Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические проблемы административного иска 12
1. Юридическая природа иска: исторические аспекты и основные концепции современности 12
2. Понятие, сущность и содержание иска 22
3. Классификация исков 33
4. Административный иск как проблема современной теории административного права 41
Глава 2. Юридическая природа административного иска 47
1. Понятие и сущность административного иска 47
2. Право на административный иск 55
3. Классификация административных исков в отечественной и зарубежной юриспруденции 65
Глава 3. Содержание административного иска 83
1. Субъекты права на административный иск 83
2. Предмет административного иска 113
3. Основание административного иска 125
Глава 4. Исковая форма защиты нарушенного права в административном процессе 134
1. Неисковая форма разрешения административных дел в современном российском праве; особенности и причины возникновения 134
2. Основные принципы искового производства по административным делам 147
3. Процессуальные средства защиты и распоряжение требованиями в исковом производстве по административным делам 164
Заключение 179
Библиографический список 189
- Понятие, сущность и содержание иска
- Право на административный иск
- Основание административного иска
- Основные принципы искового производства по административным делам
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе от незаконных решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц. Однако нельзя не признать, что процессуальные механизмы, призванные обеспечить эффективное осуществление такой защиты, в настоящее время находятся не на должном уровне правового регулирования. Закрепленная действующими цивилистическими кодексами (Гражданским процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ) неисковая процедура судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, фактически позаимствована из советского гражданского процесса. Данная процедура возникла и сложилась под влиянием господствовавших в советской школе права представлений, в соответствии с которыми административный иск рассматривался как некое посягательство на существующий порядок управления, недопустимый выпад гражданина против администрации, в связи с чем, возможность искового производства по административным делам категорически отрицалась. В то же время теория, судебная практика и опыт зарубежных стран, успешно использующих исковую форму судебного разрешения дел из публичных правоотношений, свидетельствуют об острой необходимости внедрения института административного иска в отечественное законодательство.
Теоретическая разработка проблем административного иска как процессуального средства защиты нарушенных прав и законных интересов субъектов публично-правовых отношений имеет особое значение в условиях становления в России административного судопроизводства, которое было закреплено Конституцией РФ (ст. 118) в качестве самостоятельной ветви правосудия. Выделение на конституционном уровне этого вида судопроизводства обязывает законодателя придать деятельности суда по рассмотрению административных дел адекватную современным правовым реалиям процессуальную форму.
Административный иск является именно тем процессуальным инструментом, который может обеспечить наиболее полную и всестороннюю защиту прав и законных интересов субъектов публично-правовых отношений, прежде всего, частного (невластного) субъекта, находящегося в силу специфики данных отношений в более уязвимом положении. Переход к исковой форме административного судопроизводства позволит достичь важных практических результатов, так как в рамках предусмотренной ей процедуры частное лицо сможет использовать весь комплекс процессуальных средств защиты (обеспечение иска, изменение иска и т.д.). Кроме того, использование
исковой формы разрешения административных споров, основанной на принципах равноправия и состязательности, придание невластному субъекту спорных публичных правоотношений процессуального статуса стороны имеет важное общественно-политическое и мировоззренческое значение. В современном правовом государстве оспаривающий незаконные акты должностного лица или органа управления должен быть истцом, отстаивающим свое законное право, а не жалобщиком, ждущим «милости» сверху.
В этом контексте не вызывает сомнений необходимость законодательного закрепления искового административного судопроизводства. Однако нормальному обеспечению деятельности законодателя в данном направлении в значительной мере препятствует недостаточная научная разработка проблемы административного иска, в связи с чем исследование теоретических аспектов данного правового явления представляется весьма актуальной задачей.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты рассматриваемого явления затрагивались в работах И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, П.П. Колесова, Г.Л. Осокиной, Ю.А. Поповой, Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой и других представителей наук административного и процессуального права. Однако специальных комплексных исследований проблематики административного иска как самостоятельной юридической категории на монографическом уровне в отечественной литературе не проводилось. В этом плане есть все основания утверждать, что в имеющихся административно- и процессуально-правовых исследованиях административного иска проблема еще не получила необходимого концептуального осмысления, не решены многие дискуссионные вопросы, касающиеся его правовой природы, не разработана юридическая конструкция, позволяющая построить адекватную теоретическую модель данного явления, не раскрыты особенности использования исковой формы защиты в административном судопроизводстве. Таким образом, в отечественной юридической науке теория административного иска находится на стадии начального становления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с использованием исковой формы защиты нарушенного публичного права в судебном процессе по разрешению дел об административных правонарушениях и оспариванию незаконных актов публичной администрации.
Предметом исследования выступают теоретические основы административного иска как публично-правового явления, а также отечественное и зарубежное законодательство, регулирующее порядок судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное изучение административного иска как публично-правового явления, разработка концептуальных положений для построения его самостоятельной целостной теории, а также поиск конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.
Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:
- определение административного иска как разновидности общеправовой
категории «иск»;
выявление юридической природы административного иска;
определение понятия и признаков административного иска;
разработка критериев классификации и выявление видов административных исков;
построение юридической конструкции административного иска, вычленение и исследование ее основных элементов;
определение понятия «право на административный иск» и выявление круга субъектов, обладающих данным правом;
анализ существующих правовых процедур разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
изучение зарубежного опыта правового регулирования в сфере разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства, регулирующего порядок разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений;
Теоретическая и нормативная база. Теоретическую основу исследования составили труды представителей наук административного и гражданского процессуального права: Д.Н. Бахраха, К.В. Березиной, А.Т. Боннера, М.А. Викут, М.А. Гурвича, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, СВ. Игнатьевой, О.В. Исаенковой, В.Т. Квиткина, А.Ф. Клейнмана, Г.Л. Осокиной, Ю.А. Поповой, И.В. Решетниковой, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, Ю.Н. Старилова, М.А. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, НЛО, Хаманевой, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота, К.С. Юдельсона, М.К. Юкова, В.В. Яркова и др.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы
административного права, законодательные акты ряда зарубежных стран (Великобритании, Венесуэлы, Германии, Египта, Колумбии, Украины, Франции).
Эмпирическую базу исследования составили: постановления Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ, а также российская и зарубежная судебная практика.
Методологическую основу диссертации составляет совокупность научных приемов и методов, применяемых для исследования юридических явлений и процессов. Для выявления сущности, содержания, видов административного иска и специфики правового регулирования порядка применения исковой формы защиты субъективных публичных прав использованы такие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формально-логический, структурно-функциональный, метод сравнительного правоведения, метод правового моделирования и др.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование административного иска как самостоятельного публично-правового и процессуального явления. На основе анализа действующего законодательства, а также судебной практики РФ и зарубежных стран сформирован оригинальный подход к рассматриваемому явлению, разработаны базовые принципы теории административного иска и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок судебного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие новые или отличающиеся новизной положения, выносимые на защиту:
-
В современных условиях правового развития России категория иска не может сводиться только к понятию гражданского иска. Она должна получить статус общеправовой категории, содержание которой охватывает и такую его разновидность как административный иск.
-
Юридическая конструкция административного иска используется практически во всех зарубежных странах с развитой системой административной юстиции. В последние годы она получила признание в целом ряде государств, входящих ранее в состав СССР (Молдавия, Украина и др.). Все это дает основание рассматривать административный иск как универсальное средство защиты нарушенного публичного права.
-
Отрицание в современном российском праве возможность административного иска как средства защиты нарушенного права является анахронизмом советской эпохи. Реализация Россией взятых при вступлении в Совет Европы обязательств по
приведению своего законодательства в соответствие с европейскими стандартами в полной мере должна распространяться и на имплементацию юридической конструкции административного иска.
-
Административный иск можно определить как обращенное к органу административной юрисдикции требование о защите субъективных публичных прав, законности или публичного правопорядка, вытекающее из указанной заявителем конфликтной ситуации, направленное против предполагаемого нарушителя и имеющее целью разрешение этого публично-правового конфликта путем восстановления нарушенного права, признания незаконности административного акта либо применения административно-наказательных мер. Административный иск как процессуальное средство представляет собой требование заявителя к суду о защите субъективного или объективного публичного права. Защита объективного публичного права может осуществляться в связи со спорами о законности нормативно-правовых актов и совершением административных проступков, нарушающих правила поведения и запреты в сфере публичного управления.
-
Право на административный иск - это право оспорить в процессуальном порядке правомерность действий противоположной стороны административно-правового отношения, право на правосудие по конкретному материально-правовому спору, являющееся одной из форм реализации права на судебную защиту. Законодательное признание административного иска, предполагающее предоставление сторонам спорного административно-правового отношения многообразных исковых средств защиты права, приведет к усилению состязательных начал в судопроизводстве и повышению правовых гарантий для участников административного процесса.
-
С учетом особенностей российской правовой системы и отечественного законодательства может быть предложена следующая система возможных административных исков:
а) иски о законности (признании недействующими) административных актов
(действий, решений) органов публичной власти;
б) иски о защите субъективных публичных прав и законных интересов частных
лиц от нарушений незаконными административными действиями (бездействием) или
решениями;
в) административно-наказательные иски.
7. Содержание административного иска представляет собой юридическую
конструкцию, включающую три элемента:
а) стороны, в качестве одной из которых в административном судебном процессе обязательно выступает властная сторона административных правоотношений (государственные органы и должностные лица, а также частные лица, наделенные
публичными властными полномочиями), а в качестве другой - частные лица (физические лица и организации);
б) предмет административного иска - это способ защиты права, которое истец
предполагает нарушенным.
в) основание административного иска - совокупность юридических фактов,
важнейшими из которых являются факты непосредственного повода к иску (факт
издания незаконного административного акта или факт совершения административного
проступка).
