Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность лицензирования медицинской деятельности как административно-правового института 12
1. Понятие и основания введения лицензирования медицинской деятельности 12
2. Лицензирование медицинской деятельности и смежные административно-процессуальные производства в здравоохранении (регистрация, аккредитация, сертификация, стандартизация медицинской деятельности) 47
ГЛАВА II. Особенности лицензионного производства в медицинской деятельности . 78
1. Нормативно-правовое обеспечение и специфика лицензионного производства медицинской деятельности . 78
2. Стадии лицензионного производства в здравоохранении 94
3. Контроль в сфере лицензирования медицинской деятельности 112
ГЛАВА III. Административная ответственность за нарушение порядка и условий лицензирования медицинской деятельности . 127
1. Характеристика мер принуждения, применяемых за нарушение порядка и условий лицензирования медицинской деятельности. 127
2. Ответственность лицензиата и лица, осуществляющего медицинскую деятельность без лицензии 136
Заключение 148
Библиографический список 154
- Понятие и основания введения лицензирования медицинской деятельности
- Нормативно-правовое обеспечение и специфика лицензионного производства медицинской деятельности
- Контроль в сфере лицензирования медицинской деятельности
- Характеристика мер принуждения, применяемых за нарушение порядка и условий лицензирования медицинской деятельности.
Введение к работе
Актуальность темы исследования
С начала 90-х годов в России проводится реформа здравоохранения по следующим основным направлениям: введение обязательного и добровольного медицинского страхования; демонополизация медицинской помощи; внедрение рыночных механизмов, многоканальность источников финансирования, децентрализация управления отраслью. На рынке медицинских услуг наблюдается рост организаций с различной организационно-правовой формой собственности, развивается частная система здравоохранения.
В этой связи приобретают большое значение исследования, направленные на изучение вопроса государственного регулирования правовых отношений в сфере оказания и потребления медицинских услуг. Наиболее значимое место в этих отношениях занимает проблема лицензирования медицинской деятельности.
Институт лицензирования медицинской деятельности является комплексным, поскольку включает в себя нормы административного, административно-процессуального и гражданского права. Наличие лицензии служит основанием дееспособности при осуществлении лечебной и смежных видов деятельности. Поэтому лицензирование медицинской деятельности необходимо рассматривать как самостоятельную форму процессуальной деятельности, содержанием которой является организация деятельности физических и юридических лиц в сфере здравоохранения, где требуется неукоснительное выполнение медицинских стандартов и определенного правового поведения. Отступление от лицензионных требований и условий приводит не только к отдельным правонарушениям, но и влечет отрицательные последствия, как
для производителей, так и потребителей медицинских услуг, а в отдельных случаях разрушает систему управления здравоохранением.
Введение института лицензирования медицинской деятельности обусловлено переменами в характере воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся в сфере здравоохранения. Именно лицензия является официальным документом, который разрешает физическому или юридическому лицу заниматься медицинской деятельностью, а потребителям дает возможность среди медицинских учреждений выбирать то, которое оказывает наиболее качественные услуги.
К сожалению, существующий мировой опыт по лицензированию деятельности в здравоохранении других государств показывает, что ни одна страна не располагает единой научно-обоснованной системой, которая могла бы, без существенных изменений и дополнений явиться основой работы медицинских лицензионных структур в нашей стране.
Несмотря на значительное количество, нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы лицензирования медицинской деятельности, практически отсутствует научная и методологическая база, направленная на реализацию конкретных мероприятий по организации и становлению лицензионной системы в различных регионах Российской Федерации. Остается неразрешенным вопрос о пределах государственного регулирования при осуществлении лицензионных мероприятий как в сфере государственно-муниципального, так и в сфере частного здравоохранения. Нельзя допускать чрезмерного расширения или необоснованного сокращения пределов действия данного правового режима. Представляется, что отдельные виды лицензируемой медицинской деятельности должны выводиться из сферы государственного контроля и передаваться в ведение профессиональных медицинских организаций.
Поскольку введение института лицензирования медицинской деятельности связано с установлением многочисленных специальных обязанностей и запретов, преимущество ведомственного нормотворчества в этой сфере управления крайне нежелательно. К сожалению, на сегодняшний день права и обязанности медицинских учреждений и физических лиц в лицензионной сфере, виды, основания и порядок применения мер ответственности за нарушение условий и порядка лицензионной деятельности в здравоохранении регламентируются именно ведомственными актами. Неопределенным остается административно-правовой статус самих лицензирующих органов, требует изучения вопрос их формирования, функционального соответствия и организационного взаимодействия с органами управления здравоохранением.
Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается необходимостью изучения и анализа организационно-правовых проблем государственного лицензирования медицинской деятельности в сфере современного здравоохранения. Рассмотрение вопросов административно-правового регулирования лицензионных правоотношений в системе здравоохранения, координации и разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами управления в этой сфере, особенностей лицензионной деятельности в системе частного здравоохранения, административно-правового статуса лицензирующих органов, оснований и порядка привлечения к административной ответственности за нарушение лицензионных условий даст возможность понять внутреннюю логику становления и развития института медицинского лицензирования в современных условиях, что поможет избежать негативных моментов в развитии здравоохранения в нашей стране.
Степень научной разработанности темы.
Состояние научной разработки избранной темы характеризуется недостаточным количеством специальных теоретико-прикладных исследований, посвященных правовым и, в частности, административно-правовым вопросам лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации.
В начале 90-х годов были сделаны попытки теоретического обоснования общего понятия лицензирования и оснований его введения. Развитие этих идей нашло отражение в работах ученых административистов: А. П. Алехина, Ю. М. Козлова, Ю.Н. Милыпина, В. И. Новоселова, О. А. Олейник.
Вместе с тем многие вопросы сущности лицензирования медицинской деятельности рассматривались лишь частично, комплексному анализу данный вид не подвергался.
В литературе по организации здравоохранения имеется значительное количество публикаций, посвященных отдельным направлениям лицензирования и аккредитации медицинских учреждений (В.К. Овчаров в соавт., 1993; Шевченко С.Е., 1999; Дюльдин В.А. 2000), врачей (Ю.А. Коротких, с соавт., 1995), фармацевтической деятельности (Г.А. Крапивникова, 1995), разработки нормативных положений (Н.Ф. Герасименко с соавт., 1993, 2000). Тем не менее, перечень научно обоснованных отечественных разработок, которые могли бы быть положены в основу организации работы органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности в здравоохранении, достаточно ограничен.
На сегодняшний день произошли серьезные изменения в законодательстве, требующие своего осмысления в контексте избранной темы. В частности, принят новый Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, введен в действие Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», принято новое Положение о лицензировании
медицинской деятельности», непосредственно затрагивающие лицензионные отношения в сфере здравоохранения.
Объект и предмет исследования.
В качестве объекта исследования выступают организационно-правовые отношения, возникающие в процессе лицензирования медицинской деятельности.
Предметом исследования являются субъекты, институты и механизмы, используемые государством в процессе обеспечения функционирования системы медицинского лицензирования, а также государственные концепции, научные разработки и правовая практика в этой области.
Цель и задачи исследования.
Основной целью работы является теоретическое осмысление и комплексное исследование организационно-правовой природы и сущности института лицензирования медицинской деятельности в современных социально-экономических условиях для обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и правовой основы обеспечения охраны здоровья населения Российской Федерации.
В рамках данной цели решались следующие основные задачи:
определение понятия и сущности лицензирования медицинской деятельности как административно-процессуального института (особого вида административного производства);
обобщение отечественного и зарубежного опыта лицензирования лечебных учреждений и медицинских работников;
- исследование оснований и порядка введения лицензионного произ
водства в здравоохранении;
исследование медицинского лицензирования как особого административного производства и разграничение его от смежных административных производств (аккредитации, сертификации, стандартизации);
рассмотрение особенностей медицинского лицензирования в сфере частного здравоохранения;
рассмотрение медицинского лицензирования как формы государственного контроля за приобретением специального правового статуса частнопрактикующими врачами и медицинскими учреждениями;
изучение административно-правового статуса, вопросов формирования, функционального соответствия и организационного взаимодействия лицензирующих органов с органами управления здравоохранением;
характеристика лицензионного производства в здравоохранении как вида административно-правонаделительного процесса^
исследование мер принуждения, применяемых за нарушение порядка и условий лицензирования медучреждениями и врачами;
анализ нормативно-правовой базы, регулирующей лицензионные отношения в сфере здравоохранения, выявление пробелов правового регулирования и коллизий норм различного уровня;
разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в сфере лицензирования медицинской деятельности.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу исследования образует система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.
Автором также использованы специальные методы: системный и
структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-
логический и историко-юридический, статистический.
