Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовые средства в системе правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних:
1 Понятие и особенности административно-правовых средств защиты несовершеннолетних 17
2 Содержание административно-правовых средств защиты прав несовершеннолетних и их соотношение с правовыми средствами других отраслей права 33
3 Методы убеждения и принуждения в системе правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних 44
Глава 2. Нормативно-правовое обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних: административно-правовой аспект
1 Законодательство Российской Федерации о защите прав и законных интересов несовершеннолетних 64
2 Особенности статуса несовершеннолетнего как особого субъекта административно-правовой защиты 107
Глава 3. Организационно-правовые меры совершенствования административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних
1 Проблемы правоохранительной и профилактической деятельности милиции общественной безопасности и специальных подразделений по делам несовершеннолетних 132
2 Пути повышения эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 173
Заключение 210
Список использованной литературы 223
Список сокращений 236
Приложения 237
- Понятие и особенности административно-правовых средств защиты несовершеннолетних
- Содержание административно-правовых средств защиты прав несовершеннолетних и их соотношение с правовыми средствами других отраслей права
- Законодательство Российской Федерации о защите прав и законных интересов несовершеннолетних
- Проблемы правоохранительной и профилактической деятельности милиции общественной безопасности и специальных подразделений по делам несовершеннолетних
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В ходе социальных и экономических преобразований, произошедших в Российской Федерации за последние двадцать лет, дети оказались в ряду самых незащищенных как в социальном, так и в правовом отношениях групп населения. Несмотря на позитивные социальные перемены, наметившиеся в современной России в течение последних десяти лет, эффективное обеспечение защиты прав и охраны интересов детей до сих пор остается одной из самых острых проблем, привлекая к себе внимание широкой общественности.
В последние годы Россию захлестнула новая волна преступлений, совершаемых против несовершеннолетних. Это связано не только с уклонением родителей, лиц, их заменяющих, от воспитания и надлежащего содержания детей, применением к ним насилия, жестокого обращения, но и с повсеместным нарушением прав детей должностными лицами, ростом числа административных правонарушений, посягающих на права и законные интересы несовершеннолетних.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации если в 2000 г. прокурорами было выявлено 86518 нарушений прав несовершеннолетних, то в 2008 г. уже 563690. К дисциплинарной ответственности привлечено по результатам мер прокурорского реагирования 53300 должностных лиц, к административной - 47349\
Несмотря на все усилия правоохранительных органов, количество несовершеннолетних, ставших жертвами преступных посягательств, остается на недопустимо высоком уровне, а по некоторым видам преступлений растет с катастрофической быстротой.
По данным МВД России, в 2006 г. в России жертвами преступных посягательств стали более 170 тыс. детей и подростков, в 2007 году от 1 Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / [II. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанская, О. В. Сальникова, Е. Б. Серова, Л. Е. Скачкова, Н. В. Шаврова]; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. — СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009. С. 10-11. преступлений пострадали более 161,5 тыс., в 2008 г. — свыше 126 тыс. несовершеннолетних, в 2009 г. было убито почти 2000 детей и 108 тыс. детей признаны потерпевшими от преступлений .
При этом важно понимать, что большинство административных правонарушений, а также значительная часть уголовных преступлений, совершаемых в отношении детей, характеризуются чрезвычайно высокой латентностью и крайне редко доходят до сведения правоохранительных органов. По оценкам ЮНИСЕФ, более 1 млн. детей в России ежегодно подвергаются жестокому обращению и насилию.
Все эти цифры свидетельствуют лишь об одном: созданная в конце 90-ых в Российской Федерации система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (предназначенная, в первую очередь, для решения задач снижения уровня подростковой преступности) не может в современных условиях в полной мере решать проблемы обеспечения защиты прав несовершеннолетних.
Низкая эффективность действующей государственной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних приобрела характер масштабной социально-правовой проблемы.
Решению этой проблемы в последние годы стало уделяться значительно больше внимания: целенаправленно развивается государственная социальная политики по улучшению положения детей в Российской Федерации. Как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов принято большое количество разнообразных нормативно-правовых актов, затрагивающих все сферы жизнедеятельности несовершеннолетних и нацеленных на усиление мер их социальной защиты.
