Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой метод как способ регулирования общественных отношений 17
1. Роль и место метода правового регулирования в системе правовых категорий 17
2. Реализация административно-правового метода в механизме правового регулирования 33
3. Реализация метода административно-правового регулирования в административном процессе 66
4. Административно-правовые метод и режим 84
Глава 2. Методы административно-правового регулирования: понятие, классификация, виды 106
1. Понятие, виды и структура методов административно-правового регулирования 106
2. Классификация методов административно-правового регулирования 134
3. Соотношение методов административно-правового регулирования с иными методами правового регулирования общественных отношений 155
Глава 3. Методы административно-правового регулирования в деятельности органов внутренних дел и пути их совершенствования 186
1. Общая характеристика методов административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел 186
2. Методы организационного воздействия в органах внутренних дел 207
3. Познавательные методы управления, применяемые в органах внутренних дел 226
4. Органы внутренних дел и программно-целевой метод регулирования общественных отношений в сфере правопорядка 251
Глава 4. Методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в российской федерции 279
1. Предпринимательская деятельность как объект административно-правового регулирования 279
2. Понятие и виды методов административно-правового регулирования предпринимательской деятельности 316
3. Общая характеристика административного законодательства, закрепляющего методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации 351
4. Методы преодоления административных барьеров, возникающих на пути развития предпринимательской деятельности в Российской Федерации 376
Заключение 390
Литература 400
- Роль и место метода правового регулирования в системе правовых категорий
- Классификация методов административно-правового регулирования
- Общая характеристика методов административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел
- Предпринимательская деятельность как объект административно-правового регулирования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Методы административно-правового регулирования, как правовые средства достижения целей, решения задач и выполнения функций, представляют собой сложное явление в теории административного права. В отличие от предмета административно-правового регулирования, очерчивающего конкретную область общественных отношений, методы характеризуют организацию, саму систему юридических средств и способов, посредством которых эти отношения регулируются.
В теории административного права методы административно-правового регулирования являются одним из основных критериев выделения обособленного комплекса общественных отношений. Их основные признаки выражаются в правовом статусе субъектов административных отношений, основаниях и порядке возникновения, изменения и прекращения правоотношений, характере установления прав и обязанностей, способах защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей.
Актуальность анализа методов административно-правового регулирования, равно, как и механизма административно-правового регулирования возрастает в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с глубокими и системными изменениями, происходящими в государстве в рамках административной реформы. Эффективность и результативность проводимых в обществе и государстве реорганизаций в значительной степени определяются характером воздействия со стороны государства на развитие, прежде всего, экономических процессов. А оно, в свою очередь находит свое выражение в административно-правовых методах его практического осуществления.
, С теоретической точки зрения, анализ вопросов, непосредственно связанных с методами административно-правового регулирования, затра-'гивает два важнейших аспекта. В первую очередь, до сих пор не достигну-
5 то ясности в определении содержания и особенностей методов административно-правового регулирования, а также их роли и места в системе правового регулирования. Во-вторых, следует обратить внимание на свойства административно-правовых методов, характеристики их соотношения с правовыми механизмами, значимые для обеспечения эффективности правового регулирования.
В настоящее время методы административно-правового регулирования и управления, как правило, не соответствуют складывающейся социально-политической и социально-экономической обстановке, а также требованиям, предъявляемым к органам государства. Известно, что сегодня существенно ослаблена роль штабных и аналитических аппаратов органов исполнительной власти; недостаточно активно ведется работа по внедрению в практику передовых форм и методов управления и административно-правового регулирования, организации надлежащей правовой подготовки руководящего состава органов исполнительной власти России1. Недостатки в деятельности органов исполнительной власти свидетельствуют о том, что далеко не все должностные лица осознают уровень персональной ответственности за порученное дело. Все вышеизложенное позволяет сделать вывод, что совершенствование государственной управленческой деятельности является важнейшим резервом повышения эффективности работы органов исполнительной власти и должно основываться на научно-разработанной концепции оптимизации комплекса методов административно-правового регулирования. Думается, что совершенствование методов административно-правового регулирования и управления, используемых в деятельности органов исполнительной власти, невозможно без научно-методического обеспечения процесса управления системы органов исполнительной вла-
См., подробнее: Маврин СП. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. 2003. № 1. С. 205-216.
ста, совершенствования методов административно-правовой регламентации.
Теоретическая актуальность данного исследования обусловлена, с нашей точки зрения, и тем, что на современном этапе происходит становление новых государственных устоев, что обосновывает развитие и совершенствование подходов к государственному управлению. В связи с этим требуется качественный пересмотр системы методов административно-правового регулирования.
