Содержание к диссертации
Введение
1. Общая характеристика метода административно-правового разрешения 12
1.1. Разрешения в системе методов деятельности органов исполнительной власти 12
1.2. Виды административно-правовых разрешений и их систематизация ..,. 36
1.3. Разрешения как регулятор частноправовых отношений 60
2. Реализация метода административно-правового разрешения 72
2.1. Субъекты разрешительных правоотношений 72
2.2. Способы реализации прав и обязанностей субъектов разрешительных правоотношений 92
2.3. Формы разрешений 130
Заключение 150
Перечень источников, использованных в диссертации
- Виды административно-правовых разрешений и их систематизация
- Разрешения как регулятор частноправовых отношений
- Способы реализации прав и обязанностей субъектов разрешительных правоотношений
- Формы разрешений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В практике государственного управления за долгий период ее истории сформировались различные методы, которыми государство посредством его исполнительных органов регулирует общественные отношения. Эти методы применяются в зависимости от конкретных условий и от особенностей регулируемых общественных отношений, а также от того, какие органы исполнительной власти их применяют. Все имеющиеся методы объективно обусловлены, направлены на достижение общих целей, и взаимосвязаны друг с другом. Они могут применяться последовательно, таким образом, что если не достигает цели более мягкий метод, применяется более жесткий.
В системе методов деятельности исполнительной власти выделяются разрешения. Метод разрешения действует в условиях установления государством специальных административно-правовых режимов, содержанием которых является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности. Разрешение в таких случаях заключается в предоставлении лицу права совершать определенные действия, преодолевая запрет. Метод разрешения, таким образом, выступает как средство реализации специальных административно-правовых режимов. Одной из особенностей данного института, по нашему мнению, является то, что существует множество видов разрешений, они могут приобретать различные формы. Можно назвать лицензии, собственно разрешения, допуски, пропуски, квоты, права, регистрацию и др. Названные виды разрешений не имеют четких границ. Анализируя нормативные правовые акты, иногда сложно сказать, чем отличаются лицензии от разрешений и почему законодатель использует то или иное название для обозначения конкретного разрешительного метода.
В то же время, разрешения являются обязательными условиями для реализации гражданами и организациями многих прав и свобод. Поэтому столь велико значение качества нормативного содержания института раз-
решений в административном праве. Граждане и организации должны быть уверены, что при условии соблюдения ими установленных законом требований они всегда получат разрешение на совершение тех или иных действий. Следовательно, нормами права, не допускающими расширительного толкования, должны быть определены условия, при наличии которых разрешение должно быть предоставлено, либо условия, при наличии которых в разрешении будет отказано; должны быть установлены разумные сроки, в течение которых уполномоченные органы исполнительной власти обязаны решить вопрос о даче разрешения либо об отказе в этом; необходимо также обеспечить возможность пересмотра решений об отказе в предоставлении разрешений.
Метод разрешения давно известен административно-правовой науке, однако в практике советского государственного управления были более распространены запреты. Мощный импульс к развитию института разрешений в российском административном праве был дан в начале 90-х годов прошлого века в связи с переходом к рыночному регулированию экономики. Многие виды деятельности, нуждающиеся по своему характеру в более жестком государственном регулировании, стали доступны частным предпринимателям. В этих условиях происходило возрождение лицензирования.
К сожалению, внимание российской административно-правовой науки сконцентрировалось на разработке проблем, связанных с лицензированием, другие виды разрешений, остаются вне поля зрения ученых. В то же время, лицензирование применяется в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих больше возможностей защитить себя, тогда как другие виды разрешений ограничивают права граждан, что требует большего внимания к ним.
Состояние научной разработанности темы. Общие проблемы механизма правового регулирования и методов деятельности исполнительной власти освещались С. С. Алексеевым, Д. Н. Бахрахом, К. С. Вельским,
И. Ш. Килясхановым, Ю. М. Козловым, Д. В. Осинцевым, Л. Л. Поповым, А. П. Шергиным и др. К разработке проблем лицензирования обращались М. А. Агапова, А. Б. Багандов, В. В. Гущин, С. А. Малахов, А. Н. Орлов, Е. И. Спектор и др. В. А. Лончаков, А. В. Луговская исследовали лицензи-онно-разрешительную деятельность органов внутренних дел в области оборота гражданского и служебного оружия. А. Н. Добров раскрыл особенности института регистрации в административном праве.
