Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная и административно-правовая характеристика миграции в Российской Федерации 12
1. Понятие, назначение и принципы обеспечения миграции в Российской Федерации 12
2. Демографические процессы в России и миграция 39
3. Концепции административно-правового регулирования миграции в ряде зарубежных государств и возможность использования зарубежного опыта в Российской Федерации 65
Глава 2. Административно-правовой механизм реализации института миграции в Российской Федерации 90
1. Понятие механизма реализации института миграции в Российской Федерации 90
2. Формы и методы реализации института миграции в Российской Федерации 123
3. Иммиграционный контроль в механизме реализации института миграции в Российской Федерации 166
Заключение 207
Библиографический список литературы 214
- Демографические процессы в России и миграция
- Концепции административно-правового регулирования миграции в ряде зарубежных государств и возможность использования зарубежного опыта в Российской Федерации
- Формы и методы реализации института миграции в Российской Федерации
- Иммиграционный контроль в механизме реализации института миграции в Российской Федерации
Введение к работе
Административно-правовое регулирование миграции населения является одной из самых актуальных проблем в сфере государственного управления. Обусловлено это рядом обстоятельств: демографические проблемы, недостаточная теоретическая проработанность роли и значения миграционных процессов в демографическом развитии Российской Федерации. Эти и другие проблемы провоцируют целый ряд негативных последствий в сфере обеспечения правопорядка, а также социально-экономического развития страны. Нелегальная миграция с каждым годом все больше и больше заставляет обращать на себя внимание со стороны органов государственной власти. Правительство в различных контекстах ежегодно рассматривает проблемы миграции, определяет квоты на привлечение и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы, решает ряд иных вопросов в сфере реализации миграционной политики. Однако, несмотря на предпринимаемые меры, говорить о решении глобальных проблем в сфере обеспечения миграции пока не приходится.
Многие из реализуемых государственных программ, направленных на обеспечение миграции населения, не согласованы между собой, не имеют адекватного финансово-экономического обоснования, не обеспечиваются необходимыми административно-правовыми средствами. В этой связи вполне справедливы критические замечания Президента России относительно существующей миграционной политики, которые прозвучали в его Послании Федеральному Собранию. В частности, Президентом было отмечено «... меры по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочения миграции, должны реализовываться одновременно. Рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратеги-
ей иммиграционной политики» . Несмотря на актуальность проблемы, связанной с обеспечением миграции населения, адекватных административнеправовых средств в данной сфере пока не сформировано. По неофициальным данным, в России сейчас насчитывается до 7 млн. гастарбайтеров (хотя по официальной статистике их всего полмиллиона). При этом каждый третий незаконный мигрант ежемесячно отправляет на родину в среднем 80 долл., заработанных на территории нашей страны. Таким образом, Россия ежегодно теряет около 12 млрд долл2. 5 млн мигрантов, живущих в России, не имеют сегодня никакого правового статуса3.
Сложившаяся ситуация создает ряд проблем, связанных с обеспечением правопорядка, реализацией административно-право во го механизма исполнением приятых решений в сфере контроля за миграционными процессами, исполнения решений о депортации и административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства и др. Неконтролируемая государством миграция населения актуализирует проблемы, связанные с социально-экономическим развитием государства, способствует совершению административных правонарушений и преступлений. Все эти и ряд иных обстоятельств обусловливают актуальность исследования административно-правового регулирования миграции.
В ходе исследования проблемы, обозначенной в названии диссертации, автор опирался на труды С.С. Алексеева, А.В. Малько, К.С. Вельского, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, А.Г. Вишневского, Н.Н. Зинченко, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, И.Ш. Килясханова, А.Я. Кваши, Ю.Н. Старилова, НЛО. Хаманевой, Ю.В. Герасименко, А.У. Хомры, С.А. Прудниковой, А.В. Куракина, М.Л. Тюркина, Л.Л. Рыбаковского, Н.Н. Тоцкого, В.А. Тюрина, А.П. Шергина, И.Ю. Сизова, Т.Я. Хабриевой, СО. Харламова,
1 Российская газета. 2005.25 апр. Российская газета. 2005. - 24 авг. Российская газета. 2005. - 3 авг.
