Введение к работе
Актуальность темы исследования. Неисполнение Российской Федерацией, ее субъектами имущественных обязательств порождает споры между контрагентами. В конечном итоге это приводит к принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц в результате административно-процедурной деятельности уполномоченных органов по обращению взысканий на имущество РФ и ее субъектов.
Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивал, что обеспечение исполнения судебных решений, в том числе вынесенных против государства, является необходимым условием принципа верховенства права, но «более половины всех постановлений Европейского суда по правам человека, вынесенных против Российской Федерации, связано с неисполнением судебных актов».
В целях повышения качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц принята государственная программа РФ «Юстиция», утвержденная соответствующим распоряжением Правительства РФ от 04.04.2013 № 517-р.
Таким образом, значимость механизма обращения взыскания на государственное имущество предопределяется наиважнейшей ценностью современного государства — признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина.
Вопросы административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на государственное имущество в современных условиях не являются должным образом исследуемыми и как следствие не могут считаться исследованными соразмерно существующему состоянию общественных отношений в данной сфере.
Все изложенное предопределило основные проблемы, подлежащие разработке в данном исследовании.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе механизма административно-процедурной деятельности по исполнению актов юрисдикционных органов по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ, разработке на этой основе теоретических положений, а также выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование практики исполнения актов юрисдикционных органов.
Для достижения названных целей поставлены следующие задачи:
- определить правовую природу объекта обращения взыскания, по которому Российская Федерация, ее субъекты выступают должниками;
- проанализировать систему законодательства по обращению взыс-кания на имущество Российской Федерации, ее субъектов;
- исследовать содержание административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на средства бюджета бюджетной системы как составной части казны РФ, субъектов РФ;
- изучить порядок исполнения судебных актов, предусматрива-ющих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Федеральным казначейством;
- установить особенности административно-процедурной деятельности при исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания по денежным обязательствам государственных учреждений;
- проанализировать порядок взаимодействия субъектов административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на государственное имущество;
- сформулировать предложения по совершенствованию действу-ющего законодательства об обращении взыскания на имущество РФ, субъектов РФ и выработать целостное представление о процедуре применения мер по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административно-процедурной деятельности по исполнению актов юрисдикционных органов по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ.
Предмет исследования составляют теоретические положения административно-правового регулирования исполнения актов юрисдикционных органов, нормы права, регулирующие порядок принудительного исполнения актов юрисдикционных органов, практика исполнительного производства.
Степень научной разработанности темы исследования. Выбор темы диссертационного исследования связан не только с актуальностью административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на государственное имущество, но и с разработанностью данного института в административном праве.
Институт административных процедур является объектом административного процесса и предметом исследования известных представителей науки российского административного права (Д.Н. Бахрах, А.А. Демин, С.З. Женетль, П.И. Кононов, С.Н. Махина, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров). Вопросам правового регулирования обращения взыскания на отдельные объекты государственного имущества посвящены труды таких ученых, как: Н.Н. Бакурова, Д.X. Валеев, А.В. Винницкий, О.Н. Горбунова, М.А. Гурвич, В.А. Гуреев, В.В. Гущин и др. Однако комплексного исследования административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на государственное имущество в целом на монографическом уровне не проводилось.
Основу исследования составили труды отечественных ученых-адми-нистративистов: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Бель-ского, В.Н. Бойко, И.И. Веремеенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галагана, О.В. Гречкиной, В.В. Гущина, В.В. Денисенко, А.С. Дугенеца, М.И. Еропкина, В.Я. Кикотя, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.М. Кононова, П.И. Ко-нонова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, В.И. Майорова, И.В. Максимова, В.М. Манохина, Ю.И. Мигачева, А.Ф. Нозд-рачева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, А.В. Серегина, Ю.П. Соловея, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.А. Ста-ростина, А.И. Стахова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.А. Фатьянова, А.В. Филатовой, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и др.
Исследуя теоретическую основу административной деятельности ФССП России в рамках принудительного исполнения актов юрисдикционных органов, автор обращался к работам и выводам в области исполнительного производства, а также гражданского процессуального права, которые представлены в трудах таких авторов, как: Л.В. Белоусов, А.Т. Бон-нер, Д.Х. Валеев, Р.Х. Валеева, М.А. Викут, В.М. Голубев, О.В. Грицай, Е.А. Деготь, Б.Е. Деготь, Г.В. Дегтярева, Е.М. Донцов, В.В. Захаров, О.В. Исаенкова, Н.М. Коршунов, Л.Ф. Лесницкая, Д.Я. Малешин, И.Б. Мо-розова, В.К. Пучинский, А.В. Рего, Р. Ван Рее, И.В. Решетникова, Р. Тер-нер, М.К. Треушников, А. Узелач, Г.Д. Улетова, С.Е. Устьянцев, М.С. Ша-карян, М.З. Шварц, В.М. Шерстюк, Я.Ф. Фартдинов, Б. Хесс, Н.А. Че-чина, Д.М. Чечот, М.К. Юков, В.В. Ярков и др.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. Методологической основой исследования послужили общенаучные (диалектический метод, системный метод, наблюдение) и частные (сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, формально-логический, социологический, нормативно-правового моделирования, сравнительного правоведения) методы научного познания.
Применение указанных методов позволило исследовать объекты и явления по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ во взаимосвязях и взаимозависимостях, идентифицировать определенные тенденции, сделать целостные и объективные обобщения, а также сформулировать выводы и предложения.