Общетеоретической основой исследования послужили работы С. С.
Алексеева, Н. В. Витрука, В. Н. Кудрявцева, Н. И. Матузова, А. В. Малько,
jA А.С. Мордовца, И.Н. Сенякина, Л.С. Явича и других ученых.
Непосредственную научную базу составили труды ученых по админи
стративному праву А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, С.Н. Братановского, Ю. М.
П' Козлова, Н.М. Конина, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, В. И.
Новоселова, И.В. Пановой, Г. И. Петрова, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С. С. Студеникина, В. А. Юсупова и других.
Специфика темы потребовала изучения работ ведущих ученых-медиков и организаторов здравоохранения: Н. Ф. Герасименко, Ю. М. Комарова, М. М. Кузьменко, Ю. П. Лисицына, Е. А. Логиновой, А. Г. Сафонова, Н. М. Скоромца, В. И. Стародубцева, Р. А. Хальфина и др.
Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция Рос
сийской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Россий
ской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный ко
декс Российской Федерации, федеральные законодательные и иные норма
тивно-правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации,
у приказы Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федераль-
ного фонда обязательного медицинского страхования.
Ji Теоретическая и практическая значимость исследования.
Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства в лицензионной сфере и при разработке новых положений о лицензировании медицинской деятельности;
в правоприменительной практике органов, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности, при совершенствовании контрольно-надзорной деятельности органов лицензирования и иных контролирующих органов сферы здравоохранения;
в научных исследованиях лицензионного производства как самостоятельного вида административного процесса;
в преподавании курса «Административное право» в юридических вузах, курса «Правовые основы здравоохранения» в медицинских вузах, а также на курсах повышения квалификации практических работников, в том числе организаторов здравоохранения и специалистов системы обязательного медицинского страхования, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых в отечественной правовой науке попыток всестороннего и комплексного исследования лицензионного производства в здравоохранении. Анализ действующего лицензионного законодательства и оценка практики его применения позволили диссертанту сформулировать ряд конкретных предложений, направленных на дальнейшее совершенствование правового регулирования лицензионного производства в здравоохранении.
Диссертантом на защиту выносятся следующие основные положения и практические выводы, характеризующие научную новизну проведенного исследования:
1. Определятся сущность медицинского лицензирования как одного из видов административнных производств, анализируются его особенности.
Раскрывается комплексный характер института медицинского лицензирования, включающего в себя нормы административного, административно-процессуального и гражданского права.
Предлагается лицензирование медицинской деятельности рассматривать как самостоятельную форму процессуальной деятельности, содержанием которой является организация деятельности юридических и физических лиц в сфере здравоохранения, требующей неукоснительного выполнения медицинских стандартов и определенного правового поведения.
На основе анализа действующего законодательства определяются основания введения института лицензирования медицинской деятельности.
Для лучшего уяснения юридической природы лицензирования медицинской деятельности осуществлено разграничение от смежных административно-правовых институтов в сфере здравоохранения (аккредитации, сертификации, стандартизации);
Рассмотрен статус территориальных органов лицензирования медицинской деятельности.
Изучены особенности и стадии лицензионного Производства в здравоохранении.
Исследованы особенности контрольного производства как специфического вида административного производства в лицензируемой сфере здравоохранения.
Обоснована необходимость включения в систему мер административной ответственности таких особых наказаний, как отзыв и аннулирование лицензии, которые могут быть как основными, так и дополнительными.
Понятие и основания введения лицензирования медицинской деятельности
А. П. Алехин и Ю. М. Козлов справедливо рассматривают лицензирование, как один из видов правовых форм управления. К административно- правовым формам управления указанными авторами, относятся внешне выраженное действие исполнительных органов, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные юридические последствия.
Представляется, что лицензирование можно отнести к числу правовых форм исполнительной деятельности, поскольку оно оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в результате которого наступают юридические последствия.
Юридические последствия выражаются в возникновении административно-правовых отношений между лицензиатом и органом исполнительной власти, выдавшим лицензию (контроль со стороны лицензирующего органа, возможность привлечения лицензиата к административной ответственности в случае нарушения условий, составляющих содержание лицензии).
