Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и содержание административно-правового статуса должностного лица 13
1. Развитие понятия должностного лица в правовой науке и законодательстве 13
2. Виды должностных лиц в системе государственной службы и содержание их административно-правового статуса .34
3. Организация служебной деятельности и место в ней должностных лиц .67
Глава II. Функции, полномочия и дисциплинарная ответственность должностного лица как субъекта административного права 80
1. Функции должностных лиц как субъектов административного права 80
2. Полномочия должностных лиц как субъектов административного права .95
3. Проблемы дисциплинарной ответственности должностных лиц как субъектов административного права 117
Заключение 155
Список использованных источников и литератруры .
- Виды должностных лиц в системе государственной службы и содержание их административно-правового статуса
- Организация служебной деятельности и место в ней должностных лиц
- Полномочия должностных лиц как субъектов административного права
- Проблемы дисциплинарной ответственности должностных лиц как субъектов административного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из условий построения в Российской Федерации правового демократического государства является наличие действенной системы государственного управления. От того, как будет организовано управление важнейшими сферами общественной жизни, в немалой степени зависит экономическое состояние государства и общее благосостояние населения. При этом не подлежит сомнению, что результативность функционирования государственной власти определяется организацией государственного аппарата и, прежде всего качеством составляющих его управленческих кадров – должностных лиц.
Представляется, что административное право как отрасль, регулирующая преимущественно управленческие отношения, должна адекватно реагировать на указанную зависимость и поэтому не может обойти своим вниманием полноценное изучение правовых основ организации государственной службы и, прежде всего правового положения должностных лиц.
Обостряет необходимость административно-правовых исследований в указанной области и то, что в теории административного права и в административном законодательстве имеется немало спорных вопросов, связанных с регламентацией административно-правового статуса должностного лица. Прежде всего, следует отметить, что в отечественной юридической науке понятие должностного лица преимущественно рассматривается с точки зрения отдельных отраслей права (конституционного, уголовного, трудового, муниципального и т.п.). Однако полноценного общеюридического понятия должностного лица наукой до сих пор не выработано. Представляется, что такое понятие должно быть сформулировано именно административным правом, поскольку основное функциональное применение компетенция должностного лица находит именно в административных правоотношениях. Нельзя не отметить и то обстоятельство, что среди ученых и практиков отсутствует единое понимание в определении круга субъектов, именуемых должностными лицами, – положения современной науки административного права позволяют включить в число должностных лиц, не только некоторые категории государственных и муниципальных служащих, но и отдельные группы служащих негосударственных и международных организаций. Кроме того, современной наукой административного права не выработано единых требований к объему функций и полномочий должностных лиц, порядку привлечения их к дисциплинарной, а в некоторых случаях и к административной ответственности.
Актуальность темы диссертационного исследования усиливает и тот факт, что в настоящее время правовая регламентация отношений с участием должностных лиц заметно обновилась. В настоящее время ведется работа по подготовке федеральной программы реформирования системы государственной службы на последующие годы. Учитывая принятие указанных нормативных актов, основные достижения административно-правовой науки в области определения правового положения должностного лица, выработанные в советский и ранний российский периоды, требуют качественного переосмысления.
Эти и некоторые другие обстоятельства и послужили основанием для проведения теоретической разработки проблемных вопросов, связанных с административно-правовым статусом должностного лица. Таким образом, актуальность, сложность и многоплановость перечисленных выше проблем определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. По исследуемой теме был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Аникитин А.А. «Административно-правовой статус должностного лица» (М., 2009); Бодровой Н.В. «Административная ответственность должностных лиц» (Саратов, 2001); Бакун В.М. «Aдминиcтpaтивнo-правовой статус служащих правоохранительной службы» (М., 2006); Ермоленко М.В. «Административная ответственность должностных лиц» (Нижний Новгород, 2004); Кононова П.И. «Административная ответственность должностных лиц» (М., 1993); Куртяка И.В. «Правовой статус должностного лица в системе органов внутренних дел» (СПб., 1998); Магеры А.А. «Правовой статус должностных лиц таможенных органов Российской Федерации» (М., 2001); Марьяна А.В. «Aдминиcтpaтивнo-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации» (М., 2006); Чаннова С.Е. «Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2000) и др.
