Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика административно-правового статуса участников дорожного движения 15 - 79
1. Понятие и содержание административно-правового статуса участников дорожного движения 15-35
2. Права участников дорожного движения ,„.36-58
3. Обязанности и административная ответственность участников дорожного движения 59 -19
Глава 2. Административно-правовое регулирование реализации прав участников дорожного движения 80-151
1. Гарантии реализации прав участников дорожного движения 80 -106
2. Организация дорожного движения как метод обеспечения безопасного состояния условий движения 107-124
3. Обеспечение прав граждан на безопасные условия движения при осуществлении разрешительной системы в области дорожного движения 125 -134
4. Административно-правовое принуждение в системе мер обеспечения безопасного состояния условий движения 135 - 151
Заключение 152 -157
Список использованной литературы 158-172
- Понятие и содержание административно-правового статуса участников дорожного движения
- Обязанности и административная ответственность участников дорожного движения
- Организация дорожного движения как метод обеспечения безопасного состояния условий движения
- Административно-правовое принуждение в системе мер обеспечения безопасного состояния условий движения
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Общественные преобразования, происходящие в стране, привели к существенному изменению административно-правового статуса личности. Это связано, прежде всего, с реализацией конституционных положений о том, что, во-первых, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанностью государства, во-вторых, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты, в частности, здоровья, прав и законных интересов других лад. Важное значение имеет и все более глубокое продвижение судебных процедур в административно-правовую сферу.
Эти общие изменения нашли отражение и в административно-правовом статусе участников дорожного движения, под которыми понимаются субъекты общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. До середины девяностых годов прошлого века основными нормативными актами, определявшими административно-правовой статус участников дорожного движения, были Правила дорожного движения1, устанавливавшие обязанности участников дорожного движения, и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях , регламентировавший меры административной ответственности и другие меры административно-правового принуждения, которые могли быть применены к ним за невы-
1 Утверждены постановлением Совета Министров - Правительства Россий
ской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090. САПП РФ, 1993, X* 47, ст.
4531.
2 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1984, № 27, ст. 909 (с изменениями
и дополнениями).
полнение своих обязанностей. Права участников дорожного движения фактически были сведены к общегражданскому праву обжалования в установленном порядке неправомерных действий должностных лиц по применению мер принуждения.
В принятом в 1995 году Федеральном законе «О безопасности дорожного движения»1 впервые был провозглашен принцип приоритета ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движения, а также установлено, что участники дорожного движения имеют права, во-первых, на свободное и беспрепятственное передвижение по дорогам Российской Федерации в соответствии и на основании установленных правил, и, во-вторых, на безопасные условия этого передвижения, которые должны гарантироваться государством и обеспечиваться путем выполнения законодательства о безопасности дорожного движения и международных договоров Российской Федерации.
Таким образом, с принятием Федерального закона «О безопасности дорожного движения» (в дальнейшем - Федеральный закон) основные элементы административно-правового статуса участников дорожного движения были определены на законодательном уровне. Особое значение имело то обстоятельство, что права участников дорожного движения были непосредственно связаны с обеспечением их реализации государством, с созданием необходимых для этого гарантий» Но поскольку эти права в законе, по существу, были лишь обозначены, требовалась их конкретизация применительно к деятельности государства как субъекта обеспечения безопасности дорожного движения. Однако, этого не было сделано, что явилось, по нашему мнению, одной из основных причин того, что последнее десятилетие характеризуется постоянным расширением дорожно-транспортной аварий-
' СЗ РФ, 1995, № 50, Ст. 4873.
пости, В государственном докладе «О состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации» было констатировано, что «ущерб от дорожно-транспортных происшествиях угрожает национальной безопасности России, так как наряду с огромными материальными потерями ежедневно на улицах и дорогах погибают и получают различные травмы более 800 человек»1.
Несовершенство нормативного правового регулирования и практической реализации административно-правового статуса участников дорожного движения во многом предопределяется недостаточной теоретической разработанностью данного аспекта обеспечения безопасности дорожного движения. Не получили должного разрешения такие вопросы теоретического и методологического характера, как сущность и содержание прав граждан на безопасные условия движения по дорогам, характер взаимосвязей этих прав и обязанностей участников дорожного движения, определение системы юридических и организационных гарантий прав и обязанностей граждан в области дорожного движения, функционирования механизма их защиты органами государства и местного самоуправления. Высокая степень конфликтности и психологической напряженности, присущие дорожному движению, делают актуальной разработку вопросов защиты прав участников дорожного движения в процессе применения мер административно-правового принуждения при одновременном обеспечении выполнения принципа неотвратимости наказания за совершенное правонарушение.