На наш взгляд лицензирование можно рассматривать и как правовой институт, то есть совокупность правовых норм регулирующих следующие группы отношений: - отношения, возникающие по поводу создания и организации деятельности лицензирующих органов; - отношения, возникающие между органами исполнительной власти и лицом, желающим получить, получившим или утратившим лицензию. Лицензирование может быть охарактеризовано как «форма контроля за законностью предполагаемых действий гражданина или организации, разрешением совершать только, безусловно, законные действия и отказом в совершении действий противоправных, что обусловливает вид и меру допустимой активности, а так же реализацию надзора за фактически осуществляемыми действиями». Данной позиции придерживаются авторы курса лекций «Предпринимательское право», которые определяют «лицензирование отдельных видов деятельности, как вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью». Представляется, что в рамках системы лицензирования, контрольная деятельность органов исполнительной власти должна рассматриваться широко и включать: а) предварительный контроль, как наблюдение за правомерностью дея тельности, законности действий,6 которые намерен совершать субъект, обра тившийся за получением соответствующего разрешения, выявление правоог раничений, препятствующих заниматься разрешаемой деятельностью и ква лификационных навыков соискателя, определение объектов последующего наблюдения - лицензионных условий; б) текущий контроль за реально осуществляемыми действиями лицен зиата (объектом контрольных правоотношений является надзор за установ ленными лицензионными условиями); в) последующий контроль за законностью прекращения деятельности субъекта лицензирования (лицензиата). Взаимодействие органов исполнительной власти и невластных субъектов в лицензионных правоотношениях не сводится к жесткому административному контролю: во-первых, элемент диспозитивности присутствует в добровольном приобретении статуса субъекта лицензионной системы, во-вторых, диапазон организационного взаимодействия между ними довольно широк, используются неправовые координационные формы, «такие действия, как предложения, указания, сообщение о правовых позициях или принципах управления»7.
Таким образом, рассматриваемый институт лицензирования является комплексным, поскольку включает в себя нормы административного и гражданского права.
Само понятие лицензирования не является однозначным, в связи с чем, можно выделить следующие его особенности:
Во-первых, это - система государственно-исполнительных отношений, содержанием которых является организация деятельности граждан и юридических лиц в тех сферах деятельности, где требуется неукоснительное выполнение параметров и определенного правового поведения. Лицензируемая деятельность допустима лишь при соблюдении определенных специальных обязанностей и запретов. Отступление от требований лицензионных условий приводит не только к отдельным правонарушениям, но влечет пагубные мак-роуправленческие последствия и в отдельных случаях разрушает систему управления.
Во-вторых, лицензионная деятельность имеет свои принципы организации управленческого воздействия, к числу которых относится: ограничение государственного вмешательства в деятельность социальных институтов, демонополизация профессиональной деятельности, заинтересованность граждан в выполнении административных условий лицензируемой деятельности, координация государства и граждан при реализации программ управления, специализация управленческого воздействия, профессиональная компетентность.
Нормативно-правовое обеспечение и специфика лицензионного производства медицинской деятельности
Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан в РФ» от 22 июля 1993 г. определяют порядок и условия выдачи лицензий предприятиям, учреждениям и организациям государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения. Статья 15 Основ закрепляет полномочия по выдаче лицензий и сертификатов за лицензионными комиссиями, создаваемыми органом государственного управления субъекта РФ.
Первым ведомственным нормативным актом, регламентирующим процедуру лицензирования медицинской деятельности было «Временное положение о лицензировании и об аккредитации медицинских учреждений, предприятий в системе медицинского страхования граждан в РФ», утвержденное приказом Министерства здравоохранения РСФСР № 93 от 20 марта 1992 года «О мерах по выполнению Закона РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР». Согласно данному приказу, лицензирование - это выдача государственного разрешения учреждению, предприятию, предпринимателю на осуществление ими определенных видов деятельности.
Впервые перечень лицензируемых видов деятельности на территории Российской Федерации был утвержден Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 года № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности». В дальнейшем этот перечень дополнялся и согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 года № 1418 лицензированию подлежало более 20 видов деятельности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 1996 г. № 350 утверждено Положение о лицензировании медицинской деятельности, на основании которого приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ № 270 от 1 июля 1996 г. был утвержден «Временный перечень видов медицинской деятельности, подлежащих лицензированию на территории Российской Федерации». Позднее, приказом Минздрава РФ от 29 апреля 1998 г. № 142 был утвержден уже утративший силу «Перечень видов медицинской деятельности, подлежащих лицензированию на территории Российской Федерации».
