Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы административного производства по делам о нарушении таможенных правил, осуществляемого таможенными органами Российской Федерации 12
1. Понятие и место административного производства в структуре административного процесса 12
2. Компетенция таможенных органов в сфере административной юрисдикции 23
3. Понятие и особенности состава нарушения таможенных правил 50
Глава 2. Особенности административного производства по делам о нарушении таможенных правил 69
1. Характеристика стадий административного производства по делам о нарушении таможенных правил 69
2. Актуальные проблемы правоприменения при производстве по делам о нарушении таможенных правил 105
3. Совершенствование механизмов обеспечения законности административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов Российской Федерации 121
Заключение 148
Библиографический список использованной литературы 157
- Понятие и место административного производства в структуре административного процесса
- Компетенция таможенных органов в сфере административной юрисдикции
- Характеристика стадий административного производства по делам о нарушении таможенных правил
- Актуальные проблемы правоприменения при производстве по делам о нарушении таможенных правил
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное административное законодательство России представляет собой совокупность нормативных правовых актов различного уровня, порой противоречащих друг другу. Достаточно сказать, что до настоящего времени законодательно не закреплены такие важнейшие понятия административного права, как «административная юрисдикция», «административный процесс», «административное производство», «производство по делам об административных правонарушениях» и др.
В целях унификации понятийного аппарата административного права, урегулирования наиболее общих начал государственного управления в целом, а также в отдельных сферах государственного управления назрела необходимость законодательной систематизации административно-правовых норм. Важным шагом на пути развития административного законодательства стало принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который в совокупности с законами субъектов Российской Федерации составляет современное законодательство об административных правонарушениях.
Вступивший в действие с 1 июля 2002 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях — единственный кодифицированный акт административно-правового значения, устанавливающий структуру и содержание производства по делам об административных правонарушениях. Кодекс содержит перечень субъектов административной юрисдикции, в том числе таможенных органов и их должностных лиц; устанавливает виды административных правонарушений в сфере таможенного дела; достаточно подробно освещает процессуальный порядок разрешения дел о нарушении таможенных правил.
Вместе с тем следует отметить, что отдельные положения Кодекса не всегда с достаточной степенью юридической точности и ясности представляют ряд важных правовых позиций. Двухлетняя правоприменительная практика, связанная с привлечением лиц к ответственности за нарушение таможенных правил, выявила достоинства и недостатки Кодекса, в частности, тех его норм, которые определяют порядок производства по делам о нарушении таможенных правил, его стадии, подсудность и подведомственность соответствующих дел, порядок пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях и др.
Законодательство в этой области претерпевает постоянные изменения. Заметим, что последние нововведения (от 25 августа 2004 г.) в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в основном затронули 16-ю главу, устанавливающую виды административных правонарушений в сфере таможенного дела. В этой связи важность аналитической работы состоит в том, что она позволяет своевременно выявлять проблемные участки и концентрировать усилия таможенных органов, по совершенствованию правоприменительной деятельности в сфере административной юрисдикции.
Общей характеристике административного процесса и отдельным аспектам производства по делам об административных правонарушениях посвящены работы А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, К.С.Вельского, И.И.Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, Э.Н. Ренова, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, В.М. Фокина, В.В. Черникова, Д.М. Чечот, О.М. Якуба. Вопросы производства по делам о нарушении таможенных правил освещались в трудах О.Ю. Бакаевой, Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Ю.Г. Давыдова, В.Г. Драганова, А.Н. Козырина, Г.В. Матвиенко, А.Ф. Ноздрачева, М.М. Рассолова, И.В. Тимошенко. Отдельным проблемам института административной юрисдикции в таможенной сфере посвящены диссертационные работы СИ. Истомина, В.В. Илясова, А.Б. Новикова, Е.Н. Агишевой.