В защищенных диссертациях по проблеме правового статуса должностных лиц в сфере государственного управления акцент сделан преимущественно на проблемы их административной ответственности, а также на раскрытие их правового положения применительно к правоохранительной деятельности. Кроме того, в ранее защищенных диссертациях внимание обращается лишь на отдельные аспекты административно-правового статуса должностных лиц, а иные составляющие их правового положения, в частности, такие как гарантии, функции и полномочия, а также вопросы их дисциплинарной ответственности рассматриваются лишь второстепенно.
Автор представленной диссертации рассматривает административно-правовой статус должностных лиц максимально системно с широким охватом всех составляющих, которые включаются в такой феномен как правовое положение должностных лиц в системе государственного управления. Кроме того, в настоящее время должностными лицами как субъектами административного права должны быть признаны гораздо большее количество лиц, а не только те из них, которые осуществляют свою трудовую или служебную деятельность в органах государственной власти или управления.
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что, несмотря на то, что проблемы правового статуса должностных лиц были предметом научного анализа, говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработан эффективный административно-правовой механизм реализации правового статуса должностного лица в сфере государственного управления, пока нет весомых оснований. Таким образом, как уже отмечалось, проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Теоретическая база исследования. Проблема правового статуса должностных лиц, ранее исследовались в научной литературе по административному праву. В частности, этому вопросу были посвящены работы: Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.Л. Засова, А.А. Гришковца, А.И. Елистратова, А.П. Коренева, В.А, Koзбaнeнкo, М.В. Костенникова, А.Н. Костюкова, А.В. Куракина, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, С.П. Маврина, А.Ф. Ноздрачева, М.В. Преснякова, И.Н. Пахомова, Ю.А. Петрова, Г.Е. Петухова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, В.Г. Чмутова, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др.
Обозначенные авторы создали добротную теоретическую основу исследования обозначенной проблемы, которая с успехом была использована в ходе подготовке представленной работы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации административно-правового статуса должностных лиц.
Предметом диссертационного исследования является комплекс проблем научного и прикладного характера, связанных с реализацией должностным лицом своего правового положения в сфере государственного управления.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие содержания и механизма реализации административно-правового статуса должностного лица, а также разработка на этой основе предложений по ее совершенствованию.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач, так в работе:
– осуществлен анализ формирования категории должностного лица в отечественном законодательстве и науке административного права;
– сформулировано понятие должностного лица, а также содержание его административно-правового статуса;
– выявлено место должностных лиц в системе государственно-служебных отношений;
– обосновано содержание организационно-распорядительных функций должностных лиц как субъектов административного права;
– раскрыто служебные полномочия должностного лица в административных правоотношениях;
– разработан процессуальный механизм привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности;
– сформулированы предложения по совершенствованию механизма реализации административно-правового статуса должностного лица.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, общефилософские методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), а также методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая и информационная база исследования составители обзоры Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, касающиеся деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2011-2014 гг., касающиеся рассмотрения дел об административных правонарушениях в отношении должностных лиц. При проведении исследования было проанализировано 253 дела об административных правонарушениях, а также рассмотрено 342 протокола об административных правонарушениях, в соответствии с которыми возбуждались дела об административных правонарушениях в отношении должностных лиц различных органов государственного управления. В ходе исследования были использованы материалы анкетирования должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной службы судебных приставов относительно оптимальности нормативного закрепления их процессуальных полномочий при составлении протоколов об административных правонарушениях и применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Научная новизна диссертации. В работе определены основные этапа развития законодательства и учения о должностных лицах в административном праве, определены критерии классификации должностных лиц, а также раскрыта организация служебной деятельности и место в ней должностных лиц. В диссертации обоснована теоретическая и практическая значимость единого определения понятия должностного лица в системе государственной и муниципальной службы, определен оптимальный объем функций и полномочий должностного лица. Также в исследовании сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового регулирования применения к должностным лицам мер дисциплинарной ответственности.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
1. В истории развития законодательства и правовой науки о должностных лицах можно выделить следующие этапы: до 1917 г., в котором господствовало предельно расширительное толкование понятие «должностное лицо»; с 1917 г. по 1922 г. - период законодательного закрепления понятия должностного лица, приравненного к понятию «служащий»; с 1922 г. по 1949 г. период противоборства расширительной и ограничительной тенденций в развитии рассматриваемого понятия; с 1949 г. по начало 90-х гг. XX в. период, ознаменованный принципиальной победой ограничительной тенденции; с начала 90-х гг. XX в., в котором начался процесс переосмысления данного понятия с учетом коренных изменений законодательства о государственной службе и законодательства об административных правонарушениях.