На сегодняшний день процесс лицензирования медицинской деятельности регламентируется, прежде всего, постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 года № 326 «О лицензировании отдельных видов деятельности» , согласно которому, медицинская деятельность относится к Перечню видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Во исполнение постановления № 326 было разработано постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2001 года № 402 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» . В связи с его выходом, признаны утратившими силу постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 1996 года № 350 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» и приказ Минздрава России от 29 апреля 1998 года № 142 «О перечне видов медицинской деятельности, подлежащих лицензированию».
С июля 2001 года порядок деятельности по лицензированию регламентируется новым Федеральным Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности». Статья 18 названного закона указывает: «Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных пунктом 2 статьи 1 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим федеральным законом». Таким образом, постановление Правительства РФ от 21 мая 2001 года № 402 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» на сегодняшний день применяется только в части, не противоречащей вышеуказанному Федеральному закону.
Одним из важнейших вопросов лицензионного производства в здравоохранении является оценка качества оказываемой медицинской помощи и контроль за соблюдением лицензионных условий деятельности медицинскими учреждениями. Осуществление лицензионными органами контрольной деятельности в сфере здравоохранения регламентируется совместным приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 24 октября 1996 года № 363/77 «О совершенствовании контроля качества медицинской помощи населению Российской Федерации». Данный приказ утвердил: - «Положение о системе ведомственного контроля качества медицинской помощи в учреждениях здравоохранения Российской Федерации»; - «Положение о системе вневедомственного контроля качества медицинской помощи в Российской Федерации»; - «Положение о внештатном медицинском эксперте»; - «Положение об эксперте страховой медицинской организации». Согласно «Положения о системе вневедомственного контроля качества медицинской помощи в Российской Федерации», система вневедомственного контроля создается в субъектах Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством в целях защиты прав граждан на охрану здоровья и содействия органам государственного управления в решении задач по совершенствованию деятельности учреждений здравоохранения. К субъектам, осуществляющим вневедомственный (внешний) контроль качества медицинской помощи относятся и лицензионно-аккредитационные комиссии. Компетенция лицензионно-аккредитационных комиссий при осуществлении вневедомственного контроля качества медицинской помощи следующая: контроль за безопасностью медицинских услуг для пациента и персонала и их соответствием установленным стандартам при проведении лицензирования и аккредитации учреждений здравоохранения и сертификации специалистов; контроль за выполнением учреждениями здравоохранения и физическими лицами лицензионных условий; выдача лицензий и сертификатов юридическим липам и гражданам. Следует отметить, что положения рассматриваемого Приказа затрагивают интересы целого ряда субъектов, которые не находятся в административно-властных отношениях друг с другом. Следовательно, для того, чтобы перечисленные в Приказе субъекты взяли на себя те полномочия, которые предусмотрены в настоящем документе, необходимо согласование всех вопросов с соответствующими ведомствами, общественными организациями. Интересно и то, что настоящий Приказ не прошел все необходимые юридические процедуры для того, чтобы приобрести юридическую силу.
Контроль в сфере лицензирования медицинской деятельности
Лицензионно-аккредитационные комиссии должны заниматься прежде всего контролем структурного качества лицензируемой медицинской деятельности в целом, профессиональные медицинские ассоциации — оценкой профессиональных качеств каждого медицинского работника, страховщики — контролем качества результата по отношению к конкретному пациенту и оценкой качества технологии. Органы управления здравоохранением должны осуществлять контроль качества результата медицинской помощи населению территории и качества результата по отношению ко всем пролеченным в лечебном учреждении за отчетный период. Безусловно, между названными участниками должен существовать взаимообмен информацией, позволяющей уточнять принимаемые управленческие решения, при этом правила взаимодействия должен формировать территориальный фонд обязательного медицинского страхования.
