Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости 11
1.1. Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти 11
1.2. Сущность и элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости 23
Глава 2. Целевые и структурно-организационные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости 39
2.1. Цель, функции и принципы Федеральной службы по труду и занятости 39
2.2. Система и структура Федеральной службы по труду и занятости 72
2.3. Взаимодействие Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями 98
Глава 3. Компетенция Федеральной службы по труду и занятости и ее от ветственность 123
3.1. Компетенция Федеральной службы по труду и занятости 123
2.3. Особенности ответственности Федеральной службы по труду и занятости и ее должностных лиц 155
Заключение 161
Список литературы 177
- Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти
- Сущность и элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости
- Цель, функции и принципы Федеральной службы по труду и занятости
- Компетенция Федеральной службы по труду и занятости
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной России самым' оптимальным воздействием государства на общество следует признать соразмерный необходимости и потребностям общества уровень властного воздействия государства на членов общества. Определенные сферы жизнедеятельности общества действительно не нуждаются в чрезмерной государственной- «опеке», но другие области общественной жизни требуют сохранения активного вмешательства государства. В' первую очередь это» относится^ к социальной сфере. Считаем, что снижение активности государства в социальной'сфере в конечном итоге приведет к социальному взрыву. В связи с этим проведение административной реформы должно осуществляться наряду с проведением, социальной реформы. Результаты административной реформы коренным образом повлияют на эффективность социальной реформы и, наоборот, качество проведения социальной реформы отразится на итогах административной реформы.
Одним из > таких органов власти, деятельность которого неразрывно связана с обеспечением'социального мира, является Федеральная'служба по труду и занятости. Концепция проводимой административной реформы,предусматривает определенные преобразования' в сфере государственного управления, направленные, прежде всего, на выявление излишних функций, на устранение дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти, а также на передачу определенных полномочий негосударственным организациям. Эти аспекты административной реформы не могут не затронуть и Федеральную службу по труду и занятости населения как одного из федеральных органов исполнительной власти. Безусловно, отдельные полномочия, осуществляемые должностными лицами службы в целях реализации соответствующей функции, аналогичны полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим возникает острая необходимость исключения такого дублирования, тем более, что в соответствии с действующим законодательством в сфере труда и занятости деятельность Федеральной службы по труду и занятости охватывает практически все население Российской Федерации. ГТо отношению к одним субъектам права данная служба выступает как орган государственного надзора и контроля, по отношению к другим - как! орган защиты трудовых правь и прав в области занятости* населения, по отношению к третьим; — как орган оказания государственных услуг.
В первом? случае Федеральная: служба по; труду и занятости осуществляет надзор и- контроль, в сфере: труда; занятости и альтернативной гражданской"? службы. Так, должностные лица данного органа-реализуют функцию контроля и надзора, например, за соблюдением работодателями трудового законодательства и: иных нормативных правовых актов; содержащих нормы трудового * права: Принимая во внимание, что работодателями могут быть как юридические, так и физические лица; можно утверждать, что сферой деятельности Федеральной; службы по труду и занятости охватывается большинство граждан и: юридических лиц в Российской Федерации.
В ситуации,. когда Федеральная служба по труду и занятости выступает в качестве органа. защиты трудовых прав и прав: в области занятости населения;,. круг субъектов, подпадающих под ее юрисдикцию,, существенно^ выше, поскольку число работников значительно превышает количество работодателей:
При предоставлении Федеральной службой» по труду и занятости государственных услуг в области занятости населения» и? защиты от безработицы, трудовой? миграции и урегулирования: коллективных трудовых споров огромное количество граждан и юридических лиц оказываются их получателями, что не может не отражаться^ на;масштабе деятельности данной службы.
Степень разработанности темы. Теоретические положения о правовом статусе органов: власти нашли свое отражение в трудах ученых конца XIX — начала XX века (А.И. Елистратов, Г. Еллинек, Н.М. Коркунов и других), а также современных представителей общей теории права (С.С. Алексеев, М.И: Байтин, Н.В. Вигрук, С.Ф. Кечекьян, М.Н. Марченко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, P.O. Халфина, В:А. Четвернип и другие).