Сказанное ранее, по-нашему мнению, в значительной мере обусловливает актуальность диссертационного исследования. Автор надеется, что оно позволит внести некоторый вклад в разработку проблем оптимизации методов административно-правового регулирования и управления, используемых в деятельности органов исполнительно власти по повседневному руководству социально-политической, социально-культурной и социально-экономической сферами жизни российского госудафгсснашь разработанности проблемы. Научная дискуссия о методах правового регулирования в общетеоретическом аспекте ведется с различной степенью активности, начиная с 20-х годов прошлого столетия. Так сложилось, что методы правового регулирования анализировались в основном через призму и с учетом существующих знаний о предмете правового регулирования. Другими словами, исследователей больше интересовал гносеологический аспект проблемы (субъективный фактор всегда порождается объективными условиями). Предпринимались попытки ответить на вопрос, каким образом влияет объективный фактор - предмет правового регулирования - на субъективный фактор - метод правового регулирования. Проблеме соотношения предмета и метода правового регулирования посвящены труды Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, М. А. Аржанова, С. Н. Братуся, С. И. Вильнянского,- Д. М. Генкинда, Л. И. Дембо, Q. С. Иоффе, М. П. Кареева, С. Ф. Кечекьяна, А. А. Пионтковского, М. С. Строговича, Б. В. Шейндлина и др.
В сравнении с предметом правового регулирования, значительно меньше научному анализу были подвергнуты вопросы, связанные с методами правового регулирования. Справедливо заметить, что интерес к анализу категории «метод правового регулирования», ее содержания, структурных элементов чрезвычайно высок. Об этом свидетельствуют труды Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, В. М. Горшенева, Д. А. Керимова, Л. В. Клюева, В. В. Лазарева, В. Г. Мелкумова, Г. И. Петрова, А. И. Про-цевского, В. Д. Сорокина, Н. Н. Тарасова, С. А. Теряевского, С. Д. Хазано-ва, Л. С. Явича, В.Ф. Яковлева, В. С. Якушева и ряда других ученых. Вместе с тем теоретической основой для развития этой ветви знания стали труды М. С. Строговича, Ю. К. Толстого.
Весьма важные общетеоретические аспекты проблемы методов правового регулирования, механизм правового регулирования и его структура, а также отдельные виды методов исследовались различными учеными: С. С. Алексеевым, И. В. Борисковой, Д. X. Валеевым, А. М. Витченко, Н. А. Гущиной, В. В. Качановой, О. М. Киселевой, А. И. Москвичевым, С. В. Приваловой, В. М. Серых и др.
Вместе с тем, несмотря на значительное количество работ, в которых рассматривались вопросы способа правового регулирования общественных отношений, в том числе, в сфере государственного управления, проблема административно-правового метода исследована не достаточно полно. Основной массив научных разработок, в том числе авторов, названных выше, сосредоточен на проблеме особенностей и содержания единого отраслевого метода административно-правового регулирования, которые выступает одним из критериев выделения отрасли административного права. Между тем, практика очевидно свидетельствует о множественности и сис-t темности методов правового регулирования отношений государственного управления. Проблема системы административно-правовых методов, стратегии административно-правового регулирования во всей ее полноте до
8 сих пор не являлись предметом самостоятельной научной работы, что и составляет отличие настоящего исследования от проведенных ранее.
Объект исследования - общественные отношения в области формирования, реализации и развития методов административно-правового регулирования.
Предмет исследования - метод административно-правового регулирования как способ функционирования социальных систем, его сущность и процессуальные формы реализации.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексная jpjieHKa_coBpeMeHHoft стратегии правового регулирования общественных отношений в сфере государственного администрирования, разработка рекомендаций по совершенствованию административно-правовых средств и методов.
Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих основных исследовательских задач:
уточнение понятийного аппарата исследования согласно фундаментальным положениям теории права и административно-правовой науки;
анализ роли и места метода правового регулирования в системе правовых категорий;
исследование сущности и содержания категории отраслевого метода правового регулирования;
выявление особенностей реализации административно-правового метода в механизме правового регулирования;
раскрытие специфики реализации административно-правового метода в административном процессе;
- исследование соотношения понятий административно-правового
t метода и режима;
- анализ соотношения методов управления и методов администра
тивно-правового регулирования;
выявление сущности понятия «метод административно-правового регулирования»;
классификация методов административно-правового регулирования;
комплексный анализ взаимосвязи административно-правовых методов с иными методами правового регулирования общественных отношений;
характеристика методов административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел;
классификация методов административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел;
анализ организационно-правовых методов регулирования деятельности органов внутренних дел;
- выявление специфики нормативно-правовой регламентации
познавательных методов управления деятельностью органов внутренних
дел; - изучение правовой базы программно-целевого метода регулирова
ния общественных отношений в сфере правопорядка;
- разработка рекомендаций по совершенствованию административ
но-правовых методов регулирования деятельности органов внутренних
дел, и др.