2. Под административно-правовым статусом должностного лица следует понимать регламентированный законодательными и подзаконными нормативными актами комплекс прав, обязанностей и ответственности (этической и юридической), обеспеченный реальными гарантиями его реализации.
3. В качестве единого (унифицированного) определения должностного лица предлагается понимать под ним служащего, занимающего должность в органе государственного или муниципального управления на основании общих или специальных нормативных актов, исполняющего организационно-распорядительные функции по реализации компетенции данного органа, наделенного специальными властными (распорядительными) полномочиями, выражающимися в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия, и несущего в связи с этим повышенную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
4. Для обеспечения единого направления развития государственной и муниципальной службы в теории и в законодательстве целесообразно формирование понятия «публичная служба», под которым понимается профессиональная деятельность должностных лиц по исполнению полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для унификации законодательства о публичной службе предлагается принять федеральный закон «Об основах публичной службы Российской Федерации», который бы отразил в своем содержании общие права, обязанности, гарантии, правоограничения и другие элементы правового статуса должностных лиц публичной службы.
5. Отличительной особенностью должностных лиц в системе публичных (государственных и муниципальных) служащих является выполнение ими организационно-распорядительных функций, проявляющихся в установлении правил поведения, обязательных к исполнению иными субъектами права и направленных на реализацию компетенции соответствующего органа государственного или муниципального управления.
Организационно-распорядительные функции должностного лица проявляются в функции планирования, функции организации, функции контроля и функции представительства.
6. Под полномочиями должностного лица следует понимать определенные властвующие возможности и обязанности должностного лица в отношении сфер общественной жизни и государственного устройства, составляющих его функции и задачи.
Представляется необходимым выделить следующие общие полномочия должностных лиц: издание приказов и распоряжений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены; подписание документов, создающих определенные юридические последствия; осуществление контроля в порядке служебной подчиненности; наложение дисциплинарных взысканий в порядке служебной подчиненности; применение мер административной ответственности в отношении неподчиненных им физических лиц.
7. Наиболее распространенным видом юридической ответственности, к которому привлекаются должностные лица, является дисциплинарная ответственность. В государственно-служебных отношениях дисциплинарная ответственность выполняет публично-правовые функции, поскольку дисциплинарный проступок прямо или косвенно затрагивает интересы всей государственной службы в целом.
При совершенствовании законодательства о применении дисциплинарных взысканий законодателю следует сосредоточиться на следующих предложениях: предоставить представителю нанимателя не право, а обязанность привлекать должностное лицо к дисциплинарной ответственности при обнаружении совершенного им дисциплинарного проступка; усилить роль локального правового акта о возбуждении дисциплинарного производства; более подробно регламентировать учет применения мер дисциплинарной ответственности; усложнить порядок снятия дисциплинарных взысканий.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе раскрыто содержание административно-правового статуса должностного лица, сформулировано авторское определения должностного лица как субъекта административного права, а также определено место должностных лиц в организации и осуществлении служебных отношений. В диссертации определены критерии классификации должностных лиц как субъектов административного права. В работе теоретически обоснованы и раскрыты этапы становления и развития законодательства, а также научных концепций относительно статуса должностного лица.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения, направленные на совершенствование нормативно правового закрепления административно-правового статуса должностных лиц как субъектов административной юрисдикции. В работе сформулированы предложения, касающиеся внесения изменений в законодательство о государственной гражданской службе в части закрепления понятия должностного лица применительно к государственно-служебным отношениям.
В диссертации также обосновывается необходимость нормативного закрепления единого понятия «должностного лица» в административном праве. Результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс Социально-правового института экономической безопасности, а также в учебный процесс Московского гуманитарного университета и используются в названных образовательных учреждениях при преподавании административного права. Отдельные положения работы использованы в праткической деятельности ООО «Региональная правовая компания».
Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «20-летие Конституции Российской Федерации: проблемы и перспективы российского законодательства» (Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина, г. Москва, 2013 г.); «Актуальные вопросы административного и информационного права» (Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, 2013 г.); «20 лет Конституции Российской Федерации: доктрина и практика» (г. Орел, 2013 г.), «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодарский университет МВД России, 2014).
Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в десяти научных публикациях, пять из которых опубликованы в журнале, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Виды должностных лиц в системе государственной службы и содержание их административно-правового статуса
В последние годы для теории права и правоприменительной деятельности не теряет актуальности проблема выявления юридического со держания понятия «должностное лицо», определения его административно правового статуса. В связи с активизацией правотворческой деятельности эта проблема из года в год получает новую основу для дальнейшей научной разработки. Отсутствие в отечественном законодательстве о государственной службе единого понятия «должностное лицо», различное его понимание в отдельных нормативных актах в совокупности приводит к снижению эффективности реализации административно-правовых норм, что сказывается на низком качестве регламентации управленческой деятельности, государственно-служебных отношений, прав и обязанностей граждан в сфере управления. Такое положение негативно сказывается и на регламентации юридической ответственности должностных лиц (в частности, административно-правовой и дисциплинарной).
Представители разных отраслей права уже высказывали идею о необходимости формулирования единого для различных отраслей определения понятия «должностное лицо»1. Попытки сформулировать такое понятие должностного лица «предпринимались неоднократно: исследованию правового статуса должностного лица посвящены десятки работ»2. Однако единого определения на сегодняшний день в юридической науке так и не сформулировано. Как отмечается в одном из известных учебников административного права термин «должностное лицо» в законодательстве употребляется не как общее, а как специальное понятие, что отражает наличие многих противоречий в законодательстве3.
За всю историю развития понятия должностного лица в советском и новом российском законодательстве, а также в юридической доктрине науке можно выделить, на наш взгляд, три принципиальные особенности: - в дореволюционных источниках понятие «должностное лицо» хотя и использовалось, но было малоисследованным со стороны административистов и государствоведов; - в советский период развития нашего государства понятие «должностное лицо» получило более широкое распространение, но при этом все попытки его толкования предпринимались преимущественно законодателем, а не учеными-юристами; - в современной России понятие «должностное лицо» применяется в основном в уголовном праве. Эти три особенности отразились на всем последующем развитии исследуемого понятия и привели к следующему.
Во-первых, понятие «должностное лицо», которое изначально отождествлялось с понятием «чиновник»4, в результате вольной и разнообразной законодательной работы приобрело иной смысл. В результате то, что современная правовая наука вкладывает в это понятие, уже во многом не напоминает его первоначальное значение. Поэтому очень важным было бы считать, что сам термин «должностное лицо» семантически неверен. Его уточнение позволило бы снять множество проблем – прежде всего его неверное толкование со стороны представителей юридической науки. Ведь нередко многие ошибочно применяют этот термин в отношении всех государственных служащих без исключения, основываясь при этом на том, что любой государственный служащий занимает должность5. Однако в данном случае следует сразу оговорить, что нельзя применить семантический анализ к термину «должностное лицо». Используя в каком-либо нормативном акте этот термин, законодатель этим самым имеет в виду не всех служащих, а какую-то их часть. При этом, анализируя такие нормативные акты с точки зрения толкования слов «должностное» и «лицо», мы дезавуируем замысел законодателя.
Иными словами, термин «должностное лицо» не совсем правилен в том смысле, что при общепринятом толковании мы обнаруживаем несовпадение значения этого термина со значением составляющих его слов в отдельности и при их простом сложении. В связи с этим возникает вопрос: а не проще ли вообще отказаться от использования этого термина, заменив его на другой, более подходящий по смыслу? В какой-то степени этот вопрос имеет право на существование, поскольку, действительно, подразумевая под должностным лицом особого служащего, наделенного дополнительными, по отношению к обычному служащему, правами, обязанностями и ответственностью, более логичным представлялся бы иной термин – например, «ответственный работник». Хотя, строго говоря, подобная замена терминов привела бы лишь к дополнительной путанице, поскольку и термин «должностное лицо» и термин «ответственный работник» давно используются в отечественной правовой науке.