В то же время в правовом механизме защиты прав несовершеннолетних отсутствуют единство и целостность, нормативные акты, как правило, принимаются без учета единого системообразующего фактора - обеспечения 2 Российская газета. 2008 г. 14 ноября //URL: l/14.html; официальная статистика ГИЛЦ МВД России за 2009 г. практической реализации и эффективной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Говоря о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в рассматриваемой области, следует подчеркнуть, что акцент в решении проблемы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних должен быть смещен в сферу практической деятельности соответствующих государственных органов. Требуется кардинальная переоценка и развитие правоприменительной практики.
Соответственно, на первый план выходит новый, организационный аспект проблемы: необходим поиск наиболее оптимальных организационно-правовых моделей взаимодействия органов, обеспечивающих защиту прав и законных интересов несовершеннолетних (комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов внутренних дел, судов и др.).
Вполне очевидно, что сегодня уже назрела необходимость реформирования органов государственного управления в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, совершенствования форм и методов их практической деятельности.
Для построения эффективной государственной системы управления, способной эффективно решать задачи охраны и защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, по мнению автора, необходимо рассмотреть проблему защиты прав несовершеннолетних через призму административно-правовых средств, через всесторонний анализ и изучение конкретных организационно-правовых средств и методов такой защиты.
Создавшуюся ситуацию в сфере защиты прав несовершеннолетних, в свою очередь, усложняет слабая теоретическая разработка проблем, связанных с осознанием и оценкой организационных, административно-правовых средств такой защиты, разработкой наиболее оптимальных, действенных и оперативных мер государственного реагирования на нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних.
Все отмеченное выше и предопределяет актуальность проведения специальных правовых исследований в рассматриваемой сфере, разработки научно-практических рекомендаций, способствующих оптимизации государственной системы защиты прав детей.
Состояние научной разработанности темы. Следует отметить, что существует значительное количество работ, посвященных различным проблемам правового положения несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений, а также затрагивающих проблемы обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации.
Основу исследования составили правовые положения различных отраслей юридических научных знаний, разработанные В.И. Абрамовым, А.П. Алехиным, Г.В. Атаманчуком, А.А. Бакаевым, Д.Н. Бахрахом, К.С. Вельским, Ю.Ф. Беспаловым, Г.Н. Ветровой, Н.В. Витруком, А.А. Кармолицким, Д.А. Кирилловой, Ю.М. Козловым, Н.В. Макарейко, A.M. Нечаевой, Л.Л. Поповым, Б.В. Российским, О.П. Рыбалкиной, Ю.Н. Стариловым, Ю.А. Тихомировым, С.А. Будановым, и другими учеными.
Изучением теории правовых средств, занимались С.С. Алексеев, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.В. Мильков, В.А. Сапун, В.М. Сырых, и др.
Изучением административной ответственности, в том числе и несовершеннолетних, занимались А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, Е.Ю. Корчагина, Л.А. Стеблецова, О.Ю. Таибова, М.С. Студеникина, А.А. Ушацкая и др.
Отдельные вопросы административно-правового статуса органов внутренних дел, подразделений по делам несовершеннолетних, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривались в работах В.Н. Закопырина, Ф.Е. Колонтаевского, Е.Ю. Корчагиной, Е.А. Крыловой, Р.В. Морозовой, Т.Ю. Обыденовой, Т.В. Палеховой, Б.В. Российского, А.С. Усковой, И.П. Черниковой, А.Ю. Якимова, и др.
Между тем комплексного и целенаправленного исследования проблем административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в том числе вопросов, касающихся административно-правовой специфики государственного реагирования на правонарушения в исследуемой сфере, а также проблем совершенствования совместной деятельности органов государственной защиты (подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности, комиссий по делам несовершеннолетних и специальных составов судов общей юрисдикции по делам несовершеннолетних), в юридической литературе ранее не проводилось. Не получили должного освещения данные аспекты и в самостоятельных монографических трудах.
Объект исследования — общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации.
Предметом исследования служат понятия и принципы, характеризующие содержание и сущность административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Целями исследования являются комплексный анализ правовых основ административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; разработка практических рекомендаций по оптимизации государственной системы защиты прав несовершеннолетних, нормативно-правовому обеспечению органов, осуществляющих такую защиту, а также по совершенствованию административно-правовой ответственности за правонарушения, совершенные в отношении несовершеннолетних.