И.В. Плаксиной, В.В. Собольникова, Е.А. Никифоровой и др. Несмотря на имеющиеся работы по проблеме административно-правового обеспечения миграции населения целостной научной концепции административно-правового регулирования миграции в силу ряда объективных и субъективных обстоятельств не сформировано. Именно этим обусловливается актуальность и своевременность проведенного диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации миграции населения.
Предметом диссертационного исследования является административно-правовой аспект деятельности органов исполнительной власти, а также формы и методы, реализуемые ими в механизме обеспечения миграции населения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции административно -правового регулирования миграции, а также совершенствование механизма реализации миграции населения. Кроме этого к цели диссертационного исследования можно отнести разработку научно-методических рекомендаций по оценке эффективности работы органов внутренних дел в механизме реализации миграции населения.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
определить понятие и содержание таких категорий, как миграция и миграционная политика;
рассмотреть задачи миграции и принципы реализации миграционной политики;
исследовать демографическое развитие Российской Федерации, а также выявить диалектическую взаимосвязь демографической политики с ми-
грационной политикой;
изучить административно-правовые аспекты реализации миграции в ряде зарубежных государств, а также определить возможности использования этого опыта в Российской Федерации;
определить содержание механизма административно-правового регулирования миграции и высказать предложения по его совершенствованию;
исследовать формы и методы реализации миграции населения, а также высказать предложения по их совершенствованию;
проанализировать сущность, принципы и формы реализации иммиграционного контроля в механизме обеспечения миграции населения.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки). Информационной базой исследования явились имеющие отношение к теме исследования положения Конституции Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регламентирующие общественные отношения, связанные с миграцией населения. Эмпирическую базу исследования составили материалы информационных центров МВД России, материалы переписи населения (1989 г., 2002 г.), а также материалы административной деятельности Федеральной миграционной службы МВД России. В ходе исследования использовались материалы аналитических обзоров о состоянии миграционной обстановки на территории Московской области и деятельности Управления по делам миграции и реализации миграционной политики ГУВД Московской области. Московская область как регион, в котором исследовалось миграционная обстановка, выбран не случайно. Мое-
ковская область является одним из крупнейших и динамично развивающихся субъектов Российской Федерации. Московская область с экономической точки зрения достаточно привлекательна для трудовой миграции граждан из государств Содружества Независимых Государств. В этой связи Правительство Московской области, ГУВД Московской области принимает целый ряд административно-правовых и организационных мер, направленных на предупреждение и пресечение нелегальной трудовой миграции населения. Исследование реализуемых в Московской области мер, осуществляемых в сфере предупреждения и пресечения нелегальной миграции населения, имеет первостепенное значение как для теории, так и для практики административно-правового регулирования миграции, применяемых в целом в Российской Федерации. Использование эмпирического материала Управления по делам миграции и реализации миграционной политики ГУВД Московской области обусловлено тем, что в данном регионе Федеральная миграционная служба проводит эксперимент по борьбе с нелегальной миграцией.
