Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основания модернизации государственно-служебной деятельности 32
1.1. Концепция модернизации административно-правовых основ государственно-служебной деятельности в контексте формирования инновационного государства 32
1.2. Административно-правовая доктрина инновационного развития государственно-служебной деятельности 52
1.3. Институционально-правовая и инновационно-правовая основы деятельности государственных служащих в условиях осуществления политики модернизации 88
Глава 2. Административно-правовое регулирование и моделирование - основы деятельности государственных служащих в контексте политики модернизации 112
2.1. Приоритетные направления инноватизации административно-правового обеспечения системы государственно-служебной деятельности 112
2.2. Административно-правовая основа моделирования инновационного развития государственной службы 135
2.3. Административно-правовая модель инноватизации компетенции государственных служащих в контексте политики модернизации 161
Глава 3. Административный механизм инноватизации государственно-служебной деятельности на правовой информационно-управленческой основе 183
3.1. Информационно-управленческая основа деятельности служащих в условиях модернизации государственной службы 183
3.2. Элементы административного механизма действия информационно-управленческой основы в процессе модернизации государственно-служебной деятельности 207
3.3. Действие административного механизма совершенствования деятельности государственных служащих на правовой информационно-управленческой основе 228
Глава 4. Административно-правовой режим противодействия коррупции в деятельности государственных служащих на современном этапе модернизации управления 255
4.1. Концепция антикоррупционного поведения служащих на современном этапе модернизации государственной службы 255
4.2. Правовая база административного режима противодействия коррупции в деятельности государственных служащих 281
4.3. Антикоррупционно-правовая основа совершенствования институтов контроля и дисциплинарной ответственности государственных служащих 316
Глава 5. Служебно-правовая инноватика и аналитика в системе модернизации государственно-служебной деятельности 345
5.1. Содержание служебно-правовой инноватики и аналитики: основные направления их развития в контексте политики модернизации 345
5.2. Служебно-административные законодательные инновации в сфере государственно-служебной деятельности 364
5.3. Аналитико-правовое обеспечение инновационной деятельности по подготовке и оценке кадрового состава государственной службы 384
Заключение 412
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 431
Приложение 469
- Административно-правовая доктрина инновационного развития государственно-служебной деятельности
- Приоритетные направления инноватизации административно-правового обеспечения системы государственно-служебной деятельности
- Элементы административного механизма действия информационно-управленческой основы в процессе модернизации государственно-служебной деятельности
- Антикоррупционно-правовая основа совершенствования институтов контроля и дисциплинарной ответственности государственных служащих
Административно-правовая доктрина инновационного развития государственно-служебной деятельности
Основанная на законе политика модернизации государственно-служебной деятельности - важная составная часть правовой политики государства. Она определяет цели инновационной стратегии и юридические механизмы поддержки приоритетных инновационных программ и проектов развития государственной службы.
Формирование и реализация политики модернизации государственно-служебной деятельности и ее конкретном проявлении в форме инновационно-правовой политики основываются на создании такой системы, которая позволит в кратчайшие сроки и с высокой эффективностью использовать интеллектуальный, научно-технологический и информационно-правовой потенциал государственной службы.
Рассматриваемая политика является мощным рычагом, с помощью которого предстоит обеспечить развитие правовых основ служебной деятельности. К сожалению, служебно-правовой аспект настоящей политики только начинает в России формироваться в виде модернизации государственной службы.
Инновационно-правовой аспект данной политики - это такое нововведение, которое определяет конечный результат инновационно-служебной деятельности, получающий реализацию в виде нового или усовершенствованного результата, полученного законным путем и реализуемого в рамках взаимодействия административного права с другими отраслями права, нового или усовершенствованного служебно-правового процесса, используемого на законных основаниях в практической государственно-служебной деятельности. Инновационно-правовая служебная деятельность, в контексте рассматриваемой политики, на наш взгляд, -основанный на праве процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок либо иных научно-технологических достижений в новый или усовершенствованный результат, используемый в практической деятельности государственной служащих.
