Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые детерминанты социального управления 17
1 Право в системе социального управления 17
2 Управленческая природа и функции применения правовых норм 35
3 Правоприменительные управленческие отношения 57
Глава 2. Органы внутренних дел в социальной системе управления 74
1 Орган внутренних дел как система с управлением ... 74
2 Политико-правовые и социальные детерминанты деятельности органов внутренних дел 100
3 Задачи и функции органов внутренних дел в современный период 117
Глава 3. Механизм управления органами внутренних дел 145
1 Сущность и содержание механизма управления 145
2 Методы в механизме управления органами внутренних дел 157
3 Ведомственное правовое регулирование в механизме управления 174
Глава 4. Теоретико-правовые проблемы моделирования процессов функционирования органов внутренних дел 189
1 Оперативная обстановка и методологические аспекты ее исследования 189
2 Системный подход и моделирование оперативной обстановки 210
3 Методология оценки оперативной обстановки и проблемы учета латентной преступности при ее моделировании 257
Заключение 291
Список литературы 315
- Право в системе социального управления
- Орган внутренних дел как система с управлением
- Сущность и содержание механизма управления
- Оперативная обстановка и методологические аспекты ее исследования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Происходящие в Российской Федерации социальные, экономические, политические, правовые и иные преобразования встречают на своём пути немало проблем и препятствий. Одним из наиболее отрицательных факторов, тормозящих социальный прогресс, является преступность, которая всё более приобретает характер реальной национальной угрозы. Такая угроза исходит, прежде всего, от организованной преступности: установлен контроль над значительной частью хозяйствующих субъектов, активно налаживаются международные связи, её представители внедряются во властные структуры. Для достижения преступных целей организованные преступные группы и преступные сообщества совершают террористические акты, заказные убийства, политические провокации и т.д. Организованная преступность - это сложное антисоциальное явление, не имеющее государственных границ. Она всё больше усиливает свой потенциал практически во всех регионах страны, приобретая черты транснациональной.
В основе сложившегося положения лежит целый комплекс взаимосвязанных причин. Всё отчётливее проявляются следствия допущенных на начальном этапе реформ ошибок и просчётов, способствовавших криминализации экономики, резкому расслоению общества, снижению качества жизни значительной части населения. В силу разобщённости правоохранительных органов, оттока из их рядов профессиональных кадров, нерешённости проблем правового, материально-технического, финансового и социального обеспечения эффективность их деятельности продолжает оставаться низкой.
Решение накопившихся проблем, снижающих эффективность деятельности органов внутренних дел, предполагает активный поиск и
энергичную реализацию мер по дальнейшему реформированию и повышению качества их функционирования. Одной из таких мер является совершенствование управления - базового организационного основания эффективного функционирования системы МВД России.
Проблемы совершенствования управления в разное время находились в поле зрения учёных и практических работников (Ю.Е. Аврутин, В.З. Весёлый, И.Н. Зубов, А.П. Ипакян, А.П. Коренев, В.Д. Малков, К.Б. Толкачёв, А.Н. Харитонов и др.). Однако реальное состояние системы и процессов управления, особенно на уровне горрайорганов внутренних дел, свидетельствует о том, что пока именно организация деятельности служб и подразделений остаётся наиболее слабым звеном функционирования системы МВД России.
Диалектика социально-экономической жизни и практика охраны правопорядка и борьбы с преступностью диктуют необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к управлению органами внутренних дел с теоретико-правовых и методологических позиций, которые составляют основу повышения результативности их деятельности. Такой подход позволит обеспечить широкое осмысление (во времени и пространстве) проблем управленческого характера, а также определить пути повышения эффективности механизма управления органами внутренних дел.
Таким образом, отмеченные обстоятельства обусловили актуальность выявленной проблемы, предопределили цели, задачи, объект и предмет исследования.
