Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-правовые основы статуса служащих правоохранительной службы 14 стр.
1, Понятие, особенности правоохранительной службы, се место в системе государственной службы Российской Федерации 14 стр.
2- Понятие статуса служащих правоохранительной службы 33 стр.
3. Административно-правовое регулирование статуса служащих правоохранительной службы Российской Федерации 56 стр.
Глава 2. Содержание административно-правового статуса служащих правоохранительной службы 74 стр.
1- Права и обязанности служащих правоохранительной службы 74 стр.
2. Государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащим и членам их семей 1.90стр.
3, Ответственность служащих 128 стр.
Заключение 164 стр.
Список использованных источников и литературы 169 стр.
- Понятие, особенности правоохранительной службы, се место в системе государственной службы Российской Федерации
- Понятие статуса служащих правоохранительной службы
- Права и обязанности служащих правоохранительной службы
- Государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащим и членам их семей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование российского общества и государства, модернизация государственного аппарата и его неотъемлемой части - государственной службы поставили множество новых вопросов перед наукой административного права. Одной из насущных проблем научного сопровождения проводимых реформ выступает задача формирования единой административной политики, определение роли и значения в ней государственной правоохранительной службы.
В отличие от иных видов государственной службы (гражданской, военной) законодательство о правоохранительной службе в настоящее время не систематизировано, отсутствуют единые правовые основы и теоретические подходы к определению специфики данного вида государственной службы, нет единых основ правового статуса служащих правоохранительной службы, В настоящее время действует более десяти федеральных законов и свыше ста ведомственных нормативных правовых акта, определяющих правовое положение отдельных правоохранительных органов и порядок прохождения в них службы.
Следует подчеркнуть, что на государственном уровне отсутствует концепция и не сформирована единая программа развития правоохранительной системы в целом. Хотя отдельные шаги в данном направлении уже предприняты, речь идет в первую очередь о федеральных целевых программах развития судебной системы, которые были приняты на период 2002-2006 гг.' и 2007-2011 гг.2, в которых отмечается, что в качестве одной из главных целей, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
1 См,: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805 Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России" на 2002 - 2006 годы»// Собрание законодательства РФ.2001, № 49. Ст. 4623.
См.: Распоряжение Правительства РФ от 4 августа 2006 г. № 1082-р кО концепции федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы»// Собрание законодательства РФ. 2006. № 33, Ст. 3652.
4 Федерации, определено построение в стране развитого гражданского общества и устойчивой демократии, позволяющей в полной мере обеспечить права человека, гражданские и политические свободы. Исходя из этого, расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствование судопроизводства, повышение доступа к правосудию, приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с
л современными международными стандартами являются основными
задачами судебно-правовой реформы, которая является неотъемлемой частью последовательно проводимого демократического процесса в России.
Федеральная целевая программа "Развитие судебной системы России1' на 2007 - 2011 годы направлена на дальнейшее продвижение судебной реформы в Российской Федерации предусматривает формирование самостоятельной и независимой судебной власти как одной из ветвей
I* государственной власти в Российской Федерации, повышение
эффективности и качества правосудия, развитие организационных основ судебной системы, совершенствование ее кадрового и финансового обеспечения, достижение открытости и прозрачности судебной системы, усиление гарантий самостоятельности судов и независимости судей как непременных условий обеспечения функционирования демократического правового государства, приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами международного права и международными стандартами в области прав человека, что в конечном
\ итоге должно обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и
свобод граждан, повышение доступности правосудия.
Для решения общих задач по реализации конституционного принципа правового государства в законодательстве Российской Федерации обозначены цели и задачи, направления деятельности всех видов правоохранительных органов.
5 Например, приоритетными направлениями в деятельности органов прокуратуры в современных условиях является надзор за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов власти области, органов местного самоуправления; защита закрепленных в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в области трудовых, жилищных, экологических, избирательных и иных правоотношений в социальной сфере; соблюдение бюджетного, налогового законодательства, законов о государственной и муниципальной собственности; противодействие коррупции и нарушениям законодательства о государственной и муниципальной службе; пресечение и предупреждение нарушений законов о борьбе с терроризмом и экстремизмом, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью при осуществлении уголовного преследования, поддержание государственного обвинения по уголовным делам, своевременное исправление судебных ошибок, активное участие в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с процессуальными полномочиями, надзор за законностью в деятельности судебных приставов; взаимодействие со средствами массовой информации.