8. Провозглашенное в ст. 118 Конституции РФ административное
судопроизводство должно соответствовать уровню его организации в странах с
развитой административной юстицией, выступающей в качестве одного из важнейших
институтов правового государства. Данное судопроизводство, и не только гражданское
(как утверждает господствующая доктрина) должно носить исковый характер.
9. Важнейшими принципами искового судопроизводства по делам из публичных
правоотношений должны стать принципы состязательности, равноправия сторон и
диспозитивности. При этом в административном судопроизводстве формальное
равенство сторон должно дополняться использованием компенсационных
процессуальных форм, облегчающими положение невластного субъекта спора.
10. Диспозитивность в исковом административном судопроизводстве заключается
в возможности сторон самостоятельно распоряжаться принадлежащими им
субъективными материальными правами и процессуальными средствами их защиты.
Она подразделяется на материальную и формальную диспозитивность. На основе
анализа опыта зарубежных стран обосновано что, свобода распоряжения
субъективными публичными материальными правами состоит в том, что
административный истец вправе: изменить предмет и основание иска; увеличить или
уменьшить размер исковых требований; отказаться от заявленного иска; требовать
обеспечения иска; заключать с ответчиком по определенной категории дел мировое
соглашение. При этом ответчик имеет право признать административный иск, а также
выдвинуть встречный иск.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработаны концептуальные подходы к формированию теоретических основ административного иска, сформулированы основные понятия, образующие каркас категориального аппарата теории административного иска. Выявлены пробелы, противоречия и нечеткие положения законодательства, не отвечающие европейским стандартам и затрудняющие эффективное судебное разрешение дел, возникающих из публичных правоотношений. Даны рекомендации по совершенствованию процессуального законодательства, которые могут быть учтены в процессе реформирования правовой регламентации
административного судопроизводства. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу административного права и процесса, спецкурса «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и финансового права РУДН. Основные результаты исследования опубликованы в научных статьях. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Основные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях автора, в выступлениях на научных и научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Тенденции и перспективы развития современного общества: экономика, социология, философия, право (Саратов, 05 октября 2009 г), тема выступления: «Перспективы развития защиты субъективных публичных прав в России»; Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права в XXI веке» (Москва, РУДН, 02 декабря 2011 г.) тема выступления «Юридическая природа административного иска».
Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования. Она состоит из введения, четырех глав, разделенных на 13 параграфов, заключения и библиографии.
Понятие, сущность и содержание иска
В настоящее время материально-правовая концепция иска больщинством правоведов признается несостоятельной. Главное внутреннее противоречие данной теории в том, что она ставит формальное право на иск в непосредственную связь с материальным гражданским правом. Чтобы предъявить в суд иск, надо обладать субъективным гражданским правом, а деятельность суда и состоит в том, чтобы установить, принадлежит ли истцу субъективное гражданское право. Помимо прочих недостатков и противоречий, материально-правовая концепция не охватывает иски о признании (в особенности, отрицательные иски о признании), а значительная часть административных исков, по сути своей, является именно иеками о признании.
Концепция двух самостоятельных понятий иска не может претендовать на универсальность, так как не отвечает требованию единства и универсальности и в определенных аспектах эклектична. Так, признавая существование двух самостоятельных понятий иска, приверженцы данной теории тем самым противопоставляют две категории субъектов, управомоченных законом на обращение в суд с требованием о защите (ст. 4 Гражданского процессуального кодекса РФ 38 (далее - ГПК РФ), ст. 32, 41, 42 Арбитражного процессуального кодекса РФ 39 (далее - АПК РФ). Для лиц, защищающих чужое право, иск как самостоятельная категория будет существовать лишь в процессуальном смысле. Для лиц, защищающих свое право, интерес, иск в качестве самостоятельной категории будет существовать в двух своих разновидностях; как институт процессуального права и как институт материального права. Таким образом, для различных категорий субъектов предлагаются различные понятия иска, что идет вразрез с принципом единства.
Концепция единого понятия иска при всей ее внутренней непротиворечивости и многогранности в подходе к экспликации этого института также не может претендовать на роль универсальной теории, адекватно описывающей юридическую природу иска. В качестве его неотъемлемой черты она рассматривает материально-правовое требование истца к ответчику, а это означает, что нельзя назвать иском требование лица выступающего от своего имени, в защиту права и законных интересов других лиц. Такое лицо не может предъявлять материально-правовое требование к ответчику, ибо не является и не предполагается субъектом спорного материалъного правоотнощения. Однако применительно к требованиям таких лиц законодатель использует термин «иск», хотя они не являются стороной в спорном правоотношении и реализуют правозащитную функцию в силу закона (ст. 102 ГПК РФ, ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 40 (далее - закон «О прокуратуре РФ»)). Эти лица обозначаются как процессуальные истцы, т.е. как субъекты, не являющиеся носителями материально-правового требования. Концепция единого понятия иска оставляет открытым вопрос о характере требований процессуальных истцов и, следовательно, не может претендовать на универсальность.