Цель и задачи исследования. Системный анализ правовых, организационных и методологических проблем формирования и функционирования механизма управления органами внутренних дел как субъектами правоохранительной деятельности и выработка на этой основе
предложений по совершенствованию форм и методов управленческой деятельности являются целью настоящего исследования.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
исследовать правовую природу социального управления в условиях формирования правового государства;
исследовать роль и место органов внутренних дел в системе социального управления;
систематизировать и исследовать политико-правовые и социальные детерминанты, влияющие на состояние и организацию охраны правопорядка и борьбы с преступностью;
раскрыть роль ведомственного правового регулирования в механизме управления органами внутренних дел;
раскрыть роль механизма управления в обеспечении надёжного функционирования органов внутренних дел различного иерархического уровня;
определить порядок формирования моделей по изучению оперативной обстановки с системных позиций;
разработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию оценки оперативной обстановки с организационных и методологических позиций.
Объектом исследования является система общественных отношений, формирующая механизм социального управления, в том числе управления органами внутренних дел по охране правопорядка и борьбы с преступностью.
Предмет исследования представляют собой механизм управле-ния, а также детерминанты, определяющие его содержание и функционирование.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и специальные методы, а именно: анализ, синтез, системный под-
ход, формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Логика их применения основана на попытке интегрировать правовые и методологические подходы к изучению систем и процессов управления органами внутренних дел.
Теоретической основой исследования послужили труды учёных, принадлежащих к различным школам и направлениям. В частности, в своих выводах и предложениях диссертант опирался на труды философов и правоведов, внесших существенный вклад в формирование деятельностного и системного подхода к пониманию и изучению общественных явлений (В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, В.П. Петрушен-ко, В.Н. Садовский, Э.Г. Юдин), правоведов (Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, В.М. Бабаев, В.М. Баранов, П.П. Баранов, К.С. Вельский, Я.М. Бельсон, Ю.И. Гревцов, Э.П. Григонис, Д.А. Керимов, А.П. Коренев, В.Н. Кудрявцев, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, Г.М. Миньковский, Р.С. Мулукаев, B.C. Нерсесянц, ЛД Николаева, СП. Пашков, В.Б. Романовская, В.П. Сальников, В.Н. Синюков, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокин, Л.И. Спиридонов, К.Б. Толкачев, А.Н. Харитонов), криминологов и управленцев (Л.Ш. Берекашвили, Ю.Д. Блувштейн, В.З. Веселый, СЕ. Вицин, А.П. Герасимов, Я.И. Гилинский, А.П. Игіакян, И.И. Карпец, Л.М. Колодкин, В.Д. Малков, К.Т. Ростов, А.Н. Роша, Г.А. Туманов).
Эмпирическая база включает в себя:
а) результаты исследований, выполненных соискателем на протяжении 1995-2001 годов самостоятельно или в составе авторских коллективов в соответствии с планами научно-исследовательских работ Санкт-Петербургского юридического института МВД России, Санкт-Петербургской академии МВД России и Санкт-Петербургского университета МВД России;
б) анализ фактических данных о состоянии управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел различного иерархического уровня, содержащихся в справках, отчётах и других материалах, собранных в ходе исследования на протяжении последних шести лет.
На защиту выносятся следующие положения.
Социально-управленческая природа права наиболее полно проявляется в механизме государственного управления, выступая и как форма и как средство управления. Право как элемент механизма государственного управления является по отношению к управляющей подсистеме средством и формой её организации, осуществления управленческой деятельности, а по отношению к управляемой подсистеме -средством организующего воздействия на управляемые объекты.
Правоприменение как самостоятельное явление имеет специфическое внутреннее качество, характеризующееся дифференциро-ванностью и оперативностью воздействия на общественные отношения. Являясь одной из форм управленческой деятельности и одним из юридических средств организующего воздействия на управляемых лиц, применение норм права выполняет, с одной стороны, функции самого управления, а с другой - функции, присущие применению права как самостоятельному правовому явлению, то есть выполняет управленческие и нормативные функции. Но юридические функции так или иначе подчинены обеспечению управленческих функций, ибо их назначение в сфере управления предопределяется назначением применения права -обеспечить в качестве юридической формы и средства управленческое воздействие государства на различные объекты.
3. Правотворчество и правоприменение являются основными
формами управленческой деятельности. Каждая из них обеспечивает
организованность в деятельности системы управления, придаёт управ-
лению официальный, обязательный характер. Правоприменительная форма отличается от правотворческой индивидуализированностью и конкретностью проявления. Вместе с тем применение норм права, как и правотворчество, является одним из средств организующего воздействия права на общественные отношения. Последнее достижимо только при том условии, что управленческая система в качестве подсистемы определяется правовой системой в целом, выступает в качестве вторичной и производной по отношению к ней.