Степень разработанности темы исследования. Правовое положение личности, человека и гражданина постоянно привлекало внимание ученых-правоведов. Значительный оклад в разработку этого вопроса внесли Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А. Кучинский, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, В.И. Новоселов, В.Н. Патюлин и другие. Административно-правовому статусу
1 О состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации. Государственный доклад. М: МВД России, 2006 г. с. 3.
граждан в определенной степени уделяли внимание Д.Н. Бахрах, И.И. Вере-меенко, Е.В. Додин, ИЛІ- Килясхапов, А.П. Клюшничснко, АЛ. Коренев, Л.Л. Попов и другие авторы.
В области дорожного движения отдельные аспекты административно-правового стагуса его участников, прежде всего, связанные с деятельностью Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России по осуществлению разрешительной системы и административно-юрисдикциоиной деятельности, рассматривались в работах С.Н. Антонова, Н.П Балашовой, А.Г. Белинского, СИ, Бертуша, СИ. Гирько, В.В, Головко, Р,И. Денисова, ВІІ Жулева, Л.Н. Игнатова, B.C. Куракова, В.В. Лукьянова, ГОЛ, Луконина, Л.Л. Лукьянова, В.И, Майорова, Д.М. Макарова, В.П- Митина, Б.В, Российского, НА Солошенкова, Ф.З, Эльбердовой. В прямой же постановке вопросы административно-правового статуса участников дорожного движения, включая проблемы обеспечения их прав, были рассмотрены лишь в диссертационном исследовании П.И, Саглейкина выполненном в 80-ые годы прошлого века.
Таким образом, проблема админисіративно-правового статуса участников дорожного движения, в первую очередь, содержание и гарантии обеспечения их прав на безопасные условия движения, далеко не изучена и применительно к современным социальным и экономическим условиям настоящая диссертация представлена впервые. Указанные положения определяют актуальность темы и направленность диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации гражданами административно-правового статуса участников дорожного движения.
Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, формирующие содержание административно-правового статуса участников дорожного движения, а также практическая деятельность органов исполнительной власти государства и местного самоуправления по обеспечению га-
рантий реализации и охране их прав и обязанностей. В настоящей работе исследуется административно-правовой статус участников дорожного движения (водителей транспортных средств, пассажиров и пешеходов), являющихся гражданами России.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование сущности и содержания прав и обязанностей участников дорожного движения, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования и организационного обеспечения механизма реализации прав участников дорожного движения.
Для достижения данной цели в диссертации ставятся и решаются следующие основные задачи:
на основе научного анализа выявить и раскрыть сущность административно-правового статуса участников дорожного движения в РФ;
раскрыть содержание прав участников дорожного движения путем анализа сущности общественных отношений, образующих дорожное движение, и правового регулирования этих отношений;
систематизировать обязанности участников дорожного движения и меры административно-правового принуждения, которые могут быть к ним применены в соответствии с действующим законодательством;
проанализировать административно-правовые гарантии прав участников дорожного движения и разработать предложения по их развитию;
5) исследовать содержание организационно-правовой деятельности
органов исполнительной власти, прежде всего, органов внутренних дел, по
обеспечению прав и свобод участников дорожного движения;
6) изучить административно-правовые аспекты организации дорожно
го движения как метода обеспечения безопасного состояния условий движе
ния и подготовить предложения по ее совершенствованию;
7) выработать предложения по повышению гарантий прав участников дорожного движения при осуществлении разрешительной системы и применении мер административно-правового принуждения.
Методологическая база и методы исследования- Методологической основой диссертационного исследования является диалектико-материалистический метод познания объективной действительности» При решении поставленных задач в рамках диалектического метода научного познания применены частно-научные и специальные методы системного подхода, формально-логического и сравнительно-правового анализа, а также методы конкретно-социологических исследований (наблюдение, экспертных оценок, изучение документов, статистического, практического материалов, юридического толкования норм права и другие).
Теоретической основой диссертации послужили специальная юридическая литература по вопросам административно-правового статуса граждан, научные разработки по теории обеспечения безопасности дорожного движения и государственного управления в этой области, отдельные положения социологии, общей теории управления, конституционного и административного права, а также других отраслей правовой пауки России, имеющих отношение к предмету исследования.
