Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовые режимы: вопросы теории ... 13 стр.
1. Понятие и основные элементы административно-правового режима 13 стр.
2. Место и роль административных режимов в системе государственного и муниципального управления 36 стр.
3. Правовое регулирование административно-правовых режимов 59 стр.
Глава 2. Особенности отдельных разновидностей административно-правовых режимов 80 стр.
1. Классификация административно-правовых режимов 80 стр.
2. Процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения 88 стр.
3. Особенности режимов государственной и муниципальной службы 130 стр.
Заключение 172 стр.
Список нормативных актов и литературы
- Понятие и основные элементы административно-правового режима
- Место и роль административных режимов в системе государственного и муниципального управления
- Классификация административно-правовых режимов
- Процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что происшедшие за последние годы в Российской Федерации социально-экономические, культурные, демографические и геополитические изменения оказали существенное влияние на механизм правового регулирования государства, что, в свою очередь, повлекло развитие одного из наиболее сложных и востребованных элементов данного механизма, которым является правовой режим.
Изменения практически во всех сферах государственного и муниципального управления наглядно продемонстрировали, что без регулятивных свойств правовых режимов система публичного управления не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции. Особенно отчетливо это проявляется при осуществлении государственного управления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных различными факторами.
Использование особенных форм и методов государственного управления объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие угрозы военного, политического, экономического характера. В рамках которых использование обычных, традиционных правовых механизмов органами государственной власти и местного самоуправления не всегда оказывается достаточным.
В период нахождения государства в кризисных ситуациях различного вида изменяются организация государственного и муниципального управления, организация и полномочия государственных органов, активно формируется и реализуется в практической деятельности специальная система законодательства - чрезвычайное законодательство. Это связано с возможностью возникновения новых общественных отношений на основе введения в действие качественно иных правовых регуляторов, которыми выступают административно-правовые режимы.
4 В программных документах, принятых высшими органами государственной власти, неоднократно отмечалось, что в настоящее время в условиях проводимой административной реформы борьба с коррупцией является одной из важнейших задач, которую необходимо решать на всех уровнях организации публичной власти, включая власть муниципальную. В соответствии с Концепцией национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300, с изменениями от 10 января 2000 г.1, коррупция отнесена к угрозам национальной безопасности. Президент Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что коррупция является одной из главных проблем на пути реализации социально-экономических реформ. Не вызывает сомнений тот факт, что «пораженные коррупцией» государственные служащие не могут эффективно осуществлять свои обязанности, а также способствовать проведению социально-экономических преобразований.
Концепция административной реформы на 2006-2010 г. содержит перечень мероприятий в сфере противодействия коррупции, среди которых такие, как создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции, которые могут рассматриваться в качестве составной части административно-правовых режимов государственной и муниципальной службы.
В современных условиях рыночной экономики, которая в настоящее время пребывает в состоянии крупнейшего в новейшей истории глобального экономического кризиса, административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственного регулирования экономических процессов, эффективным инструментом проведения антикризисных мер. В связи с этим расширяется сфера их практической реализации. Если первоначально в науке административного права проблематика административно-правовых режимов рассматривалась лишь применительно к особым режимам, прежде
1 Российская газета. 1997. № 247. 26 декабря.
" См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 № 1789-р (ред. от 28 марта 2008 г.) «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
5 всего, чрезвычайного и военного положения, то сейчас значительно возросло количество работ, посвященных исследованию режимов в конкретных отраслях государственного управления, к примеру, в сфере управления государственной и муниципальной службами (диссертации Д.С.Измайлова, Т.Э.Каллагова, А.В.Куракина), в сфере электроэнергетики (работы М.Ю.Автурина, Е.В.Кудряшова), в области управления жилищно-коммунальным хозяйством (А.В.Широкова), предпринимательской и внешнеторговой деятельностью (С.В.Алексеева, Р.А.Сошникова), в сфере недропользования (Д.В.Василевской) и т.д.