Механизм ведомственного нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел тесно связан с процессом управления. В частности, субъект управления, нормируя поведение объектов, определяя, каким образом они должны действовать в наиболее часто встречающихся типичных ситуациях, вносит упорядочивающее воздействие в управляемую систему, побуждая её эффективнее решать поставленные задачи. Это значит, что отношения, возникающие между органом, издающим нормативные акты, и объектами, следует рассматривать в рамках определённой системы управления. Вместе с тем субъект воздействует на управляемые объекты и иными, не нормативными способами. Это, как правило, формы прямой управленческой связи, состоящей в выработке команд и действиях по их исполнению. Тем не менее, основным способом управленческого воздействия в системе органов внутренних дел является нормирование деятельности посредством издания ведомственных нормативных актов.
Органы внутренних дел являются элементом социальной системы, сами образуют целостную в функциональном и организационном отношении систему, объединённую общностью целей и единством управления. Выполнение органами внутренних дел задач в изменившихся современных условиях требует новых подходов в принятии и осуществлении организационно-правовых решений. При этом следует
исходить из того, что зачастую управленческие проблемы являются общими для всех государственных органов и требуют единого подхода к процессу реорганизации управленческих структур. Необходимым требованием преобразования аппарата системы государственного управления является приведение его в соответствие с новым содержанием управленческой деятельности. Достижение такого соответствия должно базироваться на фундаменте обобщённого и осмысленного опыта (как позитивного, так и негативного) функционирования системы управления. Любая модернизация системы органов управления не должна нарушать стабильность управленческой деятельности.
Практическая реализация и интеграция двух основных векторов деятельности органов внутренних дел (внешненаправленной и внутри-организационной) осуществляется посредством механизма управления. Последний базируется прежде всего на закономерностях и принципах государственного управления, а также системе методов и средств рациональной организации функционирования органов внутренних дел. Эффективность механизма управления во многом определяется результатами своего действия в соответствии с объективными общественными интересами и потребностями. Под механизмом социального управления следует понимать систему организационных, правовых, экономических и социально-психологических форм и методов, обеспечивающих эффективное развитие общества. Механизм управления органами внутренних дел представляет собой совокупность форм, методов и средств, при помощи которых данным государственным органом осуществляется управленческая деятельность в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью.
Реальным отражением эффективности управленческой деятельности является общественное мнение. Оно, воздействуя на все стороны деятельности органов внутренних дел, имеет определённую
управленческую ценность. Различное значение общественного мнения в реализации управленческих функций определяет сложный характер его управленческой ценности, позволяя лишь с большей или меньшей вероятностью установить оптимальные границы его использования. Практика социальной организации даёт основание считать общественное мнение важным и необходимым фактором, способствующим совершенствованию деятельности органов внутренних дел. При этом сложность и противоречивость ситуации в том и состоит, что, с одной стороны, управленческая деятельность в системе МВД обеспечивает исполнение закона, а с другой стороны - общественное мнение может противоречить правовым реалиям.
8. В процессе принятия управленческих решений осуществляются познавательно-программирующие функции, при реализации которых возникает проблема познания всей многоплановой совокупности социальных факторов, непосредственно или опосредованно связанных с деятельностью по борьбе с преступностью и охране общественного порядка. В этой связи необходима концепция, объединяющая такую совокупность. Эта концепция (оперативная обстановка) фактически включает в себя всё многообразие тех сторон, которые учитываются и оцениваются в процессе организации деятельности органов внутренних дел. Оперативная обстановка, по сути, выражает механизм взаимосвязанных разноплановых факторов и условий. Она отражает специфические аспекты окружающего мира. Следовательно, оперативная обстановка является центральным объектом анализа. В качестве концепции оперативная обстановка обладает отчётливо выраженным своеобразием. Последнее состоит прежде всего в её динамике. Она должна быть и зафиксирована на уровне научного управленческого анализа, и, вместе с тем, содержать в себе элементы прогнозирования. Не менее важный аспект состоит и в том, что оперативная обстановка - это непрерывно
корректируемая познавательная модель. К тому же в ней сочетаются и переходят друг в друга научно-познавательная и практическая деятельность.
