Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний
1.1. Понятие и содержание основных элементов административно-правового статуса ФСИН России 16
1.2. История становление и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды 31
1.3. Административно-правовое положении органов управления местами заключения в зарубежных государственно-правовых системах 64
Глава 2. Современное состояние и перспективные направления совершенствования административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний
2.1. Правовое закрепление компетенций Федеральной службы исполнения наказаний 76
2.2. Организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса 102
2.3. Совершенствование правового положения ФСИН России в системе федеральных органов исполнительной власти 117
Заключение 132
Список использованной литературы
- История становление и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды
- Административно-правовое положении органов управления местами заключения в зарубежных государственно-правовых системах
- Организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса
- Совершенствование правового положения ФСИН России в системе федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) и ее структурные подразделения являются элементом правоохранительной системы страны и представляют собой целостную совокупность учреждений и органов, выполняющих функции по исполнению назначенных судом уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, а также судебных решений о применении меры уголовно-процессуального пресечения в виде содержания под стражей, охране и конвоированию осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
Функции, выполняемые ФСИН России – центральным органом управления уголовно-исполнительной системой (УИС), позволяют нам говорить не только о важности и значимости этого федерального органа исполнительной власти, но и о его сложной административно-правовой природе, раскрывающейся в том числе и в его административно-правовом положении. Являясь одним из институтов государства, ФСИН России призвана обеспечивать исполнение уголовных наказаний и выполнять задачу по соблюдению прав и свобод человека и гражданина в местах лишения свободы.
Сегодня роль ФСИН России как самостоятельного федерального органа исполнительной власти в осуществлении глубочайших административно-политических и социально-экономических преобразований в Российской Федерации в целом и в уголовно-исполнительной системе в частности объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует о том, что реформы в сфере исполнения уголовных наказаний могут дать необходимый эффект лишь в сочетании с научно обоснованной организацией деятельности как центральных, так и территориальных органов УИС, способных эффективно решать стратегические задачи по преобразованию (модернизации) мест лишения свободы и подходов к назначению и исполнению наказаний.
Несмотря на существенные изменения, произошедшие в стране в последние годы, Федеральная служба исполнения наказаний во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Она не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию России в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными.
Коренные изменения облика УИС России, обусловленные требованиями Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, требуют пересмотра в содержательном и нормативном смысле структуры ФСИН России и ее полномочий. В связи с этим научные разработки вопросов правового положения Федеральной службы исполнения наказаний в системе федеральных органов исполнительной власти представляют немалый теоретический интерес. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти сегодня до конца еще не разработана.
Названные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования по заявленной проблематике.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время различные аспекты деятельности ФСИН России получают достаточную разработку в научных исследованиях, которые направлены прежде всего на повышение эффективности контроля и надзора за реализацией полномочий учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
В научных исследованиях рассматривались вопросы реализации подразделениями уголовно-исполнительной системы своих отраслевых и вспомогательных полномочий, с привязкой на определение в той или иной степени статуса Федеральной службы исполнения наказаний, ее места среди правоохранительных органов. К таким исследованиям можно отнести работы А.А. Аксенова, А.В. Андреева, А.В. Василецкого, А.П. Коренева, С.Д. Казанова, Л.О. Максимовой, В.Ю. Пантелеева, В.А. Поникарова, А.Л. Ховралева, А.В. Михалева, А.Б. Южакова, В.И. Полубинского и др. Вместе с тем вектор научного поиска указанных авторов был в большей степени сосредоточен на рассмотрении внешних проявлений статусной роли органов внутренних дел.
Ряд диссертационных исследований был посвящен вопросам повышения эффективности деятельности УИС, например: В.М. Анисимков «Реформа системы управления органами, исполняющими наказание в виде лишения свободы (теоретические основы, механизм реализации)» (1994), В.М. Морозов «Государственная политика реформирования кадров правоохранительных органов России – социальная проблема и важнейший фактор стабилизации общества» (1996), Б.Б. Казак «Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности общества (теоретические и организационно-правовые аспекты)» (2000), П.Г. Городецкий «Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России» (2002),
В.И. Огородников «Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России» (2003), А.В. Паршков «Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе» (2006) и др.