Исследования указанных авторов вносят существенный вклад в решение обозначенных вопросов. Однако они посвящены лишь отдельным аспектам административного производства в области таможенного дела и были опубликованы до принятия действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Таможенного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем выбранная тема не утратила актуальности, что обусловлено следующими причинами. Во-первых, как уже отмечено, введено в действие новое таможенное законодательство и новое законодательство об административных правонарушениях. Во-вторых, двухлетняя практика применения нового законодательства позволила выявить противоречия, недостатки, пробелы в правовом регулировании соответствующих правоотношений, устранение которых может способствовать совершенствованию механизмов обеспечения законности в деятельности субъектов административной юрисдикции, в том числе таможенных органов, а также усилению правовой защищенности физических и юридических лиц. В-третьих, представляется, что давно уже назрела необходимость обобщения административной и судебной практики рассмотрения дел об административных правонарушениях в области таможенного дела и разработки официальных рекомендаций в виде постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Действующие в правоприменительной практике постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, безусловно, утратили актуальность, поскольку в них оцениваются нормы устаревшего (недействующего) таможенного законодательства, а Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» рассматривает вопросы производства по делам об административных правонарушениях в целом, но не затрагивает проблемы производства по делам о нарушении таможенных правил.
Отмеченные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и в полной мере обусловили его актуальность с научных и практических позиций.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций в сфере производства по делам о нарушении таможенных правил.
Цель диссертационного исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
— проанализировать структуру административного процесса и определить в ней место и значение административного производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела;
— определить пределы компетенции таможенных органов в сфере административной юрисдикции;
— сформулировать научные определения понятий «производство по делам об административных правонарушениях», «производство по делам о нарушении таможенных правил», «таможенные органы», «нарушение таможенных правил»;
— исследовать особенности производства по делам о нарушении таможенных правил;
— проанализировать состояние законности административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов и выработать предложения по совершенствованию прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля за такой деятельностью;
— на основе анализа обобщить типичные недостатки и характерные ошибки и определить проблемы правоприменения при производстве по делам о нарушении таможенных правил;
- разработать конкретные предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной практики в пределах исследуемой темы.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением таможенными органами Российской Федерации административно-юрисдикционной деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательства, регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность таможенных органов, и процессуальный порядок разрешения дел об административных правонарушениях в сфере таможенного дела.
Методологическая основа и эмпирическая база исследования. Методологической основой исследования являются системный подход и базирующиеся на нем общие и частные (общенаучный, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный) научные методы, а также методы социологических исследований (метод экспертных оценок, исследование документов).
Эмпирическую базу исследования образуют:
— опубликованные решения Конституционного Суда Российской Федерации, практика Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам, посвященным производству по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела;
— материалы неопубликованной судебной практики Уральского региона (приграничных с Республикой Казахстан судов г. Кургана, г. Магнитогорска, а также Курчатовского районного суда г. Челябинска и Челябинского областного суда) за 2002-2003 гг. по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела. Изучено 150 административных дел, рассмотренных судами; •
- материалы надзорных производств Челябинской транспортной прокуратуры и Челябинской областной прокуратуры за 2002-2003 гг. по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела;
- статистические данные административной практики таможен Уральского региона (Кольцовской, Тюменской, Курганской, Нижневартовской, Ямало Ненецкой, Нижнетагильской, Магнитогорской, Екатеринбургской, Челябинской) за 2001-2003 гг.;
- результаты изучения 450 дел о нарушении таможенных правил, рассмотренных таможенными органами Челябинской области за 2002-2003 гг.
Научная новизна исследования заключается в том, что в работе впервые после принятия и введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях осуществлена комплексная разработка проблем административного производства в таможенной сфере, основанная на анализе состояния и соответствия его положениям Конституции Российской Федерации, правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, нормам Таможенного кодекса Российской Федерации и Налогового кодекса Российской Федерации.
В проведенном исследовании определено место административного производства по делам о нарушении таможенных правил в структуре административного процесса; обозначены пределы компетенции таможенных органов в сфере административной юрисдикции; комплексно рассмотрены общие и специфические черты процессуального порядка разрешения дел об административных правонарушениях в области таможенного дела, проанализированы стадии административного производства по таким делам; выявлены особенности осуществления прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля за административно-юрисдикционной деятельностью таможенных органов.
Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего административное производство по делам о нарушении таможенных правил.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административно-юрисдикционного процесса и представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, направленную на разрешение дел об административных правонарушениях и применение административно-принудительных мер.
2. Производство по делам о нарушении таможенных правил является разновидностью производства по делам об административных правонарушениях, регламентируется административно-процессуальными нормами и нормами таможенного законодательства и представляет собой деятельность таможенных органов, направленную на разрешение дел о нарушении таможенных правил и применение административно-принудительных мер.
3. Нарушение таможенных правил - это противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на установленный актами таможенного законодательства, иными правовыми актами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации порядок перемещения, таможенного оформления и таможенного контроля, порядок помещения под таможенные режимы товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, а также на порядок взимания таможенных платежей и соблюдение мер экономической политики, за которое административным законодательством установлена административная ответственность.
4. Таможенные органы - это федеральные государственные органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией в области таможенного дела и обеспечивающие непосредственную реализацию задач по установлению порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.
5. Таможенные органы и их должностные лица должны быть полноправными участниками производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности должны быть законодательно закреплены.
6. В целях соблюдения принципа справедливости наказания и его соразмерности совершенному деянию, установленного положениями ст. 55 Конституции Российской Федерации, лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, могут применять административные наказания ниже низшего предела, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за конкретное правонарушение.
7. Назначение за таможенные правонарушения административного наказания в виде конфискации товаров, являющихся предметами административного правонарушения, может применяться к виновному лицу в случае, если он является собственником таких товаров.
8. При разрешении административных дел о нарушении таможенных правил судья, таможенный орган, должностное лицо могут освободить лицо, совершившее правонарушение, от административной ответственности за малозначительностью, определение которой должно быть закреплено законодательно.
9. Изменения законодательства об административных правонарушениях определили появление новых функций таможенных органов по осуществлению административно-юрисдикционной деятельности, которую можно определить как контроль за результатом производства по административному делу.
10. Необходимы совершенствование и конкретизация форм и методов прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля за административно-юрисдикционной деятельностью таможенных органов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические выводы и положения в определенной мере развивают науку административного права.
Практическая значимость исследования определяется тем, что содержащиеся предложения могут быть использованы в законотворческой деятельности для дальнейшего совершенствования административно-процессуального законодательства, в правоприменительной административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, органов прокуратуры и судов, а также в учебном процессе при изучении курсов административного и таможенного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и адвокатской деятельности автора. Основные положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, отражены в научных публикациях, излагались в форме доклада на научно-практических конференциях, проходивших в гг. Саратове, Екатеринбурге, Омске, Челябинске в 2001-2004 годах.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Понятие и место административного производства в структуре административного процесса
В последние годы в нашей стране активно обсуждаются вопросы совершенствования административной реформы, которая предполагает введение и развитие административно-процессуального законодательства и административного судопроизводства. Конституционное закрепление (ст.ст. 72, 118 Конституции Российской Федерации) этих элементов реформы обусловило острую необходимость разработки и принятия основных системообразующих законодательных актов в сфере административного и административно-процессуального права1. Вместе с тем, до настоящего времени в отечественной правовой науке нет единого подхода к пониманию такой фундаментальной категории как «административный процесс».
Существование производства по делам об административных правонарушениях признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному толкующими понятие и содержание административного процесса2. В этой связи рассмотрим сначала вопрос о соотношении таких понятий как «административный процесс» и «административное производство».
Следует признать, что как в науке, так и в практике, сложилось устойчивое представление о соотношении понятий «процесс» и «производство», что нашло соответствующее отражение в действующем законодательстве1. На примере таких традиционных процессуальных отраслей права, как гражданское и уголовное, можно судить о тенденции соотносить понятия «процесс» и «производство» как целое и часть: процесс - есть сумма производств; производство — органическая часть процесса.