9. Одним из мощных современных средств совершенствования
аналитической деятельности органов внутренних дел является модели
рование, так как реализация моделей оперативной обстановки способна
содействовать: решению задач по упорядоченному и компактному её
описанию, представлению объекта в более простом и обозримом виде;
выявлению содержания и характера основных связей и зависимостей
между состоянием преступности и факторами внешней среды, а также с
деятельностью органов внутренних дел; раскрытию механизма управ
ления процессами организации борьбы с преступностью; прогнозирова
нию наиболее вероятного состояния обстановки в зависимости от тех
или иных изменений во внешних условиях. Методика моделирования
оперативной обстановки должна включать в себя: определение состава
функциональных задач по каждой системе моделирования, где под за
дачей понимается часть процесса моделирования, для которой фикси
рована исходная информация; определение методов моделирования
(выбор метода в основном зависит от цели и характера объекта моде
лирования, а также наличия в нём исходной информации); выявление
состава входной и выходной информации для решения каждой из за
дач; разработку форм документов, получаемых в результате моделиро
вания; определение состава исполнителей; определение состава по
требителей результатов моделирования.
10. В основу построения и функционирования системы органов
внутренних дел должны быть заложены принципы оценки, критерии и
показатели деятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Феде
рации, горрайлинорганов внутренних дел, которые должны задаваться
Министерством внутренних дел Российской Федерации исходя из задач,
стоящих перед всей системой в целом. Нижестоящие органы должны иметь возможность дополнять установленный Министерством перечень критериями и показателями, необходимыми для оценки деятельности горрайорганов, с учётом особенностей оперативной обстановки в соответствующем регионе. При этом принципы формирования оценочных критериев и показателей, а также способ их интегрирования остаются едиными для всех уровней и для всех органов внутренних дел. Это позволит, с одной стороны, проводить единую для всех органов внутренних дел политику в сфере борьбы с преступностью, а с другой - обеспечит учёт особенностей оперативной обстановки в конкретном органе.
Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к её решению. Диссертация представляет собой комплексное системное исследование феномена механизма управления органами внутренних дел в диалектическом единстве его правовых, организационных и методологических составляющих. Впервые в юридической литературе на стыке знаний в областях философии, теории права и государства, административного права и теории управления в сфере обеспечения правопорядка предпринята попытка фундаментального исследования проблем реализации механизма управления органами внутренних дел, моделирования процессов функционирования последних. Научная новизна исследования определяется и тем, что автором предложены дефиниции механизма социального управления, механизма управления органами внутренних дел, функций горрайорганов внутренних дел, ведомственной нормотворческой деятельности, ведомственной нормы, ведомственного правового акта, механизма ведомственного правового регулирования.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ соотношения права и управления, анализа состояния механизма управления органами внут-
ренних дел и обоснования путей приведения их деятельности в соответствие с объективно складывающимися политическими, социально-экономическими и правовыми реалиями, с тем, чтобы система органов внутренних дел была способна обеспечить защиту прав, свобод и интересов граждан, юридических лиц, а также безопасность общественных отношений. Предложенный диссертантом подход к сущности, содержанию и предназначению функционирования механизма управления органами внутренних дел формирует основу для совершенствования управленческой деятельности в системе МВД, а также в определённой степени восполняет пробел в теоретическом осмыслении этих вопросов. Теоретико-методологические разработки, изложенные в диссертации, формируют концептуальную основу для выработки предложений по совершенствованию управления органами внутренних дел.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке проблем моделирования процессов функционирования органов внутренних дел, а также в методологии оценки оперативной обстановки с учётом проблем латентной преступности. Выводы и предложения диссертанта могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию механизма управления органами внутренних дел и его структурных звеньев. Результаты исследования, кроме того, могут
| быть использованы в научной деятельности, при подготовке норматив-
1 ных актов в сфере управления, практическими работниками, а также в преподавании курсов теории права и государства, административного
1 права, теории управления в сфере правопорядка, управления в органах
з внутренних дел и других дисциплин.