Научная новизна диссертационной работы. В диссертации разработаны основные положения института миграции в административном праве России. Сформулированы административно-правовые средства, направленные на рациональное размещение населения по территории страны; раскрыт механизм административно-правового регулирования миграции населения. Кроме того, определены наиболее приемлемые концепции административно-правового регулирования миграции, имеющие место в зарубежных государствах, и высказаны предложения о целесообразности использования зарубежного опыта в Российской Федерации. Выявлены формы и методы реализации института миграции, определены направления совершенствования иммиграционного контроля в механизме реализации института миграции.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
I. Правовой институт — это основанная на законе совокупность норм,
призванных регулировать обладающее относительной самостоятельностью общественное отношение, а также связанные с ним производные отношения. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с регулированием миграции, являются нормами различной отраслевой принадлежности. Нормы административного права регламентируют наиболее важные отношения, связанные с миграцией населения. Для систематизации норм права, регламентирующих отношения, связанные с миграцией, в ходе исследования отстаивается точка зрения о необходимости принятия Миграционного кодекса России. В Миграционном кодексе будет вполне целесообразно сосредоточить основные нормы, регламентирующие отношения, связанные с миграцией населения, определить цели, задачи, принципы миграционной политики, а также определить основные категории, применимые в исследуемой сфере публичного управления: «мигрант», «миграция» и «миграционная политика».
2- Изучение различных точек зрения, касающихся феномена миграционной политики, позволило автору определить ее как совокупность административно-правовых и организационных средств, направленных на регулирование перемещения населения по территории страны, контроль за въездом и выездом населения за пределы государства, стабилизацию демографической ситуации в Российской Федерации, а также средств, пресекающих нелегальную миграцию.
3, Согласно переписи населения в Российской Федерации имеет место сложная демографическая ситуация, В этой связи возрастает роль и значение международной миграции населения. Для упорядочения международной миграции населения, а также повышения качества мигрантов необходимо ввести образовательный и социальный ценз на въезд мигрантов на территорию Российской Федерации с целью осуществления трудовой деятельности. Целесообразно запретить на 3-летний срок въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан, совершивших административные правонарушения, пося-
гающие на общественный порядок, общественную безопасность, а также лиц, совершивших административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления.
4. Для рационального расселения населения по территории страны, а также привлечения в отдельные регионы Российской Федерации иностранной рабочей силы необходимо сформировать систему административно-правовых и финансово-правовых стимулов, а также социальных льгот для лиц, переселяющихся на малозаселенные территории страны. Стимулирующие меры миграции должны иметь своей целью смягчение демографического кризиса, компенсирование естественной убыли населения, а также обеспечение перераспределения населения и трудовых ресурсов,
5, Своевременное административно-правовое регулирование миграционных процессов позволит создать условия для разработки и реализации мер миграционной политики для разрешения насущных проблем современной демографической ситуации. К первоочередным мерам, обеспечивающим структурированное развитие механизма реализации института миграции, автор относит: разработку социально-экономических мер, направленных на регулирование миграционных процессов с учетом геополитических интересов страны; совершенствование взаимодействия между органами исполнительной власти различных уровней в области миграции; создание сети информационных центров по делам миграции; формирование системы информационного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции; взаимодействие с иностранными государствами, а также международными и неправительственными организациями в целях регулирования миграционных процессов.
6. Для противодействия незаконной миграции представляется перспективной административно-правовой мерой создание эффективно функционирующей, отвечающей международным стандартам и учитывающей российские условия единой системы иммиграционного контроля-
1. В рамках совершенствования иммиграционного контроля в механизме реализации миграционной политики должны быть обозначены и законодательно определены следующие основные направления: совершенствование деятельности федеральных органов исполнительной власти» осуществляющих иммиграционной контроль; координация и взаимодействие пограничных и таможенных органов; упорядочивание визовой политики в преде-лах Содружества Независимых Государств; ужесточение административной ответственности должностных лиц (работодателей) за нарушение законодательства, регламентирующего отношения, связанные с трудовой миграцией; упорядочивание финансирования мероприятий по выдворению (депортации) незаконных мигрантов из России-
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование административно-правового регулирования миграции- В диссертации раскрывается механизм административно-правового регулирования миграции населения. Исследуются формы и методы реализации миграционной политики.
Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные в ходе исследования положения могут быть использованы для разработки нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовую деятельность Федеральной миграционной службы МВД России, Материалы диссертации могут быть использованы для подготовки учебно-методических материалов по курсам: «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правовые и организационные основы деятельности участкового уполномоченного милиции», «Правовые и организационные основы Федеральной миграционной службы МВД России» и ряда иных специальных учебных курсов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», «Актуальные проблемы административного права и административной деятельности органов внутренних дел» (2004-2005 гг,) в МосУ МВД России. Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России- Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в практической деятельности территориальных органов внутренних дел, а также в подразделениях Федеральной миграционной службы МВД России. Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в четырех научных публикациях.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии-
Демографические процессы в России и миграция
Демографическое развитие любого государства находится в диалектической взаимосвязи с его миграционной политикой. В зависимости от численности населения, уровня смертности и рождаемости изменяется режим миграционной политики- В этой связи представляется вполне целесообразным исследовать демографическое развитие Российской Федерации и на этой основе высказать предложения по совершенствованию административно-правового регулирования миграционной политики. Забегая вперед необходимо отметить, что по данным Всемирного Банка к 2030 г. население России может упасть до 100 с небольшим миллионов человек .
Термин демография впервые был предложен в середине XIX в, (1855). Термин демография в буквальном переводе означает «народонаселение»: «демос» — народ, «графо» — описание. Любому государству необходимы данные о численности и составе своего населения. Чем более развито государство в социально-экономическом отношении, тем эти сведения должны быть полнее и разнообразнее. Различные формы учета населения существовали еще в глубокой древности. Первые учеты населения проводились в древней Греции, Вавилоне, Древнем Египте, Риме, Китае, Они преследовали главным образом фискальные (налоговые) и военные цели и охватывали, как правило, только мужское население, т.е. население, которое могло участвовать в военных действиях и платить налоги- Наиболее известны учеты граждан, проводившиеся в Древнем Риме. С 510 до 30 годов н.э. переписи населения проводились уже регулярно раз в 5 лет. В эпоху феодализма мелкие, раздробленные государства систематически учетов населения не проводили .
С середины XVIII в, по мере укрепления национальных государств, а также в связи с началом развития капиталистических отношений возникает потребность в получении сравнительно подробных сведений о численности и составе населения. И тогда на смену различного рода учетам приходят переписи населения. Учеты населения имели целью сбор сведений о населении в довольно ограниченном объеме. Учеты населения относились не ко всему населению страны, а лишь к каким-то определенным группам — налогоплательщиков, военнообязанных. Кроме этого учеты населения проводились не на всей территории государства, а в отдельных его частях. В отличие от учетов населения переписи проводятся с целью сбора сведений о численности и составе всего населения страны - от младенцев до стариков на всей территории государства с соблюдением научных принципов проведения переписей60. Одна из первых переписей населения была проведена в 1790 г. в США. В 1801 г, переписи населения были проведены в Великобритании, Франции, Дании и Норвегии- Первая перепись, отвечающая, научным принципам была проведена в Бельгии в 1846 г. Эта перепись впервые учла не только тех, кто числился в списках жителей каждой бельгийской общины, а наличных жителей в ней, К середине XIX в, во многих европейских странах были созданы специальные статистические органы, получила развитие статистическая наука, что в свою очередь, явилось важным фактором разработки научных основ проведения всеобщих переписей населения. С 1870 по 1879 г. в мире было проведено 48 переписей населения, К 1870 г- переписи населения учитывали лишь 21 % населения земного шара, а к началу XX в. - 64 %61. После второй мировой войны переписи населения были поведены в 179 странах. В 1981 г, перепись населения была проведена в Китае .