Отдельную группу исследований составляют научные труды, посвященные организации и правовому регулированию деятельности центрального и территориальных органов управления УИС, среди них можно выделить работы Н.В. Колесника «Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний» (2010), С.О. Гурина «Организационно-правовые основы деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы» (2003), А.В. Протопопова «Организационно-правовые основы функционирования территориального органа ФСИН России» (2006), В.Т. Константинова «Административно-правовой статус территориального органа ФСИН России» (2009).
Исходя из изложенного, с одной стороны, можно сделать вывод о наличии значительного массива научной литературы, имеющей непосредственное отношение к теме представленного исследования, с другой стороны, следует констатировать отсутствие монографических трудов прикладного характера базовой направленности по интересующей нас проблематике, что подчеркивает значимость соответствующего системного исследования в современных условиях.
Объектом диссертационного исследования выступают теоретические и организационно-прикладные основы административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний, и практика их применения, научная литература по соответствующей проблематике, а также закономерности и особенности развития и совершенствования нормативно-правового регулирования административно-правового статуса центрального органа управления УИС.
Цель исследования заключается в разработке на основе системного анализа административно-правового статуса ФСИН России базовых теоретических понятий и категорий в рассматриваемой сфере, выработка аргументированных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы и практики реализации ФСИН России своих компетенций.
Для достижения цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:
– исследован понятийно-категориальный аппарат в области административно-правового статуса ФСИН России;
– проведен анализ истории становления и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды;
– на основе системного анализа зарубежного опыта государственного управления в пенитенциарной сфере внесены отдельные предложения по модернизации российской системы управления учреждениями и органами ФСИН России;
– исследованы и классифицированы компетенции Федеральной службы исполнения наказаний в системе государственных органов, выполняющих правоохранительные функции;
– рассмотрена организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса;
– выявлены проблемы в практической реализации административно-правового статуса ФСИН России и внесены конкретные предложения по его совершенствованию в современных условиях модернизации уголовно-исполнительной системы.
Методологическая база диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания предметов и явлений объективной реальности в их развитии, а также системный подход, определивший последовательность его проведения и логику построения сформулированных выводов, использованный в совокупности с общенаучными и частнонаучными методами познания.
Кроме того, использовались методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, способствовавшие получению большинства сформулированных выводов и наиболее ярко проявившиеся при разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования. Использование сравнительно-правового метода помогло выявить положительный опыт законодательства зарубежных государств по исследуемой теме. Применение метода научной абстракции позволило рассмотреть функционирование ФСИН России в направлении реализации ее полномочий. Конкретно-социологические методы (наблюдение, анкетирование, опрос экспертов, интервьюирование) способствовали выявлению ряда проблем, возникающих при организации исследуемого направления деятельности и разработке путей и механизмов, направленных на его совершенствование. Изучение проблем велось с позиции сравнительно-исторического анализа, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена трудами отечественных ученых в области теории права и административного права. При формулировании теоретических положений и практических выводов также использовались труды ведущих ученых в сфере уголовно-исполнительного права, социологии, науки государственного и муниципального управления, теории организации в сфере правоохранительной деятельности.
Нормативную базу исследования составили международные нормативные акты и документы, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, закрепляющие полномочия Федеральной службы исполнения наказаний в сфере государственного управления.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются официальные статистические сведения о деятельности ФСИН России в период с 2009 по 2013 год, характеризующие административно-распорядительную деятельность ФСИН России в сфере обеспечения безопасности УИС и реализации ФСИН России контрольно-надзорных полномочий. Автором проведено социологическое исследование в форме анкетирования 220 руководителей уголовно-исполнительной системы различного уровня из 20 территориальных органов Центрального, Северо-Западного, Приволжского и Сибирского федеральных округов, а также центрального аппарата ФСИН России. Проводились беседы с сотрудниками различных подразделений центрального аппарата ФСИН России с целью выявления проблем в организации деятельности и разработки предложений по их решению.
Для обеспечения объективности и всесторонности исследования полученные результаты сопоставлялись по сравниваемым позициям с данными выборочных исследований по стране в целом, а также со сведениями предыдущих исследований ученых.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что автором с качественно новых позиций, обусловленных реализацией основополагающих положений административной реформы, затрагивающих уголовно-исполнительную сферу функционирования государственного аппарата, на монографическом уровне исследованы вопросы определения содержательных и нормативных правовых основ административно-правового статуса ФСИН России. В данном контексте исследуемая проблема ранее не изучалась, что в определенной мере восполняет имеющиеся пробелы в теоретической разработке актуальных вопросов организационно-управленческого и функционального предназначения специфических органов государственного управления, призванных отправлять государственную правоохранительную политику.
