Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВА
НИЯ И ЕГО МЕСТО В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТ
РАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ 12
1. Понятие и юридическая природа административного расследования ... 12
2. Административное расследование в системе стадий производства
по делам об административных правонарушениях 34
3. Содержание административного расследования 60
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИ
ОННО-ТАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕ
ДОВАНИЯ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ 90
1. Компетенция органов внутренних дел по проведению админист
ративного расследования 90
2. Процессуальные средства собирания доказательств при проведе
нии административного расследования 110
3. Тактика административного расследования 135
Заключение 153
Список использованной литературы 160
Приложение 178
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из принципиальных новелл Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) явилась новая форма производства по делам об административных правонарушениях — административное расследование. Включение в законодательство об административных правонарушениях норм, предусматривающих усложненный порядок подготовки материалов дел об административных правонарушениях, свидетельствует о тенденции российской правовой системы к ограничению сферы уголовно-правового и, соответственно, расширению сферы административно-правового воздействия на правонарушителей. Однако существуют реальные опасения, что приведение производства по делам об административных правонарушениях к существенно более высоким процессуальным стандартам, обусловленное не столько реальными социальными потребностями, сколько стремлением воплотить в праве привлекательные, стройные, и, казалось бы, безупречные (но далеко не всегда жизнеспособные) теоретические конструкции, способно поколебать баланс "свобода — безопасность" .
Необходимость комплексного научного изучения административного расследования, проводимого сотрудниками органов внутренних дел, обусловлена, по мнению диссертанта, несколькими факторами.
Во-первых, сам термин "административное расследование" не является новым для российской юридической лексики. Однако во многих нормативных правовых актах, принятых до и после вступления в силу КоАП РФ, указанный термин используется для обозначения служебного (внутреннего, внутриведомственного) расследования, заключающегося в проверке и оценке фактов, сведений о нарушениях, допущенных должностными и иными лицами, для привлечения, как правило, к дисциплинарной либо материальной ответственности.
Во-вторых, законодательная конструкция норм, касающихся проведения административного расследования , в ряде случаев не соответствует потребностям правоприменительной практики, содержит явные противоречия, что значительно осложняет
1 См.: Соловей Ю.П. О некоторых новеллах Кодекса Российской Федерации об административ
ных правонарушениях // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сб.
мат-лов междунар. науч.-практ. конф. (7-8 февраля 2002 г.). — Красноярск, 2002. — 4.2. — С. 10.
2 Речь идет не только о ст. 28.7 КоАП РФ, но и о ряде других, регулирующих производство
по делам об административных правонарушениях.
их реализацию. Это в полной мере относится к основаниям проведения административного расследования, порядку и субъектам принятия решения о проведении административного расследования, процессуальным и давностным срокам и т.д.
В-третьих, в КоАП РФ не урегулированы принципиально важные моменты административного расследования: отсутствует понятие административного расследования; не закреплены права доминирующих субъектов расследования; не предусмотрена возможность приостановления административного расследования и течения сроков давности привлечения к административной ответственности и т.д.
В-четвертых, сотрудники органов внутренних дел недостаточно активно применяют правовые нормы, уполномочивающие их на проведение административного расследования. Среди причин подобной практики следует назвать неоднозначное отношение правоприменителей к институту административного расследования, введенному КоАП РФ, возросший объем работы по оформлению материалов дел об административных правонарушениях и, конечно же, несовершенство законодательных и ведомственных актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы теории и практики административного расследования привлекали и привлекают пристальное внимание многих ученых: Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, А.П. Коренева, А.В. Лории, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Э.Н. Ренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, А.С. Телегина, О.М. Якубы и др. Административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел посвящены работы А.Ф. Виноградова, В.В. Денисенко, М.И. Еропкина, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ю.П. Соловья, А.Ю. Якимова и др.