Методология и методика исследования. Проведенное исследование опирается на теорию и методологию познания философии, общей теории и социологии права, что обеспечивает комплексный подход к изучению явлений и процессов в их взаимосвязи и взаимообусловленности. При проведении исследования также использованы общенаучные методы познания: исторический, логический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, статистический, экспертные оценки и другие.
Теоретическую базу исследования образуют фундаментальные положения общей теории права и теории административного права, сформу-лированные благодаря работе таких известных ученых, как В. Д. Сорокин,
10 Д. Н. Бахрах, А. П. Коренев, Б. В. Российский, Ю. Н. Старилов, А. П. Шер-гин и др.
Настоящее исследование опирается на концептуально значимые выводы, достигнутые в работах отечественных и зарубежных исследователей по проблемам метода, механизма административно-правового регулирования, правового регулирования в сфере правоохранительной деятельности и в иных областях социальной жизни. Это труды А. П. Алехина, В. К. Бабаева, В. Блинденбахера, Ю. Д. Блувштейна, С. Е. Вицина, И. И. Веремеенко, Д. Гарнера, Д.К. Гэлбрейта, Р. Джонсона, А. П. Ипакяна, Л. Козера, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, И. Лесерфа, Х.-П. Лудвига, М. Я. Масленникова, Н. И. Матузова, А. В. Малько, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова и др. Кроме того, в диссертационном исследовании автор отталкивался от базовых положений теории государственного управления, изложенных в работах Г. В. Атаманчука, Д. М. Гвишиани, Б. П. Курашви-ли, М. М. Рассолова и др.
Нормативно-правовой основой исследования явились нормативно-правовые акты в сфере организации государственного управления, в целом, и регламентирующие вопросы государственного регулирования деятельности органов внутренних дел и предпринимательской деятельности в Российской Федерации, в частности.
Эмпирическую базу исследования составили результаты социологических опросов. Основное внимание уделено анкетированию и опросу лиц руководящего состава органов внутренних дел, проведенным в г. Москве, Рязанской, Калининградской областях и других регионах России.
Научная новизна диссертационного исследования определяется актуальностью поставленных задач и заключается в следующем.
Диссертация является первым комплексными монографическим исследованием, специально посвященным теоретическим и прикладным проблемам методов административно-правового регулирования в совре-менной России в период происходящих социальных реформ.
В работе теоретически обоснована авторская позиция об ограниченности сферы применения категории «отраслевой метод правового регулирования» в качестве критерия деления системы права. Доказан тезис о возможности ее использования лишь при разграничении масштабных отраслей административного, гражданского, уголовного права.
Предложена авторская модель системы способов правового регулирования, состоящая из уровней правовых средств (низший), правовых режимов, методов правового регулирования (высший).
В диссертации исследовано положение о влиянии административно-правового метода на эффективность механизма административно-правового регулирования.
Рассмотрено понятие «метод организационно-правового регулирования». Показана практическая значимость выделения группы таких методов в содержании административно-правовых методов. Изучена стратегия административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел с позиции степени реализации методов управления в соответствующих организационно-правовых методах.
Новизной обладают также иные результаты исследования.
Основные положения, выносимые на защиту:
Административно-правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления системы административно-правовых средств регулирования, закрепленных в нормах действующего законодательства.
Основное влияние административно-правового метода на эффективность механизма административно-правового регулирования проявляется на этапе правоотношения. Здесь имеет значение, насколько общест-
t венные отношения, сложившиеся в сфере государственного управления, способствуют возникновению юридического факта (состава), параметры
которого как раз и задаются административно-правовым методом.
/
3. Правовой режим - это совокупность правовых средств, применяе
мых для регулирования общественных отношений по поводу конкретных
предметов, ситуаций. Роль, значение категории правового режима прояв
ляются лишь на фоне узко ограниченного предмета регулирования, каким
являются общественные отношения по поводу определенного объекта. По
этому следует отказаться от категории «отраслевой правовой режим».
Правовых режимов может быть несколько внутри отрасли, возможны
межотраслевые правовые режимы. Но создание путем их обобщения еди
ного отраслевого правового режима не имеет смысла.
Административно-правовой режим - это совокупность административно-правовых средств, применяемых для регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственного администрирования по поводу конкретных предметов, ситуаций.
4. Категорию «метод административно-правового регулирования»
характеризуют следующие признаки:
а) Административно-правовой метод - это статическая составляю
щая способа правового регулирования общественных отношений в сфере
государственного управления;
б) Он содержит ключевые идеи, принципы регулирования в различ
ных областях исполнительно-распорядительной деятельности государства,
создает общую направленность юридического воздействия и является сис
темообразующим фактором для правового инструментария внутри отрас
ли;
в) Включает методы управления, в той степени, в которой они под
вергнуты нормативно-правовой регламентации;
г) Имеет в числе разновидностей отраслевой административно-
правовой метод.