Этому критерию в полной мере отвечает лишь процессуальная теория иска. Она трактует его как процессуальное средство, используя которое в целях защиты субъективных прав, лицо обращается к суду с требованием о рассмотрении и разрешении спора. В процессуальной концепции из структуры иска исключается спорное материально-правовое требование истца к ответчику. Это означает, что такое требование выносится за пределы иска и рассматривается как содержательный элемент материально-правового спора, который заявляется посредством иска и выступает как предмет судебного разбирательства.
Подобный подход демонстрирует, в частности, О. В. Исаенкова, которая определяет иск как средство защиты права, предполагаемого обратившимся к суду за защитой нарушенным или оспоренным, направленное против предполагаемого нарушителя и основанное на указанном истцом спорном гражданском правоотношении 41.
Данную позицию, на наш взгляд, следует в целом признать верной, однако при этом нельзя не отметить ряд пробелов и неточностей, которыми грешит приведенное определение иска.
Во-первых, оно ограничивает круг спорных правоотношений, из которых может возникать иск, исключительно гражданскими правоотношениями, что в корне неверно, поскольку иск может возникать в том числе и из публичных правоотношений. В частности, Г. Л. Осокина выделяет наряду с гражданским административный и уголовный иски как одноплановые процессуальные явления (Более подробно административный и уголовный иски будут рассмотрены в следующем параграфе).
Во-вторых, истец может отстаивать в суде не только субъективное право, но и законный интерес. Следует отдельно остановиться на проблеме разграничения понятий «субъективное право» и «законный интерес», поскольку единый подход к этому в юридической науке отсутствует. Так, по мнению Н. М. Малеиной, законодатель закрепляет субъективные права в конкретной форме, а законные интересы - в общей форме, и соответственно субъективные права защищаются в судебном порядке, а охраняемые законом интересы, как правило, во внесудебном 43. Более целостной выглядит концепция Н. И. Матузова, который отличие законных интересов от субъективных прав видит, прежде всего, в том, что им не противостоят прямые юридические обязанности соответствующих лиц, и они не имеют конкретного перечня и юридических гарантий 44. Однако она нуждается в уточнении.
Субъективные права и законные интересы - близкие, но не тождественные понятия. Они представляют собой различные формы опосредования интересов. Их нетождественность, в частности, выражается в том, что они характеризуются различной степенью правовой дозволенности: субъективное право обеспечено юридической обязанностью, а законный интерес - это лишь простая разрешенность действий. Как отмечает Н. М. Коркунов, «все то, на что лицо имеет право, дозволено, но не на все дозволенное оно имеет право, а лишь на то, возможность чего обеспечена соответствующей обязанностью 45. Законный интерес - правовая возможность общего характера, которая вытекает из общего смысла законодательства, буквы и духа закона и реализуется, если для этого имеются необходимые условия. Он подлежит защите в том случае, если не является противоправным и если противоправно то действие, от которого он охраняется.
В-третьих, рассматривая определение иска О. В. Исаенковой, хотелось бы отметить следующее. Иск как процессуальное средство защиты всегда реализуется в форме определенного действия, совершаемого истцом, а именно в форме требования к суду о защите своего или чужого права или законного интереса. То есть, используя иск как средство защиты, заинтересованное лицо всегда обращается с требованием к суду. Важно отметить, что требование обращено именно к суду, а не к ответчику, так как только суд может принудить ответчика к тому варианту поведения, в котором заинтересован истец как управомоченная сторона спорного правоотношения. Данное требование является настолько неотъемлемым условием возникновения и существования иска, что можно признать его тождественным самому иску, т.е. сказать, что требование к суду о защите своего или чужого права либо законного интереса и есть иск.
Анализ положений ГПК РФ показывает, что в большинстве случаев законодатель также использует понятие «иск» в значении «требование». Так, если заменить слово «иск» в ч. 5 ст. 198 ГПК РФ на «средство защиты права», то смысл, который вкладывается в статью, утрачивается. Получаем бессмысленное с точки зрения русского языка определение: «Вывод об удовлетворении средства защиты права или об отказе в удовлетворении средства защиты права». Верное положение получим, подставив в данную фразу слово «требование»: «Вывод суда об удовлетворении требований истца либо об отказе в удовлетворении таковых».
При этом в юридической литературе широко распространено определение иска как обращения заинтересованного лица к юрисдикционному органу за защитой. Как справедливо замечает Г. Л. Осокина, такое определение ограничивает сферу действия иска стадией возбуждения дела, приравнивает иск к процессуальному действию по его предъявлению 46. С таким подходом трудно согласиться, так как право на удовлетворение иска нельзя считать реализованным по окончании рассмотрения дела по существу и вынесении судом решения, если по характеру нарушенного права требуются действия по оказанию реальной защиты этому праву или интересу, т.е. по исполнению судебного решения. Таким образом, в отличие от обращения иск как требование к суду о защите может существовать до момента исполнения судебного решения, до момента окончательного разрешения спора путем применения к нарушителю определенных мер государственного принуждения.