Одной из последних работ монографического характера, в которой исследуются проблемы административного разрешения в предпринимательской деятельности, стала диссертация Р. А. Журавлева, защищенная в 2008 г. К сожалению, автор раскрыл лишь два вида разрешений: регистрацию и лицензирование, проигнорировав остальные.
Несмотря на большой интерес к административно-правовому методу разрешения, необходимо признать, что работ монографического характера не так много, а имеющиеся посвящены исследованию лицензирования, причем, в большинстве своем ограниченного областью оборота гражданского и служебного оружия. В то же время остается без внимания множественность видов разрешений, неурегулированность статусов участников разрешительных административных правоотношений, низкое качество процессуальной регламентации разрешительных процедур, на что уже обращали внимание исследователи. Представляет интерес рассмотрение разрешения в частноправовых отношениях, его связь с административно-правовым разрешением.
Все это и другие обстоятельства послужили причиной выбора темы диссертационного исследования. На выбор темы повлияло также то, что вопросы административно-правового регулирования различных видов экономической деятельности на современном этапе развития России становятся все более острыми в свете проводимой административной реформы, одним из основных направлений которой заявлено сокращение избыточных административных функций, упорядочение вмешательства государст-
ва в предпринимательскую деятельность, в том числе, посредством разработки административных регламентов осуществления государственных функций, предоставления государственных услуг.
Объектом исследования выступают административные правоотношения, возникающие в связи с реализацией метода разрешения.
Предметом исследования являются качественные характеристики административно-правовых разрешений, определяемые их связью с различными административно-правовыми формами реализации относительных прав граждан.
Цель настоящей работы состоит в выявлении сущности метода административно-правового разрешения, систематизации его видов и разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования разрешительной деятельности.
Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач:
-
изучить и обобщить имеющиеся материалы по данной проблематике, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
-
на основе теоретических источников, взглядов российских ученых уточнить положение административно-правового разрешения в системе методов деятельности исполнительной власти;
-
выделить в российском административном праве все имеющиеся виды разрешений, осуществить их систематизацию, а также отграничить их от схожих внешне юридических категорий;
-
раскрыть роль административно-правовых разрешений в регулировании гражданско-правовых отношений;
-
дать административно-правовую характеристику субъектов разрешительных административных правоотношений;
6) раскрыть содержание разрешительных административных право
отношений;
-
исследовать механизмы административно-правовой защиты разрешительных правоотношений;
-
выявить проблемы правового регулирования разрешительной деятельности, предложить соответствующие изменения нормативных правовых актов в данной сфере.
Методологическая основа исследования включает совокупность методов и приемов познания. В первую очередь - это общенаучный диалектический метод, позволяющий исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний. Были использованы также сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
В рамках исследования нормативного материала использованы следующие способы толкования: грамматический, логический, функциональный и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно расширяет и конкретизирует знание о методах административно-правового регулирования общественных отношений с точки зрения их соответствия административно-правовым режимам реализации относительных прав.
В диссертации выявлена логика развития правового регулирования административно-правовых разрешений, а именно - от ведомственного правового регулирования, во многом основанного на интуитивном восприятии угроз личности, обществу и государству, к законодательному определению уровней свободы реализации прав человека на основе научного знания об опасности того или иного вида деятельности. Установлено, что в настоящее время распределение разрешительных полномочий осуществляется в заслуживающих позитивной оценки направлениях специализации и децентрализации. В то же время, в правоприменительной практике имеет место необоснованное придание разрешительного характера дозволительным отношениям.
Новизну представляет типологизация административно-правовых разрешений и их форм, подтверждающая вывод о единой природе целого ряда способов административно-правового регулирования общественных отношений. В работе аргументирован тезис о том, что административно-
правовое разрешение является средством преодоления конфликта интересов правообладателя и других лиц, которым может быть причинен вред в результате реализации права.