Апробация результатов исследования. Теоретические поло-
f жения и практические рекомендации прошли практическую апробацию в процессе разработки и издания ряда документов, касающихся деятельности ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а также иссле-
дования проблемных вопросов, относящихся к функционированию как системы МВД России, так и его структурных подразделений. В частности, это научно-исследовательские работы, выполненные по заказу МВД России и ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области: «Разработка эффективной научно обоснованной методики прогнозирования оперативной обстановки на 2-3 месяца вперёд»; «Исследование целесообразности организации в структуре милиции общественной безопасности подразделения по профилактике незаконного оборота наркотиков и наркомании, его целесообразный состав и вооружение для эффективного решения задачи снижения наркомании на подведомственной территории»; «Разработка вневедомственной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Показатели и критерии оценки эффективности, отражающие результаты деятельности органов внутренних дел за определённый период времени (квартал, полугодие, год)»; «Разработка модели формирования и определение основных норм штатной численности личного состава органов внутренних дел с учётом региональных особенностей»; «Математическое моделирование деятельности подразделений МВД как объектов управления»; «Организационные аспекты специального планирования органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях»; «Оптимизация организационно-штатного построения криминальной милиции с учётом изменения структуры и тенденций развития преступности в целях повышения эффективности правоохранительной деятельности»; «Оптимизация управленческой деятельности в условиях осложнения оперативной обстановки и социально-экономической ситуации».
Положения, содержащиеся в диссертации, получили апробацию также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, симпозиумах, семинарах: межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности ОВД РФ».
(Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.); международной научно-практической конференции «50 лет Великой Победы в исторической судьбе России» (Санкт-Петербург, 9-Ю февраля 1995 г.); научно-технической конференции «Школьная информатика и проблемы устойчивого развития» (Санкт-Петербург, 7-8 апреля 1995 г.); 2-ой межвузовской научно-технической конференции «Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 26 октября 1995 г.); межвузовском симпозиуме «Мировая практика информатизации регионального управления: межвузовский опыт и перспективы информатизации регионов России» (Санкт-Петербург, 30 ноября 1995 г.); научно-практической конференции преподавателей, адъюнктов и соискателей «Приоритеты и пути совершенствования научного сопровождения деятельности органов внутренних дел в свете современных требований МВД России» (Санкт-Петербург, 9 февраля 1996 г.); научно-практической конференции «Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом» (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); международной научно-практической конференции «Компьютерная преступность: состояние, тенденции и превентивные меры её профилактики» (Санкт-Петербург, 12-13 февраля 1999 г.); международной научно-практической конференции «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений» (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); межвузовской научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история, теоретические и организационно-правовые проблемы органов внутренних дел и внутренних войск» (Санкт-Петербург, 20-21 мая 1999 г.); VI международной конференции «Современные технологии обучения» (Санкт-Петербург. 19 апреля 2000 г.); межвузовской научно-практической конференции «Проблемы повышения боеспособности внутренних войск МВД России в современных условиях» (Санкт-
Петербург, 9 февраля 2001 г.); межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы антикоррупционной политики на региональном уровне» (Санкт-Петербург, 9 февраля 2001 г.).
Кроме того, результаты диссертационного исследования использованы: при подготовке учебника по теоретическим основам управления в органах внутренних дел, курса лекций по Основам управления в органах внутренних дел и альбома схем по курсу «Основы управления в органах внутренних дел»; при подготовке предложений ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области в законодательные и ведомственные нормативные акты, ведомственные и межведомственные планы, при разработке проектов законодательных и ведомственных нормативных актов, криминологических прогнозов, обзоров и других управленческих документов, а также при проведении научных экспертиз; в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, других высших учебных заведений системы МВД Российской Федерации, а также Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.
Право в системе социального управления
Под социальным управлением в науке принято понимать сознательное, целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом или её отдельные звенья. Познание и использование присущих системе объективных закономерностей и тенденций осуществляется в интересах обеспечения оптимального функционирования, развития и достижения поставленной цели.