В соответствии с этими целями решались следующие задачи: - исследование понятия и особенностей административно-правовых средств и методов защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и их соотношение с правовыми средствами и методами других отраслей права; — анализ норм действующего российского законодательства, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних и регламентирующих вопросы обеспечения защиты их прав и законных интересов, выявление организационно-правовых гарантий защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации; - изучение проблем административно-правового статуса подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, а также административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; - обобщение практики работы подразделений по делам несовершеннолетних, других подразделений органов внутренних дел по профилактике и предупреждению правонарушений несовершеннолетних и правонарушений, совершаемых в отношении несовершеннолетних, административно-юрисдикционной и профилактической работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, опыта введения в Российской Федерации специальных составов судов общей юрисдикции по делам несовершеннолетних; выявление актуальных комплексных пробелов и недостатков организации государственной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; выработка рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой области; формулирование предложений по совершенствованию практической деятельности органов входящих в систему административно-правовой защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Методологическая база исследования. При проведении исследования применялись как общенаучные, так и специальные методы исследования правовых явлений (наблюдение, изучение документов, анализ статистического и практического материала), предполагающие реализацию возможностей сравнительно-правового, системного, статистического, конкретно-социологического, исторического, логического, а также технико-юридического анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют современные положения теории познания, теории административного, гражданского, конституционного, муниципального, семейного, уголовного права, ювенологии, социологии, общей теории управления.
Нормативную основу исследования образуют международно-правовые документы, законодательство Российской Федерации и специализированное законодательство субъектов Российской Федерации, в частности Ростовской области, Краснодарского края и др., нормативные акты советского периода, касающиеся исследуемой проблемы.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные, аналитические справки и результаты анкетирования, собранные автором в период с 2006 по 2010 год, в том числе: — аналитические и статистические материалы всероссийского информационного портала «Ювенальная юстиция в России»; — статистика обращений и результаты анкетирования 156 граждан обратившихся за помощью в юридическую клинику Ростовского филиала ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», а также на информационно- правовой ресурс «Права ребенка, Твои права»; статистические данные, аналитические справки и обобщения правоохранительной и профилактической деятельности органов внутренних дел г. Ростова-на-Дону; статистические данные о деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по г. Таганрогу и Ростовской области; — статистические данные, аналитические справки и обобщения работы трех модельных судов по делам несовершеннолетних в Ростовской области;
Научная новизна исследования заключается как в самой постановке проблемы, так и в целях и задачах исследования. Диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. В работе проблемы обеспечения, защиты прав и законных интересов несовершеннолетних рассматриваются с позиции реформирования административно-правовой системы управления в данной сфере.
Автор предлагает комплекс практических решений по совершенствованию организационно-правовых основ формирования государственной системы защиты прав несовершеннолетних, определяет основные пути развития государственного управления в данной области, формулирует предложения по совершенствованию российского законодательства.
Диссертантом разработаны рекомендации по совершенствованию законодательства не только в сфере предупреждения нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних, но и в сфере профилактики, предупреждения безнадзорности и правонарушений самих несовершеннолетних.
В диссертации содержатся предложения об усовершенствовании правоприменительной практики подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, об укреплении правового статуса и реорганизации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, учреждению в Российской Федерации системы специализированного правосудия, действующего в отношении несовершеннолетних.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Основной особенностью административно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в настоящее время является их недостаточная системность, проявляющаяся в отсутствии должных связей между различными субъектами их применения (государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, судьями и др.);
2. В целях обеспечения гарантий права детей на надлежащее воспитание и развитие необходимо в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»: в статью 1 закона внести определения воспитания и надлежащего воспитания в следующей редакции: «воспитание - целенаправленный и непрерывный процесс воздействия на физическое, психическое и духовно-нравственное развитие ребенка, направленный на подготовку его к самостоятельной жизни и заключающийся в формировании у ребенка навыков поведения, основанных на уважении к родителям, к России, ее истории, традициям и культуре, к Конституции и к законам Российской Федерации», «надлежащее воспитание - воспитание, осуществляемое в интересах семьи, общества, государства основанное на уважении интересов ребенка, соблюдении его законных прав и свобод, а также формирующее у него нравственные качества и человеческие ценности, препятствующие противоправному поведению»; дополнить статьей 14.2 «Меры по защите физического, интеллектуального, психического, духовного и нравственного развития детей» следующего содержания: «1. В целях обеспечения безопасности жизни и здоровья, физической, интеллектуальной, нравственной, психической безопасности детей, защиты их от негативных воздействий судом в порядке особого производства может быть установлен запрет или ограничение на общение с несовершеннолетним ребенком лиц (в том числе и родителей, лишенных родительских прав), оказывающих на него негативное воспитательное, моральное и психологическое воздействие. 2. За нарушение установленных запретов и ограничений на общение с несовершеннолетним ребенком лица, указанные в пункте 1 статьи 14.2, подлежат административной ответственности в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации».