Однако анализ деятельности правоохранительных органов и иных органов исполнительной власти в целом показывает, что улучшение криминогенной ситуации еще не приобрело устойчивого и повседневного характера: не уменьшаются масштабы криминализации экономики и коррупции в органах государственной власти, не снижается влияние организованной преступности на все стороны жизни; не устранена полностью опасность проникновения криминалитета во власть;
продолжает обостряться ситуация в сфере незаконного оборота наркотиков и оружия; растет уличная преступность3.
Эти обстоятельства обусловили необходимость повышения эффективности деятельности правоохранительных органов Российской Федерации, которая может быть достигнута прежде всего за счет создания правовой основы правоохранительной службы, отвечающей современным условиям.
Степень научной разработанности темы исследования. Общетеоретической базой исследования послужили работы таких ученых как: АЛ. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, НИ. Бачило, К.С. Вельский, В.Г. Бессарабов> ЮМ. Буравлев, В.В. Воробьев, Б.Н, Габричидзе, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, А.А. Кармолицкий, 10-М. Козлов, Л.М. Колодкин, A.N1 Кононов, АЛ. Коренев, А.В. Оболонский, Е.В, Охотский, ИЛ. Пахомов, В.АЛрокошин, Ю.А. Розенбаум, С.С. Студеникин, ЮА Тихомиров и других.
Среди ученых-административистов следует выделить работы таких авторов как: ДЛ. Бахрах, АА Гришковец, А.А. Демин, Н.М Конин, В.А. Козбаненко, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф, Ноздрачев, Д.М. Овсянко, ЮЛ. Старилов. Данные ученые внесли существенный вклад в дело изучения правового института государственной службы, заложили фундамент становления служебного права.
Следует также отметить диссертационные исследования, посвященные проблемам государственной службы в целом В.В. Воробьева, К.В. Вострикова, АЛ. Гришковца; Н.М Казанцева, НА. Кандриной; П.М, Морхата, Ю.Н. Старилова, ИА. Станкевича и ряда других ученых и правоохранительной службы в частности СВ. Антонова «Государственная правоохранительная служба в прокуратуре Российской Федерации: Состояние и перспективы развития»; ГШ. Сергуна «Государственная служба в органах внутренних
* См.: Щукин В,В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь, 2005, № 6.
I*
7 дел Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование», В. М. Шамарова «Государственная служба в милиции НКВД РСФСР: Становление и развитие правовых и организационных основ».
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в результате деятельности служащих правоохранительных органов Российской Федерации по реализации служебных прав и обязанностей.
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовое положение служащих правоохранительной службы, охватывающее их права, обязанности, ограничения, социальные гарантии, поощрения и ответственность, практика применения данных актов, а также механизм контроля за реализацией предоставленных служащим правоохранительной службы полномочий.
Цель исследовании - изучение и теоретическая концептуализация института правоохранительной службы.
Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:
- определить понятие и особенности правоохранительной службы, ее
место в системе государственной службы Российской Федерации;
- исследовать понятие и содержание статуса служащих
правоохранительной службы;
- провести сравнительный анализ административно-правового
регулирования статуса служащих правоохранительной службы;
системно изложить права, обязанности служащих правоохранительной службы, гарантии и компенсации, предоставляемые служащему и членам его семьи;
- проанализировать общетеоретические и прикладные -вопросы
привлечения служащих правоохранительной службы к дисциплинарной,
уголовной, административной, гражданско-правовой ответственности.
8 выявить перспективы развития и совершенствования законодательства, регулирующего правовой статус государственных служащих правоохранительной службы.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания в соединении с системно-логическим, формально-юридическим, сравнительно-правовым, историческим анализом. В процессе исследования также использовались методы анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, статистический, социологический и другие общенаучные и специальные методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Диссертационное исследование основывается на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, работах ведущих специалистов в области административного права, В работе использованы достижения современной науки конституционного, международного и иных смежных отраслей права.
Нормативно-правовая основа диссертации. Содержание и выводы диссертационного исследования базируются на анализе международных правовых актов, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, иных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов прокуратуры, содержащих нормы о статусе государственных служащих правоохранительной службы Российской Федерации, а также материалах судебной и правозащитной практики, результатах социологических исследований, статистических данных о деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе автор в числе первых проводит комплексное исследование
9 административно-правового статуса служащих правоохранительной службы.