Административно-правовой статус органов исполнительной власти и характеристика его отдельных элементов отражается в работах таких ученых, как В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, С.В: Бабаева, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, В.В. Лазарева, Е.Б. Лупарева, А.Ф. Ноздрачева, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской и других правоведов.
Ряд авторов в своих исследованиях отражают некоторые аспекты деятельности органов исполнительной власти, связанные с осуществлением ими контроля и надзора (В.М. Артеменко, В.П. Беляев, В.В. Дьяконов,.Н.Г. Сали- щева, Ю:П. Соловей, Е. Старосьцяк, М.С. Студеникина, А.Ю. Якимов и другие)
Труды этих ученых концептуально освещают вопросы административно- правового статуса органа исполнительной власти. Именно на основе их работ были выявлены и обоснованы основные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости с учетом того, что статус данного федерального органа исполнительной власти до настоящего времени в административно-правовом аспекте не исследовался.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в комплексном изучении административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости, научном осмыслении сути деятельности данного федерального органа исполнительной власти.
Для достижения поставленных целей выдвинуты следующие задачи: исследовать сущность Федеральной службы по труду и занятости как федерального органа исполнительной власти, выявить его отличительные признаки; выявить элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости; раскрыть содержание целевого блока административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости; рассмотреть систему и структуру Федеральной службы по труду и занятости; раскрыть проблемы взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с: институтами гражданского общества, с профсоюзными ^ иными организациями; исследовать компетенцию Федеральной службы, по труду и занятости; : изучить > вопросы ответственности: Федеральной' службы, по труду и занятости и ее должностных лиц.
Объект и предмет исследования: Объектом: исследования« выступают общественные отношения, складывающиеся? в связи с осуществлением Федеральной службой' по труду и занятости своей деятельности как органа исполнительной власти:
Предметом исследования являются теоретические положения, нормативно-правовое регулирование функций контроля и надзора шоказания- государственных услуг Федеральной; службой- по труду и занятости и практика осуществления данным органом соответствующих полномочий.
Методологическая основа диссертациш состоит в совокупности методов, научного познания; В диссертации^ используются общенаучный диалектический* метод, познания; а также сравнительный, нормативный; формально-логический; правового моделирования; статистический и другие методы.
Специфика" предмета'исследования1 представляет интерес для административного права и обусловлена использованием комплексного подхода к исследованию административно-правового статусаФедеральнойслужбы по труду и занятости.
Положения и выводы диссертации основываются: на Конституции РФ, международно-правовых нормах,, действующем законодательстве, постановке- ниях и разъяснениях Пленумов Верховного Суда РФ,- практике Федеральной службы по труду и занятости, исследованиях ученых в области общей теории права и административного права.
Теоретическую основу исследования составляют труды, правоведов; внесших существенный вклад в раскрытие- проблем- административно- правового статуса органов исполнительной власти: В.Б. Аверьянов, Г.В. Ата- манчук, В.Г. Афанасьев, В.К. Бабаев, C.B. Бабаев, Д.Н. Бахрах, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, В.В. Лазарев, Е.Б. Лупарев, А.Ф. Ноздрачев, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.
Нормативная-база исследования состоит из нормативных* правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус, органов исполнительной власти, включая Федеральную службу по труду и занятости.
Эмпирическая база исследования основывается на официальных статистических данных Федеральной службы по* труду и занятости, в частности» федеральной инспекции труда за 1995-2010 годы, а также на данных официального сайта Роструда.
Научная новизна исследования обусловливается, прежде всего, поставленными целями и задачами. Их раскрытие направлено на изучение административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости, который еще не подвергался тщательному научному исследованию.