Управление в обществе является необходимым и закономерным следствием объективной потребности организовать и согласовать совместную, прежде всего производственную деятельность людей, их отношения друг с другом. Другими словами, общество не может существовать, функционировать и развиваться без управления. Важнейшими признаками любого управления являются, как известно, поддержание определённого порядка и ритма, согласование индивидуальной и коллективной деятельности, а также выполнение общих функций, возникающих в процессе объединенного труда2. «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельно взятый скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»
В обществе управление приобретает политический характер, а главной управляющей системой управления становится государство, являющееся не только орудием политической власти, но и выделенным из человеческого общества аппаратом управления. Вместе с управляющими органами общество создает такой инструмент управления и упорядочения общественных отношений, как правила поведения людей, т.е. социальные нормы. Характерно, что даже на весьма ранней ступени развития общества возникает потребность охватить общими правилами поведения всех его членов, и только с появлением государства наиболее важные правила отношений приобретают значение права, закона. Они создаются государством и обеспечиваются им принудительными мерами.
То есть государство и право становятся основными объективно необходимыми элементами социального управления. В своём единстве они создают механизм государственно-правового воздействия на общественные отношения, который, в свою очередь, составляет основу І управления обществом
Наряду с правом другие виды социальных норм (моральные, нравственные, корпоративные, эстетические, религиозные и др.) пред-I ставляют собой те основные формы и средства, с помощью которых осуществляется регуляция поведения и общественных отношений людей. Они в концентрированном виде выражают объективную потребность любого общества в упорядочении действий и взаимоотношений его членов, в подчинении их поведения социально-необходимым правилам. Тем самым социальные нормы выступают в качестве мощного фактора сознательного и целенаправленного воздействия социальной общности на образ, способ и формы жизнедеятельности людей1.
В этой связи, очевидно, что управление может осуществляться не только по государственной линии, где оно приобретает специфические качества одного из видов деятельности государства. Оно имеет место в деятельности различного рода негосударственных объединений (например, общественных объединений). Соответственно и там складываются отношения, являющиеся по сути управленческими. Однако в них превалирует воля и интересы членов данного негосударственного объединения, не получающие свое выражение в юридических нормах. Управление в них связано с их внутренними делами, служит интересам самореализации (организации собственных дел)2.
Характерно, что право и государство в процессе функционирования находятся в сложном взаимодействии, во взаимной двусторонней связи, во взаимной зависимости3. Так, право предстает в качестве государственно-официального публичного явления. Далее прослеживается зависимость государства от права. Это значит, что государство не способно, не может выполнять свои задачи, в том числе и управленческие, без общеобязательных юридических норм - общих правил.
Орган внутренних дел как система с управлением
Органы внутренних дел, как и составляющие их элементы, относятся к социальным системам. Понятие система прочно вошло в терминологический арсенал почти всех наук. Это в настоящее время наиболее распространенное понятие. Оно является центральным и в науке управления.
Социальные системы - это системы исключительно большого разнообразия и самой высокой степени сложности, поскольку «общество рассматривается как живой, находящийся в постоянном развитии организм (а не как нечто механически сцепленное и допускающее поэтому всякие производные комбинации отдельных общественных элементов), для изучения которого необходим анализ производственных отношений, образующих данную общественную формацию, исследования законов её функционирования и развития».
Социальная система может быть определена как структурированный объект социальной природы, характеризуемый системой отношений и функций. Социальные системы могут характеризоваться также наличием установленных целей, отражающих объективно обусловленные потребности социальных субъектов. Любая из больших социальных систем также образована из совокупности относительно самостоятельных подсистем, функционирующих с единой целью. Здесь находят проявление философское понятие единства и тождества целого и частей.
Поэтому поводу следует заметить, что отдельное не существует иначе, как через связь, которая ведёт к общему. Целое и части не абсолютны, а относительны, могут переходить, превращаться друг в друга. Ни система, ни подсистема не являются всегда только целым или частью, а служат и тем и другим одновременно. В зависимости от того, в какой связи они рассматриваются, «целое становится частью более общего и сложного целого, в которое оно входит, а часть становится целым для тех частей, из которых сама образована».
Наиболее общее и достаточно чёткое определение системы следующее: система есть совокупность элементов, образующих единое целое, и взаимодействующих друг с другом, а также с окружающей средой2.