Учитывая вышеизложенные замечания, иск может быть определен как требование к суду о защите субъективных публичных прав и законных интересов, исходящее из указанного заявителем спорного материального правоотношения, направленное против предполагаемого нарушителя и предполагающее разрешение конфликтной ситуации посредством применения правовосстановительных мер.
Право на административный иск
Право на административный иск представляет собой разновидность родового понятия «право на иск», которое, в свою очередь, является производной категорией от права на судебную защиту. Под правом на судебную защиту понимается установленная законом возможность всякого заинтересованного лица обратиться в суд для возбуждения еудопроизводства в целях защиты нарушенного или оспоренного права или законного интереса 94. Право на судебную защиту является важным конституционным правом гражданина Российской Федерации, призванным обеспечить полную и всестороннюю защиту интересов личности. В рамках разработки концептуальных проблем административного иска как одного из главных средств судебной защиты нарушенных прав и законных интересов нельзя обойти вниманием теоретические аспекты, связанные с возникновением и содержанием права на иск.
В связи с тем что в юридической науке существуют различные концепции иска (материально-правовая и процессуальная), понятие «право на иск» также трактуется неоднозначно. Если под иском понимать материально-правовое требование истца к ответчику, то право на иск представляет собой правомочие на принудительное осуществление своего права через суд. Так, по мнению Н. М. Коршунова, право на иск в материальном смысле представляет собой право требовать судебной защиты своего нарушенного либо оспариваемого права: принудительного исполнения ответчиком своей обязанности перед истцом, т.е. это право на судебное решение дела в свою пользу 95.
Е. А. Крашенинников определяет право на иск как охранительное право требования, обязывающее определенное лицо к совершению известного действия и обладающее способностью подлежать принудительной реализации юрисдикционным органом 96. Автор отождествляет понятия «право на иск» и «притязание», указывая, что исковое притязание - «это не право на принуждение, а право, которое может осуществляться в принудительном порядке». Принуждение при этом представляет собой «не содержание, а один из возможных способов осуществления исковых притязаний»
Из приведенного определения следует, что в материально-правовом смысле право на иск необходимо понимать как возможность принудительного осуществления своего охранительного права требования к контрагенту спорного регулятивного правоотношения. Данный тезис не вызывает возражений, однако с постановкой знака равенства между понятиями «право на иск» в материально-правовом смысле и «притязание» трудно согласиться. Думается, что притязание - это не безусловное право требования, обязывающее контрагента к совершению определенного действия и в случае необходимости подлежащее обязательному принудительному удовлетворению. Это основанное на нормах объективного права требование одной из сторон регулятивного материально-правового отношения к другой об устранении предполагаемого нарушения субъективного права, которое может быть заявлено и рассмотрено в рамках определенной законом правовой процедуры. Притязание может быть неосновательным в тех случаях, когда лицо ошибочно предполагает, что его права нарушаются или оспариваются. В результате оказывается, что это лицо, требуя от другой стороны совершения определенных действий, необоснованно претендует на определенные блага, не принадлежащие ему по закону. Таким образом, наличие притязания не гарантирует наличия права на иск в материально-правовом смысле.
Если же под иском понимать обращенное к суду требование о защите нарушенного или оспариваемого права, то право на иск будет означать право на обращение в суд за судебной защитой или право на правосудие по конкретному материально-правовому спору. Таким образом, право на иск в процессуальном и в материально-правовом смысле - это различные правовые категории, имеющие различное содержание. Производство в суде ведется именно с целью установления факта, имеет ли истец право на иск в материальном смысле или нет. Если суд придет к выводу, что у истца право на иск в материально-правовом смысле отсутствует, он должен отказать в удовлетворении иска. Например, устанавливая положения об исковой давности как о сроке для защиты права по иску лица, право которого нарушено (ст. 195 Гражданского кодекса РФ 98 (далее - ГК РФ), - закон употребляет слова «иск» и «право на иск» именно в материально-правовом смысле.
Можно сказать, что право на иск в процессуальном смысле - это право на предъявление иска, а право на иск в материально-правовом смысле -право на удовлетворение иска. Некоторые исследователи, в частности, Л. Г. Осокина, считают, что эти два правомочия неразрывно связаны, поскольку право на предъявление иска не может существовать без права на удовлетворение иска . Однако, как справедливо замечает О. В. Исаенкова, данное утверждение не совсем верно, поскольку без возникновения и существования права на предъявление иска право на удовлетворение иска исключается вообще 10. В то же время право на предъявление иска без права на его удовлетворение может существовать - в случаях, если у лица, предъявивщего иск, отсутствует субъективное право или охраняемый законом интерес, подлежащие защите, либо пропущены сроки исковой давности. Право на предъявление иска не зависит от наличия у истца права на иск в материальном смысле, ибо этот вопрос может быть выяснен лищь в ходе судебного рассмотрения дела.