В то же время в трудах отечественных ученых административное расследование подвергалось изучению при отсутствии законодательного закрепления данного правового института, что не способствовало однозначному определению его юридической природы. После принятия КоАП РФ научный интерес к производству по делам об административных правонарушениях заметно возрос, во многих диссертационных исследованиях указанной проблематики в той или иной степени затрагиваются аспекты административного расследования (Б.Р. Зуев, О.А. Иванова, А.А. Михайлов, В.М. Мутин, И.О. Филоненко). Однако до сих пор в теории однозначно не решен вопрос о месте административного расследования в системе ста-
дий производства по делам об административных правонарушениях, его содержании. Комплексных же исследований деятельности органов внутренних дел по проведению административного расследования в последние годы не проводилось. Не разработаны административно-правовой наукой тактические основы административного расследования и производства по делам об административных правонарушениях в целом.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен, с одной стороны, потребностями практической деятельности органов внутренних дел, с другой — недостаточным уровнем научной разработанности проблемы в условиях действия нового законодательства.
Объект исследования — совокупность административно-правовых отношений, возникающих при проведении органами внутренних дел административного расследования.
Предмет исследования — административно-правовые нормы, регулирующие порядок проведения административного расследования; специальная литература, посвященная исследуемой проблеме; практика проведения административного расследования сотрудниками органов внутренних дел; отношение правоприменителей к действующему законодательству об административных правонарушениях.
Целями исследования являются установление законодательных пробелов и противоречий в части регламентации проведения административного расследования, разработка и обоснование предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и практики его применения сотрудниками органов внутренних дел.
Для достижения указанных целей в ходе диссертационного исследования ставились и решались следующие задачи:
установить юридическую природу административного расследования, сформулировать его понятие, провести отграничение административного расследования от служебного;
определить место административного расследования в системе стадий производства по делам об административных правонарушениях;
установить и охарактеризовать этапы, составляющие содержание административного расследования;
проанализировать действующие нормативные правовые акты, определяющие компетенцию органов внутренних дел по проведению административного расследования, выявить характерные черты указанной компетенции;
исследовать основные административно-процессуальные средства собирания доказательств при проведении административного расследования сотрудниками органов внутренних дел;
определить организационно-тактические основы административного расследования в органах внутренних дел, сформулировать определения понятий тактики административно-деликтного производства и тактики административного расследования;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и практики проведения административного расследования в органах внутренних дел.
Теоретические и методологические основы. Теоретическую основу настоящего исследования составляют положения теории государства и права, административного, уголовного, уголовно-процессуального права, криминалистики и других отраслей правовых знаний, а также действующее российское законодательство, ведомственные нормативные акты, труды отечественных и зарубежных правоведов, материалы периодической печати.
Методологической основой исследования являются системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический методы познания.
Эмпирическая база. Обоснованность теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенным анкетированием и интервьюированием 325 сотрудников служб и подразделений ГУВД (УВД) Калининградской, Новосибирской, Омской и Тюменской областей, Алтайского края (участковые уполномоченные милиции, сотрудники подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД, подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства, подразделений по борьбе с экономическими преступлениями). Изучено 340 дел об административных правонарушениях, рассмотренных в 2003-2005 гг. в Новосибирской, Омской областях и Алтайском крае, в том числе 226 дел, по которым сотрудни-
ками органов внутренних дел проводилось административное расследование в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ.
При подготовке работы использовались результаты эмпирических исследований, полученные другими авторами, а также результаты анализа сотрудниками кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России 1845 дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями Омской области в 2002-2004 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в его рамках на значительном нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблем правового регулирования административного расследования, предложены пути их решения, выработаны рекомендации по совершенствованию практики проведения административного расследования в органах внутренних дел.
Диссертант разграничил административное и служебное расследование, сформулировал определения понятий административного расследования в широком и узком смыслах, тактики административно-деликтного производства, тактики административного расследования. Теоретически обосновано, что административное расследование является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях, дана подробная характеристика этапов данной стадии. Установлены и проанализированы особенности компетенции органов внутренних дел по проведению административного расследования, определены организационно-тактические основы проведения административного расследования. Обоснована необходимость разработки в рамках теории административного процесса относительно самостоятельной подотрасли правовых знаний — тактики административно-деликтного производства.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ действующего законодательства, теории административного права и правоприменительной практики позволяет рассматривать административное расследование в рамках производства по делам об административных правонарушениях в узком и широком смысле.
Административное расследование в широком смысле — это комплекс процессуальных и непроцессуальных действий должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех значимых обстоятельств административного правонарушения (независимо от категории дела), их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию деяния и процессуальное оформление.
Административное расследование в узком смысле — это тот же комплекс процессуальных и непроцессуальных действий (в том числе требующих значительных временных затрат) как особая форма производства по отдельным, указанным в КоАП РФ, категориям дел об административных правонарушениях.