В исследовании сформулированы и доказаны новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:
1. Федеральная служба по труду и занятости, осуществляя управление в определенной сфере общественных отношений, властно воздействует на членов общества (физических и юридических лиц), одновременно взаимодействуя с ними* по вопросам, отнесенным к сфере ее-полномочий. Содержание административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости включает рассмотрение ее деятельности не только с позиций властного воздействия этой службы, ее должностных лиц на объекты управления (работодателей, субъектов РФ и т.д.), но и принимая во внимание и опираясь на определенные формы их взаимодействия.
Определяется, что Федеральная служба по труду и занятости — это часть системы федеральных органов исполнительной власти, состоящая из государственных служащих, реализующих функцию контроля и надзора, а также функцию оказания государственных услуг, от имени этого органа и наделенных в связи с этим властным полномочием, имеющая структуру, обладающая компетенцией и несущая ответственность.
Доказывается, что в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо закрепить ее цели, задачи, функции, принципы. Соответственно формулируется их авторская редакция.
Обосновывается, что функции государственного контроля, и надзора и функции предоставления государственных услуг — это разные не только-по содержанию и объему закрепленных на их основе полномочий, но и по способам' реализации. Смешение этих функций в одном федеральном органе исполнительной власти вряд ли оправданно, в связи с чем в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо оставить только функции контроля и надзора, исключив у нее как у федеральной службы функции оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.
Анализ нового законодательства не позволяет согласиться с предложенным законодателем определением «государственная услуга». Диссертант понимает под государственной услугой работу (услугу), оказываемую на основе государственного задания (заказа) путем добровольного или обязательного взаимодействия органа исполнительной власти или иной организации, которой переданы функции оказания государственной услуги, с физическим или юридическим лицом, являющимся получателем данной услуги.
Доказывается необходимость передачи Федеральной службой по труду и занятости отдельных полномочий, направленных на реализацию функции оказания государственных услуг негосударственным организациям, в том числе и многофункциональным центрам, а также саморегулируемым организациям при условии внесения изменений в действующее законодательство. К таким полномочиям следует отнести предоставление услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации; по организации подготовки трудовых арбитров; по содействию в урегулировании определенных категорий коллективных трудовых споров; по информированию граждан и работодателей о положении на рынке труда в РФ, а также о правах в области занятости населения и защиты граждан от безработицы.
Аргументируется важность выведения федеральной инспекции^ труда из.подчинения Федеральной службы по труду и занятости и подчинения ее либо Минздравсоцразвития РФ как центральному органу власти, либо непосредственно Правительству РФ.
Обосновывается? наиболее оптимальная структура для Федеральной службы по труду и занятости — матричный;тип- который? охватывает линейный: и программно-целевой тип структуры, органа исполнительной^ власти: четкое, иерархичное руководство на основе заранее сформулированной цели органа, которой подчинена вся его деятельность, деятельность, его подразделений^ решающих отдельные проблемы.
Доказывается важность, разработки и принятия административного регламента об обеспечении доступа граждан к,информации Федеральной; службы по труду и занятости. В данном регламенте необходимо обозначить и детально раскрыть все способы обеспечения доступа граждан к информации^,его деятельности. После принятия соответствующего акта Правительства1 РФ в данном, регламенте следует также обозначить объем информации, предоставляемой на платной и бесплатной основе.
Теоретическая и практическая-значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что совокупность доказанных и обоснованных положений может рассматриваться как комплексная характеристика административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы при дальнейших научных разработках учения об административно-правовом статусе Федеральной службы по труду и занятости, а также при совершенствовании действующего законодательства о деятельности Федеральной службы по труду и занятости, практики его применения:
Выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Административное право» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 6 научных статьях, общим объемом 1,88 п.л., из которых 1 опубликована в журнале, входящем в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Результаты научного исследования апробированы автором на 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гуманитарных, юридических и экономических наук в современной России» (г. Кумертау, 30 апреля 2010г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (г. Майкоп, 23-25 сентября 2010 года); на V Всероссийской научно- практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 8-10 октября 2010 года).