Новыми являются сформулированные автором редакции отдельных статей нормативных правовых актов и другие предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования метода разрешений.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Разрешительный способ является самостоятельным способом пра
вового регулирования, занимающим промежуточное положение между
дозволениями и запретами, и охватывает совокупность конкретных спосо
бов регулятивного воздействия публичной власти на общественные отно
шения, обеспечивающих четыре степени свободы:
свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав), сопряженная с необходимостью согласования;
свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия;
свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке;
свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче разрешений на осуществление прав.
-
Институт разрешения по своей юридической природе является моноотраслевым. Разрешительные правоотношения всегда имеют административно-правовую природу, даже если акт разрешения становится юридическим фактом для возникновения, изменения или прекращения правоотношений иной юридической природы, а также и в тех случаях, когда на стороне властного субъекта в правоотношении участвует общественная организация или учреждение, осуществляющие переданные им законом государственно-властные полномочия.
-
Сущность административно-правового разрешения заключается в
том, что оно является «каналом» перевода относительного объективного
права в субъективное право, сопровождающегося возникновением юридических обязанностей, а также средством преодоления конфликта интересов правообладателя и других лиц, которым может быть причинен вред в результате реализации права.
4. Приостановление и прекращение действия административных
разрешений (за исключением меры обеспечения в виде временного запрета
деятельности на срок до пяти суток) должно осуществляться исключи
тельно в судебном порядке. Возврат к действовавшему до 2006 г. внесу
дебному порядку прекращения действия разрешений недопустим.
5. «Лицензионная ответственность», выделяемая некоторыми уче
ными (напр. А. А. Багандовым, Г. В. Мельничуком и др.) в качестве само
стоятельного вида юридической ответственности, по своему правовому
содержанию является следствием применения мер обеспечения производ
ства по делам об административных правонарушениях либо сопутствует
административному наказанию, поэтому рассматриваться как юридическая
ответственность не может. В государствах, законодательство которых пре
дусматривает прекращение действия разрешения как наказание, оно отно
сится к административным.
6. Все многообразие терминов, которыми обозначаются администра
тивные разрешения в нормативных правовых актах, в результате их систе
матизации сводится к четырем основным видам административных разре
шений:
-
регистрация;
-
лицензирование, охватывающее разрешения, специальные разрешения, специальное право;
-
подтверждение статуса лица;
-
подтверждение соответствия предмета, устройства, услуги установленным требованиям.
7. Подзаконные нормативные правовые акты, устанавливающие разре
шительные режимы (в частности, режимы эксплуатации тракторов, самоход-
ных машин, железнодорожного подвижного состава и маломерных судов), ничтожны по причине нарушения требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В целях устранения данного правового дефекта в Водный кодекс РФ и в Федеральный закон «О железнодорожном транспорте» должны быть внесены изменения, предусматривающие специальное право управления транспортными средствами данного вида, кроме того, необходимо разработать и принять отдельный федеральный закон, устанавливающий обязательность получения специального права управления транспортными средствами, не предназначенными для движения по дорогам общего пользования.
-
Аккредитация органами исполнительной власти журналистов, несмотря на терминологическое совпадение с одной из форм административного разрешения, в действительности сущностными признаками метода разрешения не обладает, поэтому практика использования ее в качестве условия реализации прав журналистов на освещение деятельности органов исполнительной власти незаконна.
-
Предложения по совершенствованию правового регулирования административно-правового разрешения, в том числе авторская редакция статьи 26 Федерального закона «Об оружии», предусматривающая разграничение полномочий органов внутренних дел и судов в части аннулирования лицензий на приобретение, а также разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского оружия.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что на основе теоретико-правового познания сформулированы выводы и предложения, имеющие значение для развития науки административного права в части, касающейся уточнения понятий и правовых характеристик административно-правового разрешения, а также сущностных характеристик правоприменительной деятельности по реализации института разрешения.