Информационную базу исследования составляют законы и иные нормативные правовые акты РФ, нормативные правовые акты МВД России, других министерств и ведомств, аналитические материалы Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России, статистические данные о правоприменительной деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения (Госавтоинспекции) МВД России.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые на основе действующего законодательства проведено комплексное исследование проблем административно-правового статуса участников дорожного
движения применительно к современным социально-экономическим условиям.
Проведенное исследование позволило автору предложить определение понятий «участник дорожного движения», «административно-правовой статус участников дорожного движения». Научной новизной обладают положения о современном состоянии административно-правового статуса участников дорожного движения, о сушности и содержании понятии «участник дорожного движения», «право граждан на безопасные условия движения по дорогам РФ», об административно-правовых гарантиях реализации прав участников дорожного движения. Научная новизна также присуща положениям об административно-правовых аспектах организации дорожного движения как правовой форме управления.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту;
Авторское определение понятия «административно-правовой статус участников дорожного движения», под которым понимается установленная Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в области дорожного движения» совокупность общих, отраслевых и индивидуальных прав и обязанностей лиц, непосредственно участвующих в пространственном перемещении людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог, и их ответственности» основанная на приоритете признания, соблюдения и защиты прав и свобод участников дорожного движения.
Право на свободное и беспрепятственное передвижение является основополагающим правом участников дорожного движения, главным условием реализации конституционного права гражданина на свободу передвижения по территории РФ.
Свобода передвижения объективно ограничивается состоянием условий движения по дорогам, определяющих вероятность возникновения
дорожно-транспортных происшествий и влияющих на тяжесть их последствий, К их числу относятся: безопасность конструкции и эксплуатационного состояния транспортных средств; проектные характеристики и эксплуатационное состояние дороги и дорожного оборудования; интенсивность транспортного и пешеходного движения; качество организации дорожного движения; подготовленность участников дорожного движения; состояние дорожного сервиса; условия труда водителей, работающих по найму; эффективность контроля дорожного движения; система мер правового принуждения в области дорожного движения; организация ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий»
Права граждан на безопасные условия движения по дорогам, обеспечение которых законодатель связал с выполнением законодательства о безопасности дорожного движения, могут быть фактически реализованы, только если само законодательство удовлетворяет принципам системности и имеется необходимое для его выполнения финансовое, материальное и организационное обеспечение,
В нормативном порядке возложить обязанности по организации дорожного движения в городах и других населенных пунктах на органы местного самоуправления, оставив за Госавтоинспекцией только контрольно-надзорные полномочия,
Предложения о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения»:
изложить ст. 24 в следующей редакции «права граждан на безопасные условия движения по дорогам РФ гарантируются и обеспечиваются государством путем исполнения законодательства РФ о безопасности дорожного движения и международных договоров РФ»;
разработать и закрепить в законе: распределение полномочий и ответственности между РФ и субъектами РФ по реализации права участников дорожного движения на безопасные условия движения; механизм исполне-
ния органами исполнительной власти и местного самоуправления обязанности по реализации указанного права; требования к результатам деятельности субъектов системы обеспечения безопасности движения,
7. Предложения по защите прав участников дорожного движения при реализации разрешительной системы и применения мер административно-правового принуждения:
предусмотреть условием допуска сотрудников Госавтоинспекции к приему квалификационных экзаменов их специальную подготовку и прохождение соответствующей аттестации; перейти на оценку действий экзаменуемого двумя экзаменаторами; изменить порядок взаимоотношений граждан, сотрудников Госавтоинспекции и организаций, осуществляющих подготовку граждан для сдачи экзаменов;
внести изменения и дополнения в процедуру остановки транспорт- * ных средств и проверки документов, а также в содержание процессуальных документов, составляемых при оформлении нарушений правил дорожного ; движения; разработать нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок использования технических средств контроля за дорожным движени- -. ем.
8. Предложения о внесении дополнений в законодательство, регламентирующее административную ответственность за правонарушения в сфере дорожного движения (предусмотреть наказания за несоблюдение дистанции, выбор скорости движения транспортного средства, не соответствующих условиям движения, другие нарушения Правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, приведшие к материальному ущербу; восстановить административную ответственность водителей за систематическое совершение правонарушений в области дорожного движения).
