Введение к работе
Актуальность темы исследования. 1 января 2009 года вступила в силу норма ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установившая обязанность по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Данный регистр представляет собой открытый и общедоступный федеральный информационный банк данных, содержащий муниципальные нормативные правовые акты, а также дополнительную информацию о них.
Создание федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов обусловлено необходимостью обеспечения информационной доступности муниципальных нормативных правовых актов. Муниципальные нормативные правовые акты содержат важнейшую информацию, имеющую значение для реализации прав и свобод человека и гражданина. Поэтому с учётом высокой динамики муниципального правотворчества обеспечение открытости и общедоступности информации о принимаемых в Российской Федерации муниципальных нормативных правовых актах не только является важным условием необходимой осведомленности граждан о своих правах и обязанностях, но и способствует их активному участию в деятельности органов государственной власти, «их большему влиянию на деятельность муниципальных органов».
Идея о том, что сегодня эффективность государственного управления в значительной мере обусловлена информационной деятельностью органов публичной власти, не только признается юридической наукой, но и широко воспринимается в процессе деятельности органов публичной власти. Государственное управление само по себе осуществляется в условиях аккумуляции, аналитической обработки и распространения значительного по объему массива правовой информации. Значимость такой информации для формирования и развития общественных отношений, складывающихся в различных сферах, в последнее время все более возрастает.
Общедоступность правовой информации является важнейшим условием правового регулирования общественных отношений. Необходимость обеспечения такой общедоступности регламентируется в Конституции РФ, федеральных законах, новейших целевых программах и концепциях, утверждаемых на различных уровнях публичной власти. Сегодня открытый доступ к правовой информации может обеспечиваться при помощи различных информационных технологий, в том числе с использованием Интернета. Применение именно таких технологий лежит в основе ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Обеспечение всеобщего доступа к муниципальным нормативным правовым актам видится завершающей стадией претворения в жизнь идеи существования единого федерального банка данных о нормативных правовых актах Российской Федерации и формирования доступной для каждого гражданина правовой базы в целях реализации его гражданских прав и обязанностей. Немаловажной является роль федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в формировании единства правового пространства Российской Федерации. Поскольку федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов представляет собой государственный информационный банк данных, необходимо вести речь о таком относительно новом в науке и практике явлении, как информационно- правовое пространство страны. Несмотря на очевидную сегодня тенденцию к все более широкому обсуждению проблем, связанных с данным явлением, вопрос о формировании информационно-правового пространства еще не получил достаточной, с нашей точки зрения, научно-исследовательской разработки.
Регистрация всех муниципальных нормативных правовых актов - это новое явление в юридической практике, так как до 1 января 2009 года единственной разновидностью муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих такой регистрации, были уставы муниципальных образований. Данное обстоятельство позволяет объяснить наличие существенных, на наш взгляд, пробелов в нормативно-правовом массиве Российской Федерации, а также ее субъектов в области ведения федерального регистра и входящих в него регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - региональные регистры). О назревших проблемах правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов свидетельствуют результаты проведенного нами опроса государственных и муниципальных служащих, принимающих участие в работе по ведению федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. Так, в ответе на вопрос о том, в чем заключается главный недостаток ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, 34 % респондентов указали на отсутствие четкости положений законодательства о его ведении. Относительно региональных регистров такого мнения придерживаются 22 % опрошенных. Вместе с тем 48 % респондентов отмечают, что главный недостаток ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов заключается в общей неразработанности нормативно- правового массива, определяющего порядок ведения регистра.
Следует отметить, что в законодательстве действительно недостаточно четко выражены цели ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, его принципы. Данный регистр ведется уже более двух лет, и далеко не все поддерживают его существование в нынешнем виде. Настало время подвести промежуточные итоги его ведения и определить, насколько приемлемым является ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в его сегодняшнем выражении, насколько правильно распределена компетенция органов публичной власти, так или иначе участвующих в процессе его ведения. Кроме того, необходимо дать оценку властным решениям на всех уровнях, принимаемым в целях обеспечения ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Степень научной разработанности темы. До настоящего времени проблемы ведения федерального регистра не исследовались в монографической литературе. Вместе с тем научному анализу подвергались отдельные проблемы государственной регистрационной деятельности в различных сферах, вопросы муниципального правотворчества, а также возможности обеспечения единства правового пространства страны.
Так, правовая природа государственной регистрационной деятельности освещалась в трудах А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Е.А. Емельяновой, Е.А. Ефименко, Ж.А. Ионовой, Ю.М. Козлова, К.С. Макеева, В.В. Михольской, О.В. Панковой, И.Н. Поповой, В.Н. Протасова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Д.А. Степанова, Ю.А. Тихомирова, А.С. Токаевой, Н.Ю. Хаманевой, О.В. Шмалий и др.