Научная новизна исследования состоит в теоретическом осмыслении форм и методов административно-правового регулирования статуса служащих. К элементам научной новизны следует отнести системный анализ структуры и содержания правового статуса служащих, в том числе принципов правового положения, прав, обязанностей, гарантий деятельности служащих, их ответственности в дисциплинарной, уголовно-, административно- и гражданско-правовой сферах.
В работе сформулированы общие положения, характеризующие правовой статус государственных служащих в целом, особенности статуса служащих правоохранительной службы и единичное в правовом положении служащих отдельных видов правоохранительных органов, таких как: органы прокуратуры, органы исполнения наказания, органы внутренних дел.
Новизна проявляется в выделении наиболее важных, узловых
проблем механизма государственно-правового регулирования статуса
служащих правоохранительной службы, в научном обосновании путей и
способов их разрешения, формулировании предложений по
совершенствованию действующего законодательства в данной области.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
- систему принципов правоохранительной службы и статуса
служащих правоохранительных органов следует рассматривать в единстве
и взаимосвязи, тем более что в нормативных правовых актах нет
дифференциации этих принципов. Законодательно установленные условия
реализации принципов правоохранительной службы определяются тем, как
служащие осуществляют возложенные на них обязанности, соблюдают
предусмотренные законодательством ограничения и запреты. Автор
предлагает сформулировать понятие принципов правового статуса
государственных служащих правоохранительной службы следующим
10 образом: закрепленные в Конституции Российской Федерации и законодательстве правовые положения по организации и деятельности служащих правоохранительных органов, осуществлении ими своих прав и обязанностей,
- наиболее существенными пробелами и коллизиями в правовом
регулировании статуса государственных служащих правоохранительной
щ\ службы являются следующие:
1) в законах, определяющих статус отдельных видов
правоохранительных органов, отсутствует единый подход, единая модель
и структура правового регулирования статуса служащих
правоохранительной службы: не выделена отдельная глава о правовом
положении служащих, права, обязанности, гарантии и ответственность не
объединены в соответствующие статьи;
2) нет четкого разделения элементов правового статуса:
Ш положения, характеризующие права и гарантии или права и обязанности
могут быть объединены в одной статье, хотя их смысл и содержание не имеют ничего общего;
3) наличие значительного числа бланкетных норм, отсутствие
конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право,
гарантию или обязанность, затрудняющее их реализацию. К примеру,
право на отставку зафиксировано в статье о прекращении службы в
органах и учреждениях прокуратуры; обязанности прокурорских
работников в статье о присяге или о форменном обмундировании; право
fjj на ношение оружия и иные права прокурорских работников по
действующему законодательству обусловлены наличием служебного удостоверения;
4) представляется необходимым более четко сформулировать круг
обязанностей работников органов прокуратуры. Проблема может быть
решена двумя путями: включением статьи «Обязанности прокурорского
работника» в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» или же
определением общего круга обязанностей служащих правоохранительной службы в Федеральном законе «О правоохранительной службе Российской Федерации», действие которого распространяется и на работников прокуратуры;
5) для усиления уровня правовой защищенности служащих правоохранительной службы необходимо гарантии и компенсации этим служащим закрепить в федеральном законе, поскольку до настоящего времени основные гарантии регулируется не законами, а актами Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти;
- в целом решение проблем правового регулирования статуса государственных служащих правоохранительной службы возможно осуществлять по двум основным направлениям: путем принятия закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», который установит единую для всех служащих правоохранительной службы систему прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий деятельности, ответственности. И путем внесения изменений и дополнений в федеральные законы, определяющие статус отдельных видов правоохранительных органов, которые в соответствии со спецификой целей и задач и функций, возлагаемых на правоохранительный орган, определят особенности правового положения служащих и порядок прохождения службы именно в данном органе.
для совершенствования института ответственности государственных служащих правоохранительной службы Российской Федерации необходимо расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, включив в него меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на правоохранительной службе или приобретенных за годы правоохранительной службы: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишения доплаты к пенсии с учетом стажа правоохранительной службы. В рамках
12 функционирования рыночной экономики, развития системы стимулирования труда служащих вполне обоснованно применение не только и не столько административных (связанных с выполнением служебных обязанностей) мер, но и санкций материального характера.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового федерального законодательства, в сфере государственной правоохранительной службы, а также в практике работы правоохранительных органов.
Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание ряда концептуальных положений науки административного, информационного и служебного права.
Содержащиеся в диссертации аналитические разработки могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике административного и служебного права, в преподавании отдельных тем по «Административному праву Российской Федерации», учебного курса «Государственная служба», в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих, прокурорских работников.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта, В процессе практической деятельности диссертанта в органах прокуратуры автор апробировал положения и выводы диссертации.