5. Системно связанные, административные методы, в целом, отвечая
закономерностям и свойствам социального управления, подразделяются на
административно-правовые и административно-организационные. Отли-
13 чиє названных групп состоит в том, что административно-правовые методы опосредованы в нормативно-правовых актах. В содержании административно-правовых методов также можно выделить организационно-правовые методы, которые подчинены строго определенному предмету регулирования - отношениям, связанным с организацией деятельности в сфере государственного управления. Организационно-правовые методы, в свою очередь, дифференцируются на методы, закрепляющие структурно-функциональную модель объекта государственного управления1 (т.е. раскрывающие структуру и взаимодействие административных органов) и процессуальные, т.е. регламентирующие процедуру реализации прав и исполнения обязанностей участников административных правоотношений.
Методика правового регулирования, в самом общем виде определяемая как совокупность правовых методов, способов, наравне с предметом правового регулирования, может являться критерием разграничения отраслей, подотраслей права.
Административно-правовые методы находятся в системных связях друг с другом, но образуют при этом не самостоятельную систему (подсистему), а лишь один из уровней системы способов административно-правового регулирования. Иерархическую структуру системы способов правового регулирования, в этом случае, составляют уровни административно-правовых средств (низший), административно-правовых режимов, методов административно-правового регулирования, административно-правовых методик (высший).
Методика административно-правового регулирования - это совокупность методов, способов правового регулирования в сфере государственного управления.
Используется терминология теории систем управления, согласно которой в структуре системы выделяются объект и субъект управления. Последние, в свою очередь, по свойствам также являются системами.
8. Эффективное использование методов управления в деятельности
органов внутренних дел возможно только при комплексном творческом
подходе. Только сбалансированное на основе выводов науки управление
соотношение административных, экономических и социально-
психологических методов способно обеспечить деятельности органов
внутренних дел новый импульс к развитию в соответствии с потребностя
ми современного российского общества и государства.
Основные направления организационного воздействия связаны с построением эффективной структуры аппарата управления с точки зрения необходимого набора подразделений и служб, правильным распределением их функциональных обязанностей, определением оптимальных количественных параметров и обеспечением соответствующей социальной структуры, совершенствованием информационной системы.
9. Обоснованы концептуальные меры совершенствования методов
административно-правового регулирования в сфере предпринимательской
деятельности и устранения административных барьеров.
Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его направленностью на развитие теоретической базы юридической науки административного права, на познание сущности, содержания, закономерностей, свойств, возможностей, сферы эффективного применения и т.п. методов административно-правового регулирования общественных отношений.
Автором введено в научный оборот и теоретически обосновано понятие «методика административно-правового регулирования», содержанием которого охватывается совокупность административно-правовых методов. Доказан тезис о специфичности методики правового регулирования различных правовых отраслей, что позволяет использовать эту категорию, наравне с предметом правового регулирования, в качестве критерия деления системы права; В административном праве наличие особой методики пра-
15 вового регулирования не исключает существования специфичного отраслевого административно-правового метода.
Практическая значимость исследования заключается в конкретных рекомендациях по совершенствованию методов административно-правового регулирования, в том числе в сферах функционирования органов внутренних дел и предпринимательской деятельности.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности правотворческих органов - при разработке стратегии правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления и подготовке и принятии конкретных нормативно-правовых актов; в работе органов исполнительной власти — при разработке предложений по совершенствованию организационно-правовых методов регулирования их деятельности, механизма, административно-правового регулирования; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании проблемы методов административно-правового регулирования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 47 научных работах автора, в том числе в трех монографиях, трех учебных пособиях, более чем в тридцати статьях. Результаты исследования нашли отражение в материалах пяти тем НИР ВНИИ МВД России, в которых автор принимал участие в качестве исполнителя самостоятельных разделов.
Теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию при разработке проектов нормативных правовых актов в правотворческих органах, в частности при разработке предложений в модельные законы для стран СНГ в межпарламентской ассамблее Содружества Независимых Государств. Научных положений, выводов, практических предложений,_подученные в результате диссертационного исследования, обсуждались: на международном научно-практическом семинаре «Преду-преждение коррупции в полиции (милиции)» (Московская академия МВД
России, 2002 г.); на международном научно-практическом семинаре «Вопросы полицейской этики» (Московская академия МВД России, 2002 г.); на научно-практической конференции «Место и роль МВД России в обеспечении специальных правовых режимов» (ВНИИ МВД России, 2003 г.);. на круглом столе «Проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в чрезвычайных ситуациях» (ВНИИ МВД России, 2004 г.); на научно-практической конференции «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России» (Академия управления МВД России, 2003 г.) и др.
Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
/'
Роль и место метода правового регулирования в системе правовых категорий
Правовое регулирование в теории права понимается как процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права) для достижения определенных целей. Правовое регулирование характеризует юридическое воздействие права на поведение граждан, юридических лиц, общественных организаций, непосредственно с ними еще не связанное, но стимулирующее их позитивное поведение и препятствующее негативному.