Следует отметить, что общими для всех контролирующих субъектов основаниями проверки деятельности по оказанию медицинских услуг являются: а) инициатива самого контролирующего органа (сроки и регулярность проведения проверок устанавливает сам орган или вышестоящий орган через ведомственные акты); б) заявления и жалобы на деятельность лицензиата (данные проверки носят внеплановый характер). Проверка может осуществляться специальной комиссией, в состав которой входят не только штатные специалисты но и независимые специалисты (например, внештатные врачи-эксперты). Указанная проверка может проводится и по инициативе лицензиата и осуществляется в течении месяца. При отказе или уклонении руководителей и работников лицензиата от предоставления необходимых документов (не являющихся коммерческой тайной), дачей объяснений и т.д., возможно продление проверки до трех месяцев. Результаты проверки должны быть закреплены в контрольном акте, состоящем из трех частей: - вводная (указывается наименование акта, место и время вынесения акта, в отношении кого проводится контроль, наименование контролирующего органа, круг вопросов, которые выяснялись в ходе контроля); - констатирующая (содержит анализ фактических обстоятельств дела, состояние дел на подконтрольном объекте, указание на юридические нормы, которые положены в основание акта); - резолютивная (содержит конечные выводы из установленных фактических обстоятельств Контроль может не ограничиваться проверкой выполнения только лицензионных условий. После прекращения действия лицензии, орган управления здравоохранением должен контролировать выполнение всех обязательств, указанных в лицензии. Это обеспечивается мерами административного принуждения. Статья 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» указывает, что лицензирующие органы в пределах своей компетенции имеют право: - проводить проверки деятельности лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям; - запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок; - составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений; - выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений; - выносить предупреждения лицензиату. Кроме того, данная форма обязывает названные государственные контрольные органы, а также иные органы государственной власти в пределах своей компетенции при выявлении нарушений лицензионных требований и условий сообщать лицензирующему органу, выдавшему лицензию, о выявленных нарушениях и принятых мерах. Следует отметить, что деятельность, осуществляемую органами лицензирования по проверке объектов лицензирования, было бы точнее именовать не контрольной, а контрольно-надзорной, поскольку она соединяет черты государственного контроля и государственного надзора. Из содержания надзора в контрольно-надзорную деятельность входит такой элемент, как проверка только с точки зрения законности, то есть лицензиар не обладает правом вмешиваться в административную деятельность обследуемых объектов. Из содержания контроля заимствовано то, что могут приниматься различные меры в ходе проводимых проверок (например, выносить предупреждения лицензиату об устранении выявленных нарушений). Содержанием контрольно-надзорной деятельности за объектами лицензирования является проведение проверок надзорного характера. А при выявлении нарушений и последующим принятием мер, но не поощрительных. И не дисциплинарных, а мер административного принуждения: предупредительно-пресекательного характера. Органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности, в случаях выявления нарушений, связанных с условиями лицензионной дея тельности имеют право приостанавливать действие лицензии. Приостанов ление подразумевает временное прекращение деятельности до исправле ния в течение установленного срока правонарушений (если эти правона / рушения могут быть устранены). В этот период запрещается осуществлять любую деятельность, свя занную с управлением и распространением имущества лицензиата. "V Данный срок начинает течь со дня получения лицензиатом оповеще ния о приостановлении действия лицензии (в течении трех дней со дня принятия соответствующего решения). Об устранении нарушений лицензиат должен сообщить в лицензирующий орган. Сообщение подписывается руководителем лицензиата и прилагаются копии документов, подтверждающих устранение нарушений. При необходимости лицензиар может проверить их достоверность. Если нарушения были устранены в ходе проверки комиссии лицензиара, то такое сообщение не требуется. При устранении причин приостановления, лицензия может быть восстановлена, в противном случае она аннулируется.
Характеристика мер принуждения, применяемых за нарушение порядка и условий лицензирования медицинской деятельности.
В современных условиях реформирования здравоохранения лицензирование медицинской деятельности является важной составной частью управления системой оказания медицинской помощи.
Необходимость и возрастание роли лицензирования характерны для периода экономических реформ, с началом которых появляются предпосылки для развития и организации медицинских учреждений различных форм собственности: государственной, муниципальной, частной, коллективной и т.д. При этом учреждения (предприятия) имеют различный доступ к средствам обязательного медицинского страхования, отличаются их стартовые возможности, а значит, и степень готовности оказывать те или иные медицинские услуги.
Лицензирование медицинской деятельности в нашей стране, в отличие от развитых стран, имеет свои особенности. Во-первых, в России отсутствуют единые стандарты (оснащенности, медико-технологические, образовательные и т.д.), согласно которым проводится предлицёнзионная экспертиза возможности оказания медицинской помощи лечебно-профилактическими учреждениями. В связи с этим в субъектах Российской Федерации складываются несопоставимые системы лицензирования и аккредитации лечебно-профилактических учреждений, которым зачастую присущ субъективизм, так как основанием для решения вопроса о выдаче (отказе) лицензии является личное мнение эксперта, как правило, не обоснованное доказательными данными. Кроме этого, имеется противоречие между нормативно-правовыми актами, регламентирующими общие вопросы лицензирования и специальными актами, посвященными лицензированию медицинской деятельности.