Структура диссертации обусловлена целью, задачами исследования, а также логикой его изложения. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка литературы.
Федеральная служба по труду и занятости как федеральный орган исполнительной власти
В соответствии с целями проводимой в нашей стране административной реформы необходимо сформировать исполнительный аппарат, соответствующий современному состоянию экономики. Данная цель основывается на политической задаче — уход от масштабного воздействия государства на экономику. В результате законодатель отказался от государственно-правового понятия «управление» и воспринял его узкую трактовку гражданско-правового характера - государственное управление государственной собственностью. Соответственно именовавшиеся ранее органами государственного управления органы исполнительной власти стали терминологически отражать название одной из ветвей государственной власти — исполнительной власти.
Однако полностью искоренить государственно-правовой смысл термина «управление» из административно-правовой сферы невозможно, поскольку содержание государственного управления всегда означает власть и подчинение, которые, в свою очередь, являются сутью исполнительной власти. Сущность государственного управления меняется в зависимости от времени его осуществления. Поэтому, рассматривая элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости, в частности, систему, структуру службы, а также ее компетенцию, мы отталкиваемся от сущности государственного управления на современном этапе развития нашего государства, прежде всего, принимая во внимание его административно-правовой аспект.
Государственное управление — категория динамичная. Это сложная- развивающаяся система, каждый элемент которой отражает на себе воздействие всей системы таким образом, что она функционирует как целостный организм, выполняя главную задачу — упорядочение складывающихся общественных отношений.
Анализ специальной литературы позволяет выделить две позиции ученых по поводу природы государственного управления. Согласно одной из них, государственное управление заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на-соответствующий объект . Иными словами, государственное управление означает властное воздействие субъекта управления на объект управления. Отдельные ученые рассматривали государственное управление в более узком смысле как воздействие, осуществляемое специальными субъектами . И даже; если возникают управленческие отношения типа «субъект-субъект» или «объект-субъект», то они подчинены доминирующей традиционной схеме государственного управления «субъект-объект», так как она отражает его суть .
Представители другой точки зрения утверждают, что рассмотрение властного воздействия субъекта на объект односторонне показывает характер государственного управления. Необходимо принимать во внимание не только воздействие, но и взаимодействие субъекта и объекта управления, поскольку их разграничение весьма условно4.
Если принять за основу дальнейшего исследования определение государственному управлению как властному одностороннему воздействию субъекта и на объект управления, то мы непременно столкнемся с проблемой выявления прав и обязанностей субъекта управления. При таком подходе в правоотношениях субъект имеет только права, а объект — только обязанности. Однако такая- ситуация представляется невозможной, поскольку государство осуществляет воздействие на членов общества через свои органы, имеющие как права, так и обязанности. Поэтому было бы неправильно утверждать, что орган государства по отношению к управляемым объектам наделен исключительно правами, а объекты соответственно - исключительно обязанностями. Любой объект управления пра вомочен по отношению к органу государства. Так, орган государства (например, Федеральная служба по труду и занятости) имеет право требовать от объекта ; управления (например, работодателя) соблюдения действующего трудового зако нодательства (ст. 355 ТК РФ): В то же время работодатель на основании этой же нормы ТК РФ правомочен получить от данного органа государства информацию о ( наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В данном случае совершенно очевидно, что между субъектом и объектом управления существует взаимосвязь и взаимодействие. В противном случае необходимо отрицать и наличие обязанностей у органа государства, а это, по меньшей мере, не соответствует действительности.
Кроме того, в определенной степени субъект управления зависит от объекта управления, от его действий, бездействия и т.д. Иными словами, пределы действия субъекта управления зависят от его объекта.
С другой стороны, полностью отрицать властное воздействие субъекта государственного управления на объект нельзя, поскольку сущность этого управления заключается именно во властном воздействии субъекта на объект. Это адекватное отражение роли субъекта и подчиненного положения объекта.