Основную роль в формировании и развитии нормативно-регулирующей системы играет фактор предмета регулирования, т.е. те сферы общественных отношений, на которые направлено упорядочивающее воздействие права. Закономерности общественных отношений объясняют необходимость правового регулирования. Состояние таких общественных отношений позволяет оценивать результативность оказываемого правового воздействия, показывает, достигнута ли цель регулирования. Но для того, чтобы оперировать эффективностью, требуется вычленение способа правового регулирования, т.е. средств и приемов, показывающих, как право регулирует общественные отношения.
Теория юридической науки знает множество правовых категорий, содержащих ответ на вопрос, как осуществляется регулятивное воздействие права на общественные отношения. Это категории правового метода, механизма реализации права, правового режима.
Представляется, что центральное место в определении стратегии правового регулирования принадлежит понятию правового метода, поскольку им задается «тональность» правового регулирования, устанавли-ваются базовые характеристики юридического регулятивного инструментария. Но было бы неправильно сразу переходить к изучению метода правового регулирования, не отграничив смежные понятия: это нарушило бы ясность понятийного аппарата работы и привело бы к терминологической путанице. К тому же, поскольку человеческому разуму свойственно познание феноменов по их следу, оставленному на других объектах, анализ соотношения метода правового регулирования с иными категориями, возможно, позволит раскрыть новые грани этого понятия.
Перед рассмотрением инструментального аппарата права попытаемся установить, существует ли различие между понятиями «правовое регулирование» и «правовое воздействие». Ведь в научной литературе давно и обоснованно поставлен вопрос, а стоит ли сводить все формы, средства воздействия и влияния права на общественные отношения только лишь к правовому регулированию1.
Дискуссия по данному вопросу наиболее широко развернулась в 60-е годы прошлого столетия в условиях высокой степени политизированности общественных отношений и потому, конечно, в приоритете имела политический акцент и направленность. Тем не менее, она представляет для нас несомненный интерес. Но до сегодняшнего дня существуют различные точки зрения по вопросу о сущности понятий правового регулирования и правового воздействия. Часть ученых считает, что все способы и формы воздействия и влияния на общественные отношения следует рассматривать как правовое регулирование. Таково мнение С. А. Галунского, А. С. Пи-голкина2.
А. В. Мицкевич и А. Ф. Шебанов, наоборот утверждают, что термин «регулирование» не вбирает в себя все формы воздействия права на поведение и сознание людей, что сведение всех форм правового воздействия на общественные отношения только лишь к правовому регулированию существенно обедняет первое1.
Конечно, правовое воздействие на общественные отношения оказывают не только специфические правовые средства, которыми являются нормы права различной направленности, а все правовые явления, вся юридическая надстройка. В этом плане наша позиция в некоторой степени отличается от позиции С. С. Алексеева, которая достаточно противоречива: он сначала придерживается мнения, что правовое регулирование - более узкое понятие в сравнении с правовым воздействием, но затем, при характеристике механизма правового регулирования, пишет, что последний есть «совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения» . Таким образом, налицо смешение понятий «правовое регулирование» и «правовое воздействие».
Даже этимологически данные термины различны: регулировать -значит воздействовать на что-либо с целью внести порядок в движение или развитие какого-либо явления , воздействовать - начать действовать снова4, оказывать влияние на что-либо при помощи системы действий5.
На наш взгляд, следует отметить следующие два важных аспекта. Во-первых, данные термины, конечно же, близки по содержанию. Но, это - во-вторых, их различие состоит лишь в том, что регулирование непосредственно связано с упорядочением, установлением правил, границ, воздействие же связано не только с установлением правил, норм, но и с некоторой системой действий, которые выходят за эти рамки и границы. Например, воздействовать на общественные отношения можно и убеждением, воспитанием и т.п1.
Следует отметить многочисленные исследования путей воздействия на общественные отношения и путей регулирования общественных отношений. К уже названным авторам следует отнести и других, которые, на наш взгляд, наиболее глубоко исследовали данные проблемы - это: Н. Г. Александров, О. С. Иоффе, Д. А. Керимов И. В. Павлов, Ю. К. Тол-стой, А. Ф. Шебанов, Б. В. Шейндлин и др.
Достаточно широкое понимание категории «правовое регулирование» дал С. С. Алексеев. По его мнению, оно охватывает собой право как совокупность юридических норм, правоотношения и другие правовые яв-ления . Л. С. Явич связывает правовое регулирование с формами и средствами юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений4. П. Стучка под правовым регулированием понимает организованное государственное воздействие на общественные отношения путем закона1.
Правовое регулирование, по мнению Б. В. Шейндлина, не сводится только к установлению границ поведения, это все формы юридического воздействия государства на поведение и деятельность людей путем издания норм права, их применения органами государства и обеспечения их реализации в конкретных правоотношениях2.