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В исследовании сформулированы положения о сущности и содер-
жании административно-правового статуса участников дорожного движения, их права на свободное и беспрепятственное передвижение, безопасные условий его осуществления и административно-правовых гарантиях реализации данных прав, которые позволят внести определенный вклад в теорию изучаемого вопроса, совершенствовать практику государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения» Вкладом в теорию обеспечения безопасности дорожного движения следует считать также выводы о содержании административно-правовых аспектов организации дорожного движения. Полученные результаты также могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований в этой области.
Практическая ценность работы определяется содержанием конкретных предложений по совершенствованию законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения, организационно-структурном обеспечении организации дорожного движения и повышению гарантий защиты участников дорожного движения при реализации разрешительной ; системы и применении мер административно-правового принуждения.
Результаты исследования могут быть использованы:
в законотворческой и нормотворческой деятельности по совершенствованию правовой основы, регулирующей работу по обеспечению безопасности дорожного движения;
в практической деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, имеющих отношение к реализации прав граждан на свободное и беспрепятственное передвижения;
в преподавании курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» в общеобразовательных учреждениях МВД России. Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам;
- в научно-исследовательской работе - при проведении дальнейшей разработки тем, касающихся обеспечения безопасности дорожного ДВИЖе-НИЯ.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются выбором и применением утвердив шихся в науке методологических положений по исследуемой проблеме; комплексным характером исследования, обеспечивающим всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением общих и частных научных методов исследования; изучением эмпирического материала в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также апробацией результатов исследования.
Достоверность, полученных в ходе диссертационного исследования результатов, подтверждается изучением действующего российского законодательства, научной и специальной литературы по социальному управлению, общей теории права, конституционному и административному праву, науки управления, теории и практики обеспечения безопасности дорожного движения, нормативно-правовых актов МВД России, информационно-аналитических документов Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России, управлений (отделов) ГИБДД ряда субъектов РФ, статистических данных ГИАЦ МВД России, относящихся к предмету исследования.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику.
Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, положения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России, а также докладывались на кафедре административного права Орловского юридического института МВД России,
Основные положения, выводы и результаты исследования были изложены в опубликованных работах, докладывались на региональной кон-
ференции «Социально-экономические, политические и правовые проблемы борьбы с преступностью в современной России (Орел, 28 мая 2002 г,), межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью: история и современность» (Орел, 20 мая 2003 г.). Материалы исследования используются в процессе преподавания учебных дисциплин «Административное право», «Управление административной деятельностью органов внутренних дел», «Организация деятельности служб общественной безопасности органов внутренних дел» на 1, 4 факультетах Академии управления МВД России по темам, посвященным административно-правовому статусу граждан РФ, организации государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения и организации применения законодательства об административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения, а также дисциплины «Административное право» в Орловском юридическом институте МВД России.
Положения диссертационного исследования, имеющие практическую значимость, приняты к внедрению в Госавтоинспекции Орловской области.
Структура работы определена с учетом цели и задач исследования и соответствует логике проведенного исследования, а также требованиям, предъявляемым к диссертационным исследованиям. Она состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и содержание административно-правового статуса участников дорожного движения
Административно-правовой статус как правовая категория традиционно является важнейшим институтом административного права. По общему определению под правым статусом человека понимается система признанных и гарантируемых государством в законодательном порядке прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта нрава - Иными словами правовой статус определяется как юридически закрепленное положение личности в обществе.
В современном мире проблема личности и ее взаимоотношение с государством, права, свободы и обязанности граждан, их единство приобретают исключительной значение и актуальность.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. ознаменовала качественно новый этап развития прав личности. В ней расширен перечень прав и свобод, существенно изменилось их содержание. Основной закон страны провозгласил человека, его права и свободы высшей ценностью, их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства.
Понятие « правовой статус» привлекало пристальное внимание отечественных правоведов и достаточно подробно исследовано в юридической науке2, В научной литературе высказаны различные мнения по поводу соотношения понятий «правовой статус» и «правовое положение». Представляется целесообразным кратко изложить точки зрения ученых - правоведов относительно соотношения указанных понятий.