Государственная инновационно-правовая политика модернизации, таким образом, есть определенные органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов цели, инновационная стратегия и правовые механизмы поддержки приоритетных инновационных программ и проектов с использованием инновационно-правового потенциала государственной службы, включая совокупность различных видов ее ресурсов (финансовых, интеллектуальных, научно-технологических, информационных и иных ресурсов), необходимых для осуществления инновационно-служебной деятельности.
Инновационно-правовая политика модернизации государственной службы проводится в такой инновационной сфере, как создание и распространение административно-правовых инноваций. Для налаживания инновационно-правовой инфраструктуры государственной службы, способствующей осуществлению инновационной деятельности служащих разрабатываются инновационные программы (федеральная, региональная, отраслевая), комплекс других инновационных проектов и мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления и обеспечивающих эффективное решение задач по освоению и распространению принципиально новых видов служебной деятельности.
Основные трудности в реализации инновационного потенциала связаны с нехваткой собственных средств, учреждений, органов управления, ограниченностью бюджетного и внебюджетного финансирования, в том числе привлеченных средств.
Особый режим для нововведений - страхование рисков, инновационная инфраструктура, т.е. необходимые условия, без которых нельзя обеспечить инновационный прорыв.
Большое значение при инновационной служебной политики модернизации приобретает не только выработка четкой стратегии и ее нацеленность на формирование прогрессивного технологического уклада, но и способность использовать весь арсенал инструментов прямого и косвенного государственного регулирования инновационно-служебной деятельности. В этой связи к основным направлениям государственной инновационно-служебной политики модернизации можно отнести разработку и совершенствование нормативно-правового обеспечения этой деятельности, механизмов ее стимулирования, системы институциональных преобразований в процессе ее совершенствования.
Имеются объективные закономерности сочетания, взаимосвязи, соотношения норм различных отраслей права, применяемых в комплексе для регулирования данного единого процесса, обусловленного политикой модернизации.
Формирование и развитие рассматриваемого комплекса предполагает строгое соблюдение основных отраслевых характеристик включаемых норм, использование соответствующих правовых средств развития государственно-служебной деятельности. Сочетание норм различных отраслей права может содействовать наиболее полному выявлению эффективности такой деятельности. И, наоборот, нарушение равновесия между нормами различных отраслей права врегулировании единого процесса совершенствования государственно-служебной деятельности способно повлечь за собой ослабление эффективности той или иной нормы или группы норм административного права. Так, одна из причин того, что в воздействии государственной службы на общественное сознание с целью улучшения жизни людей не использованы еще все возможности, предоставляемые договорной формой, заключается в недостаточной согласованности норм административного, трудового, гражданского права, составляющих институт контракта (договора). Нормы административного права и издаваемые на их основании бесчисленные индивидуальные акты не оставляют достаточного места для соблюдения требований, предъявляемых договорной формой отношений, таких, на пример, как возможность выражения воли сторон.
Комплекс - это не соединение, при котором теряются первоначальные свойства элементов, а такое сочетание элементов, при котором каждый из них сохраняет свои особенности и взаимодействует с другими. Если правильно определены удельный вес каждого из элементов, особенности их взаимодействия, комплекс может дать оптимальный результат.
Для достижения этого результата необходима разработка одного из аспектов воздействия права на мотивацию поведения служащего, а именно -различной мотивационной силы норм разных отраслей права. В процессе исследования эффективности норм рассматривалась мотивационная сила норм отдельных отраслей права. Но для решения поставленной проблемы необходимо такое исследование силы мотивационного действия норм отдельных отраслей права, когда они участвуют в комплексном регулировании единого процесса совершенствования государственно-служебной деятельности.
Раскрывая влияние политики модернизации на административно-правовые основы доктрины инноватизации развития (инновационного развития) служебной деятельности, прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что сам термин «государственная служба» содержит ряд определений, относящийся к службе, к выполнению служащими своего общественного долга и обязанностей следовать политическим курсом государства. Российский законодатель определил, что государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти; органов государственной власти субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации .
Приоритетные направления инноватизации административно-правового обеспечения системы государственно-служебной деятельности
На основе Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»61 и затем Стратегии инновационного развития России на период до 2020 года в административно-правовой науке стала разрабатываться система приоритетов, ориентированных на модернизацию служебной деятельности и конкретизированных применительно к сектору исследований и разработок, относящихся к модели инновационного развития профессиональной служебной деятельности. При формировании приоритетных направлений данной науки в Российской Федерации предусматривается прозрачность (транспарентность) и публичность реформирования с учетом приоритетов развития государственной службы и долгосрочных прогнозов развития профессиональной деятельности служащих.
Основными критериями включения настоящих направлений исследования в перечень приоритетов разрабатываемой административно-правовой модели является наличие в России конкурентоспособных научных и управленческих школ, их соответствие направлениям исследований тенденциям, сложившимся в мировой управленческой науке на современном этапе гражданского общества. При этом ключевую роль в обсуждении и выработке приоритетов административно-правовой науки играет само научное сообщество юристов с привлечением представителей мировой науки. В области прикладных исследований формирование приоритетов планируется в рамках активного взаимодействия науки административного права, государственного управления и общества с учетом долгосрочных целей и задач политики модернизации для достижения экономического эффекта от использования результатов исследований и разработок в сфере государственной службы.
Анализируя содержание реформирования и модернизации административно-правовых основ профессиональной служебной деятельности как совокупности новых правоотношений, необходимо отметить, что отношения, возникающие в различных областях служебной деятельности, имеют различную специфику. Это позволяет разделять возникающие при их урегулировании юридическими нормами сложившиеся основы на конституционно-правовые, административно-правовые, информационно-правовые, гражданско-правовые и т.д.
Однако изменяется содержание, например, правового регулирования системы государственной службы в силу появления инновационно-служебной деятельности. Так, информационно-служебная основа являются в значительной мере разновидностью инновационно-правовой основы, , имеющей определенные специфические черты, которые позволяют отличить ее от других правоотношений.
Основной для понимания сущности инновационно-служебных правоотношений выступает то, что они возникают в процессе обновления служебной деятельности государственных служащих и урегулированы новыми нормами законодательства о государственной службе или с элементами новизны, рядом инноваций и так далее.
Однако сами по себе, например, информационно-правовые отношения в сфере государственной службы являются, с одной стороны, достаточно сложившимися и с другой - неоднородными, что требует их анализа и выделения из них именно инновационно-служебных отношений, возникающих в ходе модернизации профессиональной служебной деятельности. Исследованием правовой природы такой служебной деятельности пока вплотную не занимались ученые - представители наук как административного, информационного, так и трудового права. В целом можно заметить, что у разных специалистов сложились различные (а нередко и диаметрально противоположные взгляды) на понимание сущности служебно-правовых отношений, возникающих в результате их реформирования и модернизации.
Несмотря на различие взглядов, ряд ученых-административистов - А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, СЕ. Чаннов , дает обстоятельный анализ государственных служебных правоотношений.
По общему правилу социальный институт, регулируемый нормами права, включает в себя две группы отношений, возникающих в процессе служебной деятельности. Одна из них - отношения между государством (в лице специально уполномоченного на то органа или должностного лица) и лицом, замещающим государственную должность (государственным чиновником) и гражданами. Они возникают в связи с установлением правового статуса государственной должности, с определением способа ее замещения и установлением ряда условий, правил поступления на государственную службу. Другая группа включает отношения между лицом, замещающим государственную должность (государственным чиновником) и гражданами, государственными и негосударственными организациями в связи с осуществлением ими своих должностных полномочий.