Практическое значение исследования состоит в систематизации методов разрешения, служащей предпосылкой для оптимизации института
административно-правового разрешения, в возможности использования полученных результатов в законотворчестве, в нормотворческой работе органов, осуществляющих государственное регулирование разрешительной деятельности; в правоприменительной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, а также при подготовке управленческих кадров.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в монографии «Метод разрешения в административном праве России» (М., 2009), в пяти научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию на международных и всероссийских научно-практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных в диссертации источников.
Виды административно-правовых разрешений и их систематизация
Проблема правового регулирования - одна из фундаментальных проблем юридической науки. Являясь одним из мощных регуляторов общественных отношений, право оказывает упорядочивающее воздействие на поведение субъектов права, без которого немыслимы нормальная жизнь и социальный прогресс. Свои функции право решает с помощью разнообразных средств, в совокупности именуемых механизмом правового регулирования .
В теоретических публикациях называются различные элементы правоотношения, акты применения права, правовую культуру и правосознание". Л. С. Явич включал в это понятие законность и правопорядок3. Г. Г. Курагин, напротив, полагает, что из механизма правового регулирования необходимо исключить правовую культуру и правосознание . Представляется, что прав А. П. Шергин, утверждающий, что элементом механизма правового регулирования может быть юридическое средство, способное оказывать регулирующее воздействие на общественные отношения5. На этом основании уче ный предлагает элементами механизма правового регулирования считать правовые нормы, правовые отношения, акты реализации права и способы правового регулирования. Способы правового регулирования играют специфическую роль в механизме административно-правового регулирования. Они не только оказывают непосредственное воздействие на поведение субъектов административного права, но и в значительной мере определяют характер и жесткость других элементов данного механизма (норм, правоотношений, актов применения права). К. Е. Игнатенкова определяет способ правового регулирования как установленную в нормах права юридически значимую информацию, содержащую позицию государства касательно существующих или будущих общественных отношений (недопустимость, необходимость, желательность или нейтральная позиция - запрет, позитивное обязывание и дозволение соответственно), обладающая свойством оказывать при помощи общего психологического и специального юридического механизма воздействие на поведение людей. Способы регулирования - это государственно-властное суждение о должном порядке функционирования правовых связей и явлений, облаченное в форму юридической категории1.
Административное право, равно как и другие отрасли права, использует в качестве способов правового регулирования дозволение, разрешение и запрет". Необходимо заметить, что некоторые ученые ограничиваются указанием на два способа: запреты и дозволения3, другие в принципе отрицают деление норм на управомочивающиё, запрещающие и обязывающие, считая, что всякая норма носит представительно-обязывающий характер4, третьи дополняют разрешения и запреты рекомендациями .
Дозволение в механизме административно-правового регулирования является ключевым способом юридического воздействия на поведение субъектов права. В условиях формирования правового государства предоставление субъективных прав граждан имеет приоритетное значение. Причем, многие основополагающие дозволения, реализуемые гражданами в административно-правовых отношениях (второй стороной в которых выступают органы исполнительной власти и их должностные лица), исходят из конституционного права.
Дозволительный способ административно-правового регулирования по логике своего содержания может применяться исключительно по отношению к гражданам. Несмотря на то, что в сознании бюрократа, именно ему должно быть дозволено все, поскольку он представляет государственные интересы, конституционный принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина ориентирует законодателя на преимущественно дозволительный способ регулирования в отношении граждан и на преимущественно запретительный способ в отношении государственных органов и их должностных лиц.
Административные запреты применяются, как правило, в тех случаях, когда необходимо задействовать правоохранительные «силы» права, они ориентированы на защиту публичных интересов. Содержанием административного запрета становится обязанность воздерживаться от совершения запрещаемых действий под угрозой административных наказаний и иных санкций1.
Разрешительный способ административно-правового регулирования занимает промежуточное положение между дозволениями и запретами. Выделение разрешений требует сделать одно существенное замечание, касающееся запретов. Разрешения также непосредственно связаны с запретами. Однако эти запреты иного рода. Можно сказать, что административно-правовые запреты являются абсолютными запретами. Это роднит их с уго ловно-правовыми запретами. Но не всегда целесообразны абсолютные запреты. Во многих случаях запреты действуют «по общему правилу», допуская исключения. Другими словами, включается формула «все кроме».