В этой связи, несмотря на развитие данного административно-правового института, в научной литературе отсутствуют единые подходы в исследовании проблем административно-правовых режимов, представители различных отраслей юридической науки высказывают порой полярные суждения по тем или иным вопросам их правового регулирования, что создает объективную потребность проведения комплексного межотраслевого исследования административно-правовых режимов и их роли в механизме государственного и муниципального управления.
Данные обстоятельства предопределяют выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы организации государственного управления, а со второй половины XIX века и местного самоуправления в России, как государственно-правового института с соответствующим ему особым режимом правового регулирования, становятся объектом пристального анализа ряда исследователей, среди которых необходимо отметить труды С.С.Алексеева, Д.Н.Бахраха, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, А.П.Коренева, Б.М.Лазарева, В.В.Лозбинева, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, С.М.Петрова, А.В.Малько, Ю.Н.Старилова, С.В.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова и ряда других ученых и практиков.
А.В.Малько, Ю.Н.Старилова, С.В.Тихомирова, Ю.А.Тихомирова и ряда других ученых и практиков.
Комплексному исследованию вопросов административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания, хотя в советской и российской юридической науке различные аспекты как правовых режимов в целом, так и их отдельных разновидностей, к примеру, административно-правовых режимов чрезвычайного и военного положения, рассматривались в работах таких авторов, как К.С.Бельский, В.А.Баранов, И.В.Гончаров, М.А.Громов, А.В.Грязнов, В.В.Гущин, А.Н.Домрин, Ю.Н.Мартышев, А.К.Микеев, А.П.Москалец, Н.Ф.Попова, Б.Н.Порфирьев, С.А.Старостин, А.Г.Степанов, Г.В.Федулов, Ю.Г.Шпаковский и др.
Следует отметить диссертациондые исследования по тематике админист-рнативно-правовых режимов С.С.Маиляна, А.В.Мелехина, И.Е.Нельговского, С.В.Пчелинцева, В.Б.Рушайло, А.А.Савостина, С.Д.Хазанова, Э.Ф.Шамсумова и других авторов.
Особенностью большинства работ по проблематике административно-правовых режимов является то, что режимы рассматриваются фрагментарно и только с позиции отдельного субъекта-носителя, объекта или деятельности. Например, анализируется «правовой режим внешнеторговой деятельности», «режим беженцев», «правовой режим оружия», «правовой режим особо охраняемых природных территорий» и т.д. Это требует комплексного системного анализа форм и методов административно-правового воздействия государственного и муниципального управления, выявления сущности и содержания административно-правовых режимов, организационно-правовых механизмов их обеспечения.
Цель исследования - на основе анализа действующего законодательства, норм международного права, теоретических и практических материалов выявить теоретико-правовые основы административно-правовых режимов, определить их роль и значение в механизме публичного управления, обозна-
7 чить новейшие тенденции в их развитии. Указанная цель может быть реализована посредством решения следующих задач:
раскрыть понятие и сущность административно-правовых режимов;
исследовать место и роль административных режимов в механизме государственного и муниципального управления;
проанализировать международно-правовые нормы и законодательство Российской Федерации, определяющие правовые основы административно-правовых режимов;
- систематизировать имеющиеся разновидности административно-
правовых режимов;
рассмотреть процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения;
провести сравнительно-правовой анализ полномочий органов государственной власти Российской Федерации в условиях режимов чрезвычайного и военного положения;
выявить особенности правовых режимов государственной и муниципальной службы;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию и систематизации законодательства, определяющего содержание административно-правовых режимов.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в связи с применением административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного и муниципального управления.
Предмет исследования — вопросы правового регулирования административных режимов, нормативные правовые акты, определяющие процессуальные особенности использования различных административно-правовых режимов.