Учеты населения издавна проводились в нашей стране и были связаны главным образом с обложением жителей отдельных княжеств налогами- После свержения татаро-монгольского ига по мере устранения феодальной раздробленности и становления централизованного русского государства XIV-XVI вв. единицей налогового обложения становятся земельные участки и начинают проводиться поземельные переписи, результаты которых заносились в писцовые книги. Эти книги содержали данные не только о земельных владениях, но и численности населения. В середине XVII - начале XVIII в. проводятся подворные переписи, итоги которых отражались в переписных книгах. При описании тяглового (облагаемого налогом) двора в переписных книгах указывалось все мужское население, независимо от его возраста. С начала XVIII в. в переписных книгах уже содержались сведения и о женском населении дворов, о родственных отношениях жителей двора между собой, о возрасте каждого члена семьи, а также данные о передвижениях населения.
После отмены крепостного права переписи населения начинают проводиться в отдельных городах и даже целых губерниях. В конце XIX в. начале XX в. переписи регулярно проводятся в Москве (1871, 1882, 1902, 1912 гг.) Петербурге (1862, 1863, 1864, 1869, 1881, 1890, 1900, 1910, 1915 гг.) и других городах. Первая и единственная всеобщая перепись населения Российской Империи была проведена в начале 1897 г. Первая советская перепись населения была проведена в 1920 г. В 1923 г. была проведена перепись населения в городах и поселениях городского типа одновременно с переписью промышленных и торговых предприятий. Все население страны впервые охватила всесоюзная перепись населения в 1926 г. Очередная перепись населения была проведена в 1937 г. Новая перепись была проведена в 1939 г. Первая послевоенная перепись населения была проведена в 1959 г. Как отмечается в литературе «одной из причин затяжки переписи населения 1959 г, было нежелание показать истинные масштабы людских потерь, поскольку довоенная численность населения страны восстановилась только в 1955 году- В первой четверти века страна пережила три революции, первую мировую и гражданскую войны, голод и разруху, во второй четверти и в середине века - репрессии и коллективизацию, вторую мировую войну и трудности восстановления разрушенного хозяйства ,
Концепции административно-правового регулирования миграции в ряде зарубежных государств и возможность использования зарубежного опыта в Российской Федерации
Проблемы административно-правового регулирования миграции населения имеют актуальное значение для целого ряда зарубежных государств. В этой связи метод сравнительного правоведения позволяет сравнивать административно-правовые средства предупреждения и пресечения нелегальной миграции населения, имеющиеся в российском законодательстве и миграционном законодательстве США, Канады, Австралии и др. Как показывает исследование, основными центрами притяжения мигрантов являются США, Австралия, Канада, где доля иностранцев среди занятого населения в среднем колеблется от 20 до 30 %. В странах Западной Европы доля иностранцев составляет 10-20 % всей численности занятого населения96. К началу XXI в. центрами переселения эмигрантов помимо Австралии, США и Канады стали страны Западной Европы97. В 60-е - конец 90-х годов XX века наибольшее количество мигрантов въехало в США (тыс. чел.) - 27 550, в Германии — 8 740, во Францию - 7 012, в Канаду - 6 240, Удельный вес мигрантов в населении западных государств в 1999 г- составил 8,8 %98. В США в 2001 г. иммигрировало 1 064 055 чел., в Канаду иммигрировало в 2001 г. - 22 7209 чел,, в 2001 г, в Германию приток иммигрантов составил 68 5300 чел.
Сравнение, как логический прием, предполагает, что в исследуемых объектах имеются какие-то сходные признаки. По словам Д. Юма, «сравнение допускает лишь те объекты, между которыми есть хоть какое-либо сходство» - Сравнительно-правовой метод есть средство раскрытия существа явлений имеющих место в системе государственного контроля за передвижением населения- Данный метод позволяет выявить преимущества других государств и способ переноса этих преимуществ на отечественную почву. Необходимо отметить, что приоритетами миграционной политики ряда зарубежных государств являются: содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию; выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставление убежища тем, кто в нем нуждается; отсутствие дискриминации, интеграция мигрантов в общество; международное сотрудничество; стимулирование привлечения высококвалифицированных специалистов; содействие воссоединению семей101. Как отмечает MJL Тгоркин «миграционное законодательство ряда государств в 1985-2004 годах показало их ориентированность на воспрещение нелегальной миграции, в том числе для лиц, въехавших в страну до принятия этих законов и проживающих в соответствии с ее внутренним законодательством»102.