Сущность и элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости
«Status» (от лат.) — состояние, положение кого-либо или чего-либо . Bf нашем случае речь идет о состоянии, положении органа исполнительной, власти. Под правовым статусом субъекта следует понимать его правовое состояние .
В специальной литературе часто встречаются термины «правовой статус субъекта» и «правовое положение субъекта». Возникает вопрос об» их соотношении между собой. Для правильного понимания этих правовых категорий следует, прежде всего, обратиться к положениям общей теории права о субъектах права и субъектах правоотношений.
Сразу обращает на себя внимание отсутствие среди ученых единого подхода к пониманию сущности субъекта права и субъекта правоотношения. Как правило, в литературе под субъектом права понимается реальный носитель субъективного права . Как полагали P.O. Халфина и Д.М. Чечот, понятие субъекта права шире, чем понятие участника правоотношения .
Однако А.Ю. Якимов утверждает о наличии принципиальной разницы между субъектом права и субъектом правоотношения, рассматривая субъект права как правовую абстракцию, а субъекта правоотношения1 как реального участника правоотношения . Его мнение поддерживают и другие ученые .
Видимо, следует согласиться с суждением, суть которого сводится к разграничению субъекта права и субъекта правоотношения. Действительно, согласно Положению о Федеральной службе по труду и занятости у Роструда есть определенные права и обязанности. В то же время Роструд не всегда является субъектом правоотношений. Так, государственные инспекторы труда, осуществляя- государственный надзор и контроль, имеют право в целях проведения инспекции беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, работодателей — физических лиц (ст. 357 ТК РФ). Однако при инспектировании, например, органов внутренних дел или организации атомной и оборонной промышленности необходим особый порядок, выражающийся в получении доступа для государственных инспекторов труда. Иными словами, вступая в конкретные правоотношения по проверке органа внутренних дел, инспектор труда может быть субъектом права, поскольку возможность проведения проверки закреплена в ст. 357 ТК РФ, но не быть субъектом правоотношения в случае отсутствия соответствующего доступа.
Или, например, органы исполнительной власти субъекта РФ; которым переданы полномочия Роструда по выдаче заключений на привлечение иностранной рабочей силы, рассматривают этот вопрос и выдают заключения в пределах соответствующей квоты, размер которой установлен для конкретного субъекта РФ (квота ежегодно или чаще пересматривается ). В том случае, когда квота исчерпана, то заключение выдано быть, не может, а значит, данный орган исполнительной власти субъекта РФ не сможет быть субъектом правоотношения по выдаче положительного заключения о привлечении иностранной рабочей силы.
Таким образом, субъект права, как правило, является и субъектом правоотношения. Только в определенных случаях субъект права не совпадает с субъектом правоотношения. Значит, отождествлять эти понятия никак нельзя.
Учитывая сделанный вывод, попытаемся более глубоко исследовать понятия «правовой статус субъекта» и «правовое положение субъекта». Опять же подчеркнем, что в общей теории права нет единство во мнениях относительно содержания этих понятий. Одни ученые рассматривают данные понятия как тождественные , а другие считают их различными, при этом определяя их содержание с разных позиций.
Так, по мнению Н.В. Витрука, правовой статус — это ядро правового положения . Вместе с тем, по мнению А.Ю. Якимова, правовой статус - это правовая категория статического характера, в то время как термин «правовое положение» применяется по отношению к субъекту, вступающему в определенные правовые отношения (правовая категория динамического характера) . Именно поэтому правовой статус неизменен до тех пор, пока не изменятся нормы права, а правовое положение субъекта постоянно меняется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, с помощью которых возникают, изменяются и прекращаются правоотношения .
Так, С.С. Алексеев утверждает, что «статус» характеризует стабильность, которая включает в себя правосубъектность и закрепленные конституционные права и обязанности, в то время как правовое положение означает конкретизацию прав и обязанностей в правоотношениях, что выражает специфику реального правового положения лица .