Новым с научной точки зрения является авторский подход к рассмотрению заявленной в диссертационном исследовании проблемы в части анализа вопросов административно-правового статуса ФСИН России сквозь призму административной деятельности данного федерального органа исполнительной власти, что, с одной стороны, позволяет учесть условия внешней среды функционирования ФСИН России и современные реалии, в которых реализуются компетенции данного органа государственного управления, а с другой – рассмотреть содержание основных элементов административно-правового статуса ФСИН России с организационной точки зрения в динамике развития социально-политических процессов.
Критерию научной новизны отвечают авторские определения «административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний», «административная правосубъектность ФСИН России», «административная деятельность ФСИН России», предложенные диссертантом элементы административно-правового статуса центрального органа управления уголовно-исполнительной системы, классификации компетенций Федеральной службы исполнения наказаний, а также предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего реализацию ФСИН России отдельных компетенций в административно-правовой сфере.
Более конкретно новизна проведенного исследования отражена в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний представляет собой закрепленные в действующем административном законодательстве компетенции в форме совокупности взаимообусловленных задач, функций и полномочий данного федерального органа исполнительной власти, во внутриорганизационной и внешней сферах государственного управления.
2. Элементами административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний, которые в совокупности образуют его структуру, являются:
а) компетенции ФСИН России как элемента системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
б) общие и специальные цели создания и функционирования ФСИН России;
в) публичные задачи, решение которых возлагается на Федеральную службу исполнения наказаний;
г) государственные функции, выполняемые ФСИН России в соответствующей сфере деятельности;
д) общие и специальные административные права (полномочия) ФСИН России;
е) общие и специальные ограничения административных прав (полномочий) Федеральной службы исполнения наказаний.
3. Классификация компетенций Федеральной службы исполнения наказаний:
по источнику права:
а) компетенции ФСИН России, закрепленные в федеральных законах;
б) компетенции Федеральной службы исполнения наказаний, регламентируемые подзаконными нормативными правовыми актами;
по функциональным направлениям деятельности:
а) компетенции ФСИН России в сфере обеспечения исполнения уголовных наказаний;
б) компетенции ФСИН России в сфере исполнения мер уголовно-процессуального пресечения;
в) компетенции ФСИН России в области контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности;
г) компетенции ФСИН России в области взаимодействия с институтами гражданского общества, другими государственными структурами и органами местного самоуправления;
д) компетенции во внутриорганизационной сфере и области самообеспечения органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
4. Административная деятельность ФСИН России представляет собой регулируемую административно-правовыми нормами организационно-управленческую деятельность структурных подразделений и должностных лиц центрального аппарата ФСИН России, реализуемую в правовых и неправовых формах во внутриорганизационной (структурное построение системы органов и учреждений ФСИН России, управленческая деятельность руководителей УИС различного уровня, дисциплинарное производство и др.) и внешней (организация производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам на действия (решения) должностных лиц УИС, административно-правовое взаимодействие ФСИН России с правоохранительными органами, органами государственной власти, местного самоуправления и институтами гражданского общества) сферах в процессе реализации закрепленных в законодательстве правоприменительных и контрольно-надзорных компетенций.
5. В части административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний целесообразно конкретизировать отдельные функции, возлагаемые на данный федеральный орган исполнительной власти: необходимо внести дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», выделив в качестве отдельных самостоятельных функций, возлагаемых на ФСИН России, функции по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных учреждениям и органам УИС и координации деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по установлению административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы.
6. В целях упорядочения реализации административно-юрисдикционной компетенции ФСИН России обосновывается авторская позиция о необходимости разработки и утверждения ведомственных нормативных правовых актов в форме приказов ФСИН России, регламентирующих: полномочия должностных лиц УИС по применению административного задержания, оборудование специально отведенных помещений уголовно-исполнительной системы для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, порядок хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении, проекты которых представлены в диссертационном исследовании.
7. Дополнительного административно-правового обеспечения требует реализация ФСИН России разрешительных, контрольных и надзорных компетенций в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы, а также компетенции надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации. В связи с этим необходимы разработка и утверждение ведомственных административных регламентов ФСИН России по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы и надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования определяется его результатами, которые дополняют и расширяют имеющееся в науке представление об административно-правовом статусе ФСИН России как самостоятельного федерального органа исполнительной власти.
