ведущими являются соображения практической полезности для правового регулирования. Опуская философские определения информации, которые давали К Винер или К. Шеннон, и которые, по выражению ВА Копылова, являются настолько же неприемлемыми для права, насколько неприемлемо регулирование отношений по поводу энергии вообще или материи вообще, можно обратиться к его практическому аспекту. Словарь Ожегова определяет информацию как: 1) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах; 2) сообщения осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо. Этот подход к определению рассматриваемого понятия через «сведения» был воспринят Федеральным законом «Об информации информатизации и защите информации», который впервые в российской юридической науке дал ему легальное определение. Статья вторая определяла информацию как «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления». ВА. Копылов предложил дополнить это определение указанием на то, что эти сведения должны быть изложены в «виде, понятном для восприятия человеком», что дает возможность «вывести» из понятия «информация» программы для электронных вычислительных машин, отнесенные к средствам обеспечения ЭВМ,3 Более полное, но в целом аналогичное легальному, определение информации дают в своей статье Т,В. Закупень и СЮ. Соболь, Учтя в нем признаки информации, они рассматривают её как «нематериальный объект в системе взаимодействий в рамках человеческого общества, который представляет собой сведения о лицах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления, а также результаты их оценки в сознании человека»
Несмотря на то, что почти каждый автор, пишущий по информационной проблематике, отмечает «отсутствие общих подходов к пониманию информации» и дополняет существующее в законе определение теми или иными собственными разработками, содержательное ядро остается неизменным, что лишь подтверждает его жизнеспособность. Законодатель в этом вопросе фактически шагнул дальше, чем многие ученые это делают и сегодня. Очистив зёрна от плевел, он создал определение достаточное с практической точки зрения и принципиально верное с точки зрения теории. В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации»1 оно обрело окончательный вид. Определив информацию как «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления», законодатель сделал логичный и последний шаг, освободив дефиницию от элементов, не несущих принципиальной смысловой нагрузки.
Ситуация вокруг основных свойств (особенностей) информации, оказывающих влияние на её правовое регулирование складывается не столь удачно. Тем не менее, некоторая консолидированная позиция в научном сообществе уже сформировалась.
Основы правового регулирования доступа граждан к публичной информации
Административные процедуры являются надежной и удобной формой реализации права граждан на доступ к информации в публично-правовой сфере. Однако процессуальные нормы не существует сами по себе. Они требуют закрепления в нормативном правовом акте, и от его уровня и общей концепции во многом будет зависеть эффективность регулирования.
Цель настоящего параграфа, через анализ существующих в Российской Федерации и за её пределами подходов к данному вопросу, разрешить проблемы уровня, требуемой формы и структуры нормативного акта, который должен закрепить процедуры доступа к публичной информации.
В первой главе уже указывалось на то, что доступ к информации является составной частью комплексного правового образования права на информацию и выполняет в его рамках важную прикладную функцию, но не является единственным способом, обеспечивающим получение невластными субъектами интересующих их сведений. В этой связи, начиная разговор о нормативно-правовом закреплении правомочий по доступу невластных субъектов к интересующей их публичной информации, необходимо в первую очередь определиться с тем объемом правоотношений, на регулирование которых он будет рассчитан. Будет ли это закон «О праве на информацию» или даже «Информационный кодекс», в рамках которого правомочию доступа будет посвящена глава или раздел. Или это должен быть просто комплексный закон об информационной открытости государства, а может и просто закон о доступе к публичной информации. Существует и позиция, согласно которой, поскольку доступ к публичной информации осуществляется посредством обращения, подаваемого в органы государственной власти и местного самоуправления, то и правовое регулирование должно осуществляться в рамках законодательства об обращениях граждан.
В первой главе при определении понятия доступа, эта проблематика уже частично затрагивалась, но в связи с тем, что на сегодняшний день многие законопроекты в данной сфере придерживаются иной позиции, считаем необходимым остановиться на этом еще раз, более подробно и с позиций практической целесообразности того или иного варианта правового регулирования. Следует признать, что, если с точки зрения удобства и повышения качества правового регулирования права граждан на информацию целесообразным будет объединение в едином акте нескольких правомочий, работающих на достижение определенной информационной насыщенности общества, то приоритет должен остаться за комплексным регулированием. Тем более, что отстаиваемая позиция о самостоятельности права на доступ к публичной информации (далее - право на доступ) и его объеме сама по себе не противоречит идее принятия комплексного акта, регулирующего одновременно и вопросы доступа невластных субъектов к интересующим их сведениям и вопросы открытости публично-правовых структур для общества.
Необходимо отметить, что в силу еще не до конца устоявшейся терминологии в сфере информационных отношений, название того или иного акта далеко не всегда отражает его содержание, которое, исходя из основного текста, оказывается более узким или широким. В связи с этим классифицироваться акты будут не столько исходя из их названия, сколько исходя из того круга общественных отношений, которые они регулируют.
Рассмотрение поставленного вопроса начнем с позиции о необходимости максимально комплексного регулирования информационных отношений, выраженной в идее принятия единого информационного кодекса и включения в него права на доступ к информации как одного из правомочий в информационной сфере. Слова о необходимости принятия информационного кодекса прозвучали на заседании президиума Государственного совета при Президенте Российской Федерации. Несмотря на то, что на сегодняшний день нет ни одного доступного более или менее широкой научной общественности проекта, разговоры о нем периодически ведутся на фоне подготовки украинского проекта и идей о разработке модельного информационного кодекса для стран СНГ.3 Некоторые ученые также призывают к его разработке и принятию. На необходимость этого, в частности, указывает Е.С. Лисицина, обосновывая это «объективно возникшей необходимостью» и ссылкой на указанные выше проекты.