Как справедливо отмечает СЕ. Чаянов, специалисты в области трудового права, соглашаясь в принципе с разделением государственно-служебных отношений на внутренние и внешние, в большинстве своем считают, что именно по линии этого раздела и проходит граница между трудоправовым и административно-правовым регулированием отношений, возникающих на государственной службе. Некоторые специалисты при этом вообще не рассматривают внутренние отношения в качестве служебной деятельности, отождествляя служебные отношения с административными, считая, что служебные отношения «направлены на отношения с внешними субъектами (гражданами, государственными органами, учреждениями, организациями) .
Представляется, что рассмотренные выше подходы не затрагивают правовое реформирование и модернизацию государственной службы как основу разработки модели развития служебной деятельности, ее информационно-правовую, инновационную природу, непосредственно связанную с организацией и функционированием государственной службы и ее служащих в гражданском обществе, считающем превыше всего общественную безопасность. Возникает необходимость исследования административно-правового регулирования и управленческого моделирования как основ инновационного развития деятельности.
Термин «модель» все чаще используется в литературе, в том числе в монографических и диссертационных исследованиях. Появились даже отдельные работы, посвященные изучению сущности и значению правовых моделей64, в том числе и модель регулирования служебных отношений65. Такое внимание к моделированию объясняется тем, что основная миссия юридической науки заключается в определении тех средств и методов правового регулирования, которые являются наиболее эффективными и позволяют наилучшим образом привести общественные отношения к заранее определенному, запрограммированному состоянию инновационного государства и гражданского общества. Разработанные наукой средства и методы, предложенные ею конкретные правовые нормы воспринимаются в процессе правотворчества и переносятся в действующее законодательство.
Элементы административного механизма действия информационно-управленческой основы в процессе модернизации государственно-служебной деятельности
Административно-правовые условия модернизации служебной деятельности подчинены созданию механизма действия информационно-управленческой основы этой деятельности. Ибо любые правоотношения могут возникать и функционировать только при наличии определенных предпосылок и оснований, составляющих элементы механизма правоприменения инноваций. В настоящее время в российской правовой науке общепризнанным является разделение условий возникновения правоотношений на материальные (также они именуются общими) и юридические (или специальные). Их подробный анализ дан не только в теории государства и права, но и в докторском административно-правовом исследовании СЕ. Чаннова".
Главная особенность инновационно-служебного законодательства на данный момент заключается в том, что оно как инновационный информационный источник пока находится на стадиях и становления, и развития. Инновационность служебного права обладает целостностью и системностью, более того, возникновение в процессе служебной деятельности инновационно-служебных правоотношений строится на принципах административного, информационного, служебного, трудового права.
Иначе говоря, служебная деятельность регулируется целым комплексом отраслей права100. Это явление носит, безусловно, комплексный характер, и развитие данной ситуации - важнейшая задача служебного законодательства.
Условия, предпосылки возникновения административно-правовых информационно-управленческих служебных инноваций всегда связано с действиями служащих. В отличие от этого, прекращение служебных правоотношений может основываться не только на действиях, но и на событиях (например, юридическом факте, влекущим прекращение государственно-служебных правоотношений, может являться смерть государственного служащего, выезд за границу на постоянное место жительства).
С административно-правовых и информационно-служебных позиций можно привести и другие доказательства, свидетельствующие о том, что моментом возникновения служебных действий государственных служащих является момент издания соответствующего акта о назначении на должность, а не момент заключения служебного контракта.
Возникает вопрос: можно ли применить норму, предусмотренную статьей 67 Трудового кодекса Российской Федерации, к инновационно-служебным действиям и правоотношениям? Ответ на этот вопрос может быть положительным. Такое служебное правоотношение, в отличие от трудового, затрагивает интересы не только его субъектов (нанимателя и служащего), но и всего общества в целом, что предопределяется публичным характером государственной службы. Конечно, не каждый государственный служащий непосредственно осуществляет функции государства. Однако каждый является агентом публичной власти, субъектом обеспечения общественной безопасности и его действия в этом качестве носят общесоциальный, информационный характер.