Разработанные автором теоретические положения расширяют представление об истории становления и развития отечественной системы управления местами заключения, зарубежной доктрине административного регулирования в пенитенциарной сфере, классификациях компетенций Федеральной службы исполнения наказаний. Отдельные положения настоящего исследования могут послужить базой для дальнейших исследований отдельных направлений функционирования центрального органа управления УИС, таких как организация внешнего взаимодействия ФСИН России с другими государственными структурами и институтами гражданского общества, реализация ФСИН России правоприменительных и контрольно-надзорных полномочий и др.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового статуса ФСИН России направлены на повышение эффективности реализации Федеральной службой исполнения наказаний своих компетенций в сфере исполнения уголовных наказаний.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут использоваться: при совершенствовании соответствующих нормативно-правовых актов (автором разработаны: предложения по внесению изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»; проекты ведомственных нормативных правовых актов ФСИН России, направленных на реализацию Федеральной службой исполнения наказаний отдельных элементов своего административно-правового статуса); в практической деятельности центрального аппарата УИС и территориальных органов ФСИН России; в государственных образовательных организациях высшего и дополнительного профессионального образования ФСИН России, осуществляющих подготовку специалистов для уголовно-исполнительной системы.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Отдельные положения работы получили апробацию в выступлениях автора на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах: «Актуальные вопросы административного и административно-процессуального законодательства, регулирующего деятельность уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования» (Рязань, 2010), «Развитие науки административного права» (Москва, 2010), «Кутафинские чтения: Правовое развитие России: теория и практика» (секция административного права) (Москва, 2011), «Правовое обеспечение административной деятельности в уголовно-исполнительной системе: состояние, проблемы, перспективы» (Рязань, 2012), Административно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний (Рязань, 2013).
Ряд ключевых содержательных компонентов диссертации нашли свое отражение в научных статьях, опубликованных в научных журналах, включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс Академии ФСИН России, Кузбасского и Воронежского институтов ФСИН России, Санкт-Петербургского института повышения квалификации работников ФСИН России и используются при проведении учебных занятий по дисциплинам «Административное право», «Организация управления в УИС» на высших академических курсах Академии ФСИН России в системе ведомственного дополнительного образования, а также на факультете управления при реализации магистерской программы по направлению подготовки «Менеджмент» для специалистов, зачисленных в резерв управленческих кадров ФСИН России, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Материалы диссертационного исследования в форме предложенных автором проектов ведомственных нормативных актов внедрены в деятельность правового управления Федеральной службы исполнения наказаний. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных научных статьях, а также обсуждались с практическими работниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы различных регионов в процессе рабочих выездов на места.
Структура и объем диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования, его содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
История становление и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды
Проблема определения содержания административно-правового статуса органа исполнительной власти в научной литературе остается одной из самых дискуссионных. По словам Т.Б. Макаровой «на сегодняшний день мы можем констатировать слабую разработанность понятийного аппарата административно-правового статуса органа государственной власти, отсутствие единой концепции в понимании его сущности и элементарной структуры. Между тем от того, что понимается под правовым статусом органа государственной власти вообще и его административно-правовым статусом в частности, какие, в каком порядке и в какой последовательности элементы включаются в его структуру, как они соотносятся между собой, в силу каких интегративных свойств эти элементы находятся во взаимно детерминированном состоянии и приводятся в реальное взаимодействие, зависит дальнейшее развитие фундаментальных категорий и понятий теории управления, имеющих важное теоретико-методологическое значение. Сугубо теоретические проблемы понимания категории правового статуса коллективного субъекта из плоскости теории все больше переходят в плоскость конкретных правоотношений, затрагивая при этом интересы всего общества, территориально-государственных образований, конкретных индивидов» .