Несколько иной подход к раскрытию содержания правового регулирования у В. М. Горшенева: оно раскрывает не только «динамику юридической надстройки» (способы и направления юридического воздействия), но и способствует пониманию тенденций, процессов, развитию которых подчинено правовое регулирование на определенном этапе развития общественных отношений3.
Наша позиция сводится к следующей: правовое регулирование есть правовое воздействие правовых норм на общественные отношения в процессе их реализации в правоотношениях. Следует отметить, что близкой к нашей позиции является мнение А. М. Витченко, в связи с чем представляется необходимым привести его дословно. Он пишет, что «под правовым регулированием следует понимать упорядочение общественных отношений путем подчинения воли участников этих отношений воли государства при помощи норм права с момента наступления юридического факта»4.
Классификация методов административно-правового регулирования
В научной литературе неоднократно обращалось внимание на то, что нормы права регулируют определенные виды общественных отношений, которые обусловливают и особенности правовых методов их регулирования. Следовательно, избрание органом представительной или исполнительной власти того или иного метода правового регулирования для данного вида общественных отношений, определяется, в первую очередь, содержанием общественных отношений.
Многие из этих общественных отношении являются предметом административно-правового регулирования, в свою очередь оказывают активное влияние на формирование соответствующих правовых норм, которые служат юридической базой развития различных видов методов правового регулирования.
Вот почему для познания видовой принадлежности правовых методов, а равно и для последующей их классификации, следует обратиться к их материальной основе, т.е. к тем реальным общественным отношениям, отражением которых являются нормы права и которые подвергаются реформированию.
Всякая классификация - это не только попытка нашего сознания, опираясь на какие-то признаки действительности, упорядочить наши знания о ней, но одновременно и отражение полноты глубины нашего знания об этой действительности. Поэтому границы универсальности классификации всегда ограничены пределами нашего знания и, естественно, не могут охватить бесконечного многообразия объективной действительности. В этом смысле универсальной классификации не существует. Однако это вовсе не дает основание для утверждения, что она не будет удовлетворять требованию ее использования для решения разноплановых задач. Отсюда следует сделать вывод, что универсальной можно считать такую классификацию, которая соответствует основным требования, выработанным теорией и практикой и предъявляемым к ней, а также опирается на достигнутый уровень знания о классифицируемом предмете, По своей природе классификация представляет собой применение логической операции деления объема понятия некоторого класса на виды, деление этих видов и т.д., предназначенное для постоянного использования в науке и практической деятельности.
При анализе видовой принадлежности тех или иных общественных отношений важно установить, как их специфика, особенности передаются той или иной группе правовых норм. Выяснение этого обстоятельства имеет существенное научно-практическое значение для разграничения правовых и, в частности, административно-правовых, методов и определения их места, роли и значения в общем механизме правового регулирования.
Прямая зависимость правовых методов от характера и видов регулируемых отношений обязывает рассмотреть в общих чертах отдельные их виды, т.е. те, которые наиболее ярко передают свою специфику административно-правовым нормам.
Если признать, что под общественными отношениями в целом понимается одна из форм всеобщей связи и взаимодействия субъектов, то правовая связь между ними возникает в силу того или иного нормативного правового акта и осуществляется в соответствии с определенным правовым порядком, что и обусловливает формирование наиболее распространенных видов методов правового регулирования.
Общественные отношения, составляющие предмет административно-правового регулирования, по своему содержанию весьма разнообразны, и их разнообразие служит основой для деления правовых норм на правовые институты.
При этом схожие между собой отношения регулируются посредством различных административно-правовых методов и в то же время отличающиеся друг от друга отношения могут регулироваться одним и тем же правовым институтом, а равно и методом, что, очевидно, можно объяснить тем, что это есть необходимый результат взаимодействия между отношениями, регулируемыми одной отраслью права, и правовой системой в целом.
В ряду общественных отношений, являющихся предметом правового
регулирования, можно выделить организационно-управленческие отношения, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности, которая существует, во-первых, только в форме правоотношений (вследствие чего предполагает наличие особого, административно-правового метода регулирования), а во-вторых, - направлена на обеспечение иных общественных отношений, регулируемых различными отраслями права.
Организационно-управленческие отношения рассматриваются как отношения по вертикали и горизонтали.
Отношения по вертикали характеризуются проявлениями субординации между вышестоящим и нижестоящим органом исполнительной власти, а их административно-правовая регламентация в силу различного организационного (точнее, иерархического) уровня проявляется во властном распоряжении одной стороны и исполнительности и подчиненности другой стороны.
Отношения по горизонтали проявляются как функциональные, т.е. такие, которые направлены на исполнение вышестоящих распоряжений, а также на достижение согласованности в действиях субъектов, не находящихся по отношению друг к другу в подчиненном положении, т.е. в состоянии власти и подчинения.