Для обеспечения реализации этой нормы необходимо определить конкретные запреты и ограничения по допуску к несовершеннолетнему, а также порядок их реализации в отношении родителей лишенных родительских прав, ограниченных в них или иных лиц, оказывающих на несовершеннолетнего негативные воздействия. В этих целях необходимо дополнить Гражданско-процессуальный кодекс Главой 38.1 «Производство по делам об установлении запретов и ограничений на общение с несовершеннолетним ребенком лиц оказывающих на него негативное воздействие», а также дополнить КоАП РФ статьей 5.36: «Нарушение установленных запретов и ограничений на общение с несовершеннолетним ребенком» следующего содержания: «Невыполнение установленных судом запретов и ограничений, связанных с общением с несовершеннолетним ребенком влечет за собой наложение административного штрафа в размере от двух до пяти тысяч рублей».
3. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: дополнить статью 2.3 закона частью 3: «К административной ответственности за совершение несовершеннолетним противоправного деяния, влекущего административную ответственность, до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность в соответствии со статьей 5.35 КоАП привлекаются родители данного лица или иные законные представители».
4. Ввиду высокой социальной значимости предупреждения административных правонарушений, совершаемых в отношении несовершеннолетних, а также пограничного состояния состава этих правонарушений с соответствующими преступлениями, необходимо значительно увеличить размер штрафных санкций за данные правонарушения, подняв их до максимально допустимого предела: в статье 5.35 КоАП РФ размер административного штрафа за неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних установить в размере от пятисот до пяти тысяч рублей; в части 1 ст. 6.10 КоАП РФ размер административного штрафа за вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе установить в размере от пятисот до одной тысячи рублей; в части 2 ст. 6.10 КоАП РФ размер административного штрафа за вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ установить в размере от одной до двух тысяч рублей; в части 3 ст. 6.10 КоАП РФ размер административного штрафа за те же действия совершенные родителями или иными законными представителями несовершеннолетних, а также лицами, на которых возложены обязанности по обучению и воспитанию несовершеннолетних установить в размере от двух до пяти тысяч рублей; дополнить статью 14.16 КоАП РФ частью 5 «Продажа алкогольной и спиртосодержащей продукции, а таюке пива и напитков, изготавливаемых на его основе, лицам, не достигшим 18-летнего возраста, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти до трехсот тысяч рублей».
5. В целях повышения эффективности производства по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних необходимо: дополнить статью 28.9 КоАП РФ частью 3: «В случае однократного совершения несовершеннолетним административного правонарушения, в том числе предусмотренного статьями 7.17, 7.27, 20.1, при условии раскаяния, желания и возможности сгладить или возместить причиненный ущерб, примирения с пострадавшей стороной, наличии соответствующих данных об особенностях его личности, условиях жизни и воспитания, родителях или лицах, их заменяющих, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, может вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 настоящего Кодекса». дополнить главу 25 КоАП РФ (Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности) статьей 25.15 «Психолог-педагог», участие которого должно стать обязательным при рассмотрении административных дел с участием несовершеннолетних;
Внести в Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (в ред. приказов МВД РФ от 09.10.2004 № 639, от 06.04.2007 № 338) главу XII «Организация работы инспектора по делам несовершеннолетних органа внутренних дел, закрепленного за семьями группы риска (семейного инспектора)», содержащую его права, обязанности и методы деятельности;
В целях обеспечения эффективной реализации части 2 ст. 2.3 КоАП РФ необходимо в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» добавить ст. 8.2 «Меры воспитательного воздействия, применяемые при освобождении несовершеннолетнего от административной ответственности: 1. При освобождении несовершеннолетнего от административной ответственности могут быть назначены следующие меры воспитательного воздействия: а) предупреждение; б) возложение обязанности принести публичные или в иной форме извинения потерпевшему и загладить причиненный вред; в) возложение обязанности посещения коллективных психологических тренингов, спортивных секций, курсов дополнительного образования; г) ограничение досуга и установление особых требований к поведению несовершеннолетнего; д) возложение обязанности выполнения в свободное от учебной деятельности время неоплачиваемых работ в пользу государства или общественно полезных организаций.