Так, например, Венгеров А.Б. придерживается мнения, что правовой статус гражданина и его правовое положение в обществе - не идентичные правовые явления. В частности, он отмечал, что государственный служащий, судья, военнослужащий, студент - все это правовые статусы, определяющие правовое положение конкретных лиц. Они характеризуются определенным набором прав и свобод. Но может возникать разрыв между правовым статусом и реальным положением лица1. В этой связи А.В.Витрук писал, что правовой статус индивидуализирует положение каждого, наделяя его конкретно-определенным, а не абстрактным комплексом прав и обязанностей, регулируемых конкретными нормами определенной отрасли права»
В то же время Воеводин Л.Д. не склонен видеть каких-либо существенных различий в понятиях «правовое положение» и «правовой статус». Он пишет, что указанные термины, в сущности, обозначают одно и то же явление и место человека в обществе и государстве, а предпринятые попытки обособить эти понятия, влить в их различное содержание мало что дают для понимания обсуждаемой проблемы . По мнению Жеребцова АЛ., правовое положение как категория, определяющая место человека в обществе и государстве, - синоним категории «конституционный статус», так как является базовой для характеристики различных видов правовых статусов1.
Специалисты -международники также отмечают, что и международные акты о правах человека не проводят между этими понятиями каких-либо различий, а употребляют их в одном и том же смысле2.
На наш взгляд, более предпочтительна позиция тех ученых, которые считают, что предложение различать правовой статус и правовое положение личности, ничего не меняющее по существу, лишь усложняет использование данных терминов3.
Поэтому мы согласны с позицией Герасименко Ю.В., который предлагает исходить из того, что понятию «правовой статус» равнозначна используемая в науке категория «правовое положение», и, следовательно они должны употребляться как синонимы, и проводить различие между ними не следует, Дополнительным доводом здесь является и то, что в действующем законодательстве эти категории уптребляются как синонимы. Это видно и:і наименования и содержания ряда нормативных правовых актов, например, Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» , Федерального закона «О статусе военнослужащих»2 и некоторых других.
У исследователей в области права отсутствует единая точка зрения относительно содержания понятия «правилом статус личности». Отдельные правоведы, кроме традиционно включаемых в понятие «правовой статус» субъективных прав и юридических обязанностей, добавляют и иные компоненты. Так, например, Строгович МС, помимо названных, причисляет к элементам правового положения также правовые гарантии и правовую ответственность, Воеводин Л.Д.- правоспособность, принципы права, гражданство и гарантии реализации прав и обязанностей4. По мнению Витрука Н.В., помимо правового статуса, структурными элементами правового положения личности являются гражданство и правосубъектность как необходимые предпосылки правового статуса личности, а также юридические гарантии прав, обязанностей и законных интересов личности5.
Ц.А.Ямпольская, Л.Д, Воеводин, В.Д. Попков, Б.В. Щетинин рассматривали гражданство в качестве одного из компонентов правового статуса гражданина6, «органической частью правового статусу гражданина, а не только его источником» .
Рассуждая на эту тему, Лукашова ЕЛ, отмечала, что существующие элементы следует считать лишь предпосылками правового статуса (например, гражданство, правоспособность) либо элементами вторичными по отношению к основным (так, юридическая ответственность вторична по отношению к обязанностям, без обязанности нет оівстственности)2,
О.Е. Кутафин также рассматривал гражданство в качестве непременной предпосылки для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него предусмотренных Конституцией и другим законодательством обязанностей3,
В свою очередь, Бережной Л.Г, определяет правовой статус как законодательно установленные государством и взятые в единстве права, свободы и обязанности личности4.
Не вступая в дискуссию по поводу предлагаемых элементов статуса, нам представляется наиболее приемлемыми суждения тех ученых, которые заключаются в том, что основу любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности. Система прав и обязанностей - отмечает Мальцев Г.В, - сердцевина» центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем5.
Обязанности и административная ответственность участников дорожного движения
Предоставленные участникам дорожного движения права неразрывно связаны с возлагаемыми на них обязанностями. Общая конституционная обязанность граждан соблюдать законы для участников дорожного движения конкретизирована в Федеральном законе, гле в ст. 24 определено, что «участники дорожного движения обязаны выполнять требования настоящего Федерального закона и издаваемых в соответствии с ним нормативно-правовых актов в части обеспечения безопасности дорожного движения». Кроме этого общего положения, в ряде статей Федерального закона определены требования разрешительной системы допуска к управлению механическими транспортными средствами, соблюдение которых следует, по нашему мнению, рассматривать как специальные обязанности водителей. Эти требования изложены в ст. ст. 23 «Медицинское обеспечение безопасности дорожного движения», 25 «Условия получения права на управление транспортными средствами)), 26 «Основные требования к подготовке водителей транспортных средств» и 27 «Получение права на управление транспортными средствами». Содержание этих требований будет рассмотрено ниже.