Реализация организационно-управленческих отношений осуществляется, как правило, путем процессуальной деятельности, представляющей собой двуединую часть предмета административно-правового регулирования, обусловливающего особую группу административно-процессуальных методов правового регулирования общественных отношений.
Наличие закономерной связи между специфическим содержанием регулируемых видов общественных отношений и нормами права, воспринимающими эту специфику, дает основание использовать особенности нормативного материала (нормы права) в качестве специального критерия при классификации методов административно-правового регулирования.
Общая характеристика методов административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел
Организационно-управленческие отношения рассматриваются как отношения по вертикали и горизонтали.
Отношения по вертикали характеризуются проявлениями субординации между вышестоящим и нижестоящим органом исполнительной власти, а их административно-правовая регламентация в силу различного организационного (точнее, иерархического) уровня проявляется во властном распоряжении одной стороны и исполнительности и подчиненности другой стороны.
Отношения по горизонтали проявляются как функциональные, т.е. такие, которые направлены на исполнение вышестоящих распоряжений, а также на достижение согласованности в действиях субъектов, не находящихся по отношению друг к другу в подчиненном положении, т.е. в состоянии власти и подчинения.
Реализация организационно-управленческих отношений осуществляется, как правило, путем процессуальной деятельности, представляющей собой двуединую часть предмета административно-правового регулирования, обусловливающего особую группу административно-процессуальных методов правового регулирования общественных отношений.
Наличие закономерной связи между специфическим содержанием регулируемых видов общественных отношений и нормами права, воспринимающими эту специфику, дает основание использовать особенности нормативного материала (нормы права) в качестве специального критерия при классификации методов административно-правового регулирования.
Юридические нормы, обладая рядом совпадающих признаков, составляют единую систему права, что означает их сходство и в сущности, и в социальном назначении, а их отличия определяются особенностями, которые зависят от характера регулируемых ими общественных отношении.
Объединяясь в правовые институты и отрасли права, юридические нормы сохраняют и подчеркивают эти особенности, становящиеся характерными чертами того или иного, например административно-правового института и всей отрасли права в целом1, критерием дифференциации которых выступает метод правового регулирования.
Как уже отмечалось ранее, наряду с предметом правового регулирования существенное значение для дифференциации отраслей права имеет и метод правового регулирования (А. К. Юрченко), поскольку каждая отрасль права обладает своим особым методом. Здесь предмет и метод правового регулирования практически отождествляются, что, однако, вызывает сомнение, ибо придется признать, что по методу можно определить наличие не только предмета правового регулирования, но и отрасЛяшравюго, признание метода правового регулирования основанием разделения системы права на отрасли неизбежно ведет к зависимости формы от содержания, хотя именно форма и определяется тем началом, которое заключено в содержании общественного отношения, а применительно к праву - предметом правового регулирования.
Таким образом, систему права определяют реальные общественные отношения (предмет правового регулирования), но при этом в одной и той же отрасли права применяются различные методы, а в различных отраслях встречается один и тот же метод правового регулирования.
Если признать, что административное право регулирует отношения власти и подчинения, которые по соотношению прав и обязанностей их участников делятся на вертикальные, т.е. такие отношения, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальными, т.е. такими, участники которых не связаны подчинением одного из них другому, что свойственно гражданско-правовому методу регулирования.
Итак, в административном праве может наблюдаться, по крайней мере, два метода регулирования, а в иных отраслях - сочетание различных методов регулирования.
И, наоборот, один и тот же метод проявляется в различных отраслях. Так, отношения «власти и подчинения», традиционно считавшиеся атрибутом только административного права, наблюдаются в конституционном, налоговом, земельном и т.п. праве.
В итоге, метод правового регулирования, наряду с предметом правового регулирования можно признать критерием разделения норм права по отраслям, но в качестве основного критерия их дифференциации выступает предмет регулирования, ибо отдельные признаки метода у ряда отраслей права могут совпадать или некоторые отрасли могут иметь общий характер, что не исключает наличие различных методов регулирования общественных отношений внутри каждой отрасли.
Возражения некоторых авторов против наличия различных методов в каждой отрасли права (Б. В. Шейндлин и др.) основываются на том, что применение различных методов определяется, в конечном счете, содержанием, предметом регулировании и поэтому имеется объективное основание для признания метода необходимым дополнительным классификационным критерием, объясняющим отличие одних отраслей права от других.
Надо признать, что данное соображение не лишено определенной внутренней противоречивости: существование в одной отрасли права нескольких методов не допускает признание классификационного характера метода, а своеобразие проявления одного и того же метода в различных сферах правового регулирования не меняет сути метода, но, думается, откуда и не следует, что у отрасли может быть только один метод.