Однако точки зрения многих ученых-административистов по этому вопросу явно не совпадают. Здесь необходимо отметить, по меньшей мере, две позиции в понимании административного процесса: «юрисдикционную» и «управленческую» концепции2.
В интерпретации «юрисдикционной» концепции административное производство представляется явлением более широким, чем процесс, поскольку охватывает все стороны деятельности аппарата государственного управления, широкий круг общественных отношений в области государственного управления, а сам процесс определяется как деятельность государственных органов по рассмотрению споров, возникающих при разрешении индивидуально-конкретных дел, а также по применению мер принуждения. Так, по мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс — это «регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»
Иванов О.В. выражает мнение о том, что эта специальная деятельность имеет целью добиться принудительного осуществления норм материального права посредством применения мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение этих норм2.
Такой же точки зрения придерживается B.C. Тадевосян, отмечая, что административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений . Более конкретно по этому вопросу высказывается А.В. Самойленко, утверждая, что рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения
Другая группа ученых, которых в целом можно отнести к представителям «управленческой» концепции административного процесса, вкладывает прямо противоположный смысл в их соотношение, представляя процесс как общее целое, а производства - как системные части общего понятия, и предлагает подразделять сам процесс на несколько видов производств.
Компетенция таможенных органов в сфере административной юрисдикции
В соответствии со ст. 401 Таможенного кодекса Российской Федерации1 таможенными органами Российской Федерации являются государственные органы, непосредственно осуществляющие таможенное дело и составляющие единую федеральную централизованную систему. Система представляет собой строго иерархически построенную структуру и включает в себя четыре звена: 1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; 2) региональные таможенные управления; 3) таможни; 4) таможенные посты.
В систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения (таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, учебные заведения, вычислительные центры и др.), которые учреждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов. Кроме того, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, вправе создавать специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на эту службу, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров.
Закрепляя само понятие таможенного органа, Таможенный кодекс Российской Федерации (п. 11 ч. 1 ст. 11) использует его в следующем значении: таможенные органы - федеральный орган исполнительной власти,
уполномоченный в области таможенного дела, и подчиненные ему таможенные органы Российской Федерации, за исключением случаев, когда в кодексе упоминаются таможенные органы иностранных государств. Заметим, что приведенное определение содержит далеко не полный перечень структурных звеньев системы таможенных органов, указывает на принцип вертикального подчинения, исключая таможенные органы иностранных государств, однако, не раскрывает самого понятия «таможенного органа».
В учебной литературе встречаются различные точки зрения в использовании данной понятийной категории. Так, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что таможенные органы представляют собой государственные органы исполнительной власти, специально предназначенные для непосредственного осуществления таможенного дела путем охраны таможенного режима и применения юридических средств воздействия по отношению к его нарушителям1.
С точки зрения И.В. Тимошенко, таможенные органы России - это государственные органы, которые регулируют правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела .
Более четкое определение данной категории дает О.Ю. Бакаева, утверждая, что таможенный орган представляет собой федеральный государственный орган исполнительной власти, наделенный специальной компетенцией в области таможенного дела и выполняющий задачу содействия развитию внешней торговли3.
Однако с данным понятием трудно согласиться полностью, поскольку здесь вызывает сомнение определение задач таможенных органов, как «задач содействия развитию внешней торговли». Тогда как действующее таможенное законодательство устанавливает перед органами, уполномоченными в области таможенного дела, не только (и не столько) задачи содействия развитию внешней торговли, но и задачи, обеспечивающие непосредственную реализацию установленного порядка и правил перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.
Исходя из сказанного, представляется возможным сформулировать понятие таможенных органов следующим образом: таможенные органы — это федеральные государственные органы исполнительной власти, наделенные специальной компетенцией в области таможенного дела и обеспечивающие непосредственную реализацию задач по установлению порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.
Относясь к органам исполнительной власти,1 таможенные органы имеют конкретные цели структурного формирования, осуществляют государственные исполнительно-распорядительные функции, наделяются определенной компетенцией, образуются вышестоящими органами управления, подотчетны и подконтрольны им и ответственны за свою деятельность перед государством и гражданами.