Этим, по существу, исчерпывается законодательное регулирование обязанностей участников дорожного движения. Практически обязанности участников дорожного движения в настоящее иремя регламентируются на уровне подзаконных нормативных правовых актов, в том числе, принимаемых на ведомственном уровне. Особое место среди них занимают Правила дорожного движения, которые устанавливают единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации,
Сущность обязанностей участников дорожного движения концентрированно выражена в п.п. Правил, в соответствии с которыми участники дорожного движения «обязаны знать и соблюдать относящиеся к ним требования Правил, сигналов светофоров, знаков и разметки, а также выполнять распоряжения регулировщиков1, действующих в пределах предоставленных им прав и обязанностей и регулирующих дорожное движение установленными сигналами» и при этом «действовать таким образом, чтобы не создавать опасности и не причинять вреда». Такое определение обязанностей означает, что па участников дорожного движения фактически возложена вся полнота ответственности за непосредственное обеспечение безопасности дорожного движения, Это находит свое отражение в статистических данных о дорожно-транспортных происшествиях, согласно которым причинами возникновения практически каждого происшествия признаются нарушения Правил водителями или (и) пешеходами2.
В Правшах также определено, что участникам дорожного движения запрещается повреждать или загрязнять покрытия дорог, снятия, загораживания, повреждения, самовольного устанавливать дорожные знаков, светофоры и другие технические средства организации движения, оставлять на дороге предметы, создающие помехи для движения. При создании помехи для движения они обязаны принять все возможные меры для ее устранения, а при невозможности сделать это - обеспечить доступными средствами информирование участников дорожного движения об опасности и сообщить в милицию.
Основное значение для обеспечения безопасности дорожного движения имеет выполнение его участниками установленного в Правилах порядка действий в различных дорожно-транспортных ситуациях. В совокупности норм, определяющих этот порядок, в зависимости от того, каким образом регламентируются действия участников дорожного движения, можно выделить две группы. Первую группу составляют нормы, в которых конкретизируется общая обязанность обеспечивать безопасность дорожного движения при выборе режима движения.
Для водителей таковыми являются положения Правил, относящиеся к выбору скорости движения транспортных средств в пределах установленной, их расположению на проезжей части, выполнению обгона и ряда других маневров. В частности, скорость должна обеспечивать водителю воз- -можность постоянного контроля за движением транспортного средства, а выбор скорости должен осуществляться с учетом интенсивности движения, \ особенностей и состояния транспортного средства и груза, дорожных и метеорологических условий. Водитель должен соблюдать такую дистанцию до движущегося впереди транспортного средства, которая позволит избежав ь ему столкновения, а также необходимый боковой интервал, обеспечивающий безопасность движения. Перед началом обгона водитель обязан убедиться, что, во-первых, полоса движения, на которую он намерен выехать, свободна на достаточном для обгона расстоянии, этим маневром он не создаст помех встречным и движущимся по этой полосе транспортным средствам, во-вторых, по завершении обгона он сможет, не создавая помех обгоняемому транспортному средству, вернуться на ранее занимаемую полосу.
Пешеходам вменено в обязанность на нерегулируемых пешеходных переходах выходить на проезжую часть после того, как они оценят расстояние до приближающихся транспортных средств, их скорость и убедятся, что переход для них безопасен, а при пересечении проезжей части вне пешеходного перехода они, кроме того, не должны создавать помех для движения транспортных средств.
Вторую группу образуют конкретные запреты и предписания о режимах движения. К НИМ относятся, в частности, ограничение максимальной и минимальной скорости движения, порядок действий водителей при движении на регулируемых перекрестках, пешеходных переходах, железнодорожных переездах, приоритеты в движении и тлі. Пешеходы должны пересекать проезжую часть по пешеходным переходам, а при их отсутствии - на перекрестках по линии тротуаров или обочин. В местах, где движение регулируется, они должны руководствоваться сигналами регулировщика или пешеходного светофора, а при его отсутствии - транспортного светофора. Обязанности пассажиров состоят в соблюдении установленного порядка поездки на транспортном средстве, посадки и высадки.
Организация дорожного движения как метод обеспечения безопасного состояния условий движения
Одним из важнейших факторов, определяющих условия движения но дорогам и, к лк следствие, возможность реализации участниками дорожного движения права на свободное и беспрепятственное передвижение в соответствии и на основании установленных правил является организация дорожного движения.
Нормативно-правовую основу организации дорожного движения образуют положения Федерального закона, которые сводятся к следующему.