Таким образом, миграционная политика в странах Западной Европы играет исключительно важную роль. Формирование единого европейского пространства внесло существенные изменения в подходах к разработке и реализации политики в работе с иммигрантами и беженцами. Говоря о последней категории, следует заметить, что межгосударственные усилия по защите беженцев основываются в основном на ряде соглашений, В частности, принятые сообществом Женевская конвенция о статусе беженцев (1951) и Протокол к ней (1967) обязали государства-участников соблюдать так называемый принцип невысылки. Таким образом, получило запрет насильственное возвращение беженцев в условия, где они могут подвергаться преследованиям или иным опасностям. За период с конца 70-х годов XX в. число лиц, ищущих убежище в Западно-европейских странах, возросло более чем в 20 раз. С одной стороны, на территории Европы в 80-90-е годы возникли крупные очаги вынужденной международной миграции, порожденные в первую очередь югославским вооруженным конфликтом, экономической и политической нестабильностью, а также глубокими межэтническими и межконфессиональными конфликтами в других постсоциалистических государствах и втянувшие в волну перемещений свыше 6,5 млн. человек.
С другой стороны, значительно усилился поток так называемых ложных беженцев - экономических мигрантов из развивающихся стран, пытавшихся под видом беженцев обойти антииммиграционные кордоны, выставленные развитыми странами- Массовый приток иммигрантов в Западную Европу повлек повышение расходов на их прием и первичное обустройство (по оценкам экспертов, они достигли 7 млрд. долл. в год), значительное обострение конкуренции на рынке труда и в сфере бесплатных социальных услуг, резкое ухудшение криминогенной и эпидемиологической обстановки, усиление расовых настроений и социально-политической нестабильности. С проблемой незаконной миграции столкнулись ряд зарубежных государств США, Канада, Германия, Незаконная миграция стала одной из форм транснациональной организованной преступности.
Как отмечает В.В. Собольников «на уровне массового сознания сложилось и все четче стало проявляться отношение к иммигрантам не как к жертвам насилия и преследования, а как к угрозе национальной безопасности Западно-европейских стран. В этой связи страны Европы стали учитывать данное обстоятельство. Отказ европейских государств от политики «открытых дверей» в отношении международных иммигрантов и беженцев и переход к коллективной защите от них своих границ был закреплен Маастрихтским договором 1992 г, В нем иммиграция была объявлена всего лишь проблемой, представляющей «общий интерес» для стран-членов сообщества. Согласно Маастрихтскому договору государства Евросоюза обязались сотрудничать л решении следующих вопросов, касающихся: политики предоставления убежища; обеспечения правил, регулирующих пересечение лицами внешних границ государств-членов договора и осуществления соответствующего контроля; проведения иммиграционной политики и политики в отношении граждан третьих стран; условий въезда и передвижения граждан третьих стран по территории государств-членов; условий проживания граждан третьих стран на территории государств-членов, включая воссоединение семей и получение работы по найму; борьбы с несанкционированными иммиграцией, проживанием и работой граждан третьих стран на территории государств-членов»103
Формы и методы реализации института миграции в Российской Федерации
Государственное управление играет огромную роль в жизни общества. Эта роль постоянно возрастает, поскольку увеличиваются масштабы хозяй ственного, административно-политического и социально-культурного строи тельства. Более сложными становятся его задачи: усиливаются их взаимосвя зи и взаимозависимости. Развитие гражданского общества, ускорение науч но-технического прогресса, демократизация всех сторон российской государ ственности выдвигают перед государственным управлением необходимость выполнения новых функций. Так, проблема реализации миграционной политики в Российской Федерации, как было отмечено выше, приобретает все большую актуальность, требует со стороны государства все больших усилий- Как управленческая категория эта деятельность связана с другими элементами государственного управления. Управление представляет собой сложную систему общественных отношений. Определение в ней места каждой обособленной деятельности государственных органов дает возможность понять их направленность. Сказанное применимо и к механизму реализации миграционного законодательства нашей страны, его совершенствованию, а также определению основных форм и методов реализации миграционной политики. Миграционная ситуация в современной России стала объектом пристального внимания высших органов законода тельной, исполнительной и судебной власти государства. Интерес к ней все более возрастает по мере развития и совершенствования российской государственности. Обеспечение миграционной безопасности, представляется, должно рассматриваться как самостоятельный вид государственной деятельности, иными словами, реализация миграционной политики имеет обособленный характер управленческой деятельности, несет особую целенаправленность и обладает объективной необходимостью для эффективного управления. Реализация миграционной политики осуществляется присущими ей формами и методами.