8 Методологической основой исследования является система различных методов, логических приемов и средств понимания. В процессе работы применялись общенаучные методы познания и некоторые частнонаучные методы: системный, ситуационный, статистический, технико-юридический, социологический, диалектический, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, метод анализа и обобщения законодательства, сравнительно-правовой метод научного исследования и другие.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование административно-правовых режимов, их влияния на развитие системы государственного и муниципального управления. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации проблемных вопросов выполненной работы явилось формирование целостной концепции административно-правового режима. Она положена в основу при анализе всего механизма действия норм административного права, состояния и перспектив развития правотворческой, правоприменительной и правоохранительной практики. С учетом данных общей теории права, а также отраслевых юридических наук, в первую очередь, административного права, в диссертации намечены подходы, трактовки и решения ряда существующих вопросов. Исследованы методология, сущность, виды; раскрыты характерные черты категории «административно-правовой режим». Автором представлена развернутая классификация административно-правовых режимов в зависимости от определенных критериев. Обоснованы выводы и предложения по проблемам совершенствования правового инструментария, задействованного в специфическом правовом регулировании; показан механизм действия административно-правового режима и сочетающиеся в нем юридические средства. В работе определены направления и приоритеты развития административно-правовых режимов на современном этапе реформирования системы государственного и муниципального управления.
9 Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:
Взаимосвязь категорий «публичное управление» и «административно-правовой режим» выявлена посредством характеристики объекта государственного и муниципального управления и предмета управленческо-правового регулирования, отвечающего на вопрос, какие правоотношения вне управленческих рамок оформляются (либо должны оформляться) посредством нормативных предписаний. Отправным при этом является устоявшееся теоретическое представление о предмете регулирования как об общественных отношениях, составляющих объект управленческого воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, воплощенных в законодательстве. Они адресуются участникам управленческих отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов.
Классификация административно-правовых режимов должна учитывать все многообразие процессов и явлений, требующих специального режимного регулирования. Но ввиду того, что в современных условиях сфера применения административно-правовых режимов постоянно расширяется, предложено выделить основные (принадлежность режимов к отраслям государственного управления, собственная функциональная специфика режимов) и дополнительные критерии классификации (в зависимости от подведомственности территории, на которую распространяется их действие, в зависимости от объекта и предмета носителя административно-правового режима; по времени действия административно-правовых режимов; по набору правовых средств, включенных в содержание специального административно-правового режима и комплексности их реализации).
Анализ теоретических воззрений, норм международного права и современного законодательства Российской Федерации о чрезвычайном
10 положении и военном положении позволил автору сделать ряд выводов о том, что:
а) чрезвычайное положение и военное положение в соответствии с
используемыми в законодательстве терминами являются не специальными
и не экстраординарными, а особыми правовыми режимами, различающи
мися между собой основаниями и целями их ведения;
б) чрезвычайное положение и военное положение являются
вынужденной мерой временного характера;
в) осуществление режимов чрезвычайного положения и военного
положения предусматривает ограничения отдельных прав и свобод граж
дан, но только в той мере, в какой это необходимо для достижения соответ
ствующих целей.
4. Обоснована необходимость комплексного подхода к правовому регулированию режимов государственной и муниципальной службы, в рамках которого мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе. Поскольку в ряде случаев в нормативных правовых актах предусматриваются взаимоисключающие друг друга меры:
в частности, предусмотренная в Национальном плане противодействия коррупции в отношении муниципальных служащих задача «сокращения численности муниципальных служащих с одновременным привлечением на муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы» не может быть решена за счет ужесточения требований, возложения на муниципальных служащих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей. Более эффективным, на взгляд диссертанта, являются меры стимулирования;
кроме того, для сельских поселений, которые являются в настоящее время самыми многочисленными муниципальными образованиями, и испы-
тывают значительный кадровый дефицит, необходимо пересмотреть квалификационные требования, в части их снижения, чтобы привлечь на вакантные должности муниципальной службы специалистов;
- обоснована необходимость пересмотра вопроса об использовании процедуры конкурса, рассматриваемого в качестве одной из демократических кадровых процедур, исключающих коррупционную составляющую при замещении должностей муниципальной службы. Поскольку по установленным в правовых актах представительных органов местного самоуправления процедурам конкурс не состоится, если в нем участвует только один претендент. В связи с этим нередки случаи, когда вакансия остается не заполненной.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что система законодательного регулирования административно-правовых режимов рассмотрена комплексно в контексте взаимосвязи с механизмами государственного и муниципального управления, нормами и принципами международного права, конституционного права Российской Федерации.