13 Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных правовых источников и литературы.
Понятие, особенности правоохранительной службы, се место в системе государственной службы Российской Федерации
В юридической доктрине сложилось несколько подходов к исследованию понятия государственная служба. Еще в дореволюционной России проблемы государственной службы привлекали внимание специалистов. Известный русский государствовед Н.М Коркунов давал широкое толкование понятию «государственная служба». Он подчеркивал, что «службой государству в широком смысле можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свое определение, он трактовал государственную службу как публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лнца государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности» 4.
В современных исследованиях российских административистов определения государственной службы можно найти в работах Б. М Лазарева, 10. М. Козлова, Н.М. Казанцева, В. М. Манохина, А.Ф. Ноздрачсва, Ю.Н. Старилова и других авторов.
Одним из основных предлагаемых учеными подходов является организационный. В.М, Манохин определял в 1966 г. государственную службу таким образом: «это одна из сторон (или частей) деятельности государства по организации, и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства...»5.
H.M. Казанцев, например, дает следующее определение государственной службы Российской Федерации: «Это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации либо государственных органов субъектов Российской Федерации, осуществляемая посредством исполнения должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности государственной службы Российской Федерации, отнесенные к категории «Б» и «В» в соответствии с Реестром государственных должностей государственной службы Российской Федерацию).
Н.М. Конин отмечает, что государственная служба как организационный институт представляет собой одну из частей и сторон деятельности государства, содержанием которой выступает организация и правовое регулирование практической деятельности личного состава государственных органов (их служащих) по осуществлению задач и выполнению функций государства.
В содержание организационно-правового института государственной службы входят три взаимосвязанных элемента: 1) организация деятельности личного состава государственных органов, его служащих (учреждение должности в структуре государственного аппарата, определение круга обязанностей и полномочий по каждой должности, порядка замещения этой должности и- т. д. Причем все это должно быть выполнено государством еще до того, как служащий займет свое служебное место и начнет свою профессиональную деятельность по осуществлению определенных государственных функций и полномочий); 2} сама служебная профессиональная деятельность личного состава государственных органов (его служащих), в процессе и в результате которой реализуется компетенция соответствующего государственного органа; 3) правовое регулирование этой служебной профессиональной деятельности государственных служащих (указание и закрепление в соответствующих нормативных правовых актах задач, функций и полномочий, организационных и правовых форм и методов деятельности каждого государственного служащего),
В основе организационного подхода к исследованию понятия государственной службы лежит ее определение как вида государственной деятельности. По-видимому, под часто употребляемым в литературе термином «государственная деятельность» следует понимать деятельность и участие в осуществлении государственной власти либо всех ее ветвей законодательной, исполнительной, судебной, либо одной из них (например, исполнительной власти, которая является объектом деятельности и всестороннего регулирования административного права)7.
Второй подход, предложенный AIL Алехиным, Ю.М. Козловым, А. П. Кореневым заключается в двояком толковании термина «государственная служба»: в широком и узком смыслах, В первом случае такая служба понимается как трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; во втором случае — как выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти8.
Понятие статуса служащих правоохранительной службы
Анализ статуса служащего правоохранительной службы следует начать с рассмотрения ряда важнейших теоретических вопросов и определения правовых терминов и категорий: «государственный служащий», «служащий правоохранительной службы», «правовой (юридический) статус», «административно-правовой статус», «элементы правового статуса».
В административно-правовой доктрине предлагаются различные толкования термина «государственный служащий».
Еще в советский период специалисты в области административного права уделяли внимание данной категории. Так, В.А. Власов и GC. Студеникин отмечали, что государственный служащий - это лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (в государственном аппарате)36. Другой подход, в котором отправным моментом является не функциональный критерий (исполнение функций государства), а понятие должности был предложен А.Е. Луневым, который определял понятие «государственный служащий» как лицо, которое занимает постоянную или временную должность в государственном аппарате и получает вознаграждение за свой труд37,
В настоящее время подходы к исследованию понятия «государственный служащий» существенно не изменились. По мнению Б. М. Лазарева, государственным служащим называется лицо, занимающее в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение выполняющее определенную работу по осуществлению задач и функций государства.
Профессор В. М. Манохин полагает, что отличительные особенности государственного служащего состоят в следующем: он действует по поручению государства и от его имени; каждый из государственных служащих занимает государственную должность, учрежденную государством.