Суждение о формах и методах реализации миграционной политики основывается на оценках этих явлений, сформулированных в юридической литературе многими авторами . Специальное рассмотрение столь актуальной для реализации миграционной политики проблемы становится возможным лишь с учетом научной ее разработки в масштабах управления в целом.
В этой связи необходимо подчеркнуть следующее. Во-первых, в административно-правовой науке сложилось достаточно стройное учение о формах и методах управления, хотя это и не исключает спорности в решении отдельных аспектов проблемы, особенно в связи с изменениями в российской государственности, происходящими в настоящее время. Во всяком случае, отношение специалистов к основным формам и методам управления вполне допустимо оценить как имеющее больше общего, чем различного ,
Во-вторых, в соответствии с предметом данного исследования поиск методов и форм сужается до пределов конкретной деятельности, в данном случае - механизма реализации миграционной политики. Становится возможным и рациональный избирательный подход к разработанным в юридической науке концепциям форм и методов. Объясняется это тем, что любая конкретная деятельность в структуре государственного управления как отдельная функция значительно уже управления в целом, а, следовательно, располагает ограниченным, в сравнении с ним, числом форм и методов ее реализации.
В-третьих, субъекты обеспечения миграционного законодательства реализуют свои полномочия в рамках отношений «власть-подчинение», в которых юридическое неравенство налицо. Это дает основание говорить о том, что административно-правовой метод является определяющим в системе методов механизма реализации миграционной политики, который, естественно, оказывает влияние и на избрание конкретных форм данной деятельности.
В этом суть подхода к пониманию форм и методов в структуре механизма реализации миграционной политики как прикладному отражению теоретических разработок общих начал управления. Рассмотрим их более подробно.
Формам, находящимся в структуре механизма реализации миграционной политики, присущи те же признаку что и формам управления вообще. Разумеется, нет и не может быть в миграционной политике государства каких-либо особых форм, которые бы не вписывались в общепринятые наукой административного права классификационные рамки: установление норм права, применение норм права, осуществление организационных действий и материально-технических операций , Так же, как и для управления, формы реализации миграционной политики являются внешним выражением содержания осуществляемой деятельности, в данном случае обеспечения миграционного законодательства. В развитие этого административистами высказана совершенно определенная характеристика форм управления, суть которой заключается в том, что вне нормы есть лишь возможность в руках субъектов управления осуществить свое воздействие на управляемый объект
В науке административного права существует несколько точек зрения относительно классификации управленческих форм. Так, Е. Старосьцяк выделяет такие формы, как установление общеобязательных норм, издание административных актов, заключение договоров, осуществление общественно-Юридическая литература содержит большой перечень изложений и авторских позиций по формам управления и их связи с методами управления // Методы и формы государственного управления. организационной деятельности и совершение материально-технических действий . И.И. Евтихиев и В.А. Власов называют в качестве форм осуществления государственного управления договорные сделки, административное принуждение, административные акты и материально-технические операции. Последние формы деятельности авторы не относят к числу административно-правовых, так как они непосредственно не направлены на создание административно-правовых отношений164. Авторы учебника «Советское административное право. Методы и формы государственного управления» полемизируя с Е, Старосьцяком относительно правомерности выделения административного договора в качестве самостоятельной формы управленческой деятельности, приводят следующую классификацию форм управленческой деятельности: установление норм права, применение норм права, осуществление организационных действий (оперативно-организационная работа) и осуществление материально-технических операций165.