Материалы диссертационной работы могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе административно-правовых режимов; в обучении студентов и аспирантов юридических вузов в процессе преподавания отдельных тем по дисциплинам «Теория государства и права», «Административное право Российской Федерации»; в различных формах послевузовского образования, например, на курсах повышения квалификации; непосредственно в работе органов государственной власти.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте
12 Российской Федерации» и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
В диссертации обобщенно изложены результаты изучения важнейших проблем и разнообразных проявлений административно-правовых режимов, раскрыты особенности особых режимов чрезвычайного и военного положения, а также специфика режимов государственной и муниципальной службы и связанных с этим актуальных теоретико-правовых и прикладных аспектов применения нормативных правовых актов в данной сфере общественных отношений. Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура работы обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования, состоит из ведения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие и основные элементы административно-правового режима
Понятие «правовой режим» все больше утверждается как в мире правовой науки, так и в законодательстве. Исследование этого понятия дает возможность выяснить специфику правового регулирования определенного объекта или вида деятельности. Кроме того, это позволяет судить о многомерности, многогранности и объемности права как институционного образования, а также рассматривать его в динамике, функционировании.
Определяя причины столь повышенного внимания к исследованию проблематики правовых режимов, С.Д.Хазанов называет следующие:
1) «режимное регулирование» перешло на качественно иной уровень, вырвалось из тисков ведомственного нормотворчества, уступившего место федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации;
2) публичное управление испытывает потребность в особых регулятивных свойствах правовых режимов, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти на определенной территории и в различных нестандартных управленческих ситуациях;
3) появилось все больше объектов, предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условия для их устойчивого функционирования;
4) особые правовые режимы являются адекватной административной формой деятельности в экстраординарных ситуациях, позволяя, с одной стороны, применять чрезвычайные меры, а, с другой, - гарантировать их соответствие конституционному статусу личности;
5) режимы позволяют объединить и дифференцировать административно-правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными мерами. Для режимов характерна именно системность используемых правовых средств3.
В юридической доктрине понятие правового режима разрабатывалось в основном в рамках общей теории права. Оно позволяет выявить особенности юридического регулирования определенного участка деятельности, специфику правового инструментария, опосредующего существование и функционирование тех или иных объектов управленческого воздействия. Исследованию указанных вопросов посвящены работы значительного числа авторов, к примеру, С.С.Алексеева, А.В.Малько, Н.И.Матузова и ряда других.
Однако при множественности работ по указанной проблематике Э.Ф.Шамсумов отмечает отсутствие в них единой научной концепции правового режима и какой-либо точной конкретной ориентации вообще, что заставило его подвергнуть саму категорию «режим» более глубокому комплексному исследованию. Подобный подход потребовал от автора научного анализа истоков зарождения, появления, компонентов развития и применения, филолого-методологических предпосылок использования термина, в условиях реально существующих общественных связей и их взаимодействия в конкретном обществе. «Как нет ничего в действительности без своей истории, так и нет категорий без своих истоков. Проникнув в суть, смысл возникновения и практику применения - мы заглянем в глубину явления»4.
В.Б.Рушайло также подчеркивает, что выявление общих черт понятия «режим» затруднено тем, что содержание, которое вкладывается в это понятие, в юридической литературе понимается неоднозначно. Наблюдается часто встречающаяся ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от ряда факторов (контекста работы, особенностей авторского подхода к проблеме и т.д.). Также в любой отрасли науки по мере углубления и расширения знаний, уточнении понятий и определений происходит пересмотр устоявшейся терминологии5.