Разумеется, акт государственного органа о назначении на должность имеет и иную правовую природу, и большее юридическое значение, чем приказ о зачислении на работу. В то же время акт аналогичен приказу в том смысле, что он также оформляет возникновение служебных правоотношений, как и приказ - трудовых отношений. Правовое значение приказа (распоряжения) о приеме на работу заключается в том, что на его основании в трудовую книжку работника вносится соответствующая запись На государственной гражданской службе таким основанием является сам акт о назначении на должность, так как Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в отличие от Трудового кодекса Российской Федерации, не требует для этого издания какого-либо еще приказа. Поэтому можно признать, что акт о назначении на должность, не являясь в полном смысле аналогичным приказу о зачислении на работу, в то же время «поглощает» его информационные функции.
На основе анализа практики заключения служебных контрактов с гражданскими служащими, а также некоторых контрактов на военной службе можно сделать вывод о том, что в настоящее время данная процедура носит в значительной мере формальный характер и реально не позволяет индивидуализировать информацию об условиях служебной деятельности государственных служащих102.
Действительно, некоторые конкретные условия прохождения службы могут быть реально урегулированы служебным контрактом либо иным двухсторонним документом, заключаемым с государственным служащим. Теоретически первая проблема является решаемой путем передачи большего объема полномочий по определению условий прохождения службы с общегосударственного уровня на уровень государственного органа субъекта Федерации.
Сложнее добиться того, чтобы служебный контракт стал действительно правовым информационно-управленческим соглашением двух сторон. В перспективе информационные начала регулирования служебных правоотношений со стороны государства (а не отдельных государственных чиновников) должны быть, по нашему мнению, еще больше усилены. Это будет способствовать и большей открытости государственной службы, так как нормативные правовые акты о публичной службе, в отличие от внутриведомственных решений, открыты для всеобщего доступа.
Инноватизация государственной служебной деятельности сопровождается активным законотворческим процессом. В настоящее время в Российской Федерации приняты законы о государственной гражданской службе, о военной службе, о муниципальной службе, а также нормативно-правовые акты в развитие данных законов.
Профессиональная деятельность занятых в государственных органах служащих регулируется следующими нормативно- правовыми актами: Реестр государственных должностей государственной гражданской службы, закон о денежном содержании государственных гражданских служащих, закон о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственным гражданским служащим, Регламент работы законодательного органа государственной власти (в нем закрепляется порядок организации аппарата, в котором и осуществляется государственная служба), закон о государственных наградах и премиях, закон о порядке исчисления стажа государственной гражданской и правоохранительной службы, законы о контрольно-счетных палатах в субъектах Федерации и др.
Антикоррупционно-правовая основа совершенствования институтов контроля и дисциплинарной ответственности государственных служащих
Проведение административной реформы и модернизации государственной службы сопровождается активным законотворческим процессом, развивающим антикоррупционно-правовые институты. В настоящее время в Российской Федерации приняты законы о государственной гражданской службе, военной службе, а также нормативно-правовые акты в развитие законов, в частности, в сфере противодействия коррупции.
Инновационно-служебная деятельность работников, занятых в государственном аппарате, регулируется целым рядом нормативно-правовых актов: законом о денежном содержании гражданских служащих; законом о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственным служащим. Действуют регламенты работы не только правоохранительных органов, но и законодательных органов государственной власти (закрепляется порядок организации аппарата, в котором осуществляется служба); закон о государственных наградах и премиях; закон о порядке исчисления стажа государственной гражданской, правоохранительной службы, законы о контрольно-счетных палатах в субъектах Федерации, реестр государственных должностей государственной гражданской службы.
Действует ряд постановлений Правительства Российской Федерации: от 13 марта 2013 г. № 207 «Об утверждении Правил проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей федеральных государственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности»; от 13 марта 2013 г. № 208 «Об утверждении Правил представления лицом, поступающим на работу на должность руководителя федерального государственного учреждения, а также руководителем федерального государственного учреждения сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей»; от 5 июля 2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и други ми федеральными законами в целях противодействия коррупции»157.