2. Несовершеннолетнему может быть назначено одновременно несколько мер воспитательного воздействия. Срок применения принудительных мер воспитательного воздействия, предусмотренных пунктами «в» и «г» части первой настоящей статьи, устанавливается продолжительностью от двух недель до трех месяцев. Порядок применения принудительных мер воспитательного воздействия, предусмотренных пунктом «д» части первой настоящей статьи, должен соответствовать федеральному законодательству РФ о труде, общая продолжительность работ устанавливается от 2 до 10 дней, но не более 2 часов в сутки».
8. В целях улучшения координации действий органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и реализующих функции по защите их прав, необходимо передать в полном объеме административно-юрисдикционную функцию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в специальные составы судов общей юрисдикции по делам несовершеннолетних, при этом следует закрепить за комиссиями возможность составлять протоколы по всем административным правонарушениям, посягающим на права и законные интересы несовершеннолетних, внеся соответствующие изменения в ст. 23.1, 23.2, 28.3 КоАП РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются его актуальностью и новизной, направленностью на решение острых, социально значимых проблем в области государственного обеспечения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации.
Разработанная концепция совершенствования государственной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних дополняет теорию административно-правового механизма регулирования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, расширяют систему знаний об административно-правовой защите прав несовершеннолетних и практических средствах ее реализации, могут стать основой для новых правовых исследований в данной сфере.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права Ростовского юридического института МВД России и была рекомендована к защите.
Основные положения диссертации докладывались автором на научных конференциях и научно-практических семинарах, в том числе: «круглый стол» «Проблемы детской беспризорности и безнадзорности в Ростовской области и пути их решения» (г. Ростов-на-Дону, 21 марта 2008 г.); практическая конференция «Совершенствование семейной политики и работа с молодежью группы риска» (г. Ростов-на-Дону, 19 мая 2008 г.); практический семинар-тренинг «Использование метода структурирования оценки рисков и потребностей в российской ювенальной юстиции» (г. Ростов-на-Дону, 8 декабря 2008 г.).
Итоги исследования получили отражение в лекциях по административному праву, читаемых автором на факультете непрерывного образования Ростовского филиала «Российской академии правосудия», а также в процессе проведения семинарских занятий и научно-исследовательской работы по административному праву со студентами юридического факультета Ростовского филиала «Российской академии правосудия», в практической деятельности ОПДН УВД по г. Ростову-на-Дону.
Содержание работы отражено в опубликованных автором научных статьях.
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка литературы, списка сокращений и приложений.
Понятие и особенности административно-правовых средств защиты несовершеннолетних
Согласно целям проводимой в современной России административной реформы и последовательно осуществляемой государственной политики по усилению правовой защиты детства меняются цели и задачи правового регулирования в данной сфере. Это требует изменения и средств их достижения. Средств, с помощью которых, собственно, и возможно повышение социальной ценности и действенности соответствующих юридических институтов.
Создание эффективной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в Российской Федерации, на наш взгляд, невозможно без анализа и решения проблем административно-правовых средств. Без их разрешения не видится возможным оптимизировать механизм правового регулирования, настроить государственную систему защиты детства на комплексную, эффективную работу.
Проблема административно-правовых средств защиты прав несовершеннолетних, решение задач их своевременного и качественного совершенствования, как в правотворческом, так и в правореализационном процессах, в установлении прочного правового порядка в сфере защиты прав детей, все больше и больше становится актуальной, научно и практически значимой.
Между тем в отечественной правовой науке сам по себе термин «правовые средства» однозначно не определен: активно используя этот термин, ученые правоведы, как правило, говорят о недостаточной исследованности понятия «правовые средства», о необходимости дальнейшего тщательного изучения этих правовых явлений, а также о потребности правоведения в разработке теории правовых средств3.
Таким образом, категория «правовые средства» до сих пор еще малоизучена, употребляется в юридической литературе подчас произвольно, как сама собой разумеющаяся. Под ней понимаются разные правовые явления без определенных смысловых границ, без четкой связи с категориями «цель» и «результат»4.