Отталкиваясь от процессуальной трактовки права на иск, право на административный иск можно определить как право оспорить в процессуальном порядке правомерность действий противоположной стороны административно-правового отнощения.
Несмотря на то что термин «административный иск» в российском законодательстве не используется, существует ряд нормативных источников, устанавливающих и регламентирующих право на процессуальное оспаривание действий контрагента административно-правового отнощения, т.е. де-факто право на административный иск. Важнейщим из них является Конституция Российской Федерации (далее по тексту - Конституция РФ)101. Ст. 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (п. 1). Принципиальное значение имеет п. 2 ст. 46 Конституции РФ: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Таким образом, конституционная норма устанавливает общий принцип судебной подведомственности дел, возникающих из административных правоотнощений.
В ст. 13 ГК РФ указывается, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В ГПК РФ производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, регулируется отдельным подразделом III. Так, в ст. 251 данного Кодекса установлено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Кроме того, гражданин или организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы (ст. 254 ГПК РФ). Гражданский процессуальный кодекс РСФСР ш (далее по тексту - ГПК РСФСР) предусматривал в числе категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Пленум Верховного Суда РФ в п. 7 Постановления от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» 103
Основание административного иска
В отличие от предмета иска, трактовки которого в правовой литературе отличаются значительным разнообразием, основание иска предстает менее спорной категорией. Большинство современных ученых в качестве основания иска рассматривают определенную совокупность юридических фактов, которые обосновывают требование о защите права или законного интереса 58. Однако в контексте разработки юридической конструкции административного иска вопрос об основании иска требует конкретизации и детализации, отражающей публично-правовую специфику рассматриваемого явления.
В истории отечественной теории процессуального права под основанием иска понимали: «Юридическое отношение, из коего иск вытекает» (решение № 1 от 1888 г. Правительствующего Сената); «то правоотнощение, из которого вытекает иск» (основание в материальном смысле) и «совокупность обстоятельств, оправдывающих по закону исковые требования - основания в процессуальном смысле (В. М. Гордон); субьективное право, из которого вытекает исковая претензия (Плоцц); правопроизводящие и правоизменяющие факты (активное основание), а также «правонарушительные факты» и действия, не являющиеся правонарушением, но затрагивающие правовое положение истца - пассивное основание (А. X. Гольмстен); факты, позволяющие судить о правомерности требований истца (фактическое основание) и нормы права, оправдывающие действия истца - юридическое основание (В. М. Гордон) 159. В качестве основания иска иногда называется сам спор о праве в материальном смысле160.
В современной литературе, как уже отмечалось, выделяют фактическое (юридические факты) и правовое (нормы права) основание иска, в соответствии с которыми юрисдикционный орган устанавливает наличие у истца права на полное или частичное удовлетворение его требований. Эти два элемента основания иска взаимообусловлены и неразделимы. Факты реальной действительности имеют юридическое значение и становятся юридическими фактами только в том случае, если именно с ними правовая норма, регулирующая спорное правоотношение, связывает возникновение, изменение или прекращение спорного права или законного интереса.
Административный иск служит способом заявления в юрисдикционный орган административно-правового спора. В силу этого фактические основания иска в принципе схожи с фактическими основаниями, характеризующими административно-правовой спор. В этом смысле вполне применима модель классификации фактических оснований административного спора, предложенная А. Б. Зеленцовым 161.
Рассматривая основание административного иска как совокупность юридических фактов, следует выделить три основные группы таких фактов в зависимости от их роли в определении статуса истца:
1) правопроизводящие факты - факты, порождающие, изменяющие или прекращающие административные правоотношения. Они определяют источник возникновения субъективных прав и обязанностей стороны, свидетельствуют о наличии у истца субъективного права, для защиты которого оно обращается в юрисдикционный орган. Данные факты свидетельствуют о существовании правоотношения (и соответственно прав и обязанностей), либо о его изменении или о его прекращении;
2) факты легитимации - факты, свидетельствующие о надлежащем характере сторон (наличие процессуальной правосубъектности у истца и ответчика, факты подведомственности спора суду, отсутствие в производстве дела или уже вынесенного решения по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям и т.д.).
Факты легитимации определяют субъекта спорного правоотношения как истца. Их можно разделить на управомочивающие - факты, указывающие на связь искового требования с определенным правом истца (факты активной легитимации) и факты, указывающие на связь определенной обязанности с ответчиком (факты пассивной легитимации).
е) факты, являющиеся непосредственным поводом к иску. Некоторые исследователи относят к их числу, прежде всего, «факты, указывающие, что наступило время для обращения в суд за судебной защитой» 162. В состав таких фактов, как правило, включаются факты, свидетельствующие о совершении действий по досудебному урегулированию спора, о невозможности его урегулирования без обращения в юрисдикционный орган. Более взвешенной представляется позиция тех ученых, которые считают фактами повода к иску такие обстоятельства, из которых видно, что субъективное право лица требует судебной защиты. Это подтвержденные доказательствами факты, свидетельствующие о том, что субъективное право лица нарушено, оспаривается или может быть нарушено или оспорено 163.