Существенным моментом является невозможность реального приостановления деятельности медицинских учреждений, не соответствующих лицензионным требованиям, в связи с отсутствием альтернативных учреждений на территории большинства субъектов Российской Федерации.
В соответствии с поставленными задачами исследования нами был проведен анализ понятия и сущности медицинского лицензирования как административно-правового и административно-прцессуального института, обобщен зарубежный опыт лицензирования и аккредитации медицинских учреждений, проведено разграничение медицинского лицензирования от смежных правовых институтов в здравоохранении (аккредитации, сертификации, стандартизации), исследованы стадии лицензионного производства в здравоохранении; рассмотрены меры принуждения, применяемые за нарушение порядка и условий лицензирования медицинских учреждений и деятельности частнопрактикующих врачей; разработаны научно-обоснованные предложения по совершенствованию законодательства в сфере лицензирования медицинской деятельности, изучена практика лицензирования и аккредитации на территории Саратовской области за период с 1996 по 2000 год.
Всестороннему исследованию подверглись организационно-правовые основы деятельности государственных органов, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности.
Таким образом, лицензирование медицинских учреждений и частнопрактикующих врачей, являясь одним из эффективных инструментов управления отраслью здравоохранения, должно решать следующие задачи:
обеспечение условий для развития медицинских учреждений различных форм собственности;
установление возможности оказания качественной медицинской помощи при отсутствии нарушений лицензионных требований;
установление возможности оказания качественной медицинской помощи при наличии отдельных нарушений лицензионных требований с установлением сроков их устранения; обеспечение текущего контроля за соблюдением лицензионных требований и выполнением рекомендаций по выявленным нарушениям.
Проведенное исследование позволило нам сформулировать следующие выводы и предложения.
1. Лицензирование медицинской деятельности является современной формой управления здравоохранением, учитывающей структурную реорганизацию здравоохранения, происходящую в ходе реформ, является эффективным механизмом предотвращения появления на рынке медицинских услуг учреждений и частаопрактикующих врачей, не обеспечивающих качественного оказания медицинской помощи.
2. Одной из центральных проблем государственного регулирования лицензионных отношений в сфере здравоохранения является достижение баланса публичного и частного интереса. При этом недопустимо его искусственное поддержание, поскольку может произойти превалирование одного интереса над другим. Обеспечение публичного и частного интереса в сфере лицензирования медицинской деятельности является многоплановым и выходит за рамки простой выдачи лицензии.
3. В законодательстве о медицинском лицензировании не содержится исчерпывающего определения лицензирования медицинской деятельности, поэтому нам представляется возможным сформулировать собственное определение данного понятия. Лицензирование медицинской деятель-.ности - это самостоятельная форма процессуальной деятельности, выраженная в санкционировании, официальном признании за определенными субъектами прав на занятие отдельными видами медицинской деятельности, когда требуется высокий профессионализм и квалификация, а также осуществление контроля за фактически осуществляемыми действиями.
4. Фактически медицинские учреждения и частноігоактикующие врачи обладают широким кругом прав и обязанностей в сфере лицензионной деятельности. Однако, в специальном законодательстве о медицинском лицензировании следует закрепить такие права соискателей лицензии, как: право на получение лицензии; право требования квалифицированного решения вопроса о предоставлении лицензии и установления обоснованных лицензионных условий; право на ведение дел через представителя.
5. В законодательстве о медицинском лицензировании целесообразно предусмотреть возможность заключения между субъектами Российской Федерации соглашения о распространении действия выданных медицинских лицензий на территории участников соглашений. При этом необходимость регистрации, предусмотренной п. 19 Положения о лицензировании медицинской деятельности отпадает. А вместе с ней отпадает и препятствие для реализации прав и законных интересов медицинских учреждений и частнопрактикующих врачей.
6. Процессуальный порядок предоставления медицинских лицензий имеет свои особенности, которые характеризуют: процессуальные права и обязанности участников лицензионного производства в здравоохранении, виды подведомственности дел о выдаче медицинских лицензий, особенности процесса доказывания в лицензионном производстве, единую структуру данного вида административного процесса, состоящую из производства по выдаче лицензий и контрольного производства.