Предпринимательская деятельность как объект административно-правового регулирования
Понимание методов управления как некоего образа действий субъекта управления имеет перед собой достаточные основания. Действительно, если управление - это субъективная деятельность, то они, прежде всего, деятельность субъекта. Именно субъект управления призван контролировать все элементы объекта и их взаимосвязи, с тем, чтобы иметь возможность воздействовать на них с целью оптимального решения задач. Для выполнения этих задач, он должен обладать какими-то приемами, способами. Поэтому методы управления рассматриваются как методы деятельности субъекта управления, обусловленные его задачами. Однако в любом случае при таком подходе необходимо учитывать, что само существование этих задач субъекта управления определяется именно объектом управления, его насущными потребностями. И если бы не было объекта, то необходимость существования субъекта отпала бы сама собой.
Данное определение развивали в своих трудах А. П. Ипакян, Е. Ф. Яськов, А. С. Петров. Методологической предпосылкой правомерности его существования служит понимание управления как вида трудовой деятельности, имеющего не только сущностную, но и содержательную сторону. За основу ее определения содержания упорядочивающего воздействия взята концепция функционального разделения управления. В соответствии с ней содержанием управления является совокупность функций, каждая из которых представляет собой однородный по своему характеру и методам осуществления вид работы, выполняемый в его рамках.
Поскольку семантика термина «метод» применительно к практическому «означает прием или систему приемов в какой-либо деятельности, то и методы управления - это способы и приемы выполнения его содержания, т.е. функций. В то же время следует иметь в виду, что содержание и характер функций во многом обусловлены спецификой объекта, и успешная их реализация связана, прежде всего, с активностью субъекта управления». В качестве примера можно привести высказывание Ю. М. Козлова: «методы управления обнаруживают себя всегда в связи между конкретным субъектом и объектом»1.
Фактически этой же точки зрения придерживаются и Е.С. Фролов2. По его мнению, методы управления - система способов, средств, приемов, выражающих управляющее воздействие, придающее функциям управления динамический характер. Применительно к процессу управления, метод -это способ, прием, средство воздействия на объект. Такая категория отвечает на вопрос, как осуществляется социальное управление, как практически реализовать управленческие функции. Следовательно, метод представляет собой конкретный способ практического осуществления задач и функций, стоящих перед субъектом управления.
Таким образом, обобщая данные трактовки понимания сущности методов управления, мы можем выделить следующие черты, присущие данной категории.
1. Категория метода по своей природе едина и в совокупности своих значений (способ, образ, путь) применима к управленческой деятельности.
2. Управленческая деятельность основывается на сознательном использовании объективных законов, и поэтому методы управления связаны с теми законами, которые присущи системе управления, ее объектам и субъектам. Закономерности социального порядка в зависимости от сферы управления могут быть социально-экономическими, социально-политическими, социально-культурными. Кроме того, выделяются органи-.зационно-технические закономерности, связанные с общими чертами организационного построения и управления в системах любой природы, и социально-психологические и психологические закономерности, обусловленные тем, что социальное управление осуществляется людьми и в отношении людей.
3. Сущность методов управленческой деятельности может быть выявлена и понята лишь в связи с содержанием такой деятельности, так как метод - это то, посредством чего данная деятельность осуществляется. Содержание управления - это совокупность функций управления, т.е. действий по управлению безотносительно к объекту управлению, к конкретным задачам, которые решает субъект, и безотносительно к специфике самого субъекта1.
4. Самое широкое многообразие действий, осуществляемых в процессе управления, раскрывается не в методах управления, выражающих, по существу, не что иное, как возможность того или иного действия (т.е. своего рода абстракцию), а в различных формах управленческой деятельности.
Применительно к органам внутренних дел данные определения сущности методов управления следует толковать следующим образом: это способы, пути реализации стоящих перед органами внутренних дел целей в сфере государственного управления (ориентиры функционирования при этом содержатся в «Положении о службе в ОВД», законе «О милиции»); это способы, приемы и средства целенаправленного воздействия на управляемые процессы и системы в целях укрепления правопорядка (в качестве объектов выступают предприятия, организации, учреждения); это способы и приемы поддержания системой органов внутренних дел своей качественной и количественной определенности в условиях внешних возмущающихвоздействий; это способы выполнения функций в сфере внешнего и внутреннего управления.
Своеобразное толкование методов социального управления содержится в работе И. М. Слепенкова и Ю. П. Аверина1. По их мнению, непосредственно научной основой методов социального управления служат законы и принципы социальной деятельности человека, включенного в систему общественных отношений. «Методы социального управления призваны обеспечить такой состав и содержание приемов, операций и процедур в ходе осуществления управленческой деятельности, такой порядок взаимодействия людей, которые позволяют полнее выявить, выразить и согласовать их интересы, придать этим интересам общественно необходимую направленность, создать условия для реализации и развития социальных качеств человека». Когда, по существу, методы управления - это законы и принципы взаимодействия интересов людей в процессе совместной деятельности, проявления их социальных качеств в ходе реализации управленческого решения. Таким путем достигается эффективность социальных управленческих решений, их соответствие потребностям общества и личности.