А.Ю. Якимов, поддерживая эту точку зрения, очень точно, на наш взгляд, подчеркивает, что «правовой статус ассоциируется со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная еп вступлением в те или иные правоотношения» .
Соглашаясь с этим мнением о разграничении терминов «правовой статус субъекта» и «правовое положение субъекта», мы. не можем не отметить, что учеными выдвинута теория, заслуживающая внимание, суть которой заключается в разграничении потенциальных и реальных правоотношений. В частности, основываясь на том факте, что норма1 права является моделью правоотношения , Ткаченко Ю.Г. предложила различать «правоотношения-модель» и «правоотношения-отношения». Первая категория — это правоотношения, индивидуализирующие норму права, сохраняя все ее качества; вторая категория — это реализующие правовую модель правоотношения . А.Ю. Якимов называет «правоотношения-модель» потенциальными правоотношениями и «правоотношения-отношения» — реальными правоотношениями .
Цель, функции и принципы Федеральной службы по труду и занятости
Определение цели в государственном управлении является самым актуальным и важным вопросом1. Действительно, зная, с какой целью образуется тот или иной орган исполнительной власти, можно определить его задачи и функции, очертить круг прав и обязанностей и с точностью прогнозировать эффективность его деятельности. Именно результат деятельности органа исполнительной власти напрямую зависит от цели, ради, достижения которой он создан. Принимая во внимание одну из целей проведения административной реформы — повышение эффективности деятельности государственного- аппарата, обеспечение количества его полномочий качеству работы, исключая избыточные и дублирующие функции органов государства , можно утверждать, что результат деятельности Ростуда как одного-из федеральных органов исполнительной власти следует ожидать только при четком формулировании цели (целей) его деятельности. В данном случае выдвижение цели — это трудный процесс, а достижение цели — формирование желаемого результата от деятельности органа.
К сожалению, Положение о Федеральной службе по труду и занятости (далее по тексту — Положение) не содержит четких норм, устанавливающих цель (цели) деятельности Роструда, что, несомненно, является одним из серьезных недостатков данного Положения. Одновременно обратим внимание на то, что правовое регулирование деятельности одного из основных структурных подразделений Роструда (федеральной- инспекции труда) осуществляется в, соответствии с международными нормативными актами и Трудовым кодексом Российской Федерации (далее по тексту — ТК РФ). Однако и в нормах ТК РФ не обозначается цель деятельности федеральной-инспекции труда.
Учитывая, что в результате проведения административной реформы планируется исключить избыточные и дублирующие функции органов государства, прежде всего, важно знать цель-создания тех или иных органов исполнительной власти. В противном случае их бесцельное образование может привести не только к снижению результатов административной реформы, но и вообще- к сведению этих результатов к нулю.
В связи с тем, что законодатель не счел нужным обозначить цель (цели) деятельности Роструда, попытаемся ее (их) выявить с помощью анализа ТК РФ, Положения и специальной литературы.
Прежде всего, необходимо учесть, что цели образования того или иного- органа могут быть продиктованы обществом, властью, должны быть объективированы и иерархичны по принципу приоритета интересов и потребностей развития общества . Так, ученые, разработавшие Типовые проекты-положений
0 федеральной службе и федеральном агентстве, предлагают в качестве целей федеральной службы рассматривать следующие: 1) реализация государственной политики в установленной сфере; 2) осуществление контрольной (надзорной), регистрационной, лицензионной и иной разрешительной деятельности; 3) обеспечение в установленном порядке информацией по предметам деятельности; 4) содействие развитию межрегионального сотрудничества .
Одновременно заметим, что в качестве целей федерального агентства учеными рассматриваются такие, как 1) удовлетворение потребностей в государственных услугах; 2) управление и распоряжение государственным имуществом на территории Российской Федерации и за рубежом; 3) обеспечение выполнения решений о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; 4) обеспечение информацией по предметам деятельности .
Проанализируем предложенные выше цели применительно к Роструду.