Ю.Н. Старилов предлагает анализировать термин «государственный служащий» в трех аспектах: с государственно-, административно-, уголовно-правовой точки зрения. В первом случае государственный служащий -«слуга» государства (его органов), наделенньш полномочиями различного характера и значения, призванный осуществлять государственные функции. Во втором - это лицо, обладающее особыми властным организационно-распорядительными полномочиями. Он является представителем власти, реализующим юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, государственные служащие - особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие - должностные лица - несут ответственность за должностные преступления) .
В литературе также дается толкование термина «государственный служащий» в широком и узком смыслах. В широком - это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений), В узком понимании государственный служащий - это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, т.е. должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющие на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (властные, управленческие, правоохранительные, судебные функции)39,
В законодательстве советского периода отсутствовало определение понятия государственного служащего. Только с принятием Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» было дано нормативное толкование данного термина. Согласно ст. 3 государственным служащим являлся гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации,
Действующее законодательство дифференцированно подходит к понятию «государственный служащий», определяя специфику служащих федеральных и субъектов Российской Федерации. Статья 10 Федерального закона № 58-ФЗ устанавливает, что федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (часть 1).
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (часть 2).
МБ. Добробаба под государственным служащим субъекта Российской Федерации предлагает понимать представителя определенного социального слоя, физическое дееспособное лицо - гражданина Российской Федерации, осуществляющего особый вид профессиональной служебной деятельности в соответствующей первичной структурной единице в виде должности в органе государственной власти субъекта Российской Федерации или государственном органе субъекта Российской Федерации за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и имеющего гарантированный государством социально-правовой статус .
Права и обязанности служащих правоохранительной службы
В основе комплексного исследования административно-правового статуса служащих правоохранительной службы должен находиться анализ как общетеоретических, так и прикладных вопросов. То есть одной из важнейших задач сравнительно-правового исследования является раскрытие содержания статуса служащих, характеристика его отдельных элементов.
Как справедливо отмечает ЮА Тихомиров, следует правильно понимать природу статуса государственного служащего, в который включаются такие элементы как: права, обязанности, поошрения и гарантии, ответственность. Названные элементы органически связаны между собой и только в своей совокупности они образуют реальный статус служащего И если в конституционном праве при анализе статуса личности ученые акцентируют внимание в первую очередь на правах и свободах, затем уже анализируют обязанности, то в административном праве, в исследованиях, посвященных проблемам государственной службы, приоритетное внимание уделено именно обязанностям служащих. Так, например, профессор Ю.Н. Старилов подчеркивает, что «обязанности государственного служащего характеризуют сущность его служебной деятельности, ибо государство (государственный орган) принимает на работу гражданина главным образом с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей2. Но вне зависимости от расставленных акцентов и приоритетов необходимо исходить из того, что права и обязанности служащих следует рассматривать в их единстве, взаимосвязи и взаимообусловленности.
По мнению большинства исследователей, специализирующихся по проблемам государственной службы, государственные служащие подпадают под специальный правовой режим (правовой статус) . Вместе с тем они не могут освобождаться и от общегражданских обязанностей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Как и все граждане, они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную, а в установленных законом случаях - альтернативную гражданскую службу и т.д. (ст. ст. 57, 58, 59 и др, статьи Конституции Российской Федерации).
В настоящее время правовой статус государственных служащих урегулирован Федеральными законами № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. с изменениями от II ноября 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»4, № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (в ред. от 2 февраля 2006 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5, которые определили общие положения о статусе государственных служащих в Российской Федерации (ст. 10, глава 2 Федерального закона № 58-ФЗ) и специфику правового положения государственных гражданских служащих (глава 3 Федерального закона № 79-ФЗ, соответственно статьи 13-20).
В отношении служащих правоохранительной службы законодательство не систематизировано, в ряде федеральных законов определен круг прав, обязанностей, гарантий и ограничений, а также ответственность служащих отдельных видов правоохранительных органов. Например, в Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (ред. от 22 августа 2004 г.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» главы IV-VI регламентируют права и обязанности, меры правовой защиты и социальной поддержки работников уголовно-исполнительной системы, а также порядок применения ими физической силы, специальных средств и оружия. Так, в статье 26 названного нормативного правового акта определен круг прав и обязанностей сотрудников уголовно-исполнительной системы. По общему правилу сотрудники уголовно-исполнительной системы исполняют свои обязанности и пользуются в пределах их компетенции правами, предоставленными учреждениям либо органам, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, которые предусмотрены Законом № 5473-1 и другими законодательными актами Российской Федерации.