Кодификация правил в любой области определяется не только и не столько желаниями авторов, сколько реальной потребностью, без удовлетворения которой невозможно достигнуть нового, более высокого уровня правового регулирования. В данном вопросе нельзя просто принять волевое решение. В свою очередь, потребности должна соответствовать детальная разработка всех отношений, которые предполагается кодифицировать, заканчивающаяся выделением в них общей части, которая и составляет основу кодекса, скрепляя воедино разрозненные правила поведения, устанавливая единообразные принципы регулирования. На настоящий момент, когда формирующееся информационное право делает первые и не всегда бесспорные с точки зрения представителей «базовых отраслей» шаги в четком определении своего предмета регулирования, включая в него отношения от информационного взаимодействия государственных органов, до авторского и патентного права говорить о кодификации еще очевидно рано.
Общая административная процедура доступа к публичной информации
Процедура получения публичной информации посредством обращения к её владельцу является на сегодняшний день далеко не самой технически совершенной, а потому вполне может уступать средствам массовой информации или информационным системам органов государственной власти в плане оперативности и простоты использования. Но все эти недостатки меркнут перед двумя достоинствами: универсальностью и ориентированностью на получение субъективно важных сведений. Будучи в известной степени самым технически примитивным способом, она, благодаря этому, доступна максимально широкому кругу лиц, которые могут воспользоваться ей в любых условиях и получить требуемые сведения или официальные разъяснения об иной, подлежащей применению процедуре, что называется «из первых рук». Не менее важным является и то, что субъект запроса сам формулирует его предмет, не будучи скованным в этом вопросе ни усмотрением должностных лиц или журналистов, ни техническими возможностями органов государственной власти или иных субъектов, обязанных предоставлять информацию. Именно это обуславливает то, что процедура доступа является основой базового, для права на информацию в целом, правомочия получения информации. Это подтверждается существующей на сегодняшний день практикой нормативно-правового регулирования вопросов доступа и многочисленными проектами в данной сфере. Вне зависимости от того, насколько широкий круг общественных отношений ими охватывается, процедура обращения с целью получения информации всегда занимает в них важное, если не основное место.
В рамках предлагаемой концепции правового регулирования доступа к публичной информации, важность общей процедуры обуславливается не только тем, что она является базовым средством реализации правомочия получения информации, но и тем, что она выступает основой для более совершенной процессуальной формы. Последняя, как уже отмечалось ранее, будет состоять из совокупности общей и специальных процедур доступа, где каждая из специальных будет опираться на положения общей, конструируя на её основе специальный порядок реализации правомочия посредством изменения отдельных её элементов. Это предполагает особое внимание, которое необходимо уделить каждому из элементов общей процедуры для того, чтобы они могли не только действовать как единый слаженный механизм, но и заимствоваться для создания специальных процедур.
В части работы, посвященной понятию административной процедуры, отмечалось, что она не является однородной. Она состоит из стадий, содержанием которых являются организационные действия (совокупность требований, предъявляемых к действиям на том или ином этапе процедуры), завершающиеся промежуточными решениями. На основе анализа российского и зарубежного опыта, предоставляющего богатый материал для исследования, можно предложить следующую структуру общей процедуры доступа к публичной информации: 1. Подача административно-информационного запроса: 1 Л. Действие: подача административно-информационного запроса обладателю информации (данное организационное действие регулируется требованиями, адресованными субъекту запроса: требованиями к формулировке предмета запроса; определению формы запроса; предоставлению доказательств, а так же документов, позволяющих представлять интересы субъекта запроса; определению подведомственности запроса; простановке обязательных факультативных или рекомендуемых реквизитов; 2. Получение запроса и его предварительное рассмотрение: 2 Л. Действия: а) Регистрация запроса; б) Проверка правильности определения подведомственности субъектом запроса; в) Проверка соблюдения субъектом запроса требований формы и наличия в запросе обязательных реквизитов; г) Иные действия, направленные на подготовку запроса к рассмотрению по существу; д) Определение должностной подведомственности запроса в рамках владельца информации; 22, Решения: а) Направить запрос для рассмотрения по существу б) Направить запрос по подведомственности другому владельцу информации. в) Направить запрос, содержащий информацию о совершенных или подготавливаемых преступлениях и правонарушениях по подведомственности, г) Вернуть запрос в связи с наличием неустранимых нарушений, препятствующих его дальнейшему рассмотрению, д) Прекратить рассмотрение запроса по ходатайству субъекта запроса; 3. Рассмотрение запроса по существу. 3.1.Действия: а) Проверка правильности определения должностной подведомственности; б) Проверка наличия запрашиваемой информации, её отбор и обработка; в) Истребование недостшощих сведений у других владельцев информации; г) Определение стоимости предоставления информации; д) Иные действия, направленные на рассмотрение запроса по существу; е) Составление ответа; 3.2. Решения: а) Предоставить запрашиваемую информацию в полном объеме; б) Предоставить информацию частично; в) Отказать в предоставлении информации; г) Вернуть запрос на стадию получения запроса и его первичного рассмотрения; д) Прекратить рассмотрение запроса по ходатайству субъекта запроса.