Общество - это сложная реальность. В отличие от управляемых систем (где программу воздействия получают извне), общество есть система, в которой процессы управления и регулирования протекают естественно и обусловливаются органами, факторами, механизмами, внутренне присущими самой системе общества3. Важно, что необходимым условием для неё является наличие не менее двух элементов, определённым образом взаимосвязанных, упорядоченных и взаимодействующих друг с другом, и вследствие этого составляющих единое целое, которое обладает присущими только данной системе признаками. Таким образом, для системы необходимо следующее: - наличие не менее двух элементов; - взаимосвязанность этих элементов; - наличие признаков, присущих только данной системе и отличающих её от других.
Следует различать понятия «признаки системы» и «системные признаки». Первые даны в определении понятия системы, о котором говорилось выше. Это означает, что перед нами целостная система, а не просто сумма каких-то несвязанных предметов и явлений. Они едины и обязательны для всех систем.
По системным признакам отличаются друг от друга механические, биологические и социальные системы.
Качественное своеобразие элементов и специфика их связи обусловливают образование конкретной системы (например, машина или коллектив людей). В первом случае она механическая, во втором - социальная. Каждая из них, обладая признаками системы, отличается одна от другой системными признаками1.
В социальных системах специфика этих признаков предполагает последовательное применение положений науки управления.
В ней существует принцип иерархии систем. «Сочетание принципа иерархичности управления с принципом обратной связи, - подчеркивает академик А. И. Берг, - придаёт системам управления свойство устойчивости, состоящее в том, что система автоматически находит оптимальные состояния при довольно широком круге изменений внешней обстановки»
Сущность и содержание механизма управления
В условиях формирования правового государства стоит задача совершенствования механизма управления всеми сторонами жизни общества, имеется настоятельная необходимость дальнейшего развития демократических начал управления. В основе этой деятельности должны быть, прежде всего, совершенствование законодательства, укрепление правопорядка, повышение дисциплины и организованности. Поэтому в юридической и специальной литературе достаточно широко используется такая правовая категория, как «механизм». Например, выделяют «механизм государства»1, «механизм управления»2, «механизм правового воздействия»3, «механизм правового регулирования»4, «механизм правотворчества», «механизм реализации норм права» 5, «механизм государственно-правового регулирования», «юридический механизм управления»2, «механизм управления органами внутренних дел» и др.
При исследовании этого вопроса прежде всего следует отметить, что в жизнедеятельности государства и общества постоянно возникает необходимость сознательного конструирования и совершенствования механизмов управления. Этот процесс объективно-субъективного характера. Иными словами, конструкция механизма управления всегда является следствием отражения прежде всего объективных законов. Нарушение этого методологического положения может привести к тому, что реальный процесс будет развиваться не по сознательному, а по стихийно сложившемуся механизму управления.
Анализируя структуру общества, следует отметить, что она является основным объективным проявлением действия экономических законов, системы социально-экономических отношений. В конечном счете структура общества отчасти формирует программы, цели и задачи, а также механизм управления. То есть механизм социального управления формируется в процессе исторического развития общества и является отражением объективно сложившихся общественных отношений. В свою очередь, механизм представляет собой совокупность организационных, правовых, экономических и социально-психологических форм и методов, обеспечивающих рациональное функционирование общества.
Учитывая важность механизма социального управления в решении задач, стоящих перед обществом, вопросы анализа сущности этого механизма, его использование были и остаются объектом внимания исследования многих ученых.
Так, Ю.А. Тихомиров рассматривает механизм социального управления как выражающийся в выдвижении обоснованных целей, в создании и развитии управляющей системы, призванной осуществлять в ходе управленческого процесса достижение целей. При этом он «должен в полной мере отражать взаимодействие разных элементов управления, имеющее характер устойчивых зависимостей и причинно-следственных связей»1.
Д.И. Правдин видит механизм как совокупность средств и методов, с помощью которых сознательно изменяются экономические условия развития конкретной системы органов и проводимых ими мер, определяющих порядок жизнедеятельности всего общества и его составных звеньев.