Как органы исполнительной власти таможенные органы имеют следующие характерные признаки.
Во-первых, все звенья таможенных органов являются федеральными органами исполнительной власти ; финансируются исключительно за счет средств федерального бюджета; имеют строго официальные символы (флаг, вымпел, эмблему и печать), описание которых утверждается Президентом Российской Федерации. При этом в деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих функций не могут вмешиваться органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения.
Во-вторых, являясь органами специальной компетенции и используя установленные законодательством формы и методы, они постоянно и непосредственно осуществляют свои функции и полномочия в области организации перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, взимания таможенных платежей, таможенного оформления и таможенного контроля и т. д. Характеризуя организацию таможенной службы Д.Н. Бахрах, отмечает, что «система Государственного таможенного комитета связана с таможенной деятельностью систематически, для нее осуществление таможенной политики является главной производственной задачей, она несет ответственность за ее реализацию»1.
Характеристика стадий административного производства по делам о нарушении таможенных правил
В настоящее время одной из важнейших функций таможенных органов Российской Федерации признается борьба с административными правонарушениями в сфере таможенного дела. В силу статьи 408 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенные органы для выполнения возложенных на них функций наделены правомочиями осуществлять производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и привлекать лиц к ответственности за совершение административных правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
В свою очередь, производство по делам о нарушении таможенных правил является разновидностью производства по делам об административных правонарушениях и осуществляется в установленной законом административно-процессуальной форме1.
До 1 июля 2002 года производство по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрение регулировалось положениями раздела X Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года, а в части, не урегулированной Таможенным кодексом - в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 289 Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 года).
С 1 июля 2002 года с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях все вопросы, касающиеся административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов, регламентируются его нормами.
Порядок производства по делам о нарушении таможенных правил регулируется положениями, содержащимися в главах 24-32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и устанавливающими общие условия производства; круг лиц, участвующих в производстве по делу и в его рассмотрении, их права и обязанности; доказательства; порядок производства конкретных процессуальных действий; порядок исполнения отдельных видов наказаний.
Закрепляя процессуальный порядок данного административного производства, действующее законодательство, в частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливает основные стадии административного производства.
Характеризуя стадии производства по делам об административных правонарушениях, А.Ю. Якимов отмечает, что им присущи следующие характерные черты. Во-первых, это - самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи. Во-вторых, ей присущ особый круг участников производства. В-третьих, совокупность юридических действий, осуществляемых в определенной логической последовательности и в установленных временных границах, завершается принятием решения специально предусмотренной формы1.
В юридической литературе помимо стадий выделяются и менее крупные элементы производства по делу - этапы. При этом отмечается, что этап характеризует порядок осуществления группы взаимосвязанных процессуальных действий и представляет относительно самостоятельную часть производства. В связи с чем, утверждается, что несколько этапов могут образовывать стадию1.
Обратимся к рассмотрению стадий производства по делам об административных правонарушениях и заметим, что по вопросу определения количества стадий и их названий в монографической и учебной литературе нет единого мнения.
Так, В.Д. Сорокин разделяет систему на пять стадий: 1) возбуждение производства по делу; 2) рассмотрение дела; 3) принятие постановления по делу; 4) исполнение постановления по делу; 5) факультативная стадия -обжалование и опротестование постановления по административному делу .
Кононов П.И. в целом поддерживает его точку зрения, но предлагает первую стадию назвать: «Стадия возбуждения и административного расследования дела о применении мер административной ответственности»3.
Бахрах Д.Н. выделяет четыре стадии производства: 1) административное расследование; 2) рассмотрение дела; 3) пересмотр постановления; 4) исполнение постановления4. Такого же мнения придерживается И.В. Тимошенко5.