Во-вторых, по сегодняшний день ученые, предпринимающие попытки определить понятие должностного лица, так или иначе вынуждены обращаться к уголовному праву, поскольку впервые его законодательное определение было дано именно в уголовном законодательстве
Организация служебной деятельности и место в ней должностных лиц
Исходя из конституционных положений о народном суверенитете следует рассматривать и сущность государственной и муниципальной службы. С этой точки зрения данные виды службы выступают как механизм, инструмент реализации публичной, а именно, государственной и муниципальной власти. Государственные и муниципальные служащие в ходе реализации своих должностных обязанностей исполняют полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, посредством которых народ осуществляет свою власть. Следовательно, деятельность служащих также направлена на реализацию государственной политики, государственной власти, служение государству, обществу, в связи с чем их профессиональную деятельность также следует рассматривать как осуществление публичной власти.
Таким образом, государственную и муниципальную службу, а также деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, объединяет единая конституционно-правовая природа -реализация публичной власти, что позволяет рассматривать указанные виды деятельности в рамках единого понятия – «публичная служба».
К сожалению, в действующем российском законодательстве не употребляется понятие публичной службы. Однако его официальное нормативное закрепление позволит обеспечить единое направление развития ее составляющих (государственной и муниципальной службы), что, в свою очередь, будет способствовать стабильному функционированию государства в целом. Отсутствие подобной единой политики в вопросе регулирования государственной и муниципальной службы, а также деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, на практике уже привело к ряду проблем.
Например, в ходе реформирования государственной службы были внесены изменения также в законодательство о муниципальной службе, что в определенной степени способствовало сближению указанных видов деятельности. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил способы обеспечения взаимосвязи гражданской и муниципальной службы (ст. 7). Ими выступают: а) установление единства квалификационных требований к должностям, б) установление ограничений и обязательств при прохождении службы, в) соотносительность пенсионного обеспечения и прочее. Однако представляется, что по отдельным параметрам эта взаимосвязь носит механический характер. Сущностные черты указанных видов службы остались различными. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», с одной стороны, закрепил понятия, используемые в законодательстве о государственной гражданской службе, - «наниматель», «представитель нанимателя», понятия, подчеркивающие публичный характер деятельности. С другой же стороны, в ст. 2 Закона закреплены понятия «работодатель», «трудовой договор (контракт)», т.е. характерные для трудового права. Исходя из этого, муниципальная служба регулируется как бы между двумя разными отраслями права – публично-правовыми и частноправовыми. Как представляется, рассмотрение государственной и муниципальной службы как видов публичной службы, т.е. в едином ключе позволило бы избежать такой ситуации.
Законодательное закрепление понятия «публичная служба» способствовало бы также возможности решить вопрос об установлении статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. В настоящее время единые общие требования к статусу лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, законодательно не закреплены91. Вместе с тем не вызывает сомнения необходимость установления ограничений прав и свобод лиц, замещающих государственные должности. Указанные должностные лица фактически реализуют государственную власть при осуществлении своих полномочий. Соответственно их деятельность должна быть объективной, свободной от влияния третьих лиц, что вынуждает субъекты Российской Федерации самостоятельно определять статус лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливать и ограничения, связанные с замещением государственной должности92.
Как уже указывалось, в отличие от отечественного законодательства единое понимание публичной службы принято в некоторых зарубежных государствах. Например, термин французского административного права, который как правило переводят как «государственная служба» на самом деле должен переводиться именно как публичная служба, поскольку под ним понимается «служба в государственных учреждениях и муниципалитетах, а также образуемых ими организациях». Под публичностью службы в данном случае признается ее направленность на достижение общественного или публичного блага.
Широко используется понятие «публичное должностное лицо» и в международных документах (например, в Конвенции ООН против коррупции, против транснациональной организованной преступности, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Международном Кодексе поведения государственных должностных лиц). Этим понятием обозначается любое избранное или назначенное лицо, замещающее должность (независимо от ее уровня) в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе на постоянно или на временной основе, за плату или без оплаты труда93.