Интересно проследить зависимость избранного способа регулирования и степени свободы, ему соответствующей. Д. Н. Бахрах выделяет 6 степеней (ступеней)свободы: 1. Полная свобода. 2. Свобода, связанная с обязанностью уведомления субъектов власти (явочный порядок реализации прав). 3. Свобода, связанная с обязанностью регистрировать действия. 4. Свобода, ограниченная обязанностью получать разрешение. Субъект власти обязан рассмотреть заявление, отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке. 5. Свобода, ограниченная дискреционными полномочиями власти при выдаче разрешений на осуществление прав.механизма правового регулирования. Обычно к ним относят нормы права, 6. Полная несвобода1.
Предложенная уважаемым профессором градация степеней свободы может быть применена для характеристики или для группировки свободы реализации гражданами своих прав и свобод. Анализ ее не входит в предмет нашего исследования, поэтому, полагаем возможным принять ее в качестве своего рода шкалы или масштаба для установления параллелей между уровнями свободы реализации гражданами своих прав и способами деятельности органов исполнительной власти. Заметим лишь, что все названные уровни свободы существуют в одной стране одновременно, а избрание той или иной степени свободы реализации конкретного права зависит исключительно от воли законодателя.
Разрешения как регулятор частноправовых отношений
Предусмотренность данных видов разрешений гражданским законодательством служит основанием для теоретических споров об их юридической природе. Правда, следует признать, что споры ведутся учеными-административистами, доказывающими административно-правовую природу разрешений1, цивилисты же этого и не отрицают2. По нашему мнению, публично-правовая природа разрешений очевидна и не требует доказывания. Что представляет собой акт разрешения с точки зрения гражданского права? Это - юридический факт, порождающий новое правовое состояние. Казалось бы, регистрация права собственности на объект (например, на недвижимое имущество) означает лишь акт признания государством такого права лица, уже существующего, но юридически (формально) не закрепленного. В результате регистрации права собственник приобретает возможность на законных основаниях распоряжаться имуществом, в том числе отчуждать его. Но, с другой стороны, государство ставит условие: зарегистрируй и пользуйся, распоряжайся. Пока не зарегистрируешь, пользоваться, распоряжаться не можешь. Значит, право собственности оказывается обусловленным, для его возникновения необходимо совершить некоторые действия и получить государственное признание этого права. Предусмотрен и отказ в регистрации при наличии определенных законом условий.
С юридической природой разрешений связан ответ на еще один весьма важный вопрос - к чьему ведению относится регулирование разрешительных отношений и установление разрешительных режимов. Дело в том, что, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Е. И. Спектор, в свою очередь, справедливо указывает на то, что режим лицензирования (заметим от себя, что и другие разрешительные режимы в большинстве своем) является составной частью правовых основ единого рынка, его установление следует относить также к ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ)1. К ведению Российской Федерации также отнесено регулирование предпринимательской деятельности (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). К ведению Российской Федерации регулирование данных вопросов относит и гражданское законодательство (ст. 2 и З ГК РФ), однако, представляется по иной причине - в соответствии Российской Федерации отнесено гражданское законодательство.