Проблема категории «режим» представляет значительный интерес не только для юристов, но и для политологов. Однако в научном плане она рассматривалась, прежде всего, применительно к сфере политики - как «политический режим». В Социологической энциклопедии дается следующее определение понятия политического режима: «(от лат. regimen — управление) — категория, раскрывающая способ функционирования политической системы, в самом общем виде включает в себя совокупность методов осуществления политической власти, степень реализации демократических прав и свобод личности, отношение государственных институтов к правовым основам собственной деятельности, а также меру соответствия между официальными нормами и реалиями политической жизни6.
Обращение к общетеоретическим вопросам политического режима объясняется ролью и местом политики в общественной жизни, ее неразрывной связью с государством и правом. Акцентируя внимание на данной связи, профессор юридического факультета Дижонского университета Ж.Бюрдо в книге «Droit constitutionnel of institutions politiques»7 писал: «все стало политическим, т.к. всё испытывает влияние политики или в ней отражается ... Вездесущая и занятая всем политика потеряла свою специфику».
Таким образом, взаимосвязь и взаимообусловленность политики, государства и права показывают нам момент образования и логику развития категории «режим». Доктор юридических наук, профессор А.В.Игнатенко отмечает, что уже «в трудах Аристотеля, Платона, Панетия, Полибия, Лукреция, Цицерона, в их учениях о трех основных государственных формах (монархии, аристократии, демократии), о развитии этой эволюционной цепи и отклонениях от «правильных» форм (тирания, олигархия, охлократия) можно найти зачатки представлений о явлениях, составляющих политический режим»8.
Многообразие подходов к пониманию данной категории содействует определению периода и условий ее возникновения. Не оставалась без внимания зарубежных исследователей эта категория и в дальнейшем. Профессор A. Esmein (Luzarches, окт. 1895 г.) в учебнике «Общие основания конституционного права», - выделяет: Франция впервые с парламентарным правлением в эпоху Реставрации, Июльской монархии и II Республики, изведала на опыте и оценила правильный режим мирной политической свободы . Интересна идея Сейса произнесенная им в Конвент 2-го термидора III года, она состояла в разделении и распределении между отдельными коллегиями различных атрибутов, которые при представительном режиме, естественно, принадлежат собраниям. Далее A.Esmein показывает помимо правильного и представительного режима, - старый режим, политический режим10.
Место и роль административных режимов в системе государственного и муниципального управления
Как отмечает С.С.Маилян57, сущность административно-правовых режимов определяется закономерностями управления как особого явления действительности. Для раскрытия избранной тематики диссертационного исследования необходимо, прежде всего, уяснить содержание таких понятий и категорий, как: «публичное управление», «государственное управление», «муниципальное управление», «государственное регулирование», «правовое регулирование». В этой связи рассмотрим основные доктринальные подходы, сложившиеся в науке административного права к исследуемым категориям.
Управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей58.
Управление есть целенаправленное воздействие субъекта на объект для перевода его в новое состояние. Оно имеет своего рода командный характер. Административно-правовое управление облечено преимущественно в императивные юридические формы и выражается посредством деятельности государственных органов59.
Французская правовая доктрина достаточно широко использует такие категории, как управление и публичная власть (puissance publique). Как отмечает французский исследователь Ж.Ведель, на основе национального суверенитета и в рамках закона, который является высшим выражением национального суверенитета, исполнительная власть осуществляет свою миссию. Из этого следует, что администрация обладает исключительными полномочиями по общему праву, например, правом экспроприации, реквизиции, установления полицейских правил, использования при определенных условиях силы для исполнения собственных решений60, т.е. по сути, администрация наделяется правомочиями по установлению специальных режимов.
Более того, Ж.Ведель напрямую увязывает категорию публичной власти и правового режима, подчеркивая, что «публичная власть представляет собой юридический режим, который характеризуется наличием одновременно прав и обязанностей, выходящих за рамки общего права и признаваемых и налагаемых на тех, кто действует во исполнение национального суверенитета».