В то же время, вопрос о юридических средствах, с помощью которых на практике достигаются те или иные цели правового регулирования, является решающим в определении его эффективности. Это обусловлено тем, что разумно избранные и проверенные на практике средства это залог высокой продуктивности права. Соответственно без разработки понятия «правовые средства» не представляется возможным полноценно раскрыть проблему целей и достижения эффективности правового воздействия в исследуемой нами сфере.
Изучение понятия «правовые средства», по мнению ученых, позволяет обобщить все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей. Главным в теории правовых средств, как считает В.А. Сапун, должно являться то, «какие социальные задачи эти правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для достижения социально значимых результатов»5.
Соглашаясь с аргументацией профессора М.Н. Марченко6 по этому вопросу, мы можем с уверенностью сказать, что, связывая идеальное (цель) с реальным (результат), «правовые средства», как категория, включают одновременно и элементы идеального — инструменты (средства-установления - субъективные права, обязанности, льготы, запреты, поощрения, наказания и т.д.), и фрагменты реального — технологию (средства-деяния, направленные на использование инструментов). Соответственно названные разнородные юридические феномены в этой плоскости можно рассматривать в качестве средств, именно в этом срезе юридической жизни они приобретают особые свойства — свойства явлений, действующих в связке «цель — средство — результат».
В свою очередь, нельзя не согласиться с авторами, считающими, что правовое средство как понятие призвано, в первую очередь, обозначать функциональную, прикладную сторону правовой системы.
Так, по мнению С.С. Алексеева: «Вопрос правовых средств — не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе - их функционального предназначения, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач. Во всех случаях перед нами фрагменты правовой действительности, рассматриваемые под углом зрения их функций, их роли как инструментов юридического воздействия»7.
В целом, как видится, правовые средства должны создавать такие гарантированные государством и обществом условия, при которых будет осуществляться усиление позитивных регулятивных факторов и одновременно устранение препятствий (негативных факторов), стоящих на пути упорядочения социальных связей
Содержание административно-правовых средств защиты прав несовершеннолетних и их соотношение с правовыми средствами других отраслей права
Органически целостная система правовых средств предполагает единство целей и принципов правотворчества, построения правовой системы, механизмов правоприменения. Общее теоретико-методологическое единство, по мнению Ю.А. Тихомирова40, обеспечивается, прежде всего, правопониманием, типичным для гражданского общества, теми идеями и концепциями, которые дают устойчивую нормативную ориентацию в государстве. А отсюда неизбежные общесистемные характеристики правовой системы, которые превращают её из суммы отдельных правовых средств в структурно упорядоченный правовой массив.
Общие цели и принципы, классификация, критерии выделения структурных частей (отраслей, массивов, комплексов) и их соотношения между собой, приоритеты и нормативно-функциональные связи, методы __ реализации, процедуры предотвращения и преодоления коллизий - вот связующие звенья единой системы правовых средств.
Однако на практике, как правило, допускается множество отступлений, нарушается чистота и стройность отраслевых рядов системы правовых средств, остается до конца неизученным вопрос соотношения между ними либо они искусственно изолируются друг от друга. Административно-правовые средства теряются в общем массиве правовых средств.
Все это приводит, по нашему мнению, к снижению эффективности системного правового воздействия на общественные процессы. Поэтому считаем нужным выделить важнейшие отличительные черты административно-правовых средств защиты несовершеннолетних и линии соотношения этих средств с другими отраслевыми средствами.
Это должно позволить говорить, во-первых, о согласованном применении административно-правовых средств и средств других отраслей права, во-вторых, об обеспечении комплексного действия административно-правовых средств и иных средств, в-третьих, о заимствовании методов регулирования других отраслей права там, где они могут дать больший эффект, а также включении административно-правовых средств в состав других отраслей и, наоборот, включения последних в структуру административно-правового регулирования.
Постараемся рассмотреть наиболее типичные модели взаимоотношений административно-правовых средств защиты прав несовершеннолетних с аналогичными правовыми средствами других отраслей права.
Естественно, наиболее тесные связи административно-правовых средств складываются с правовыми средствами публичных отраслей права и, прежде всего, с конституционно-правовыми средствами.