Сущность нормативных правовых актов в рамках общей теории права выявлялась в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, И.Ю. Богдановской, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Я.В. Гайворонской, Б.В. Дрейшева,
Д. А. Керимова, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, И.С. Самощенко, А.Ф. Шебанова и др.
Современные проблемы государственной политики в области местного самоуправления и муниципального правотворчества анализировались в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Н.А. Антоновой, Р.В. Бабуна, Ю.Б. Багаутдиновой, Н.С. Бондаря, Л.А. Быковой, М.Ю. Дитятковского, Т.В. Евлаш, С. Д. Князева, М.В. Контарева, А.Н. Костюкова, А.В. Малько, А.В. Мешалкиной, С.В. Пылина, С.Г. Соловьева, Е.С. Шугриной, Т.Я. Хабриевой и др.
Проблемы правового пространства страны, в том числе обеспечения его единства, исследовались такими учеными-правоведами, как С.Н. Бабурин, Р.О. Барутенко, И.Н. Барциц, Ю.В. Егорова, А.Н. Костюков, А.В. Кулик, В.Ф. Степанищев, С.В. Филипчук, А.Н. Чертков и др.
Сущность и значение информации в контексте развития современной российской государственности и информационного общества исследовались такими специалистами в области юриспруденции, социологии, политологии и философии, как И.Л. Бачило, А.А. Вавилова, В.А. Кибанов, И.О. Нанадзе, А.С. Петрик, С.С. Пискунова, М.Г. Прошина, И.Г. Сощенко, В.А. Уханов, Б.А. Фуркин и др.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении сущности федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, выявлении особенностей и пробелов правового регулирования при его ведении, характеристике деятельности федеральных, региональных и местных органов публичной власти в данной сфере, выработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Достижение поставленной цели обуславливает необходимость решения следующих задач:
1) определение понятия федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;
-
исследование характерных свойств регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
-
выявление существенных особенностей правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов;
-
изучение специфики правового регулирования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;
-
исследование координационной деятельности, осуществляемой органами государственной власти, в отношении органов местного самоуправления при ведении федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов;
-
обобщение данных практики муниципально-правового регулирования в сфере ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов, выработка рекомендаций, направленных на его совершенствование.
Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в области ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Предмет исследования включает в себя нормативные правовые акты, регламентирующие отбор муниципальных нормативных правовых актов, их предоставление в уполномоченные на ведение региональных регистров органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включение муниципальных нормативных правовых актов в регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, актуализацию информации, содержащейся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.
Методологическая основа исследования представляет собой систему современных общенаучных и частнонаучных методов научного познания. Среди общенаучных методов были использованы диалектический, анализ и синтез, дедукция и индукция и др. Такие методы, как исторический, сравнительно-правовой, моделирование и другие, отражают частнонаучный методологический инструментарий исследования.
Правовая основа исследования. В частности, изучены: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты, судебная практика.
Эмпирической основой исследования послужили данные, содержащиеся в стенограммах семинаров, совещаний, круглых столов, научных конференций, архивных материалах, периодической печати. В работе над диссертацией автор также руководствовался результатами социологического исследования, проведенного в г. Омске, Новосибирске, Барнауле в целях выявления проблематики ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. В данном опросе принимали участие государственные и муниципальные служащие Омской, Барнаульской и Новосибирской областей, занятые в работе, связанной с ведением региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов. В ходе данного исследования было опрошено 90 человек.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой первое комплексное монографическое исследование, раскрывающее:
1) понятие федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, цели его ведения;
-
-
предмет, особенности и проблемы правового регулирования ведения федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов;
-
основные аспекты координации, осуществляемой органами государственной власти в отношении деятельности органов местного самоуправления в сфере ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Положения, выносимые на защиту:
-
-
-
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов представляет собой государственную информационную систему, созданную в целях обеспечения реализации прав граждан на доступ к информации, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, обеспечения единства информационно-правового пространства Российской Федерации и содержащую в электронном виде действующие и утратившие юридическую силу муниципальные нормативные правовые акты, сведения об их официальном опубликовании, а также иную информацию в предусмотренных законодательством случаях.
-
Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов в силу своей правовой природы является разновидностью государственной регистрации, имеющей информационное значение. В этом смысле главными характерными свойствами федерального регистра являются: функциональная направленность на регистрацию муниципальных нормативных правовых актов, отсутствие правовых последствий включения муниципальных нормативных правовых актов в федеральный регистр, обеспечение внесения в федеральный регистр максимально полного перечня имеющихся сведений о муниципальных нормативных правовых актах.