Управление осуществляется обычно государственно-правовыми методами. Но в определенных случаях осуществление управления облегчается отказом администрации от присущих ей прерогатив, в определенных областях и на определенных условиях, используется режим, установленный нормами общего права, то есть права частного.
Определяя взаимосвязь публичного управления, исполнительной власти и правового режима Ж.Ведель отмечает:
1. По своему содержанию управление есть осуществление исполнительной власти, за исключением отношений исполнительной власти с другими конституционными органами государства и отношений с другими государствами и международно-правовыми организациями.
2. Управление осуществляется обычно на основе режима публичной власти посредством особых, выходящих за рамки общего права прерогатив и обязанностей.
3. В том случае, когда управление осуществляется в порядке исключения на основе режима общего права, не возникают юридические проблемы специфического характера.
4. Таким образом, можно дать общее определение управления как осуществление исполнительной власти на основе режима публичной власти.
Авторы учебника венгерского административного права отмечают, что государственное управление - эта такая деятельность подсистемы, обособленной в рамках государственной организации, которая под руководством и контролем органов народного представительства обеспечивает государственно-властными средствами, в том числе путем специфического правового регулирования выполнение государственных задач, распространяясь в целом на организованное общество и на такие области общественной деятельности, которые охватываются организующей деятельностью государства (управление экономикой, организация культурной жизни, поддержание общественного порядка, социальная забота о людях и т.п.) осуществляется эта деятельность с помощью профессионального аппарата при непосредственном сотрудничестве и под контролем членов общества61.
В российской справочной и научной литературе отмечается, что государственное управление - осуществление функций управления государственными органами власти; распространяется на формирование и обеспечение соблюдения законов, выпуск нормативных актов в виде указов, постановлений, принятие стратегических решений в масштабе страны, оперативное регулирование политических, социальных, экономических процессов, отношений с другими странами62.
Ряд специалистов63 предлагают широкое и узкое толкование термина «государственное управление». В широком смысле государственное управление понимается как наиболее общая категория, охватывающая законодательную, исполнительную и судебную власти и все формы их воздействия и контроля. Оно реализуется посредством принятия и проведения в жизнь государственных решений, получающих выражение в законах и подзаконных актах, а в качестве основных его инструментов выступают политика, экономические средства, право, мораль. В узком смысле государственное управление - это административное управление, понимаемое, как деятельность звеньев исполнительной власти на общенациональном уровне, на уровне субъектов федерации; а также деятельность государственных корпораций; некоторых других ведомств специализированного характера .
Применительно к государственному управлению специалистами подчеркивается, что - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной, административной. Латинское слово adrainistratio (администрация) в переводе на русский язык означает «управление», «руководство» 5.
Как уже отмечалось, государственное управление обеспечивает непосредственную практическую организацию осуществления задач в различных сферах жизнедеятельности. Следовательно, государственное управление носит многоаспектный характер. В процессе управления практически реализуются важнейшие функции государства, осуществляется руководство всеми общественными процессами в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах страны.
Классификация административно-правовых режимов
При рассмотрении элементов и особенностей административно-правовых режимов мы отмечали различия во взглядах российских ученых-административистов на их характеристику. На наш взгляд, плюрализм во мнениях о соотношении и содержании различных элементов административно-правовых режимов обусловлен видовым многообразием самих режимов. В этой связи возникает необходимость систематизировать имеющиеся административно-правовые режимы и дать их классификацию.
Как отмечает О.Э.Лейст, «классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения»161.
В.Б.Рушайло, характеризуя значение классификации режимов подчеркивает, что в практической плоскости она обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении правового и научного материала. Самое важное в ней, не поиск новых критериев классификации административно-правовых режимов, а отбор тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничивать и, следовательно, изучить каждую из выделенных классификаций административно-правовых режимов162.
Профессор Ю.А.Тихомиров выделяет 4 основные группы режимов в зависимости от их цели. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа объединят функциональные режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д. В третью группу входят легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности. Четвертая группа охватывает режимы в экстремальных условиях — технические и природные катастрофы, антикризисные режимы борьбы с терроризмом.