Представляется, что при определении подведомственности вопросов, связанных с разрешениями, необходимо учитывать, прежде всего, положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, устанавливающей, что ограничения прав и свобод (а введение разрешительных режимов, по сути, является таким ограничением) возможны исключительно федеральным законом. Заметим, что аналогичную позицию занимают и высшие органы судебной власти. Так, Верховный Суд РФ в Определении от 25 июля 2007 г. № N 47-Г07-11 по делу о признании недействующим и не подлежащим применению Постановления Правительства Оренбургской области от 16 октября 2006 г. № 340-П «Об аккредитации организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции на предприятия розничной торговли и общественного питания» указал, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции исчерпывающим образом определены в ст. 6 Федерального закона № 171-ФЗ. Вопросы аккредитации организаций, осуществляющих поставки алкогольной продукции на предприятия розничной торговли и общественного питания, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отнесены. Более того, ст. 15 Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», предусматривавшая аккредитацию организаций, осуществляющих оборот алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, утратила силу с 1 июля 2006 г.1
Таким образом, правовое регулирование разрешений должно быть отнесено к ведению Российской Федерации и должно осуществляться федеральными законами. По нашему мнению, представляет интерес исследование юридических последствий разрешений. Дело в том, что субъект, получивший разрешение, приобретает новый статус. Данное обстоятельство было отмечено Верховным Судом РФ в решении по конкретному делу. Верховный Суд РФ сформулировал свою правовую позицию по вопросу о статусе негосударственной организации (или индивидуального предпринимателя), получившей государственную аккредитацию, с точки зрения возможности обжалования его решений, действий (бездействия). По мнению Верховного Суда РФ обжалование должно производиться по правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ1. Другими словами, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получая аккредитацию, тем самым получают и государственные полномочия, что уравнивает их решения и действия (бездействие) с решениями и действиями (бездействием) государственных органов.
Необходимо учитывать, что названная особенность относится только к аккредитации и проявляется в деятельности аккредитованных образовательных учреждений, органов по сертификации, испытательных лабораторий и центров, метрологических служб, поверителям и др., но не относится к аккредитации средств массовой информации и журналистов, спортивных федераций, дипломатических представительств, профессиональных участников рынка ценных бумаг и др. Здесь главным критерием является признак делегирования государственных полномочий. Аккредитация в ряде случаев (второй перечень) всего лишь означает подтверждение статуса и разрешение (допуск) участвовать в правоотношениях, но не передачу государственных полномочий. Так, аккредитация средства массовой информации означает допуск его представителей к получению информации и к освещению событий, происходящих вокруг лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, органов государственной власти либо в определенных местностях, где установлен специальный административно-правовой режим
(например, режим контртеррористической операции). Аккредитация участника рынка ценных бумаг также означает лишь допуск лица к осуществлению профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, но не предоставляет ему каких либо государственных властных полномочий. Иначе выглядит аккредитация образовательных учреждений, в результате которой аккредитованное образовательное учреждение приобретает право выдавать документы об образовании государственного образца - признаваемые государственными органами.
В связи с этим представляет интерес правовая позиция Верховного Суда РФ, выраженная в определении от 27 февраля 2008 г. № 3-Г08-3 по заявлению о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия ряда норм Положения об аккредитации представителей средств массовой информации при Главе Республики Коми, утвержденного Указом Главы Республики Коми "Об аккредитации представителей средств массовой информации при Главе Республики Коми" от 19.12.2006 № 143.
Согласно ст. 48 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 (ред. от 16.10.2006) «О средствах массовой информации»1 аккредитация журналистов предоставляет им право быть извещаемыми заблаговременно о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, получать стенограммы, протоколы и иные документы; право на благоприятные условия для производства записи; право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами, организациями, учреждениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия.
Способы реализации прав и обязанностей субъектов разрешительных правоотношений
В научной литературе высказывалось предложение о необходимости создания единого федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функцию лицензирования - Федеральной лицензионной службы, находящейся в ведении Минюста России2. Представляется, что такое решение теоретически возможно, однако вряд ли осуществимо на практике по ряду причин. Во-первых, лицензированию подлежат самые разноплановые ви 1 См.: Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 12.10.2006 N 16/9 (ред. от 31.07.2008) «О нормативных правовых актах по вопросам размещения наружной рекламы на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан и о внесении изменений в Решение Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан № 3/8 от 15 декабря 2005 г. деятельности, и для принятия решения о разрешении или не разрешении их осуществления конкретным соискателем необходимы специальные познания. Во-вторых, лицензирующими органами являются не только федеральные органы исполнительной власти, но и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в некоторых случаях и иные государственные органы, например, Банк России. В-третьих, лицензирование самым непосредственным образом связано с административным надзором за соблюдением соответствующих правил. Создание Федеральной лицензионной службы потребует передачи ей надзорных полномочий либо создания еще одной Федеральной надзорной службы. В результате мы получим мегарегу-лятор, который просто объединит в себе все имеющиеся федеральные службы. В его структуре необходимо будет создать департаменты или иные структурные подразделения по направлениям деятельности, которые, по существу, останутся прежними федеральными службами. Изменится лишь руководство. Другими словами, предлагаемая М. В. Усовой Федеральная лицензионная служба станет своеобразным квазиправительством или субправительством.