Однако, несмотря на активное использование понятия публичной службы в зарубежном законодательстве и международном праве, в отечественной юридической литературе полноценная характеристика этого понятия отсутствует. Представляется, что положение должностного лица в системе государственной и муниципальной службы нужно изучать исключительно с позиций системности, основным признаком которой выступает целостность.
Полномочия должностных лиц как субъектов административного права
В литературе обосновываются и другие классификации структурных связей. Например, В.Б. Аверьянов предлагал разделить все связи, существующие внутри органа управления, на вертикальные, горизонтальные и функциональные. Вертикальными связями он называл управленческие отношения между подразделениями разного уровня: между руководителем (должностным лицом) и подчиненными ему служащими; между руководством и всеми другими структурными подразделениями органа и т.п
Горизонтальные связи проявляются в отношениях между структурными подразделениями, не находящимися в прямом подчинении и функциональной зависимости. Это отношения между подразделениями одного уровня. Несколько необычным является выделение автором третьего вида струк турных связей - функциональных. Как указывает В.Б. Аверьянов, «функциональные связи состоят в реализации одними структурными подразделениями права участвовать в решении вопросов, составляющих функциональную обязанность других подразделений, или же в обязанности представлять другим подразделениям определенную информацию, согласовывать решение некоторых вопросов»169.
На наш взгляд, более полезной является классификация Б.П. Курашвили. Он выделяет три вида связей: субординационные, реординационные и координационные. Координационными он, по сути, называет те же горизонтальные связи, поскольку под ними указанный автор понимает связи звеньев аппарата управления, между которыми отсутствуют отношения властного подчинения. Следует согласиться, что термин «координационные связи» более удачный, чем термин «горизонтальные связи», поскольку более точно указывает их направленность на согласование управленческих по воздействий между элементами управленческой системы. Под субординационными связями Б.П. Курашвили понимает разновидность вертикальных структурных связей, направляемых от верхнего уровня к нижнему. Некоторыми авторами они иногда называются вертикальной координации170.
Анализируя структурные связи нельзя не обратить внимание на существующую в юридической науке дискуссию об объеме структуры организации. Например, как указывает В.Г. Вишняков, структура «есть единство внутренних и внешних связей органа управления»171. Исходя из этого, при анализе структуры изучаются не только внутренние, но и внешние связи с целью избежать встречающегося иногда в литературе их противопоставления.
Против такого подхода выступает В.Б. Аверьянов, утверждая, что он полезен до того, пока не является основанием для расширения объема понятия структуры органа управления172. Нам представляется, что внутренние и внешние связи субъекта управления неотделимы друг от друга и должны рассматриваться только во взаимодействии. Однако это не означает, что мы таким образом предлагаем распространить понятие структуры за пределы органа управления, как это делает В.Г. Вишняков.
Как мы уже отмечали, должностное лицо соответствующего органа управления имеет внутренние связи в пределах этого органа, и внешние - за его пределами. При этом понятие структуры органа управления распространяется только на внутренние связи. В то же время следует помнить, что орган управления так же является элементом системы управления высшего порядка (в данном случае публичной службы) - как должностное лицо является элементом системы органа управления.
На основании изложенного можно классифицировать связи должностных лиц по нескольким основаниям: Во-первых, по направлению управляющего воздействия связи делятся на горизонтальные (координационные), вертикальные, субординационные и реординационные.
В качестве координационных связей должностного лица могут выступать, например: издание совместных нормативных или индивидуальных актов; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); проведение совместных совещаний на единовременной и на постоянной основе.
Субординационными связями являются: иерархическое подчинение должностному лицу других служащих, структурных подразделений и их должностных лиц; управомочивание; рекомендование; санкционирование, предписание; подконтрольность и подотчетность.
К реординационным связям относятся: право представления назначения на должность; право участия в принятии решений; право проектной инициативы; право нормотворческой инициативы. Во-вторых, по объему структуры связи делятся на внутриорганизационные, внешние, внешние реординационные и внешневластные. Внутриорганизационные связи отражают отношения должностных лиц с другими элементами той же системы, а внешние - с другими системами.
При этом необходимо учитывать, что связи должностных лиц являются именно структурно-функциональными. Это значит, что они направлены на оптимизацию соответствия между структурой управляющей системы и функциями управляющего субъекта.