В целях детального рассмотрения основных элементов административно-правового статуса ФСИН России, на наш взгляд,
Макарова Т.Б. Категориальный анализ понятия «административно-правовой статус органов исполнительной власти» (методология вопроса) // Государственная власть и местное самоуправление.. необходимо более детально разобраться с такими базовыми категориями, как «статус», «правовой статус», «административно-правовой статус» и др. Статус (лат. status «состояние, положение») - абстрактный многозначный термин, в общем смысле обозначающий совокупность стабильных значений параметров объекта или субъекта. С упрощённой точки зрения статус субъекта - это его состояние либо позиция, ранг в любой иерархии, структуре, системе. Правовой статус - установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей. Термин «административный», в свою очередь, происходит от латинского слова administratio - управление, т. е. речь идет о правах и обязанностях субъекта в сфере управления.
Е.А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность юридических прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством .
Соответственно под статусом субъекта права или правовым статусом субъекта в науке административного права понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей".
По признанию ведущих ученых в области теории права (С.С. Алексеева, P.O. Халфиной и др.), смыслу понятия «статус» в полной мере соответствует то стабильное, основополагающее начало в правовом состоянии субъекта, которое включает в себя правосубъектность в единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями. Конкретные же права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе1. Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус органов исполнительной власти посредством предложенной им теории компетенции". Компетенция, по его мнению, выступает базовым понятием административно-правового положения коллективных субъектов, родовым по отношению к другим статусным элементам. Как нам представляется подобный подход к рассмотрению вопросов административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний является наиболее предпочтительным.
Применительно к органам исполнительной власти речь идет о том, что таковые представляют организационный механизм, основное назначение которого - практическая реализация гражданских прав и свобод. Основным элементом этого организационного механизма как раз и является компетенция государственного органа. В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа понимается как юридически закрепленное за ним право и одновременно, как правило, обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа".
Административно-правовое положении органов управления местами заключения в зарубежных государственно-правовых системах
В Англии сформировалась специфическая система наблюдения и контроля за тюремной службой, в центре которой находится управление Главного тюремного инспектора Министерства внутренних дел. Управление Главного тюремного инспектора является независимым по отношению к тюремной службе и осуществляет ежегодные плановые и внеплановые проверки состояния дел во всех учреждениях тюремной службы, материалы которых докладываются Государственному секретарю, а в отдельных случаях заслушаются парламентом.
Важнейшую роль в организации общественного контроля за тюрьмами Англии и Уэльсе играют комитеты посетителей. Эта структура осуществляет не только общественный контроль за исполнением наказаний в виде лишения свободы, но и определенные общественные управленческие функции в тюрьмах. Отличительной особенностью английской тюремной службы является то, что деятельность этой общественной структуры имеет четкую правовую основу, задачи и функции комитета посетителей определены Тюремными правилами.
Основными задачами комитета посетителей в тюрьме является наблюдение за состоянием тюремных помещений, управлением учреждения, а также обращением с заключенными. Комитет посетителей делает проверки и докладывает их результаты Государственному секретарю. Доклады готовящиеся этими организациями, имеют существенное значение в определении эффективности руководства исправительными учреждениями и, что немаловажно, публикуются в средствах массовой информации.
Деятельность тюрем во Франции регулируется Уголовно-процессуальным кодексом. Руководство тюрьмами осуществляет Министерство ЮСТИЦИИ. Как правило, вместительность французских центральных тюрем не превышает 500 мест, но есть и учреждения большей наполняемости. В соответствии со ст. 719 УПК все заключенные в центральных тюрьмах на ночь должны изолироваться друг от друга. Однако на практике это чаще всего не соблюдается по причине переполненности тюрем. 22 июля 1992 г. Национальное Собрание и Сенат приняли, а Президент Французской Республики утвердил четыре закона, которые в совокупности образовали новый Уголовный кодекс Франции, введенный в действие в 1994 г. Основными концептуальными идеями уголовно-правовой реформы стали более полное обеспечение защиты прав человека, последовательное проведение в жизнь принципов правового государства, приведение законоположений в соответствие с новыми социальными потребностями в области борьбы с преступностью, гуманизация уголовной ответственности и наказания1. Новый Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс (раздел 5 «Исполнительное производство») 1958 г. с последующими изменениями и дополнениями, а также правительственный декрет от 23 февраля 1959 г. (по своему содержанию своего рода пенитенциарный кодекс), составляют правовую базу, регламентирующую применение уголовных наказаний во Франции".