В настоящее время распределение разрешительных полномочий осуществляется по иным направлениям: во-первых, в сторону дальнейшей специализации разрешительной деятельности, во-вторых, в сторону децентрализации, передачи разрешительных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местному самоуправлению.
Указом Президента РФ от 31.12.2008 № 1883 «Об образовании федеральной службы по регулированию алкогольного рынка»1 в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» образована Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка . На данную Службу решено возложить функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, функции по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере. Руководство деятельностью Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка осуществляет Правительство РФ. Кроме того, данным Указом дано поручение Правительству РФ уточнить функции федеральных органов исполнительной власти в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с учетом функций, возложенных на Федеральную службу по регулированию алкогольного рынка; утвердить положение о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка, предусмотрев в нем, что Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка является правопреемником федеральных органов исполнительной власти, ранее осуществлявших указанные функции. Служба осуществляет лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Второй, невластной стороной разрешительных правоотношений являются граждане и организации или физические и юридические лица. Возможность вступления в разрешительные правоотношения определяется их административно-правовым статусом.
Граждане как физические лица могут быть участниками отношений, возникающих в связи с паспортизацией, регистрацией, аттестацией, получением специального права, разрешений, лицензий на приобретение гражданского оружия, лицензий на добычу животных, отнесенных к объектам охоты. В большинстве случаев реализация прав граждан в разрешительных правоот ношениях завершается приобретением нового специального статуса. Так, гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, приобретает статус субъекта предпринимательской деятельности. С другой стороны, в ряде случаев получение разрешения расширяет административно-правовой статус гражданина, дополняет его новыми правами. Например, гражданин, получивший право управления транспортным средством, не меняет своего правового положения, если не садится за руль автомобиля. Но в тех случаях, когда он пользуется своим специальным правом, он становится лицом, управляющим транспортным средством на основании предоставленного ему права, водителем, обязанности которого определены в Правилах дорожного движения. Аналогично, гражданин, получивший разрешение на хранение гражданского оружия самообороны, приобретает соответствующие обязанности лишь в том случае если он реализует полученное право и приобретет соответствующее оружие. Если же гражданин, обладающий специальным правом, не управляет транспортным средством, а гражданин, получивший разрешение на хранение гражданского оружия, не имеет такового, у них не возникают и сопряженные с данными разрешениями обязанности. В этом отношении представляет интерес дело, рассмотренное Верховным Судом РФ 2 августа 2007 г. № ГКПИ07-736, по жалобе на порядок выдачи именных лицензий на добычу животных, отнесенных к объектам охоты. Заявитель полагал, что денежная сумма, внесенная в качестве платы за лицензию, подлежит возврату, в случае если он не воспользовался ею в течение срока ее действия (до окончания сезона охоты). Верховный Суд РФ решил, что уплаченная за лицензию сумма возврату не подлежит, а гражданин, приобретший лицензию, свободен в реализации или не реализации приобретенного им права на добычу животного, отнесенного к объектам охоты1.
Формы разрешений
Во-вторых, регистрирующий орган обязан обеспечить учет и хранение всех представленных при государственной регистрации документов.
В-третьих, регистрирующий орган не вправе требовать представления иных документов, не предусмотренных Федеральным законом. Нормативные правовые акты, регламентирующие регистрацию по месту пребывания и жительства, хотя и не содержат допущения требования дополнительных документов, но и прямо не запрещают этого.
В-четвертых, невластный субъект — заявитель должен взять на себя указанные в Федеральном законе обязательства - подтвердить в заявлении, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица.
В-пятых, заявитель должен уплатить государственную пошлину в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ в размере 2000 руб.