Общепринятым является мнение о том, что административно-правовые средства образуют основной «пласт» правовых средств, обеспечивающих реализацию конституционных начал публичного управления в РФ, его взаимодействие с гражданским обществом, с физическими лицами и их объединениями.
Как считает профессор Тихомиров Ю.А.: «Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами. В них наиболее ярко и полно выражены природа, институты и нормы публичного права. В немалой степени близки и другие составные части отраслей и это во многом объясняется самой природой конституционного права как ведущей отрасли права. Оно регулирует основные стороны жизни гражданина, государства и общества, важнейшие общественные отношения. Нормы конституционного права обладают высшей юридической силой и служат «правоисточником других отраслей» Нормативные понятия и термины играют роль «общего знаменателя»» .
Так, Конституция РФ устанавливает, что материнство, детство и семья находятся под особой защитой государства, а также то, что забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей.
Помимо этого конституционно-правовые средства оказывают существенное влияние на содержание и характер административно-правовых средств защиты несовершеннолетних распространяя на территории России действие международных норм защиты прав детей.
В известном смысле административно-правовые средства выступают базовыми правовыми средствами-установлениями, и важнейшими, если не сказать фундаментальными правовыми средствами-деяниями, развивающими основные положения конституционных начал в сфере защиты прав несовершеннолетних и обеспечивающими проведение их в жизнь
Органичная связь административного права и конституционного проявляется в том, что его правовые средства, будучи в принципе. основанными и производными от конституционно-правовых средств защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, конкретизируют и развивают их.
Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" направлен на регулирование отношений, возникающих в связи с практической реализацией основных гарантий прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией. Данный закон определяет цели государственной политики в интересах детей и устанавливает полномочия органов государственной власти, задачи и принципы государственного управления в данной сфере.
Законодательство Российской Федерации о защите прав и законных интересов несовершеннолетних
Государственное управление в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, немыслимо без разработки и принятия соответствующей нормативно-правовой базы. Современное законодательство о защите прав несовершеннолетних представляет собой совокупность норм, регулирующих права, обязанности, гарантии и ответственность несовершеннолетних во всех сферах их жизнедеятельности.
В ч. 1 ст. 38 Конституции РФ указано, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства, в ч. 2 этой же статьи, что забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей.
Ответственность за благополучие детей в России вместе с родителями разделило и государство. Это проявляется или, по крайней мере, должно проявляться в различных формах - в выплате детских пособий, бесплатном среднем образовании и т. д.
Конституция Российской федерации определяет общепризнанные принципы и нормы международного права, и международные договоры РФ как составную часть ее правовой системы, а также устанавливает приоритет, применения этих норм международного права по отношению к российскому законодательству (ч.4 ст. 15) , позволяя в полной мере распространить на территории России международные нормы защиты прав детей.
В первую очередь это нормы Конвенции о правах ребенка (принятой 20 ноября 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН и ратифицированной Постановлением ВС СССР от 13 июня 1990 г. N 1559-1). Этот международно-правовой акт, являясь универсальным стандартом, служит мерилом основных прав детей в мире.
Признавая ребенком, человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, Конвенция рассматривает детей как особую демографическую группу населения, нуждающуюся в специальной системе защиты, создание благоприятных условий для выживания, здорового и гармоничного развития каждого ребенка как личности, признавая его самостоятельным субъектом права77. Она охватывает весь комплекс гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав.
Одновременно Конвенция подчеркивает, что осуществление одного права неотделимо от осуществления других. Она провозглашает приоритетность интересов детей перед потребностями государства, общества, религии, семьи. Конвенция утверждает, что свобода необходимая ребенку для развития своих интеллектуальных, моральных и духовных способностей, требует не только здоровой и безопасной окружающей среды, соответствующего уровня здравоохранения, обеспечения минимальных норм питания, одежды и жилища, но и предоставления всего этого в первую очередь, всегда в приоритетном порядке, детям.
Вместе с тем провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, Конституция РФ не проводит различий между взрослыми и детьми. Каждый член человеческого сообщества в равной мере обладает достоинством, признание которого является основой всех неотъемлемых прав личности. Объективной формой выражения уважения достоинства личности со стороны государства служит реализация возложенной на него ст. 2 Конституцией РФ обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Несмотря на то, что люди отличаются друг от друга социальным положением, происхождением и личностными качествами, провозглашенный в ст. 19 Конституции РФ принцип равенства всех перед законом и судом имеет прочную основу - признание равного достоинства (ценности) каждой личности. "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах" - сказано в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.
Независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (к которым, несомненно, можно отнести и возраст) государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ).
Гарантированное государством равенство прав и свобод человека и гражданина не может быть достигнуто за счет наделения всех граждан одинаковым набором прав. Законные интересы лиц разных возрастов, отличающихся уровнем развития, состоянием здоровья или образованием, пусть даже и обладающих одинаковыми правами, нельзя признать обеспеченными в равной мере.
Очевидно, что гражданин, достигший совершеннолетия, обладающий жизненным опытом и имеющий более высокий образовательный уровень, способен несравненно более эффективно использовать предоставленные ему права.
Проблемы правоохранительной и профилактической деятельности милиции общественной безопасности и специальных подразделений по делам несовершеннолетних
Роль каждого субъекта государственной системы защиты прав и законных интересов несовершеннолетних в значительной степени неоднозначна. Она зависит как от места субъекта в этой системе, его функционального назначения, так и от правовых и организационных возможностей, на практике позволяющих реализовать свое предназначение в указанной сфере. Таким образом, решая задачи направленные на оптимизацию и эффективное функционирование субъектов защиты мы повышаем степень защищенности прав и законных интересов несовершеннолетних.
Важнейшим субъектом рассматриваемой системы защиты является органы внутренних дел, милиция общественной безопасности и входящие в ее структуру подразделения по делам несовершеннолетних.
Статус милиции общественной безопасности определен ее связями с иными государственными структурами - органами внутренних дел, милицией. Схема: Министерство внутренних дел - милиция - милиция общественной безопасности, указывает не только на соответствующую иерархию в системе органов внутренних дел, но и на единство целей входящих в ее состав структур и определяющих их организацию. В науке управления признано, что структура, организация и компетенция любого органа управления определяется, в конечном счете, целями, которые система призвана решать или которые она решает155.
Применительно к органам внутренних дел данная цель определяется как защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, что и дало основание относить эти органы к правоохранительным. Причем в отличие от других органов исполнительной власти для органов внутренних дел функция правоохраны является определяющей
Эта функция характерна как для системы органов внутренних дел в целом, так и для составляющих ее структур. Согласно действующему законодательству на них напрямую возложены функции осуществления задач по защите прав и законных интересов несовершеннолетних.
Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» наряду с другими субъектами в систему профилактики безнадзорности и правонарушений входят и органы внутренних дел. Такая обобщающая нормативная формулировка означает, что функция правовой защиты прав и законных интересов детей - удел не только отдельных структур органов внутренних дел, а их системы в целом
В рассматриваемой нами сфере в процессе повседневной административной, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности сотрудники органов внутренних дел, выполняя возложенные на них обязанности по линии своей работы, выявляют несовершеннолетних, попавших в трудную жизненную ситуацию, устанавливают лиц, нарушающих права и законные интересы подростков .
Основной структурой Министерства внутренних дел является милиция, составной частью которой выступает милиция общественной безопасности. Общий правовой статус данной структуры определен в Законе Российской Федерации «О милиции»159. Согласно этому статутному для милиции законодательному акту, определяющему его назначение, организацию и полномочия, милиция общественной безопасности несет основную нагрузку по осуществлению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Милиция общественной безопасности выполняет свои функции, по защите прав несовершеннолетних используя ресурсы и потенциал всех свои служб и подразделений, при этом наибольший объем работы в рассматриваемой области выполняют специально созданные в структуре органов внутренних дел подразделения по делам несовершеннолетних.
Исследуя правовой статус милиции общественной безопасности (далее милиции) и ее подразделений, как субъекта правовой защиты прав несовершеннолетних, нельзя не обратиться к тем средствам, формам правовой деятельности, посредством которых они реализуют свою защитную функцию160.
Обозначение основных направлений деятельности милиции общественной безопасности и ее подразделений в исследуемой области позволяет «опредметить» ее защитную роль. Исследуя данную проблему, мы будем ориентироваться, прежде всего, на поиск наиболее оптимальных организационно-правовых моделей осуществления правовой защиты несовершеннолетних соответствующими подразделениями милиции общественной безопасности, а также на повышение эффективности их деятельности.