Безусловно, каждый орган должен создаваться не в силу субъективного желания отдельных должностных лиц, а только для достижения определенной цели. Деятельность каждого органа необходима , прежде всего, для реализации государственной политики . Это главная цель создания любого органа исполнительной власти, и с этих позиций Роструд не является исключением. Поэтому главной целью деятельности Роструда можно назвать реализацию- государственной политики в области труда и содействия занятости населения.
Вместе с тем, установление других целей вызывает сомнения. Во-первых, такую обозначенную цель, как осуществление контрольной (надзорной), регистрационной, лицензионной и иной разрешительной деятельности, с учетом Положения можно было бы сформулировать, как осуществление контрольной (надзорной), регистрационной деятельности в сфере труда и занятости. Однако в такой формулировке это не цель, а скорее функция органа государства. В этом плане мы согласимся с учеными, считающими, что закрепить за органом, например, возможность осуществлять планирование — это значит определить управленческую функцию органа .
Понятие функции, ее содержание мы рассмотрим позднее, здесь же только отметим, что функция — это направление деятельности органа государства, и обозначать цель деятельности органа его функцией было бы неправильно. Поэтому из анализа пункта 1 Положения о том, что Роструд является «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров» , можно выделить цель его создания и деятельности — это обеспечение законности и правопорядка в сфере труда и занятости, а также удовлетворение потребностей физических или юридических лиц в государственных услугах в сфере труда и занятости.
Во-вторых, редакция еще одной предложенной, цели также позволяет утверждать о том, что она представляет собой задачу. Речь идет об обеспечении в установленном порядке информацией по предметам деятельности органа государства. В данном случае эту цель правильнее было бы назвать задачей Роструда и обозначить как обеспечение информацией о деятельности Роструда, в порядке, установленном Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» . В то же время целью следует назвать обеспечение взаимодействия
Компетенция Федеральной службы по труду и занятости
Одной из.таких профилактических мер можно назвать »проведение аттестации рабочих мест. В-настоящее время действуют административный регламент временного характера, устанавливающий, процедуру реализации Рострудом и государственными инспекциями, труда в субъектах РФ пункта 46 Порядка аттестации рабочих мест по условиям труда . Данная процедура состоит в получении и регистрации сведений о результатах проведения работодателями аттестации рабочих мест . Данная регистрация, производится специально уполномоченным должностным лицом инспекции в субъекте РФ; которое регистрирует поступающие от работодателей в инспекцию материалы аттестации рабочих мест.
Исследуя проблемьг осуществления Рострудом государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда, хотелось бьь остановиться на одном аспекте его деятельности, суть которого позволяет утверждать о необходимости устранения- конкретных дублирующих полномочий. Речь идет об определенных полномочиях Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее по тексту — Ростехнадзор): осуществление надзора и контроля за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также на объектах использования атомной энергии . Суть этих полномочий сводиться к надзору и контролю за соблюдением законодательства об охране труда теми организациями, работа которых связана с использованием недр, а также атомной энергии.
Согласно ст. 229 ТК РФ при наступлении несчастного случая в работе, влияющей на обеспечение ядерной, радиационной и технической безопасности на объектах использования атомной энергии, в состав комиссии включается также представитель территориального органа Ростехнадзора; при наступлении несчастного случая в организации или на объекте, подконтрольном территориальному органу Ростехнадзора, состав комиссии утверждается руководителем соответствующего территориального органа. Возглавляет комиссию представитель этого органа, а государственный инспектор труда является членом комиссии. При наступлении любых других несчастных случаев комиссию по их расследованию возглавляет государственный инспектор труда.