Особый интерес, по нашему мнению, представляет содержание правоотношений, возникающих в связи с предоставлением специального права. Первая особенность состоит в уровне правового регулирования. Разреши тельный порядок участия в дорожном движении предусмотрен Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О безопасности дорожного движения»1. Однозначно ответить на вопрос, какими актами установлен разрешительный порядок эксплуатации тракторов и самоходных машин (к которым, заметим, отнесены транспортные средства повышенной проходимости, не предназначенные для движения по дорогам общего пользования, -аэросани, мотонарты, квадроциклы и т.д.); разрешительный порядок управления маломерными судами (лодками с подвесными моторами и без них, катерами и яхтами), оказывается не так просто.
Необходимо иметь в виду, что разрешительный режим участия в дорожном движении получил законодательное оформление лишь в декабре 1995 г. (точнее, с 26 декабря 1995 г., когда Федеральный закон вступил в силу). До этого времени права участников дорожного движения были ограничены Правилами дорожного движения, утвержденными:
Вообще, первое упоминание о введении разрешительного режима пришло из Франции, где 14 августа 1893 года перфект полиции Парижа Луи Лепин приказал выписывать «справки о способности управлять транспортным средством с механическим мотором». В нашей стране водительские удостоверения предусматривались уже Положением о порядке пользования ав 1 См.: Собрание законодательства РФ, 1995, N 50, ст. 4873. томобильными дорогами и правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений, утвержденным Постановлением Совмина РСФСР от 09.06.1959 №930 .
В России впервые требование о получении права управления автомо билями было предусмотрено 9(21) сентября 1898 г., когда Петербургским градоначальником были подписаны правила «О порядке пассажирского и грузового движения по городу Санкт-Петербург на автомобилях». В Санкт Петербурге эти правила вступили в действие 8 июня 1900 г., в Москве - 10 апреля 1904 г. . Согласно Правилам разрешение на управление мог получить гражданин не моложе 21 года, грамотный и умеющий объясняться по-русски, при условии успешной сдачи экзамена по вождению. Кстати, данные правила предусматривали ежегодный технический осмотр транспортных средств как дополнительное условие допуска к участию в дорожном движении.
Интересно, что имеющиеся в открытом доступе нормативные правовые акты не дают ответа на вопрос: чем предусмотрены разрешительные режимы эксплуатации маломерных судов, тракторов и самоходных машин, железнодорожного подвижного состава (дрезин, локомотивов и пр.). Представляется, что в этой части сложилась весьма специфическая ситуация. В СССР тракторы и самоходные машины не могли находиться в личной собственности граждан; железнодорожный подвижной состав до недавнего времени находился в собственности Российской Федерации. Поэтому к их эксплуатации допускались работники колхозов, совхозов, предприятий, Министерства путей сообщения. То есть, отношения, возникавшие в связи с эксплуатацией названных объектов, были производственными. И в целях обеспечения безопасности труда вводились специальные требования к работникам. Введение подобных требований ведомственным актом было вполне допустимо. По нашему мнению, это мог бы сделать и работодатель для своих работников. Однако в настоящее время мы попадаем в недопустимую для правового госу 1 См.: СП РСФСР, дарства ситуацию, когда владелец транспортного средства (мотонарт, например) ограничивается в праве его эксплуатации не федеральным законом. Правила допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста) утверждены Постановлением Правительства РФ от 12.07.1999 № 7961. И в этом Постановлении не содержится указания на правовую (законодательную) основу введения разрешительного режима.
Еще более недопустимой оказывается ситуация с допуском граждан к управлению маломерными судами. Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России проводит аттестацию судоводителей по правилам, утвержденным приказом МЧС России2 на основании Постановления Правительства РФ, которым утверждено Положение об этой Инспекции3. Но Положение об Инспекции (ГИМС МЧС России) лишь определяет ее статус, а не правовые основы разрешительного режима, обеспечение которого является задачей ГИМС.
Таким образом, сложившуюся ситуацию можно квалифицировать как нарушение требований ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты, принятые во исполнение данных постановлений, - неконституционными и неподлежащими применению. По сути, они являются ничтожными. Мы ни в коем случае не призываем отменить соответствующие разрешительные режимы. Они, безусловно, объективно необходимы для обеспечения безопасности.