На наш взгляд, представляется наиболее приемлемой точка зрения Г.В. Матвиенко, которая отмечает, что производство по делам об административных правонарушениях включает в себя четыре этапа, три из которых - обязательные, один - факультативный: 1) возбуждение дела и его административное расследование; 2) рассмотрение дела и вынесение постановления по делу; 3) обжалование, опротестование и пересмотр постановления по делу (факультативный); 4) исполнение постановления таможенного органа, суда о наложении административного наказания1.
Вместе с тем, предложенная структура требует некоторых уточнений. В частности, факультативных стадий здесь может быть две. Это административное расследование, поскольку оно проводится не всегда, а только в случаях, специально предусмотренных законодательством, и стадия пересмотра постановлений и решений по делам, которая также может иметь место лишь в случае обжалования или (и) опротестования постановлений и решений по делам.
В этой связи, структура производства по делам об административных правонарушениях может быть представлена следующим образом: 1) возбуждение и административное расследование дела; 2) рассмотрение дела и вынесение решения по делу; 3) пересмотр постановлений и решений по делу; 4) исполнение решения по делу.
Приведенная система стадий административного производства в целом сохраняет своего рода классическую структуру2 данного вида административного производства, за исключением некоторых дополнений и изменений в отдельных его частях.
Рассмотрим более подробно каждую из стадий производства об административных правонарушениях применительно к производству по делам о нарушении таможенных правил.
Актуальные проблемы правоприменения при производстве по делам о нарушении таможенных правил
Одной из проблем административного производства при привлечении к административной ответственности являются вопросы применения такой категории, как малозначительность.
Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения предусмотрена ст. 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако понятие малозначительности Кодексом не раскрывается. Заметим, что в настоящее время критерии малозначительности российским законодательством вообще не установлены. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации1 в ст. 14 закрепляет положение о том, что не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности. Как видим, критерии малозначительности в уголовном законе не установлены и зависят от степени общественной опасности деяния. При этом такое деяние не признается преступлением, а следовательно, уголовная ответственность не наступает. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях признает малозначительное деяние правонарушением, но предусматривает возможность освобождения от административной ответственности.
В юридической литературе этот вопрос имеет дискуссионный характер и учеными-административистами не выработаны единые позиции в этом направлении. Так, Ю.А. Тихомиров, не раскрывая само понятие малозначительности, тем не менее, отмечает, что при малозначительности совершенного административного правонарушения орган (должностное лицо), уполномоченный разрешать дело, может освободить нарушителя от ответственности и ограничиться устным замечанием. В этом он видит проявление гуманизма правоприменения .
Наоборот, Б.Н. Габричидзе, сетуя на отсутствие в таможенном законодательстве критериев малозначительности, отмечает, что это создает благоприятную почву для бесконтрольности действий должностных лиц таможенных органов2.
Бахрах Д.Н. видит малозначительность в качестве альтернативы административной ответственности, причем основанием этой альтернативы признает дискреционные полномочия правоприменителя . Такую же точку зрения имеет В.М. Фокин, утверждая, что уполномоченный орган (должностное лицо) при освобождении нарушителя от ответственности за малозначительностью совершенного деяния призван руководствоваться мотивами целесообразности.
Следует отметить, что практически все ученые, занимающиеся исследованиями в области административной ответственности, одним из принципов ответственности называют малозначительность совершенного административного правонарушения1.
Некоторые ученые малозначительность деяния связывают с характеристикой лица, совершившего правонарушение, отмечая при этом, что нарушитель может быть освобожден от административной ответственности, если он «не является закоренелым правонарушителем и активно проявляет раскаяние».
Их оппоненты утверждают, что для данного правоприменительного решения не могут учитываться особенности делинквента либо его последующее поведение3.
К критерию малозначительности более конкретно подходит А.Ф. Ноздрачев. Нельзя не согласиться с его мнением о том, что малозначительность является оценочной категорией и означает незначительность последствий совершенного нарушения (как материального, так и нематериального характера)
Неоднозначность в подходе к определению малозначительности в правовой науке проецируется на правоприменительную практику. Заметим, что проблема эта нами не преувеличивается, поскольку данные Уральского региона свидетельствуют о значительном количестве случаев применения малозначительности при прекращении административных дел.