Во-первых, в законе дано определение организации дорожного движения, которая понимается как «комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением по дорогам». Во-вторых, закон содержит две статьи, регулирующие исследуемое направление обеспечения безопасности дорожного движения.
В ст. 21 Федерального закона «Мероприятия по организации дорожного движения» определено, что, во-первых, мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги, во-вторых, что разработка и проведение указанных мероприятий осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации на основе проектов, схем и иной документации, утверждаемой в установленном порядке.
В ст. 22 установлены требования по обеспечению безопасности дорожного движения, которые должны соблюдаться в процессе его организации. В частности, в данной статье определено, что, во-первых, деятельность но организации дорожного движения должна осуществляться на основе комплексного использования технических средств и конструкций, применение которых регламентировано действующими в Российской Федерации стандартами и предусмотрено проектами и схемами организации дорожного движения, во-вторых, не допускаются изменения в организации дорожного движения для повышения пропускной способности дорог или для других целей за счет снижения безопасности дорожного движения.
Статья также содержит перечень должностных лиц, которые должны осуществлять изменения в организации движения транспортных средств и пешеходов в неотложных случаях при возникновении реальной угрозы безопасности дорожного движения. Кроме того, в статье содержатся положения о том, на дорогах Российской Федерации установлено правостороннее движение транспортных средств и что единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации,
Анализ приведенных положений Федерального закона позволяет констатировать ряд присущих им недостатков.
Прежде всего, обращает на себя внимание их сугубо неконкретный характер. В законе не раскрываются ни содержание мероприятий, составляющих организацию дорожного движения, ни сущность управления движением по дорогам- Поэтому можно лишь предполагать, что, если исходить из смыслового содержания понятия «мероприятие» как совокупности действий, имеющих целью осуществление чего-либо, и понятия «управление» как целенаправленного упорядочивающего воздействия, то организация дорожного движения представляет собой совокупность действий (иными словами, деятельность), осуществляемых с целью придания дорожному движению упорядоченного характера, достижения согласованности действий участвующих в нем людей как основополагающих факторов безопасности дорожного движения.
Значение организации дорожного движения как одного из методов обеспечения безопасных условий движения по дорогам состоит в том, что ее эффективное осуществление позволяет в значительной степени компенсировать несовершенство улично-дорожной сети, обеспечить максимально возможное соответствие между ее реальным состоянием и параметрами движения транспортных и пешеходных потоков. В связи с этим вызывает возражение то, что обязанности по осущестятепию мероприятий по организации дорожного движения возложены в законе только на тех субъектов, в ведении которых находятся авто м об ильные дороги» Между тем эффективная организация дорожного движения наиболее актуальна для городов.
Сложившейся дорожной инфраструктуре российских городов присущ ряд недостатков, отрицательно влияющих на состояние условий движения. К ним относятся несовершенство схемы улично-дорожной сети, вследствие чего большая часть движения осуществляется через центральную часть города, низкая пропускная способность улиц и пересечений, применение для регулирования движения устаревших методов и технических средств, ориентированных на движение транспортных потоков малой плотности, практическое отсутствие системы парковок в городе, слабая развитость надземных и подземных пешеходных переходов, практическое отсутствие светофоров, регулирующих движение по требованию пешеходов и ряд других. Отмеченные недостатки во многом связаны с тем, что в течение длительного времени в нашей стране приоритет в развитии транспортного обслуживания отдавался общественному пассажирскому транспорту, ориентированному на уровень автомобилизации. Не более 60 автЛООО жит. Исходя из этого, создавалась дорожная инфраструктура и система организации дорожного движения.
Роль организации дорожного движения для городов особо подчеркнута во втором государственном докладе «О состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации», подготовленном МВД России с участием Минтранса России, МЧС России, МПС России, Минобразования России, Минздрава России, ряда других министерств, ведомств и общественных объединений в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2000 г. № 860 «О подготовке государственного доклада о состоянии безопасности дорожного движения в Российской Федерации».
Административно-правовое принуждение в системе мер обеспечения безопасного состояния условий движения
Несомненным достоинством действующего КоАП РФ является то, что объекты административных правонарушений установленного порядка дорожного движении по своей структуре максимально соотнесены со структурой Правил дорожного движения. Вместе с тем необходимо отметить, что в новое законодательство об административной ответственности был внесен ряд изменений, которые, по нашему мнению, отрицательно сказались на его эффективности.