Нормативная основа исследования включает Конституцию РФ, федеральные законы, а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, законы и подзаконные акты субъектов РФ, которые направлены на обеспечение реализации механизма исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание на имущество РФ, ее субъектов. В исследовании проанализированы международные договоры РФ, а также отдельные нормативные правовые акты иностранных государств.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также решения нижестоящих судебных органов. Использованы материалы решений Европейского суда по правам человека.
В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего исследования, положены результаты мониторинга изменений законодательства в сфере исполнения актов юрисдикционных органов, предусматривающих взыскание на имущество РФ, ее субъектов.
За период с 2009 по 2013 г. соискателем проведен социологический опрос в форме анонимного анкетирования 350 судебных приставов-исполнителей районных и межрайонных отделов судебных приставов и старших судебных приставов-начальников и заместителей начальников районных и межрайонных отделов судебных приставов; проанализировано 150 материалов исполнительных производств, ведущихся в отделах Управления ФССП по г. Москве, Московской области, Республики Дагестан за период с 2009 по 2012 г.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней осуществлено ранее не проводившееся комплексное монографическое исследование теоретических основ и законодательного содержания административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на средства бюджета бюджетной системы как составной части казны РФ, субъектов РФ.
Переосмыслено сложившееся понимание современной концепции исполнения актов юрисдикционных органов в свете совершенствования законодательства об исполнительном производстве, обусловленного значительным усложнением механизма по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ.
Научная новизна диссертации определяется:
- разработкой понятийно-категориального аппарата, необходимого для того, чтобы уяснить основные тенденции правового регулирования исполнения актов юрисдикционных органов по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ;
- научным обоснованием понятия административно-процедурной деятельности ФССП России;
- разработкой специальных принципов исполнения судебных актов по обращению взыскания на государственное имущество;
- обоснованием наделения ФССП России функцией по координации за деятельностью Минфина России и Федерального казначейства при осуществлении ими административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на государственное имущество как центрального органа принудительного исполнения;
- принятием межведомственного административного регламента по координации и взаимодействию ФССП России, Минфина России и Федерального казначейства;
- выявлением особенностей применения мер в административно-исполнительной деятельности ФССП России, Минфина России и Федерального казначейства;
- разработкой основных направлений совершенствования действующего законодательства об обращении взыскания на имущество РФ, субъектов РФ и выработкой целостного представления о процедуре применения мер по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Выявлено, что порядок применения ФССП России, Минфином России и Федеральным казначейством последовательных действий по обращению взыскания на государственное имущество основывается на административно-правовой природе исполнительного производства и рассматривается как особая административно-процедурная деятельность уполномоченных органов исполнительной власти.
2. Дано авторское определение административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на имущество РФ и ее субъектов, представляющей собой комплекс последовательных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц по обеспечению исполнения судебных актов, направленных на удовлетворение имущественных требований граждан и юридических лиц за счет имущества соответствующего публично-правового образования.
3. Сделан вывод, что административно-процедурная деятельность по обращению взыскания на имущество РФ, субъектов РФ должна осуществляться на основе специальных принципов исполнения судебных актов по обращению взыскания на государственное имущество: единства административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на средства бюджетов и иное государственное имущество; учета целевого назначения государственного имущества и разделения функций государственного органа, осуществляющего защиту интересов публично-правового образования в суде и органа, исполняющего судебное решение.
4. Обосновано наделение ФССП России функцией по координации за деятельностью Минфина России и Федерального казначейства при осуществлении ими административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на государственное имущество как центрального органа принудительного исполнения и принятие межведомственного административного регламента по координации и взаимодействию ФССП России, Минфина России и Федерального казначейства.
5. Обосновано установление в целях нормативного обеспечения единства административно-процедурной деятельности по обращению взыскания на государственное имущество общих правил обращения взыскания на государственное имущество в Федеральном законе от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве), а особенностей исполнения соответствующего бюджета в случае обращения взыскания на средства бюджета — в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК).
6. Сделан вывод о том, что при получении судебным приставом-исполнителем информации об отсутствии в соответствующем бюджете денежных средств он должен быть наделен правом на совершение исполнительных действий по аресту и реализации принадлежащего публично-правовому образованию имущества, согласованному с органом, осуществляющим полномочия по управлению федеральным государственным имуществом или имуществом субъекта РФ.
7. Предложено выделение самостоятельного состава административного правонарушения в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП) «нарушение должностным лицом органа государственной власти или местного самоуправления законодательства об исполнительном производстве при обращении взыскания на имущество Российской Федерации, субъекта Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования и сделанные в ходе его выводы развивают науку административного права, обеспечивая разработку концептуального подхода к пониманию административно-правового регулирования деятельности ФССП России, Минфином России и Федеральным казначейством по обращению взыскания на государственное имущество.
Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшей научной, учебной и учебно-методической разработки вопросов правового регулирования деятельности ФССП России, Минфином России и Федеральным казначейством по обращению взыскания на государственное имущество.
Практическая значимость определяется направленностью результатов исследования на совершенствование направлений деятельности ФССП России, Минфином России и Федеральным казначейством по обращению взыскания на государственное имущество, имея в виду приоритетность исполнения актов юрисдикционных органов.
Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Административное право», «Исполнительное производство» в юридических вузах, на юридических факультетах и при подготовке лекций, учебных пособий, учебников и другой учебно-методической литературы по административному праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре организации службы судебных приставов и исполнительного производства РПА Минюста России, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы, полученные в результате проведенного исследования, изложены в опубликованных 11 научных статьях, а также научных докладах и сообщениях на республиканских научных и всероссийских научно-практических конференциях, в семинарах и круглых столах.
Материалы исследования использовались автором при разработке учебного пособия по спецкурсу «Исполнительное производство в бюджетной сфере» и проведении лекционных и практических занятий в Северокавказском филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Структура работы. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