Ю.М.Козлов и Л.Л.Попов, разделяя все административно-правовые формы на правовые и неправовые, к числу первых относят правовые акты, а также совершение на их основе иных действий юридического характера, а к числу вторых - заключение договоров, осуществление организационных действий, выполнение материально-технических (организационно-технических) операций166.
Иммиграционный контроль в механизме реализации института миграции в Российской Федерации
В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О мерах по введению иммиграционного контроля»199 в целях обеспечения государственного регулирования миграционных потоков при въезде на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства был введен иммиграционный контроль. Он осуществляется в пунктах пропуска через государственную границу постами иммиграционного контроля.
Во исполнение данного указа постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. было утверждено Положение об иммиграционном контроле- Таким образом, под иммиграционным контролем понималась деятельность по регулированию миграции и осуществлению мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Первоначально посты иммиграционного контроля являлись структурными подразделениями Федеральной миграционной службы России200. ФМС России была создана в 1992 г, для координации деятельности, связанной с приемом нарастающих масс мигрантов из стран бывшего СССР. За 10 лет ФМС неоднократно меняла ведомственную принадлежность. В 2000 г, ее функции были переданы Министерству по делам Федерации, национальной и миграционной политики. 16 октября 2001 г. министерство было упразднено, а его функции в части, касающейся реализации миграционной политики, бы-ли переданы Министерству внутренних дел России .
Таким образом, в структуре МВД России была создана Федеральная миграционная служба, положение о которой было утверждено приказом МВД России от 15 мая 2002 г. № 445, ФМС МВД России обеспечивала полномочия Министерства по государственному управлению в сфере миграционной службы непосредственно, а также через подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации, представительства Министерства по делам миграции за рубежом, учреждения, находящиеся в непосредственном подчинении ФМС МВД России.
В ФМС МВД России были сформированы три базовых Департамента: Департамент иммиграционного контроля и по вопросам убежища; Департамент по вопросам вынужденных переселенцев; Департамент внешней трудовой миграции, которые отвечали за реализацию основных задач Службы.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 была реформирована система исполнительной власти, в том числе и миграционная служба202. Была создана Федеральная миграционная служба (далее - ФМС) как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, В свою очередь в министерствах внутренних дел, управлениях, главных управлениях внутренних дел субъектов Российской Федерации созданы соответствующие подразделения по делам миграции.
Вместе с тем за МВД России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» оставлены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции203. МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы (ФМС России), положение о которой утверждено Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».
ФМС является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. ФМС России осуществляет следующие полномочия: — производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации; - осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации; - оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации; - осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации; - разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; - исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства; - осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлече 169 ния иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации; - управление территориальными органами ФМС России, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на ФМС России задач. Таким образом, в ФМС России объединены функции, которые ранее осуществляли ФМС МВД России и Главное паспортно-визовое управление МВД России. Это отражает общую тенденцию развития миграционных служб зарубежных стран по укрупнению служб, расширению их компетенции. Объединение двух важных направлений деятельности позволит вырабатывать более скоординированную политику в отношении пребывания иностранных граждан на территории России и решить одну из наиболее важных на сегодняшний день задач - создание единой информационной базы данных в отношении всех иностранцев, пребывающих на территории России с разными целями, а также о правонарушениях иностранцев, их депортации и за 204 прете въезда .