Проблемы дисциплинарной ответственности должностных лиц как субъектов административного права
С выявления дисциплинарного проступка начинается процедура, именуемая в науке административного права дисциплинарным производством.
В юридической литературе отмечается, что для дисциплинарного производства характерны определенные стадии, то есть совокупность последовательно сменяющих друг друга действий, сопровождающихся оформлением фиксирующих их процессуальных документов. К числу таких стадий можно отнести: 1) возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование); 2) рассмотрение дела и принятие по нему решения; 3) обжалование вынесенного решения по делу; 4) исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания
В дисциплинарном производстве важное значение имеют принципы наложения дисциплинарных взысканий. Этими принципами прежде всего должны руководствоваться органы дисциплинарной власти при назначении дисциплинарного взыскания.
Прежде всего, определяющим фактором для назначения дисциплинарного взыскания должен быть принцип соразмерности. Он проявляется в том, что тяжесть взыскания напрямую соответствует тяжести совершенного проступка. Например, при применении дисциплинарного взыскания учитываются степень вины должностного лица, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения должностным лицом своих должностных обязанностей
Помимо этого, важным принципом является то, что за каждый дисциплинарной проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Также применительно к мерам дисциплинарной
Право и политика. – 2001. – № 9. – С. 57. ответственности не предусмотрено поглощение менее строгого взыскания более строгим - за каждый должностной проступок взыскание налагается отдельно. Наконец, на должностное лицо в системе государственной службы может быть наложено лишь то дисциплинарное взыскание, которое предусмотрено законом. Однако, как отмечалось выше, на практике имеют место некоторые, иногда вполне оправданные, отступления от этого правила.
В юридической науке стали появляться мнения, ставящие под сомнение единые для всех государственных служащих правила привлечения к дисциплинарной ответственности.
Например, Л.А. Чиканова полагает, что более правильно применять дифференцированный подход к регулированию дисциплинарной ответственности должностных лиц с учетом объема полномочий тех или иных их категорий и степени негативных последствий, которые могут наступить в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей206. По ее мнению этот подход призван способствовать повышению ответственности тех должностных лиц, которые в силу своих должностных обязанностей правомочны принимать принципиально значимые решения.
Вряд ли с подобным подходом можно согласиться. Дело в том, что в соответствии с отечественным законодательством, как отмечалось выше, привлечение к дисциплинарной ответственности, а также выбор конкретного дисциплинарного взыскания осуществляется по усмотрению руководителя государственного органа, но на основе общих принципов наложения дисциплинарных взысканий. В связи с этим орган, обладающий дисциплинарной юрисдикцией, вполне может провести соответствующую дифференциацию дисциплинарной ответственности, но только на стадии выбора конкретной меры дисциплинарной ответственности. Осуществление выбора меры дисциплинарной ответственности в зависимости от уровня замещаемой должности предполагает нарушение этого принципа.
Представляется, нельзя согласиться с положением, при котором участниками дисциплинарного производства являются, с одной стороны, должностное лицо, а с другой - администрация государственного органа. Они не равны в своем положении. У должностного лица отсутствуют гарантии законности и обоснованности применения в отношении него дисциплинарного взыскания. Анализ существующей дисциплинарной практики показывает, что инструмент дисциплинарной ответственности особенно активно используется администрациями в случае возникновения конфликта между руководителем и подчиненным, а нередко для того, чтобы путем применения дисциплинарных мер принудить должностное лицо оставить замещаемую им должность. Нельзя признать в данном случае эффективным и судебный контроль, поскольку должностное лицо решается оспаривать дисциплинарное взыскание в суде только в самом крайнем случае – как правило, когда в качестве меры дисциплинарной ответственности применяется увольнение, да и то не всегда. Иные взыскания обжалуются в судебном порядке крайне редко, так как любое подобного рода разбирательство непременно осложнит положение должностного лица, сделает его дальнейшее пребывание в аппарате государственного органа почти невозможным. Поэтому, на наш взгляд, следует предусмотреть механизм, благодаря которому дисциплинарное разбирательство стало бы более объективным, а применение мер дисциплинарной ответственности -законным и обоснованным