Стало быть, расследование любого несчастного случая происходит по одним и тем же нормам, и соответственно особенности расследования несчастных случаев зависят от объектов, где они произошли. Согласно этому и определяется председатель комиссии. Этот вывод натолкнул нас на мысль о необходимости пересмотра не только компетенции Роструда, но и его структуры. В целях исключения дублирования полномочий государственных инспекторов труда и инспекторов Ростехнадзора по расследованию несчастных случаев на производстве необходимо эти полномочия предоставить в полном объеме Роструду, а точнее федеральной инспекции труда, образовав в ней структурное подразделение (управление, отдел) по надзору и контролю за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также на объектах использования атомной энергии. Дублирующие полномочия следует изъять из компетенции Ростехнадзора.
Однако вернемся к внеплановым проверкам Роструда и отметим, что уже разработаны проекты административных регламентов, суть содержания которых сводится к детализации осуществления ими прав по контролю и надзору .
Эти регламенты устанавливают административные процедуры проведения внеплановых проверок.
Составление ежегодного плана проведения проверок происходит на основе данных Росстата о травматизме; данных, поступающих в Роструд и государственные инспекции труда в субъектах РФ, и сведений о выявленных причинах несчастных случаев.
Основанием проведения любой проверки является приказ (распоряжение) руководителя государственной инспекции труда в субъекте РФ, в« котором указываются не только сведения об уполномоченном на осуществление надзора должностном лице, но и предмет, сроки проведения проверки. Надо сказать, что положения ФЗ № 294, установившие наличие такого приказа, вполне согласуются с положениями ст. 356 ТК РФ и ст. 12 Конвенции МОТ № 81: инспектора труда, имеющие документы, удостоверяющие их полномочия, могут беспрепятственно проходить без предварительного уведомления и в любое время суток к любому работодателю, подпадающему под надзор инспекции.
В соответствии со ст. 9,10 ФЗ № 294 работодатель уведомляется за 3 рабочих дня о начале проведения плановой проверки и за 24 часа о проведении внеплановой проверки. Между тем, эти положения ФЗ № 294 необходимо рассматривать исключительно как рекомендательные, поскольку ст. 12 Конвенции МОТ № 81 закрепляет право инспектора на уведомление о своем присутствии, только если он не сочтет, что уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.
Выездная проверка проводится только после документарной и только в случае необходимости, если, например, отсутствуют полнота и достоверность, сведений, представленным работодателем. Для этого издается дополнительное распоряжение о проведении выездной проверки.
Обращают на себя внимание общие сроки проведения проверок. В соответствии со ст. 13 ФЗ №294 срок проведения плановых проверок не должен превышать более 20 рабочих дней, внеплановых в отношении субъектов среднего и малого предпринимательства — не более 50 часов в год (малые предприятия) и 15 часов в год (микропредприятия). Таким образом, инспектор труда вынужден вести почасовой учет рабочего времени проводимой проверки. Между тем, внеплановые проверки — это проверки по обращениям граждан (целевые проверки) и с учетом действующего законодательства срок их рассмотрения составляет 30 дней. На основании ст. 16 ФЗ № 294 копия акта о результатах внеплановой проверки в течение 5 рабочих дней направляется в прокуратуру по месту расположения объекта проверки.
Впервые в ст. 16 ФЗ № 294 обозначен срок обжалования акта и предписания инспектора труда руководителю инспекции труда в субъекте РФ - 15 дней с даты их получения. Заметим, что ст. 357 ТК РФ устанавливает 10-дневный срок обжалования предписания в суд. Согласно приказу № 127 руководитель в течение 10 дней рассматривает возражения работодателя и выносит мотивированное решение. Между тем, в соответствующем Административном регламенте обозначается 30- дневный срок рассмотрения со дня регистрации возражений работодателя . Думается, в регламент необходимо включить положение о 10-дневном сроке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) инспектора труда.
Принимая во внимание ст. 46 Конституции РФ, в суд может быть обжаловано предписание инспектора труда в порядке главы 25 ГПК РФ, но в то же время акт проверки обжаловать в суд невозможно, поскольку этот акт не является нормативным правовым актом и не лишает прав или возлагает обязанности на проверяемого работодателя. Акт проверки — это констатация выявленных нарушений работодателем законодательства о труде в отношении работников.