По мнению профессора Д.Н.Бахраха, среди правовых режимов выделяются наиболее общие, универсальные и производные, вторичные режимы.
К первым, лежащим в самой основе правовой действительности, в глу-бине правовой материи относятся режимы отраслей права . Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, специфичных для данной отрасли.
На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня - режимы социальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий. Так, в основе режимов границы труда и отдыха, землепользования лежит общая регулятивная направленность того или иного отраслевого режима . Д.Н.Бахрах различает также режимы: а) отраслевые (административный, гражданско-правовой и др.); б) постоянный и временные, ситуационные; в) по размеру ограничений; особые (карантин), чрезвычайные и режим военного положения; г) по территориальному делению общегосударственные и региональные165.
Также в качестве критерия разграничения используют объект-носитель режима, то соответственно выделяют такие виды, как: территориальные режимы - режим закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей; объектные режимы - режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режимы ИВС, СИЗО, ИТУ; режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение - режимы оружия, наркотических веществ, ядов, документов, содержащих государственную тайну, паспортный режим; функционально-деятельностные режимы - режимы деятельности органов МЧС РФ, противопожарный режим, эвакуационный режим, режимы контртеррористической операции, таможенные режимы.
По временному аспекту действия различаются режимы постоянные (паспортный, секретности) и временные, ситуационные, связанные с экстремальными обстоятельствами (карантин, чрезвычайное положение).
По территориальному критерию режимы делятся на общегосударственные (федеральный и республик, входящих в Российскую Федерацию) и региональные (заповедник, закрытые административно-территориальные образования).
Отдельные авторы, используя вышеперечисленные критерии классификации, представляют единую ее систему, включая в нее территориальные режимы, объектовые режимы, режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение, функционально-деятельностные режимы166. Обосновывается точка зрения о существовании административно-правовых режимов в сфере правоохранительной деятельности.
Проведенный анализ показывает, что в научной литературе можно выявить широкую палитру точек зрения о содержании и классификации особых правовых режимов как разновидности правовых режимов. Например, по результатам анализа зарубежного законодательства отечественными правоведами (А. Н. Домрин, В. В. Лозбинев) выделяются следующие виды особых правовых режимов: а) чрезвычайное положение (Алжир, Великобритания, Зимбабве, Индия, Ирландия, Канада, Португалия, США, ЮАР); б) военное положение (Болгария, Великобритания, Индия, Нидерланды, Польша, Румыния, США и др.); в) осадное положение (Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Венесуэла, Греция, Испания, Мали, Португалия, Франция); г) состояние войны (Бельгия, Италия, Кабо-Верде и др.); д) состояние общественной опасности (Италия); е) состояние напряженности (ФРГ); ж) состояние обороны (ФРГ, Коста-Рика, Финляндия); з) состояние угрозы (Испания); и) состояние готовности (Норвегия); к) состояние бдительности (Габон)168.
На основании российской практики М.А.Громов выделяет следующие разновидности чрезвычайных режимов как обособленной части общей совокупности всех административно-правовых режимов: - правовой режим контртеррористической операции; - особый правовой режим чрезвычайного положения; - особый правовой режим военного положения; - военное время как чрезвычайный правовой режим169.
Процессуальные особенности режимов чрезвычайного и военного положения
Большинство российских специалистов сходятся во мнениях, что режимы чрезвычайного и военного положения следует относить к разновидностям специальных административно-правовых режимов (Д.Н.Бахрах, Д.С.Измайлов, Ю.А.Тихомиров и др.).
По результатам исследования содержания специальных правовых режимов (или особых правовых режимов) В.Б.Рушайло предлагает понимать под ними форму государственного управления, допускающую (в качестве основного признака) ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимую в качестве временной меры, обеспечиваемой средствами административно-правового характера, и направленную на обеспечение безопасности личности, общества и государства174. По мнению Д.Н.Бахраха, основное содержание специальных административно-правовых режимов (или особых правовых режимов, поскольку подобные режимы как комплексные охватывают несколько отраслей права) состоит в обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и независимости государства. Эти режимы называются им также и экстраординарными по той же причине, связанной с устранением угроз безопасности .