Повод представляет собой событие, которое непосредственно предшествует предъявлению иска, но не порождает его само по себе. В роли таких событий могут выступать различные действия или бездействия одного из субъектов спорного правоотношения. Под поводом понимается юридический факт, который входит в основание иска в качестве обстоятельства (действия и бездействия), заставляющего субъекта, права которого оказались нарушенными, обратиться в уполномоченный орган с целью их защиты. Следовательно, повод можно определить как главную причину, непосредственно вызывающую действия по предъявлению иска.
Таким образом, основание административного иска представляет собой состав юридических фактов, важнейшим элементом которого является непосредственный повод к иску. В качестве такового следует рассматривать в первую очередь факт действительного или предполагаемого нарушения субъективных прав и законных интересов одной стороны действиями (бездействием) или решениями другой стороны административного правоотношения.
Нарушения, являющиеся поводом к иску, можно разделить на две группы: 1) нарушения, которые совершаются субъектами административных отношений, наделенными властными полномочиями (органом публичного управления) и 2) нарушения, совершаемые частными лицами в тех случаях, когда закон устанавливает возможность применения в их отношении мер ответственности за неисполнение обязанности только через суд (административно-деликтные иски). Для целей исследования административного иска первостепенное значение имеют нарушения, совершаемые властными субъектами административных правоотношений, поскольку именно они порождают основу административных исков.
Действия и решения властных субъектов служебных правоотношений оформляются в виде административных актов, которые носят как нормативный, так и индивидуальный характер. При этом индивидуальные административные акты, в свою очередь, могут иметь как документарную, так и устную форму (команда, поручение, указание и т.д.).
Устная форма служебных правовых актов не исключает того, что они обладают юридической силой и влекут за собой юридические последствия; возникновение, изменение или прекращение тех или иных служебных правоотношений. Например, отказ от выполнения указаний сотрудника полиции может повлечь административную ответственность.
В действующем законодательстве отсутствует легальное определение понятия «нарушение прав и законных интересов» и четкое однозначное указание на его возможные формы. Однако анализ положения Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» позволяет сделать вывод, что законодатель особо выделяет три частных формы нарушения прав, помещая их в порядке перечисления вместе с общим понятием «нарушение» 164. Исходя из этого, можно утверждать, что, с точки зрения законодателя, нарушение прав и свобод граждан (как общее понятие) включает три частных формы:
- создание препятствий осуществлению гражданином его прав и свобод. При этом дается весьма широкая трактовка препятствий, под которыми предлагается понимать любые действия (решения) субъектов публичного управления, способные; а) повлечь либо создать угрозу, повлечь какой-либо ущерб (включая и моральный вред) правам и законным интересам граждан; б) сделать полностью невозможным либо затруднить фактическое осуществление прав гражданина (получение благ, выгод и преимуществ, составляющих материальное содержание, сохранение «статус-кво», закрепленного в форме соответствующих прав и свобод и т.д.);
- незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности, в том числе с нарушением установленного порядка;
- незаконное привлечение гражданина к какой-либо ответственности, в том числе с нарушением установленного порядка. При этом не имеет значения, понесена ли фактически к моменту оспаривания гражданином соответствуюшая ответственность (наступили ли реальные неблагоприятные последствия) или еще не понесена, а только назначена.
Основные принципы искового производства по административным делам
Исковая форма состязательного административного процесса предполагает административный иск - требование о защите, которое облекается в форму искового заявления. Оно должно содержать указание на того, кто и в чью пользу требует (стороны), что и на основании чего требует (предмет и основание иска) ш Как отмечалось, административные иски, фактически существующие в отечественном праве, могут быть подразделены:
а) на иски о законности нормативно-правовых актов;
б) иски о защите субъективных публичных прав;
в) административно-наказательные иски, подаваемые в связи с привлечением к административной ответственности.
Так, по сути дела, исковым является административное судопроизводство по делам о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах. Производство по этим делам возбуждается на основании заявлений органов (должностных лиц), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность и иную экономическую деятельность (ч. 2 ст. 202 АПК РФ).
По нашему глубокому убеждению, только исковая форма административного судопроизводства может обеспечить закрепленные ст. 123 Конституции РФ принципы состязательности и равноправия сторон. Данные принципы являются основополагающими и распространяются на все виды судопроизводства, в том числе и административное. Во всех случаях, когда в том или ином суде разрешается спор и есть стороны, они должны быть равны, иметь равные возможности отстаивать свои интересы в процессуальном состязании.
Содержание принципа состязательности раскрывается в постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. по запросу Каратузского районного суда Красноярского края; «Этот конституционный принцип предполагает такое построение судопроизводства, при котором функция правосудия (разрешения дела), осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон. При этом суд обязан обеспечивать справедливое и беспристрастное разрешение спора, предоставляя сторонам равные возможности для отстаивания своих позиций, и потому не может принимать на себя выполнение их процессуальных (целевых) функций» ш.