Между административным и служебным расследованием имеются значительные отличия по основаниям и целям проведения, субъектам и их правовому статусу, процессуальным срокам, процессуальному акту, закрепляющему материально-правовые результаты, и другим моментам. В связи с этим необходимо разграничивать рассматриваемые категории, а также исключить термин "административное расследование" из нормативных правовых актов, в которых он используется для обозначения служебного расследования.
Стадия административного расследования состоит из пяти этапов: 1) принятие решения о проведении административного расследования; 2) установление фактических обстоятельств дела; 3) приостановление административного расследования (факультативный этап); 4) процессуальное оформление результатов административного расследования; 5) направление материалов расследования на рассмотрение компетентному органу или должностному лицу (факультативный этап).
Предлагается дополнить главу 25 КоАП РФ ст. 25.15 "Лицо, проводящее административное расследование", которая определяла бы круг основных правомочий таких должностных лиц, предусматривала возможность их активного участия в рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также обжалования ими решения по делу.
Законодательная новелла об основаниях административного расследования не соответствует потребностям правоприменительной практики и требует серьезной корректировки. Следует признать в качестве обязательного основания только
необходимость проведения процессуальных или организационно-технических действий (требующих значительных временных затрат), направленных на сбор доказательств.
Целесообразно законодательно закрепить исчерпывающий перечень обстоятельств приостановления административного расследования: неизвестность местопребывания лица, в отношении которого ведется производство по делу; временное тяжелое заболевание этого лица; нахождение его в длительной командировке (отпуске); реорганизация юридического лица.
Компетенция органов внутренних дел по проведению административного расследования — это нормативно установленные предметы ведения (категории дел, по которым может проводиться административное расследование сотрудниками органов внутренних дел) и властные полномочия по возбуждению дела об административном правонарушении, осуществлению процессуальных действий, применению мер обеспечения производства по делу, составлению протокола об административном правонарушении (вынесению постановления о прекращении производства по делу).
Процессуальные средства собирания и фиксации доказательств, используемые на стадии административного расследования, в зависимости от непосредственной целевой направленности делятся на две группы: 1) непосредственно направленные на собирание доказательственной информации; 2) способствующие собиранию доказательственной информации.
Необходимо законодательно закрепить возможность осуществления в рамках производства по делам об административных правонарушениях осмотра места происшествия, транспортного средства, иных предметов и документов, очной ставки и предъявления для опознания.
9. Тактика административного расследования — система научных положений
и разрабатываемых на их основе практических рекомендаций по планированию и
осуществлению расследования дел об административных правонарушениях с при
менением логических и психологических методов познания, определением опти
мальной (правомерной и целесообразной) линии поведения лица, проводящего рас
следование, по преодолению противодействия установлению объективной истины.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработанные автором теоретические положения расширяют и углубляют сложившиеся в правовой
науке представления относительно места административного расследования в производстве по делам об административных правонарушениях, правовых и организационно-тактических особенностей его проведения сотрудниками органов внутренних дел, могут быть использованы для дальнейших научных исследований проблем административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях.
Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут служить целям формирования единообразной правоприменительной практики проведения административного расследования, повышению качества контроля за обоснованностью и законностью проведения административного расследования со стороны судей, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Положения диссертации могут быть использованы в нор-мопроектной работе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и МВД России, а также в преподавании курсов административного права, административной деятельности органов внутренних дел и административной юрисдикции в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования изложены в докладах на международных научно-практических конференциях: "Международные юридические чтения" (Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Омский юридический институт", 2003, 2004, 2005 гг.), "Актуальные проблемы борьбы с преступностью и иными правонарушениями" (Барнаульский юридический институт МВД России, 2004 г.), на межвузовской научной конференции адъюнктов и соискателей "Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения" (Омская академия МВД России, 2003 г.).
Материалы и результаты диссертационного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Омской академии МВД России и Барнаульском юридическом институте МВД России. Ряд положений диссертации применяется в практической деятельности Омского областного суда, служб и подразделений ГУВД Алтайского края. Диссертантом по заявке Омского област-
ного суда подготовлены замечания и рекомендации в проект постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".
По теме диссертационного исследования опубликованы шесть научных статей.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