Исполнение наказаний во Франции основано на применении прогрессивной системы и включает в себя центральные и местные тюрьмы для взрослых осужденных и специальные исправительные учреждения для несовершеннолетних преступников. Лица, осужденные на срок свыше одного года лишения свободы, направляются для отбывания наказания в центральные тюрьмы, осужденные на срок менее одного года - в местные тюрьмы. Первоначально, с целью привыкания к тюремному режиму и условиям изоляции, осужденные содержатся в одиночных камерах (не более 45 суток), где они тщательно изучаются представителями администрации, после чего к ним применяются меры, соответствующие определенной ступени прогрессивной системы, которая складывается из следующих этапов: 1) одиночное заключение с классификацией на исправимых, неисправимых, сомнительных; 2) установление порядка, при котором исправимые осужденные днем работают вместе, ночуют в одиночных камерах; 3) увеличение количества льгот; 4) переход на полусвободный режим (с возможностью трудиться за пределами тюрьмы и посещать родственников); 5) условное освобождение за хорошее поведение.
Местные тюрьмы создаются в каждом департаменте. Они включают в арестные дома, исправительные центры и предназначены для содержания лиц, заключенных под стражу, а также осужденных за малозначительные преступления.
Одной из особенностей пенитенциарной системы Франции можно считать существование частных заведений исполнения наказания для несовершеннолетних преступников. Создаются они благотворительными организациями и религиозными общинами, но государство постоянно держит их в поле зрения.
Другой особенностью пенитенциарной деятельности во Франции является роль судей в исполнении наказания. Закон предоставляет им большие полномочия в сокращении сроков лишения свободы, а также в применении условного освобождения.
Все учреждения, предназначенные для отбывания лишения свободы сроком свыше одного года, называются тюрьмами, но в них различный режим: в одних применяется так называемая прогрессивная система организации отбывания наказания, в других - оборнская система. Разнообразие режимов и методов обращения с заключенными обусловлено не только особенностями вида лишения свободы и контингента осужденных, но и тем, что французский УПК предоставил право организовывать отбывание наказания в центральных тюрьмах в соответствии с внутренними правилами данного учреждения.
Организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса
Была проведена оценка 82 административных регламентов, включая и наш вышеназванный регламент, на соответствие установленных законодательством параметров и сделан вывод о том, что для приведения всех обследованных административных регламентов в соответствие действующему законодательству, улучшения практики их применения, а также в целях дальнейшей оптимизации административных процедур необходимо внесение в регламенты тех или иных изменений.
Результат мониторинга административного регламента ФСИН России показал, что описание перечня и форм документов, необходимых для исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей, регламентом не предусмотрено. Поэтому в качестве рекомендации для устранения этого несоответствия предложено внести в регламент дополнение, предусматривающее, что обращение может быть подано в свободной (произвольной) форме.
В настоящее время с учетом выявленных замечаний Министерством юстиции Российской Федерации утвержден новый административного регламента предоставления государственной услуги по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей .
В 2005 году был разработан и внедрен еще один административный регламент, носящий, однако, внутриведомственный характер -административный регламент исполнения государственных функций по
Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей: Приказ Минюста России от 29.06.2012 № 125 (ред. от 23.08.2012) // Российская газета. №180. 08.08.2012. Разработка административных регламентов исполнения других государственных функций в настоящее время Федеральной службой не предусматривается.
Что же касается вопроса о разработке административных регламентов предоставления иных государственных услуг, то ФСИН России такие услуги не предоставляет. Соответственно и какого-либо участия в проектах по созданию многофункциональных центров предоставления государственных услуг, предоставления услуг в электронной форме не принимала и не принимает.
Учитывая приоритеты реализации административной реформы, ФСИН России продолжала работу по внедрению информационно-коммуникационных технологий, ведомственному планированию по результатам основных направлений деятельности, совершенствованию результативности использования средств бюджета, совершенствованию уголовно-исполнительного законодательства, правового обеспечения деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, повышению эффективности взаимодействия ФСИН России и ее территориальных органов с органами государственной, власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Так, в частности, Федеральным законом от 06.06.2007 № 91-ФЗ «О внесении изменений в статьи 103 и 141 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы"« была создана законодательная база реформирования производственного сектора УИС, совершенствования системы трудовой занятости и профессионального обучения осужденных в целях решения, в первую очередь, социальных задач, связанных с адаптацией осужденных к нормальной жизни и работе после освобождения. В соответствии с этим была начата и сейчас находится в стадии завершения работа по реформированию промышленного сектора уголовно-исполнительной системы - ликвидация предприятий исправительных учреждений и создание на их базе центров трудовой адаптации осужденных, лечебно-производственных и учебно-производственных мастерских, а также федеральных государственных унитарных предприятий.
Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации получили право посещения без специального разрешения для осуществления контроля учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов, в пределах границ соответствующих территорий (Федеральный закон от 19.06.2007 № 104-ФЗ).
Для совершенствования государственного управления в сфере юстиции был изменен порядок представления ходатайств о помиловании и соответствующих сведений Президенту РФ (Указ Президента РФ от 16.03.2007 №359).
В рамках реализации мероприятий по реформированию УИС в соответствии с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р (далее - Концепция), завершен ее первый этап.
В 2012 году органами государственной власти Российской Федерации приняты 9 федеральных законов, 1 указ Президента Российской Федерации, 9 нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регламентирующих деятельность УИС.
Совершенствование правового положения ФСИН России в системе федеральных органов исполнительной власти
Средний размер камерной площади, приходящейся на одного человека, содержащегося под стражей в следственных изоляторах и помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, составил 4,4 кв. м.
Осуществляется перепрофилирование 6 воспитательных колоний в воспитательные центры, в которых продолжается апробация модели воспитательного центра - учреждения нового вида для отбывания наказания несовершеннолетними осужденными.
С учетом европейских стандартов содержания лиц, заключенных под стражу, проведена корректировка норм проектирования следственных изоляторов.
Обеспечен принцип прозрачности в работе комиссий по оценке поведения осужденных (далее - комиссии) в рамках системы «социальных лифтов».
Особо хотелось бы обратить внимание на такое направление деятельности по реализации административной реформы, как разработка эффективных мер по противодействию коррупции в уголовно-исполнительной системе.
W12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений, в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"«, согласно которому, в частности, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации было дополнено новой статьей, устанавливающей ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в органах внутренних дел и, следовательно, в уголовно-исполнительной системе.
Еще одной задачей административной реформы, которую также предстоит решать ФСИН России - это необходимость достижения прозрачности и эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти со структурами гражданского общества, подотчетности и прозрачности государственного аппарата.
В этой связи считаем необходимым разработать и утвердить типовые регламенты взаимодействия с такими органами, выполняющими правоохранительные функции, как ФСКН России, ФСБ России. О необходимости дополнительного административно-правового обеспечения взаимодействия структурных подразделений ФСИН России высказались 54 % респондентов1.
Требует дополнительного административно-правового обеспечения и реализация ФСИН России отдельных контрольных компетенций, в части осуществления разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы, а также функции надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской форме приказов Министерства юстиции Российской Федерации ведомственные административные регламенты ФСИН России по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы и надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации. В целях реализации закрепленного в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами ФСИН России, как одной из функций Федеральной службы исполнения наказаний, составляющей отдельный элемент административно-правового статуса данного федерального органа исполнительной власти необходимо осуществить следующую нормотворческую деятельность, в частности: 1) внести дополнение в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» в части выделения в качестве самостоятельной функции ФСИН России функцию по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных учреждениям и органам УИС. 2) в настоящее время перечень должностных лиц учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях существует и регламентирует полномочия сотрудников ФСИН России в данной сфере. Однако он не учитывает изменений действующего законодательства и нуждается в переработке в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; 3) представляется необходимым внести в пункт 5 части 5 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменения следующего содержания: 5) должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19.3, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7, 19.12, частью 1 статьи 20.25 настоящего Кодекса. Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с настоящим пунктом, утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний»; 4) в целях повышения эффективности деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы по применению КоАП РФ ФСИН России требуется издание ведомственных нормативных документов, регламентирующих: полномочия должностных лиц УИС по применению административного задержания , оборудование специально отведенных помещений уголовно-исполнительной системы для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение , - порядок хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении .
Дополнительного административно правового обеспечения со стороны Федеральной службы исполнения наказаний требуют правовой институт административного надзора за осужденными, отбывшими уголовное наказание, в частности: «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» компетенцией ФСИН России в сфере координации деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по установлению административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы. 2) в целях практической реализации положений Федерального закона от 6 апреля 2011 года № 64-ФЗ, необходимо разработать и направить в территориальные органы УИС методические рекомендации (либо инструкцию) закрепляющую алгоритм деятельности администрации исправительных учреждений по подготовке необходимых материалов для установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы.