С точки зрения A.M. Омарова, при определении содержания социального механизма управления не следует рассматривать полное совпадение этих понятий с механизмом хозяйствования. Последний существует в сфере хозяйствования, а для социального управления характерно, что в его механизме присутствуют элементы, представленные либо в материальной форме, либо как способы действий, которые обеспечивают непосредственную разработку решений и их реализацию
Социальный механизм и реализацию государственного управления Г.В. Атаманчук понимает как «отражение в управленческих элементах социальных явлений, процессов и закономерностей, механизм их взаимосвязи и взаимообусловленности, или, иными словами, механизм социального "насыщения" государственного управления, посредством которого выражается социальная обусловленность, обоснованность и эффективность»1.
Оперативная обстановка и методологические аспекты ее исследования
Важность исследования содержательной стороны понятия «оперативная обстановка» обусловлена научной и практической необходимостью способствовать выработке и реализации подходов, связанных с решением задач в сфере управления органами внутренних дел.
Характерно, что в повседневной деятельности органов внутренних дел создается обманчивое впечатление очевидности содержания «оперативной обстановки». Как правило, оно связывается с функциональной стороной решения разнообразных задач органов внутренних дел. Характерно и то, что имеется большой объём публикаций по вопросам теории и практики изучения и оценки оперативной обстановки1. Однако этот вопрос из-за множества ответов остается открытым. Для иллюстрации приведём обобщённые А.П. Ипакяном имеющиеся подходы к определению этого понятия: — условия, в которых органы внутренних дел осуществляют свою деятельность по борьбе с преступностью и охране общественного порядка; — особенности обслуживаемой территории, состояние преступности, а также наличие и состояние сил и средств для борьбы с ней; — совокупность данных (информация) о преступности, силах и средствах органов внутренних дел и эффективности их использования, а также основные характеристики обслуживаемой территории; — совокупность криминогенных явлений (факторов, фактов), обусловливающих возможность совершения преступлений и нарушений общественного порядка.
По своей сути приведённые понятия существенного расхождения не имеют. При этом в качестве общего, по определению этого понятия, следует выделить состояние преступности и общественного порядка, что вполне объяснимо, так как определить содержание оперативной обстановки без учёта предметной деятельности органов внутренних дел и функции, связанной с борьбой с преступностью и охраной общественного порядка, невозможно. Ученые также относят к оперативной обстановке и так называемые внешние условия, факторы среды функционирования, хотя, на наш взгляд, вкладываемая в это понятие содержательная сторона пестрит многообразием.
Вместе с тем различные точки зрения по исследуемому вопросу не являются препятствием на пути формирования и обоснования единого понимания оперативной обстановки, а наоборот, их наличие и изучение позволяют определить согласованную концепцию исследуемого понятия. Прежде всего, следует учитывать положительные моменты, которые можно извлечь, тем более, что теоретические вопросы только выигрывают от рассмотрения различных точек зрения.
Приведём некоторые из них. Так, В.И. Мурашов определяет оперативную обстановку как совокупность негативных фактов и обстоятельств, которые обусловливают вероятность совершения в определенный момент преступлений на определённой территории1. Возражая ему, Л.Ш. Берекашвили утверждает, что сводить оперативную обстановку только к негативным фактам и обстоятельствам нельзя, поскольку существуют и факты положительные, антикриминальные. В свою оче редь А.П. Ипакян определяет оперативную обстановку через призму на личия и отношений объективных и субъективных факторов. При этом выделяет триаду «орган внутренних дел - преступность - среда»
В этой связи представляется, что оперативная обстановка - это ведомственный термин, который часто применяется в различных нормативных, организационных, методических и других документах органов внутренних дел. На уровне обычного восприятия под ней понимаются условия деятельности органов внутренних дел при реализации задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка. Известно, что эти условия связаны со сферами деятельности. В свою очередь, они неравнозначны. В частности, внешние сферы деятельности всегда являются более влияющими, ибо только они формируют основу управ ления, определяют характер, а также направленность деятельности ор ганов внутренних дел4. Одновременно следует отметить, что внутрен ние условия, которые непосредственно характеризуют органы внутрен них дел, оказывают влияние на внешние условия. Оперативная обста новка выступает в качестве проявления фактической действительности как внешнего, так и внутреннего характера.