Сотрудники уголовно-исполнительной системы на территории Российской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени суток обязаны в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности, принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушений, задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел Российской Федерации.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г, № 114-ФЗ (ред. от 1 апреля 2005 г.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»7 в главе IV устанавливает прохождение службы в таможенных органах (ст. 16-32). Права и обязанности же служащих таможенных органов урегулированы статьями 16 и 17, К числу прав относятся такие как: І) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой в таможенном органе должности, критерии оценки качества прохождения службы в таможенных органах, которые способствуют продвижению по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей; 2) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; 3) посещение для исполнения должностных обязанностей организаций независимо от форм собственности; 4) принятие решений и участие в подготовке решений в соответствии с его должностными обязанностями; 5) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности в таможенном органе; 6) продвижение по службе в таможенных органах, увеличение размера денежного довольствия с учетом выслуги лет, результатов службы и уровня квалификации; 7) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; 8) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств, предусмотренных на содержание Федеральной таможенной службы.
Государственные гарантии и компенсации, предоставляемые служащим и членам их семей
Проводимая в России административная реформа выдвинула ряд задач в сфере материального обеспечения государственных служащих. В отношении служащих правоохранительных органов» в частности работников прокуратуры Российской Федерации, задачи кадровой политики были сформулированы Генеральным прокурором В. Устиновым в докладе на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с участием Президента Российской Федерации В.В. Путина 21 января 2005 года следующим образом: «стержнем нашей кадровой политики должен быть творческий поиск стимулов для эффективной работы, уважительное отношение к людям, забота об условиях их труда, повышении мотивации и престижа прокурорско-следственной деятельности .
Хотя нельзя утверждать, что в системе органов прокуратуры не осуществляется поощрение работников по результатам их труда, так, в течение года 40 человек отмечены государственными наградами; тридцати - присвоено звание «Заслуженный юрист Российской Федерации», различными видами поощрений награждены свыше 10 тысяч прокуроров и следователей13. Однако в системе органов юстиции уровень материального обеспечения, в первую очередь денежное содержание судей и другие гарантии оказались неизмеримо выше, чем у прокуроров и следователей.
Хотелось бы подробней остановиться на системе гарантий и компенсаций, предоставляемых служащему правоохранительной службы, в первую очередь работникам прокуратуры, и проанализировать пути совершенствования законодательства в данной области в связи с разработкой Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации».
Целью государственных гарантий является обеспечение правовой и социальной защищенности государственных служащих, повышение мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепление стабильности профессионального состава кадров государственной службы, а также компенсация ограничений, установленных для государственных служащих федеральными законами,
К гарантиям на государственной службе относятся меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего 4. А.Ф. Ноздрачев под гарантиями и компенсациями на государственной службе понимает различного рода денежные возмещения дополнительных затрат и более высокой стоимости жизни, возникающих в связи с выполнением государственным служащим служебных заданий13.
Гарантии для государственных служащих урегулированы целым комплексом нормативных правовых аісгов. Для государственных гражданских служащих главой 11 «Государственные гарантии на гражданской службе» Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. (в ред. от 2 февраля 2006 г,) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»16, устанавливающей гарантии для всех категорий государственных гражданских служащих, вне зависимости от вида государственной службы или государственного органа, где они проходят службу.
Применительно к служащим правоохранительной службы действуют федеральные законы, регулирующие определенные виды государственной службы, которые могут содержать специальные главы, устанавливающие гарантии для отдельных категорий служащих. Например, глава VI «Правовая защита и социальная поддержка работников уголовно-исполнительной системы» Закона Российской Федерации № 5473-1 от 21 июля 1993 г. (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы»17 устанавливает гарантии личной безопасности сотрудников уголовно-исполнительной системы и членов их семей; предоставление социальных гарантий персоналу; регулирует вопросы государственного страхования и возмещения ущерба в случае смерти (гибели) или увечья рабочих и служащих учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов; вопросы социально-бытового обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы.
В Федеральном законе от 17 января 1992 г. (в ред. от 4 ноября 2005 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» нет главы, посвященной гарантиям работникам прокуратуры, однако ряд статей (41.3 - 41.5) устанавливают некоторые социальные гарантии; форменное обмундирование прокурорских работников; предоставление им отпусков, компенсации при переводе на службу в другую местность.