Как полагает С.В.Тихомиров, подобные режимы представляют собой определенный нормами права особый порядок функционирования их субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в государстве или в соответствующей сфере государственного управления176. В свою очередь В.Г.Вишняков, употребляя термин «государственно-правовые режимы» (особенности каждого из которых определяются их направленностью, соответствующей определенному виду безопасности — политической, военной, экономической и др.), предлагает классифицировать эти режимы по степени жесткости, поскольку от этого зависит, будет ли предотвращено применение методов и способов правового регулирования, не адекватных данному правовому режиму177.
Режимы чрезвычайного положения и военного положения влекут временное ограничение отдельных прав и свобод граждан, чем, по мнению В.Б.Рушайло, и обусловлено их конституционно-правовое регулирование. Однако при этом указанные режимы следует рассматривать не в качестве средства ограничения прав и свобод граждан, а как составную часть правового арсенала, призванного обеспечить интересы личности, общества и государства. Путем отдельных ограничений, границы которых определены законом, гарантируются и охраняются наиболее важные права и свободы личности. В итоге использование института этих режимов позволяет государству путем ограничения определенных законом прав и свобод граждан обеспечить их личную безопасность, а также безопасность государства и общества.
М.А.Громов отмечает, что чрезвычайные правовые режимы образуют свою, обособленную от общей совокупности административно-правовых режимов, часть, создающую новую временную систему правовых отношений на территориях их установления в целях нейтрализации внутренних и внешних угроз национальной и военной безопасности Российской Федерации.
Особенностью указанных отношений является то, что они:
во-первых, регулируются федеральными законами, в которых определены: основания и порядок установления каждого из чрезвычайных правовых режимов, время действия, полномочия органов власти и управления, силы и средства, задействуемые для их обеспечения, социальные гарантии, перечень мер и временных ограничений для граждан, должностных и юридических лиц с возникновением правовых отношений в области административного, гражданского, уголовного, трудового права;
во-вторых, затрагивают различные сферы и области социальной практики в условиях чрезвычайной обстановки с возможными или реальными тяжкими последствиями для личности, общества и государства, что обязывает законодателя определенным образом нормативно реагировать на указанное обстоятельство;
в-третьих, они определяются совокупностью чрезвычайных обстоятельств социально-политического, криминального или военного характера, а также совокупностью чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера, которые существенно влияют на решения государственных органов власти и управления;
в-четвертых, они не могут быть локализованы или ликвидированы, как и вызвавшие их чрезвычайные обстоятельства или чрезвычайные ситуации, без чрезвычайных мер, усиливающих полномочия органов государственной власти и управления, органов оперативного управления и ограничивающих в определенной степени права и интересы граждан;
в-пятых, посредством их регулируются вопросы формирования и применения специальной группировки сил и средств, создаваемой для решения новых задач179.
Важное значение имеет выяснение отличий институтов чрезвычайного положения и военного положения, которые в советский период не имели достаточно четкого разграничения. При этом представляется необходимым использование и зарубежного исторического опыта правового регулирования чрезвычайного положения и военного положения, который в настоящее время представляет серьезный интерес.
Следует учитывать, что предусмотренные национальным законодательством особые правовые (чрезвычайные) режимы деятельности органов власти имеют глубокие исторические корни как в российском праве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств. Основаниями их введения являются обстоятельства, влекущие глубокие изменения во всех сферах жизни общества, которыми, например, могут быть агрессия иностранного государства, непосредственная угроза жизни и безопасности граждан или конституционному строю государства, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и другие исключительные обстоятельства.
При этом немаловажное значение имеет исследование вопросов применения общепризнанных принципов и норм международного права, положений международных договоров о правовой помощи, консульских конвенций в деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