-
Федеральный и региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов выступают базами данных, для формирования которых органы государственной власти координируют деятельность органов местного самоуправления по принятию муниципальных нормативных правовых актов, а также по отбору и оформлению данных правовых актов и сведений о них для включения в такие регистры.
-
Формами координации деятельности органов местного самоуправления выступают действия исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:
а) проверка качества отбора и оформления муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них, представляемых органами местного самоуправления для регистрации;
б) направление юридических заключений на регистрируемые муниципальные нормативные правовые акты органам местного самоуправления, а также размещению таких заключений в региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов в качестве дополнительных сведений о данных правовых актах;
в) объединение усилий органов местного самоуправления в целях отбора и оформления необходимой документации.
-
-
-
В зависимости от юридической значимости сведений, включаемых в регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, они подразделяются на основные и дополнительные. К основным сведениям следует относить текст муниципального нормативного правового акта и информацию о его официальном опубликовании, к дополнительным сведениям - акты органов государственной власти, принятые в отношении муниципальных нормативных правовых актов.
-
Предмет правового регулирования ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов составляют общественные отношения по установлению целей, принципов его ведения; определению федерального органа государственной власти, уполномоченного в данной сфере; закреплению состава сведений, необходимых для включения в регистр, реализации процедур ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, а также по установлению механизма предоставления заинтересованным лицам включенной в регистр информации.
-
Нуждается в уточнении формулировка ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ в части указания на необходимость включения в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), которые оформлены в виде правовых актов нормативного характера.
-
Действующий правовой массив необходимо дополнить рядом правовых норм, затрагивающих компетенцию Минюста России в области ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов:
а) следует дополнить Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313, правовой нормой, содержащей полномочие Минюста России по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и его методическому обеспечению;
б) ввиду того, что Минюст России уполномочен на государственную регистрацию уставов муниципальных образований и их включение в реестр уставов муниципальных образований, полномочие по включению в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов таких уставов (и сведений о них) необходимо отнести к компетенции Минюста России;
в) необходимо урегулировать постановлением Правительства Российской Федерации порядок взаимодействия органов юстиции с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на ведение региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов.
-
-
-
Проблемы правового регулирования ведения регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проблемы могут быть решены следующими способами:
а) для устранения многочисленных различий в подходах, используемых в субъектах Российской Федерации, к ведению региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов необходимо исключить из ч. 1 ст. 43.1 Федерального закона № 131-ФЗ норму о том, что организация и ведение таких регистров осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Общие принципы ведения данных регистров должны определяться на уровне Российской Федерации;
б) в целях обеспечения надлежащего отбора и оформления муниципальных нормативных правовых актов для их включения в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов следует закрепить в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» норму, предусматривающую возможность участия региональных органов государственной власти в процессе отбора необходимых сведений о муниципальных нормативных правовых актах;
в) для формирования информационно-правового пространства, необходимо закрепить в Приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 22 декабря 2008 года № 300 правовые нормы об условиях, порядке и сроках рассмотрения информационных запросов заявителей.
Теоретическая значимость работы состоит в получении новых научных знаний о правовой природе федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, его функциях, субъектах, особенностях деятельности органов власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях при его ведении. Полученные результаты могут считаться определенным вкладом в исследование проблем государственной регистрационной деятельности, муниципального правотворчества и формирования единого информационно-правового пространства страны.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью применения сформулированных автором предложений в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений. Материалы исследования могут быть использованы при поиске и построении модели эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в данной сфере, а также в образовательном процессе - при разработке программ учебных дисциплин государственно-правового цикла.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы нашли отражение в научных статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации диссертационного исследования («Конституционное и муниципальное право», «Вестник Омского университета»); докладах на научно-практических конференциях («Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 29 - 31 января 2009 года; 28 - 30 января 2010 года), «Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации» (Омск, 26 - 27 ноября 2008 года; 12 ноября 2010 года), «Проблемы правоприменения в современной России» (Омск, 19 февраля 2010 года; 18 февраля 2011 года); в выступлениях автора на круглых столах, семинарах.
Структура диссертации: введение, три главы, заключение, библиографический список и приложение, содержащее модельные правовые акты, представленные автором в целях совершенствования правового регулирования общественных отношений в исследуемой сфере. Основной текст изложен на 193 страницах.
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов
-
-
-
-
-
-
-