При определении составов административных правонарушений законодатель исходил из требования максимального соответствия объекта правонарушения положениям нормативно-правовых актов, определяющих административно-правовой порядок в области дорожного движения. При этом был дан исчерпывающий перечень нарушений, совершение которых предусматривает назначение наказания. По в этот перечень не были включены такие нарушения Правил дорожного движения, как несоблюдение дистанции и выбор скорости движения, не соответствующей условиям дорожного движения.
Одновременно была исключена статья, в которой устанавливалась административную ответственность за нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, приведшее к материатьному ущербу. Это привело к тому, что вне сферы административной ответственности оказались такие опасные виды нарушений Правил, как несоблюдение дистанции и несоответствие скорости движения конкретным дорожным условиям, поскольку административная ответственность за их совершение в КоАП РФ не предусмотрена. Между тем эти правонарушения являются одними из самых распространенных причин возникновения дорожно-транспортных происшествий. В 2003 г. по вине водителей, допустивших эти нарушения Правил, возникло соответственно 4,3 % и 29,5 % всех дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими.
Очевидно, законодатель при этом исходил из того, что, во-первых, такого рода правонарушения практически можно зафиксировать лишь при возникновении дорожно-транспортных происшествий, во-вторых, при причинении вреда правонарушитель обязан его компенсировать в соответствии со статьей 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации, Тем не менее мы считаем, что государство не должно уходить от правовой оценки этих нарушений правил дорожного движения в административном порядке. Ведь не избегают же административного наказания правонарушитель при совершении других нарушений правил дорожного движения, если они имеют не только формальный характер, но и стали причиной причинения материального вреда.
Это тем более значимо в условиях обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Ведь в конечном итоге все равно требуется установить причинно-следственную связь между нарушением Правил и наступившими вредными последствиям, что и осуществляется на основании материалов, которые составляются на месте происшествия сотрудниками дорожно-патрульной службы Госавтоинспекции.
Вместе с тем законодатель не счел нужным вернуться к бальной системе оценки общественной опасности административных правонарушений и установить административную ответственность за систематическое нарушение Правил дорожного движения. С введением КоАП РФ существенно усложнился процесс исполнения наказаний, особенно в виде административного штрафа, налагаемого на месте выявления административного правонарушения. Это привело к резкому уменьшению взимания штрафов, которая в 2003 г. в отдельных регионах не превышала 20 % против 98 % в 2001 г.. Представляется, что в этих условиях возобновление оценки общественной опасности административных правонарушений в диапазоне от 1 до 5 баллов и привлечения к административной ответственности, в том числе и в виде лишения права на управление транспортным средством сроком на 6 месяцев, если правонарушитель в течение года набрал 15 и более баллов, стало бы серьезным сдерживающим фактором для потенциальных правонарушителей.
Отличительной особенностью действующего КоАП является однозначная фиксация при совершении большинства административных правонарушений суммы взимаемого административного штрафа, что позволило упростить процедуру назначения наказания. Вместе с тем практика применения действующего законодательства показала, что его существенным недостатком является несоответствие степени общественной опасности отдельных административных правонарушений
Действующий КоАП РФ выгодно отличает от КоАП РСФСР однозначная фиксация суммы налагаемого административного штрафа для большинства административных правонарушений. Вместе с тем необходимо констатировать, что в нем в недостаточной степени реализован такой основополагающий принцип, как соответствие наказания степени общественной опасности противоправного деяния. При разработке нового законодательства об административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения законодатель, по нашему мнению, излишне либерально подошел к определению наказаний за целый ряд деликтов. Основанием для такого вывода может служить сопоставление их общественной опасности как потенциальной причины возникновения дорожно-транспортных происшествий и назначаемого наказания.
Законодатель необоснованно, по нашему мнению, уменьшил наказание за невыполнение законного требования сотрудника милиции об остановке транспортного средства. Ранее за такое административное правонарушение водителя были предусмотрены штраф в размере от 3 до 5 МРОТ или лишение права на управление транспортным средством сроком от 2 до 3 лет или административный арест сроком до 15 суток. В действующем КоАП РФ оставлен лишь штраф в размере от 2 до 5 МРОТ. Не случайно поэтому количество такого рода правонарушений возросло на 43,4 %. Для сравнения укажем, что за неповиновение законного требовании сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (статья 19.3) может быть назначено наказание в виде административного штрафа в размере от 5 до 10 МРОТ или административного ареста сроком до 15 суток. А ведь в области дорожного движения аналогичное по содержанию административное правонарушение связано с использованием источника повышенной опасности.