Очевидно, что данная трактовка принципа состязательности охватывает и административное судопроизводство. В этой связи состязательность административного судопроизводства можно определить как процессуальный порядок разбирательства и разрешения материального административно-правового спора и исследования доказательств, при котором сторонам, реализующим различные интересы и процессуальные целевые функции, обеспечивается возможность активно, с использованием всех процессуальных средств отстаивать свои правовые позиции для защиты перед судом нарушенного права (субъективного или объективного), а также установления законности административно-правовых актов (действий или решений) и реализации правовосстановительной либо карательной ответственности. На основе определения принципа состязательности, данного Конституционным Судом РФ, а также анализа положений действующего законодательства и научной доктрины можно выделить ряд основополагающих начал судебно-административного процесса.
Первостепенное значение среди указанных начал имеет принцип разделения процессуальных функций. Под процессуальными функциями понимается: а) функция процессуального нападения, связанная с реализацией требования о защите нарушенного административным актом права либо требование о привлечении предполагаемого нарушителя к административной ответственности; б) функции отражения процессуального нападения или защиты путем заявления возражения и иных процессуальных действий; в) юрисдикционная функция суда. Применительно к сторонам при инициировании процессуального состязания имеет место юридическая инверсия: сторона, субъективные права и законные интересы которой были нарушены в материально-правовом отношении, в процессуальном правоотношении из зашищающейся стороны превращается в сторону процессуального нападения. Таким образом, в одном отношении она является защищающейся стороной, а в другом - ищущей защиты у юрисдикционного органа и в отношении предполагаемого нарушителя выступающая как сторона процессуального нападения. Соответственно предполагаемый нарушитель субъективного публичного права либо объективного административного права в материально-правовом отношении предстает как сторона нападения, а в процессуально-правовом отношении приобретает статус стороны защиты 184.
Разделение процессуальных функций происходит между: а) сторонами (функции требования и защиты) и б) сторонами и судом (функция юстиции). В административном юрисдикционном процессе функцию обвинения (административного истца) осуществляет должностное лицо, составляющее протокол об административном правонарушении, которое обвиняет в нарушении норм административно-деликтного права и требует привлечь нарушителя к административной ответственности либо частное лицо, которое обвиняет административный орган в нарушении субъективного публичного права незаконным административным актом и требует его восстановления. Процессуальную функцию защиты осуществляет при этом лицо, привлекаемое к административной ответственности административный ответчик).
Действующее российское законодательство не закрепляет статус сторон за спорящими субъектами административного судопроизводства, что, по нашему убеждению, идет в разрез с конституционным принципом состязательности. Причины наличия данного пробела в законодательстве (равно как многих других, отмеченных в настоящем исследовании) следует искать в том, что при разработке действующих процессуальных кодексов были использованы морально устаревшие правовые подходы, уходящие корнями в идеологизированное советское прошлое. Совершенно очевидно, что в современном государстве, стремящемся выстроить демократичную и эффективную систему права, таким упущениям не должно быть места.
В этой связи весьма интересен пример Украины, где с 2005 года действует Кодекс административного судопроизводства Украины. В силу исторической общности правовых систем и общественно-политических реалий России и Украины украинский опыт может служить хорошим подспорьем при разработке адекватной отечественной модели административного судопроизводства.
Так, согласно ст. 3 КАС Украины, административным истцом является лицо, в защиту прав, свобод и интересов которого подан административный иск. Также в качестве истца может выступать субъект властных полномочий (чаще он выступает в роли ответчика), во исполнение полномочий которого подано исковое заявление в административный суд. То есть истцом может быть не только лицо, которое считает, что его субъективное публичное право или интерес нарушены в публично-правовых отношениях, и самостоятельно обращается в административный суд с иском, но и лицо, в защиту прав, свобод и интересов которого иск подан его представителем, в том числе и законным представителем.
Истцами по административным делам могут выступать граждане Украины, иностранцы или лица без гражданства, предприятия, учреждения, организации (юридические лица). Субъект властных полномочий также может быть истцом, если он обращается в административный суд с иском во исполнение своих полномочий.
Ответчиком является субъект, к которому обращено требование истца. Чаще всего ответчиком в административном деле является субъект властных полномочий, который, по мнению истца, нарушиш его право, свободу или интерес и должен устранить это нарушение или компенсировать вред. Лицо, которое не является субъектом властных полномочий, может быть ответчиком только по иску субъекта властных полномочий в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 50 КАС Украины, по искам: о временном запрете (приостановлении) отдельных видов или всей деятельности объединения граждан; о принудительном роспуске (ликвидации) объединения граждан; о принудительном выдворении иностранца или лица без гражданства с Украины; об ограничении реализации права на мирные собрания (митинги, походы, демонстрации и прочее); в других случаях, установленных законом. Данный перечень не является исчерпывающим - в законодательстве могут быть предусмотрены другие случаи, в которых ответчиком может выступать частное лицо.