Целями нормативно-правового обеспечения работы государственных гражданских, правоохранительных служащих является легальное закрепление основ управленческо-правового статуса служащих, антикоррупционных институтов контроля и ответственности субъектов служебной деятельности158.
Необходимость повышения качества предоставляемых служащими государственных услуг стала стимулом для модернизации государственной службы, преследующей двуединую цель - повышение дисциплины и качества труда, с одной стороны, и укрепление доверия населения и деловых кругов к государству, государственной службе и служащим, с другой.
В контексте развития антикоррупционно-правовых институтов контроля и ответственности стало неотложной проблемой повышение эффективности антикорупционной деятельности служащих федеральных и региональных органов государственной власти путем улучшения управления процессом борьбы с так называемой управленческой коррупцией, ослабляющей бюджетный процесс, управление кадрами государственной гражданской и правоохранительной службы и общественную безопасность в целом.
Под понятием «административная коррупция» имеется в виду намеренное внесение искажений в установленный порядок исполнения существующих законов, правил и нормативных актов с целью предоставления преимуществ государственным или негосударственным лицам в результате незаконной передачи либо переадресования частных средств государственным чиновникам.
В результате реформ и модернизации оценка деятельности государственных служащих, определение эффективности их антикоррупционного поведения все более осуществляется в интересах профессионализма и компетентности служащих. Складываются новые элементы контроля, такие как стандарты деятельности для каждой должности (рабочего места), должностные регламенты, процедуры оценки антикоррупционной деятельности, периодичность и нетрадиционные методы оценки, гласное обсуждение проектов решений, принятие решения по результатам оценки, документирование посредством мобильной связи и др.
В интересах инновационного государства пересматриваются взгляды на некоторые аспекты теории административного права и практики правового обеспечения модернизации управления государственной службой в том числе, в сфере деятельности государственных гражданских, правоохранительных и военных служащих. Взят курс на инновации в развитии системы государственной службы и в управлении антикоррупционной деятельностью при неуклонном сокращении всех видов затрат на повышение качества услуг, квалификации и активности каждого работника государственного аппарата.
Появлению современных российских антикоррупционных разработок и рекомендаций в области контроля и ответственности предшествовали новые подходы к решению этой проблемы. В 2006 году появилось мало обоснованное предложение создать Министерство Российской Федерации по вопросам государственной службы и подведомственный ему контрольно-надзорный орган - Федеральную службу по надзору в сфере государственной службы России. До образования этой системы исполнение вневедомственных контрольных задач и функций предложено возложить на структурное подразделение Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации159.
Конечно, развитие институтов публичного контроля, возможно то ли в форме контрольной (антикоррупционной) службы общественной безопасности, то ли в любых не запрещенных законом формах и методах, особенно в виде независимой оценочной процедуры на публичной основе со стороны государственных органов, общественных организаций, граждан, других представителей гражданского общества за деятельностью как служащих, так и государственных органов. Все это является мерой эффективного предотвращения (профилактики) коррупции на государственной службе. Потому что, с одной стороны, это контроль со всеми свойственными ему признаками. С другой, открытость проведения проверок, публичный характер оглашения результатов, а также вероятность возникновения общественного резонанса по итогам использования антикоррупционных институтов контроля и ответственности субъектов инновационно-служебной деятельности.
Однако предложенный Р.В. Гудаевым подход к концептуальному осмыслению понятия публичного контроля и разработки механизма его осуществления является ведомственным, министерским. Сегодня и всегда имеет смысл обращаться к контрольной проблематике комплексно: с позиции инновационного развития Российской Федерации, ее теоретической модели, методологических основ формирования и функционирования в институциональном разрезе и в контексте обеспечения общественной безопасности. К сожалению, в служебно-правовых трудах весьма нечасто актуальность контрольной (антикоррупционной) службы общественной безопасности и в целом публичного контроля за деятельностью субъектов инновационно-служебной деятельности обосновывается перспективностью институтов гражданского общества.
